De regels buigen, handhaven of uitbuiten?
Een kwantitatief onderzoek naar de afwegingen van frontlijn ambtenaren in de mate van
hulpbereidheid naar hulpbehoevenden binnen de Wmo
Monique de Jong s1029894
In het kader van de master ‘Management van de Publieke Sector: Strategie & Advisering’ Universiteit Leiden, Faculteit Governance & Global Affairs.
Scriptiebegeleider Dr. J. Schalk
Tweede lezer Dr. P.E.A. van den Bekerom
3
Voorwoord
Voor u ligt mijn afstudeerscriptie die voor mij een zeer bijzondere periode afsluit. Na mijzelf zes jaar aan de Universiteit Leiden te hebben ontwikkeld is dit onderzoek het eindresultaat van mijn masteropleiding ‘Management van de Publieke Sector’.
Dit onderzoek is het product van een interessante samenwerking. Tijdens mijn studie raakte ik betrokken bij een onderzoek naar de vraagverlegenheid van hulpbehoevende burgers in de gemeente Den Haag. Het onderzoek ging in op het niet durven, willen, of kunnen vragen van hulp, een onderwerp wat mij aan het hart gaat. Voor dit onderzoek heb ik de data uitgewerkt, waarna ik interesse kreeg in het uitvoeren van vervolg onderzoek. Gezien het feit dat in de master ‘Management van de Publieke Sector’ het bieden van handvatten voor praktijksituaties centraal staat, heb ik mij verdiept in de voortkomende dilemma’s voor hulpverleners. In de afgelopen periode heb ik veel mogen leren van de ´werelden´ waarin gemeenteambtenaren, stagiaires en vrijwilligers bewegen. Het spontane begin, het aftastende literatuuronderzoek, de effectieve dataverzameling en de moeizame data-analyse, maken dit scriptieproces een leerzaam project.
Graag zou ik van de gelegenheid gebruik maken om een aantal mensen te bedanken. Ik wil alle respondenten binnen de wijkcentra in de gemeente Den Haag bedanken die meegewerkt hebben aan dit onderzoek. Daarnaast gaat mijn dank uit naar Dr. Jelmer Schalk, die mij vele theoretische en praktische kennis heeft geboden. Mijn geweldige broer Marco is de afgelopen periode mijn hulplijn geweest bij ups en downs en mijn kwantitatieve analyses. Mijn scriptie lotgenoten Neelesh Bhairosingh, Yvette Spoolder, Marije van Genderen, Heleen Kooijman en Madelon Claeijs wil ik bedanken voor de handreikingen naar de bibliotheek, de koffie momenten en de nachtelijke uurtjes. Ik zal met een grote glimlach aan mijn studieperiode terugdenken.
Monique de Jong Leiden, juni 2016
5
Inhoudsopgave
Voorwoord 3
Lijst van figuren en tabellen 8
Lijst met afkortingen 9
Glossarium 9
Samenvatting 11
1. Een blik op het onderzoek 12
1.1 Inleiding 12 1.2 Aanleiding 14 1.3 Doelstelling 16 1.4 Probleemstelling 16 1.5 Deelvragen 16 1.6 Maatschappelijke relevantie 16 1.7 Wetenschappelijke relevantie 17 1.8 Leeswijzer 19 2. Theoretisch kader 21 2.1 De beleidscyclus 21 2.2 Het implementatieproces 22
2.3 Dilemma’s door beleidsvrijheid van frontlijn ambtenaren 23
2.4 Keuzes in beleidsvrijheid van frontlijn ambtenaren 27
2.5 De interactie tussen frontlijn ambtenaren en hulpbehoevenden
in de keuze van het tonen van meer of minder hulpbereidheid naar de hulpbehoevenden 29
2.6 De interactie tussen frontlijn ambtenaren en de hulpbehoevenden
gericht op de persoonskenmerken van de frontlijn ambtenaren en de hulpbehoevenden 31
2.6.1 Invloed van geslacht op de mate van hulpbereidheid 31
2.6.2 Invloed van leeftijd op de mate van hulpbereidheid 32
2.6.3De invloed van afkomst op de mate van hulpbereidheid 33
2.7 De interactie tussen frontlijn ambtenaren en de hulpbehoevenden gericht op de
persoonskenmerken van de hulpbehoevenden, respectievelijk de mogelijke
vraagverlegenheid. 34
6
2.8 De interactie tussen frontlijn ambtenaren en de hulpbehoevenden gericht op de
persoonskenmerken van de hulpbehoevenden, respectievelijk de mogelijk ervaren
vraagbarrières. 35
3. Methodiek: een inzicht in het onderzoek 37
3.1 Onderzoeksstrategie 37
3.2 Onderzoeksinstrument: kwantitatief en kwalitatief 38
3.2.1 Vignetstudie 38
3.2.1.1 Uitwerking vignetstudie 40
3.2.3 Verdiepende gesprekken 43
3.3 Gemeente Den Haag 43
3.4 Selectie respondenten 45
3.4 Operationalisatie 46
3.4.1 ‘Van het kastje naar de muur’ beleving 46
3.4.2 Het niet in het bezit zijn van een computer met internetaansluiting
of de kennis hierover 47
3.4.3 De taalbarrière 48
3.4.4 De mate van hulpbereidheid 48
3.5 Validiteit 49 3.6 Betrouwbaarheid 52 4. Resultaten en analyse 54 4.1 Situatieschets hulpbehoevenden 54 4.2 Onderzoekspopulatie 54 4.3 Overzicht in de data 56
4.4 De invloed van persoonskenmerken van de frontlijn ambtenaren op de
hulpbereidheid 57
4.5 De invloed van de persoonskenmerken van de hulpbehoevenden op de
hulpbereidheid 59
4.6 Toetsing hypothesen 59
4.7 Inzicht verkregen uit hypothesen 65
5. Beleidsaanbevelingen 66
5.1 Situatieschets 66
5.2 Advies: begeleiding voor jonge hulpbehoevenden 66
7
5.4 Advies: kennis vergroten over vraagverlegenheid en vraagbarrières 67
5.5 Advies: verbeteren communicatiemiddelen gemeente Den Haag 68
6. Een terugblik op het onderzoek 69
6.1 Conclusie 69 6.2 Discussie 72 6.2.1 Theoretische reflectie 72 6.2.2 Methodologische reflectie 73 6.3 Vervolgonderzoek 74 7. Literatuurlijst 77 Bijlage 1: Vignetopdracht
Bijlage 2: Vragen verdiepende gesprekken
8
Lijst van figuren en tabellen
Figuur 1: Voorbeeld vignet.
Figuur 2: Verwachte relaties aangaande de invloed van persoonskenmerken van hulpverleners en hulpbehoevenden op de mate van intentionele hulpbereidheid van hulpverleners.
Figuur 3: Aangenomen relaties aangaande de invloed van persoonskenmerken van hulpverleners en hulpbehoevenden op de mate van intentionele hulpbereidheid van hulpverleners.
Tabel 1: Voorbeelden van verschillende manieren van coping van frontlijn ambtenaren. Tabel 2: Initiële scheiding tussen families, inclusief voorbeeld van coping gedrag en expliciete uitdrukking in gedrag.
Tabel 3: Factoren van hulpbehoevenden die van invloed zijn op de hulpbereidheid van frontlijn ambtenaren in interactie met hulpbehoevenden.
Tabel 4: Factoren van frontlijn ambtenaren die van invloed zijn op de hulpbereidheid van frontlijn ambtenaren.
Tabel 5: Specificatie respondenten.
Tabel 6: Multi-level regressie analyse van hulpbereidheid naar persoonskenmerken frontlijn ambtenaren en hulpbehoevenden (niet gestandaardiseerde regressie coëfficiënten, standaard fouten tussen haakjes, N=810, 81 frontlijn ambtenaren).
Tabel 7: Specificatie intentionele hulpbereidheid.
Tabel 8: Specificatie gemiddelde intentionele hulpbereidheid van frontlijn ambtenaren. Tabel 9: Specificatie gemiddelde intentionele hulpbereidheid naar hulpbehoevenden. Tabel 10: Specificatie intentionele hulpbereidheid bij interactie frontlijn ambtenaren en hulpbehoevenden, naar geslacht.
Tabel 11: Specificatie intentionele hulpbereidheid bij interactie frontlijn ambtenaren en hulpbehoevenden, naar leeftijd.
Tabel 12: Specificatie intentionele hulpbereidheid bij interactie frontlijn ambtenaren en hulpbehoevenden, naar afkomst.
Tabel 13: Specificatie intentionele hulpbereidheid bij interactie frontlijn ambtenaren en hulpbehoevende, naar vraagverlegenheid.
Tabel 14: Specificatie intentionele hulpbereidheid bij interactie frontlijn ambtenaren en hulpbehoevende, naar vraagbarrières.
9
Lijst met afkortingen
AWBZ Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten
DPZ Publiekszaken
FLA Frontlijn ambtenaar
Hulpb. Hulpbehoevende
SZW Sociale Zaken en Werkgelegenheid
Wmo Wet maatschappelijke ondersteuning
Glossarium
Autonomie Het individueel maken van keuzes, die vanzelfsprekend mede bepaald
worden door de maatschappelijke mogelijkheden.
Beleidsvrijheid De vrijheid die ontstaat bij de implementatie van beleid wanneer de
wetten en procedures rondom de toewijzing van middelen niet
toereikend zijn.
Bureaucratie Een organisatiestructuur die gekenmerkt wordt door regels,
procedures, verdelingen van verantwoordelijkheid, hiërarchie en
onpersoonlijke relaties. Burgers kunnen moeilijk hun weg vinden
binnen dergelijke organisaties.
Coping De gedragsinspanningen om de omgang met mensen te begrijpen, te
tolereren of de externe en interne eisen en conflicten waarmee
uitvoerders worden geconfronteerd op een dagelijkse basis te
verminderen.
Feeling rules De sociale richtlijnen die invloed hebben op de emoties en
handelingen van individuen.
Framing rules De emotionele betekenis van individuen aan een bepaalde situatie die
het referentiekader van emoties en handelingen voor andere situaties
bepaald.
Frontlijn ambtenaar Medewerkers die toegang hebben tot overheidsprogramma’s en
services hierin aan burgers verlenen. Zij kennen een beleidsvrijheid
vanwege de niet toereikende wetten en procedures. Zie ook
street-level bureaucrat.
Handelingsvrijheid De vrijheid in het handelen. In deze context de vrijheid die geboden
wordt binnen de regels en procedures om hulpbehoevenden vanuit een
individueel oogpunt te behandelen.
Handelingsverlegenheid Een afwachtende houding ten opzichte van het verlenen van
hulp omdat men zich niet ongevraagd met anderen wil bemoeien.
Hulpbehoevende Mensen die onder andere hulp nodig hebben in de vorm van
10
Hulpbereidheid De hulp die hulpverleners verwachten te geven aan anderen die
financiële-, huishoudelijke-, en/of juridische steun nodig hebben.
Individualisering De bewuste keuze van mensen voor een grotere mate van
zelfstandigheid en een streven naar het verminderen van de
afhankelijkheid van anderen.
Maatschappelijke overtuiging De normen en waarden die binnen de samenleving gelden en waaraan
voldaan dient te worden.
Privacy Het recht een ruimte te hebben waar het individu zich kan afzonderen
van anderen en zijn/haar situatie voor zichzelf kan houden.
Street-level bureaucrat Medewerkers die toegang hebben tot overheidsprogramma’s en
services hierin aan burgers verlenen. Zij kennen een beleidsvrijheid
vanwege de niet toereikende wetten en procedures. Zie ook
frontlijn ambtenaar.
Taalbarrière Het niet of gebrekkig beheersen van de Nederlandse taal waardoor de
communicatie met de overheid en de hulpverleners moeizaam
verloopt. De taalbarrière kan ontstaan vanwege de intellectualiteit van
de hulpbehoevende, de leeftijd van de hulpbehoevende of het niet
beheersen van de Nederlandse taal door de hulpbehoevende vanwege
een andere moedertaal.
Vignetmethode Respondenten krijgen een korte beschrijving van een persoon of
situatie, die relevant geachte informatie bevat om een oordeel
te vormen over een beschreven persoon of situatie.
Vraagbarrières Het niet kunnen vragen van hulp vanwege de ervaren bureaucratie,
met een computer en/of internet en de taalbarrière.
Vraagverlegenheid Het niet durven of willen vragen van hulp vanwege de wens
naar onafhankelijkheid die voortkomt uit privacy overwegingen en/of
de maatschappelijke overtuiging dat het vragen naar hulp lafhartig zou
11
Samenvatting
Wetten en procedures beslaan niet alle mogelijke situaties binnen de samenleving waardoor er een beleidsvrijheid voor de uitvoerders van beleid ontstaat. De werknemers werkzaam in de dienstverlening, zoals in het aanbod van onderwijs en zorg, die persoonlijk met de burgers in contact staan, ervaren de meeste dilemma’s rondom de implementatie van beleid. Dit hangt samen met de afhankelijkheid van de burgers en de mogelijk persoonlijke afwegingen van de hulpverleners. In dit onderzoek wordt gestreefd naar het verkrijgen van inzichten in de afwegingen omtrent de intentionele hulpbereidheid van frontlijn ambtenaren binnen de gemeente Den Haag in de interactie met hulpbehoevenden die mogelijk vraagverlegen zijn en kampen met vraagbarrières. De hoofdvraag luidt; In hoeverre verklaren de kenmerken van hulpbehoevenden en frontlijn ambtenaren de intentionele hulpbereidheid van frontlijn ambtenaren? Er wordt gesteld dat een overeenkomst in geslacht, leeftijd en afkomst tussen hulpbehoevenden en hulpverleners de hulpbereidheid van de hulpverleners doet stijgen. De hulpbereidheid zou tevens hoog zijn wanneer hulpbehoevenden concreet en specifiek hun hulpvraag stellen en geen problemen ondervinden bij het stellen van de vraag. Wanneer zij terughoudend zijn vanwege een maatschappelijke overtuiging maar toch zelf initiatief hebben getoond hulpverlening te vragen, zal er ook een mate van hulpbereidheid vanuit de hulpverleners te zien zijn. Uit een vignetstudie onder 81 hulpverleners in wijkcentra in Den Haag en enkele verdiepende gesprekken is gebleken dat de persoonskenmerken geslacht, leeftijd, afkomst en de vraagverlegenheid en de ervaren vraagbarrières van hulpbehoevenden in meer of mindere mate een rol spelen bij de intentionele hulpbereidheid van hulpverleners. Wanneer de hulpbehoevenden van hetzelfde geslacht zijn als de hulpverleners, tonen de hulpverleners gemiddeld meer hulpbereidheid naar deze hulpbehoevenden dan naar hulpbehoevenden die van het andere geslacht zijn. Vrouwelijke hulpverleners tonen meer hulpbereidheid naar het andere geslacht dan dat hun mannelijke collega’s dat doen. Alle hulpverleners tonen gemiddeld meer hulpbereidheid naar oudere hulpbehoevenden dan naar jongere hulpbehoevenden. De afkomst van de hulpbehoevenden speelt voor sommige hulpverleners een rol bij de mate van hulpbereidheid, maar deze relatie is verschillend. Wanneer hulpbehoevenden vraagverlegen zijn, werkt dit tegen hen. Vrouwelijke hulpverleners prikken door de maatschappelijke overtuiging waaraan hulpbehoevenden vasthouden heen en tonen deze hulpbehoevenden meer hulpbereidheid. Tenslotte wordt opgemerkt dat mannelijke hulpverleners hulpbehoevenden meer hulpbereidheid tonen wanneer zij aangeven vanwege het bureaucratische karakter van zorginstellingen niet de gewenste hulpverlening ontvangen. Er wordt weinig hulpbereidheid getoond wanneer hulpbehoevenden vanwege een taalbarrière niet of nauwelijks in staat zijn hun hulpvraag te stellen. Wanneer de gemeente Den Haag aandacht besteed aan de begeleiding van jonge hulpbehoevenden, de representativiteit van wijkcentra, de vraagverlegenheid van en ervaren vraagbarrières voor hulpbehoevenden en het communicatiebeleid van de gemeente zal de situatie voor hulpbehoevenden en hulpverleners verbeteren.
12
1. Een blik op het onderzoek
‘Ik kan niet zeggen dat ik volledig de regels volg, dat doe ik niet. Maar ik interpreteer in elke situatie de regels opnieuw om het beste ervan te maken, Ja.. ik volg mijn eigen waarden systeem, denk ik’ (Maynard-Moody en Musheno, 2006: 3).
In de bovenstaande situatieschets blijkt dat de uitvoerders van beleid problemen kunnen ervaren tijdens het uitvoeren en/of naleven van vastgesteld beleid. Dit implementatievraagstuk speelt in verschillende lagen in een organisatie en in verschillende sectoren in de samenleving. Wetten en procedures beslaan namelijk niet alle mogelijke situaties waardoor er een beleidsvrijheid voor beleidsuitvoerders ontstaat (Lipsky, 2010: 7). Deze beleidsvrijheid is doorgaans geaccepteerd, mits de implementatie van beleid in lijn ligt met de voorgestelde implementatie van beleid (Adriaanse et. al, 2006: 26). De werknemers werkzaam in de dienstverlening, zoals in het aanbod van onderwijs en zorg, die persoonlijk met de burgers contact hebben, ervaren de meeste dilemma’s rondom de implementatie van beleid (Lipsky, 2010; Maynard-Moody en Musheno, 2006). Dit hangt samen met de afhankelijkheid van de burgers en de mogelijk persoonlijke afwegingen van hulpverleners (Butler et. al., 2015).
Door maatschappelijke -en beleidsontwikkelingen zijn de beleidskeuzes van medewerkers in de zorg sinds een aantal jaar complexer (Van Lieshout, 2010). In de samenleving is een trend van individualisering te zien waardoor hulpbehoevenden zich meer terughoudend kunnen opstellen bij het vragen van hulpverlening. Ondanks deze houding kunnen zij hulp vragen waarbij zij barrières kunnen ervaren. Hoewel hulpbehoevenden in een gelijke situatie een gelijke behandeling mogen verwachten, spelen de vraagverlegenheid en vraagbarrières van de hulpbehoevenden mogelijk een rol bij de intentionele hulpbereidheid van hulpverleners. De hulpverleners kunnen allicht een terughoudende houding aannemen bij het verstrekken van hulpverlening gezien de mogelijk ongewenste inmenging van de hulpverlener en het mogelijk geringe getoonde initiatief van de hulpbehoevenden. In dit onderzoek wordt ingegaan op de betreffende afwegingen van hulpverleners, de mogelijkheden voor de beleidsuitvoering en de intentionele hulpbereidheid van hulpverleners getoetst binnen de wijkcentra in de gemeente Den Haag.
1.1 Inleiding
In Nederland, maar ook in andere landen in Europa, staat het traditionele aanbod aan zorg en hulpverlening onder druk. Door demografische ontwikkelingen, onder andere de vergrijzing, is er sprake van een toenemende zorgvraag (Van der Horst, Van Erp en De Jong, 2011: 1). De verzorgingsstaat, waarin de overheid de verantwoordelijkheid draagt voor het welzijn van haar burgers, is hierdoor onhoudbaar geworden. Sinds de jaren negentig verschuift de invulling van de staat
13 en daarmee de invulling van zorg -en hulpverlening, richting een participatiestaat. In een participatiestaat gaat de overheid uit van de eigen kracht en zelfredzaamheid van burgers. Zo wordt bekeken waar burgers behoefte aan hebben en of deze behoeften door de directe omgeving kunnen worden voorzien. De overheid zal nadien de benodigde resterende zorgbehoeften verstrekken (Kooiker en Hoeymans, 2013: 449). Op het beleidsniveau heeft de overheid verschillende initiatieven opgezet om de toenemende zorgvraag te kunnen beheersen. Zo wordt er ingezet op lokalisering waarbij lokale overheden, in dit geval gemeenten, verantwoordelijk zijn voor de zorg en het welzijn van burgers. Er wordt verondersteld dat gemeenteambtenaren, vanwege het feit dat zij interacteren met burgers, invloed kunnen uitoefenen op de hulpvragen. Zij dienen de hulpvragen van de professionele hulpverlening af te sturen. Daarnaast dienen lokale overheden zich te richten op het aanbod van informele zorg (Rijksoverheid, 2016). Het aanbod van formele zorg, ofwel de professionele zorg, is prijzig. De mogelijkheden in het aanbieden van informele zorg, onderverdeeld in mantelzorg en zorg door vrijwilligersorganisaties, dienen daarom verkend te worden (Linders, 2010). Deze ontwikkelingen hebben invloed op de werkzaamheden van hulpverleners.
In dit onderzoek wordt het implementatievraagstuk vanuit het perspectief van de uitvoerders van beleid bekeken waarbij de beleidsvrijheid, de factoren die van invloed zijn op de verstrekking van dienstverlening en de intentionele hulpbereidheid van hulpverleners aan hulpbehoevenden aan bod komen. Er wordt gesteld dat de persoonskenmerken en mogelijke vraagverlegenheid en vraagbarrières van hulpbehoevenden invloed uitoefenen op de intentionele hulpbereidheid van hulpverleners. De gezondheid van hulpverleners heeft te lijden onder het maken van deze afwegingen. De invloed van specifieke werkkenmerken op een burn-out zijn onderkend in verschillende onderzoeken (De Jonge en Kompier, 1997; Hupkens, 2005; Bakker, Demerouti en Euwema, 2005; Demerouti, Bakker, Nachreiner en Schaufeli, 2001). In het huidige onderzoek wordt vooral ingegaan op de interactie met hulpbehoevenden waarbij interpersoonlijke conflicten kunnen optreden. Een voorbeeld hiervan is een situatie waarin een frontlijn ambtenaar zich machteloos of schuldig voelt tegenover de hulpbehoevende (Meyers en Vorsanger, 2007: 153). Het is belangrijk inzicht te krijgen in de afwegingen van hulpverleners om beleid aan te passen en mogelijk een burn-out bij medewerkers te voorkomen. Ook de beoordeling van de interactie door hulpbehoevenden is van betekenis. Hulpbehoevenden zijn burgers die op hun buurt de faciliteiten van de overheid beoordelen. De zorgverlening vanuit de overheid, ofwel door frontlijn ambtenaren, dient op een legitieme manier te verlopen om een positieve beoordeling van de burgers te krijgen (Meijs, Noorman en Kesselring, 2009: 16-17).
Het onderzoek vindt plaats binnen de gemeente Den Haag en zal bijdragen aan de kennis over de mogelijke redenen voor de afwijkingen binnen uitvoeringsprojecten. Het onderwerp van deze scriptie wordt in de inleiding geïntroduceerd aan de hand van de volgende aspecten: de aanleiding van dit
14 onderzoek, de doelstelling die in dit onderzoek wordt nagestreefd, de probleemstelling waarin de focus is vastgesteld, de deelvragen die hieruit af te leiden zijn en de maatschappelijke en wetenschappelijke relevantie van dit onderzoek.
1.2 Aanleiding
In de afgelopen jaren hebben bovenstaande maatschappelijke -en beleidsontwikkelingen geleid tot verschillende wetswijzigingen in de zorgsector. De Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) is één van de initiatieven om de zorgsector in stand te kunnen houden. Bij invoering in 2007 werden gemeenten verantwoordelijk voor de uitvoering van zorgbeleid. De wet had als doel, door dichter bij de burger te staan, de vraag naar formele gefinancierde zorgverlening te remmen en het beroep op het informele persoonlijke netwerk aan te moedigen (Linders, 2010). De overheid probeert op deze manier de zorgvraag en de keuze voor zorgverlening van burgers te sturen. Ondanks de invoering van de Wmo is het aantal behandelingen in de formele zorgverlening niet sterk gedaald en is er geen aanzienlijke stijging in het aantal informele behandelingen te zien. Onderzoek naar dit verschijnsel is interessant gezien de diversiteit van betrokken partijen en de meerwaarde van de oplossing voor de maatschappij. Van Hagen (2016) stelt in haar onderzoek enkele verklaringen voor dit verschijnsel vast.
In haar onderzoek betrekt Van Hagen (2016) de vraaggelegenheid (Linders, 2010) en de zorgvoorkeur (De Boer, 2007) van hulpbehoevenden in het antwoord op de vraag waarom de vraag naar informele hulp achter blijft. De focus binnen het zorgbeleid heeft voornamelijk gelegen op het bieden van informele hulpverlening, en het aanbod van informele hulpverlening is de afgelopen jaren dan ook succesvol vergroot. Uit de interviews en de focusgroep van Van Hagen (2016) blijkt dat hulpbehoevenden hun hulpvraag niet durven, willen, of kunnen stellen aan (informele) zorgorganisaties. Door middel van sociologische en psychologische inzichten wordt dit verschijnsel nader verklaard. Zo blijkt de wens van hulpbehoevenden naar onafhankelijkheid een grote rol te spelen in het niet durven of willen vragen van hulpverlening. Deze wens komt voort uit privacy overwegingen en/of de maatschappelijke overtuiging dat het vragen naar hulp lafhartig zou zijn. Het niet kunnen vragen van hulp hangt ook samen met het bureaucratische karakter van zorgorganisaties, het feit dat hulpbehoevenden niet of nauwelijks beschikken over een computer, een internetaansluiting en de benodigde kennis hierover en het niet of gebrekkig beheersen van de Nederlandse taal. Van Hagen (2016) heeft de redenen voor de voorkeur voor de formele en/of de informele hulpverlening niet kunnen aantonen. Formele hulpverlening zou de voorkeur kunnen krijgen vanwege het wederkerigheidsprincipe, de genoten opleiding van de medewerkers en de wettelijke voorschriften rond de hulpverlening. De vraag naar informele hulp zou kunnen samenhangen met de behoefte aan mentoring. In dit onderzoek worden de inzichten rondom de vraagverlegenheid en de andere vraagbarrières plausibel geacht. Deze inzichten dienen door medewerkers te worden meegenomen om de interactie met hulpbehoevenden te vergemakkelijken.
15 De medewerkers binnen de zorgorganisaties vullen het beleid in naar gelang de situatie op de werkvloer. Deze medewerkers worden in de literatuur ‘street-level bureaucrats’ genoemd, in het Nederlands ook wel frontlijn ambtenaren (FLA), omdat zij toegang hebben tot overheidsprogramma’s en services hierin aan burgers verlenen (Lipsky, 2010). In de praktijk kampen deze medewerkers met dilemma’s rondom de dienstverlening. In het geval van hulpverleners kunnen er dilemma’s optreden in de interactie met hulpbehoevenden. In het behandelen van (in)formele hulpvragen dienen hulpverleners soortgelijke hulpbehoevenden een soortgelijke behandeling te bieden. In 75 procent van de gevallen gelden standaard procedures, echter wijkt een kwart van de gevallen af waardoor de frontlijn ambtenaar een bepaalde mate van vrijheid krijgt in het uitvoeren van beleid. Uit deze handelingsvrijheid komen keuzes voort, waardoor de ambtenaar een rol speelt in de toewijzing van dienstverlening. De afwegingen van frontlijn ambtenaren in de beleidskeuzes zijn interessant om te analyseren gezien het feit dat er zo min mogelijk discrepantie met het voorgestelde beleid dient op te treden (Adriaanse et. al., 2006: 25). Frontlijn ambtenaren kunnen de hulpvragen ook niet durven, willen, of kunnen behandelen. De behandeling hangt onder andere af van de hulpbehoevende, de identificatie van de frontlijn ambtenaren, de mate van starheid van regels, de invloed van collega’s en de leidinggevende (Maynard-Moody en Musheno, 2006). In dit onderzoek staat de mate waarin frontlijn ambtenaren hulpbereidheid aan hulpbehoevenden willen tonen centraal. Er wordt gesteld dat de initiële hulpbereidheid samenhangt met de vraagverlegenheid en vraagbarrières van de hulpbehoevenden in interactie met de frontlijn ambtenaren.
Net als het feit dat Van Hagen (2016) onderzoek doet naar de onzichtbare beweegredenen van hulpbehoevenden om hulpverlening te vragen, staan in dit onderzoek de ongrijpbare afwegingen van hulpverleners om hulpbereidheid te tonen centraal. In dit onderzoek wordt onderzocht hoe frontlijn ambtenaren reageren op hulpbehoevenden die een verschillende houding ten opzichte van de hulpvraag aannemen. In dit onderzoek wordt de vraagverlegenheid in de zin van het (niet) willen vragen van hulp, en de vraagbarrières als het (niet) kunnen vragen van hulp door de hulpbehoevenden onderscheiden. Ondanks het feit dat frontlijn ambtenaren de hulpvragen van hulpbehoevenden dienen te managen, dienen zij wel hulpbehoevenden te helpen met de hulpvraag. De ambtenaren kunnen de hulpbehoevenden meer dan dat de regels voorschrijven helpen of de hulpbehoevende binnen de kaders van de regels bijstaan. Tenslotte kunnen zij voor hun eigen gewin de regels uitbuiten en minder hulpbereidheid naar hulpbehoevenden tonen (Maynard-Moody en Musheno, 2006). Het doel van dit onderzoek omvat een kennisverschaffing aan hulpverleners en de gemeente Den Haag aangaande de hulpbereidheid aan hulpbehoevenden.
In het huidige onderzoek is gekozen om de afwegingen van hulpverleners binnen de gemeente Den Haag te analyseren. De gemeente Den Haag was alvorens betrokken bij het onderzoek van Van Hagen (2016) waardoor hulpverleners allicht bekend zijn met de aannames in dit onderzoek. Wanneer zij niet
16 bekend zijn met het onderzoek kunnen zij zich mogelijkerwijs wel vinden in de vraagverlegenheid en vraagbarrières van de hulpbehoevenden binnen Den Haag. Daarnaast telt de gemeente Den Haag acht stadsdeelkantoren, zestien wijkcentra en drie buurtcentra waar hulpverleners als respondenten kunnen dienen. Deze servicepunten lijken qua indeling op elkaar en de medewerkers werkzaam binnen de servicepunten hebben eenzelfde achtergrond waardoor de uitkomsten te vergelijken zijn.
1.3 Doelstelling
Met dit onderzoek wordt gestreefd naar het verkrijgen van inzichten in de afwegingen omtrent de hulpbereidheid van frontlijn ambtenaren binnen de gemeente Den Haag in de interactie met hulpbehoevenden die mogelijk vraagverlegen zijn en kampen met vraagbarrières.
1.4 Probleemstelling
In hoeverre verklaren de kenmerken van hulpbehoevenden en frontlijn ambtenaren de intentionele hulpbereidheid van frontlijn ambtenaren?
1.5 Deelvragen
Ter verduidelijking en ter beantwoording van de probleemstelling zijn vier deelvragen opgesteld. 1. Welke beleidsvrijheid hebben frontlijn ambtenaren in de uitvoering van Wmo-beleid?
2. Welke keuzemogelijkheden hebben frontlijn ambtenaren in de interactie met hulpbehoevenden binnen Wmo-beleid?
3. Welke persoonskenmerken van frontlijn ambtenaren en hulpbehoevenden kunnen onderscheiden worden die een mogelijk effect hebben op de hulpbereidheid van frontlijn ambtenaren?
4. Wat kan de gemeente Den Haag doen om de behandeling van hulpbehoevenden door frontlijn ambtenaren gemakkelijker te laten verlopen zoals voorgeschreven in de Wmo?
1.6 Maatschappelijke relevantie
Dit onderzoek is maatschappelijk en wetenschappelijk relevant. Met de spanningen in de zorgsector dient de Wmo succesvol geïmplementeerd te worden. Om de doelstellingen van de Wmo te kunnen realiseren dient inzicht te worden verkregen in het gedrag van frontlijn ambtenaren.
Gezien de demografische ontwikkelingen zal er steeds meer beroep op het zorgaanbod worden gedaan (Zorg voor beter, 2016). In de verwerking van hulpvragen door frontlijn ambtenaren in de gemeente Den Haag valt een enorme economische - en sociale winst te behalen. De economische winst valt te behalen in het helpen van de hulpbehoevenden om verdere afglijding binnen de samenleving of bezoeken aan andere servicepunten te voorkomen. Hulpbehoevenden dienen geholpen te worden waarna wordt bepaald of de persoonlijke omgeving of vrijwilligersorganisaties betrokken moeten worden om de totale kosten van het zorgstelsel te drukken (Linders, 2010). Wanneer de gemeente Den
17 Haag inzicht heeft in de afwegingen van frontlijn ambtenaren kan zij zich hierop richten in de vorming van beleid, het bieden van meer of andere faciliteiten in de zorg en het eventueel (om)scholen van de medewerkers.
In sociale zin is dit onderzoek relevant gezien de impact van de interactie op de frontlijn ambtenaren en op de hulpbehoevenden. Het maken van afwegingen kan moeilijk en vermoeiend zijn, wat kan leiden tot een burn-out bij frontlijn ambtenaren. De invloed van specifieke werkkenmerken op een burn-out zijn onderkend in verschillende onderzoeken. De hoge werkdruk (De Jonge en Kompier, 1997; Hupkens, 2005), het gebrek aan autonomie (Bakker, Demerouti en Euwema, 2005) en het gebrek aan steun van collega’s en leidinggevenden (Demerouti et. al., 2001) kunnen leiden tot een burn-out. In dit onderzoek wordt vooral ingegaan op de interactie met de hulpbehoevenden waarbij interpersoonlijke conflicten kunnen optreden. Het is belangrijk inzicht te hebben in de afwegingen van hulpverleners om beleid waar mogelijk aan te passen en een burn-out te kunnen voorkomen.
Ook de beoordeling van de interactie door hulpbehoevenden is van betekenis. Hulpbehoevenden zijn burgers die op hun buurt de faciliteiten van de overheid beoordelen. De zorgverlening vanuit de overheid, ofwel frontlijn ambtenaren, dient op een legitieme manier te verlopen om een positieve beoordeling van de burgers te krijgen (Meijs, Noorman en Kesselring, 2009: 16-17).
1.7 Wetenschappelijke relevantie
Dit onderzoek is wetenschappelijk relevant gezien de complicaties die optreden binnen de implementatie van beleid. Als een van de grootste kostenposten van de overheid dient het beleid in de zorgsector efficiënt en effectief geïmplementeerd te worden. Echter is de zorgsector een interessante sector omdat de hulpbehoevenden hierin centraal worden gesteld (Publiek Rapport, 2016). Hierdoor treedt er voor hulpverleners een maximale spanning op tussen de voorgeschreven procedures aangaande de behandeling van hulpbehoevenden en de gewenste behandeling aan hulpbehoevenden. In de literatuur is de kloof tussen de beleidsformulering en de beleidsuitvoering erkend (Brodkin, 2003; May en Winter, 2009). Lipsky (2010) heeft in zijn boek situaties geschetst waarin medewerkers beleidskeuzes moeten maken. De behoefte aan zorgverlening, de mate van verantwoordelijkheid over de ontstane situatie, de identiteit, de attitude en de mate van de ervaren wederkerigheid van de hulpbehoevenden spelen een rol in de afwegingen van frontlijn ambtenaren om een bepaalde mate van hulpbereidheid te tonen (Van Oorschot, 2000). Bestaand onderzoek heeft zich echter in mindere mate gericht op het toetsen van hypothesen aangaande de effecten van de eigenschappen van frontlijn ambtenaren in interactie met hulpbehoevenden op de mate van hulpbereidheid. Kallio en Kouvo (2015) hebben de persoonskenmerken van hulpbehoevenden meegenomen om de hulpbereidheid van burgers en frontlijn ambtenaren aan hulpbehoevenden in Finland te bepalen. In het onderzoek zijn vijf stellingen aan 1.883 burgers en 2.124 professionals voorgelegd. Het geslacht, de leeftijd, de hoogst
18 genoten opleiding, de politieke identificatie en de ervaringen met hulpverleners van de hulpverleners zouden een rol spelen bij de hulpbereidheid van de hulpverleners. In dit onderzoek worden de persoonskenmerken van de hulpverleners in interactie met de persoonskenmerken van hulpbehoevenden getoetst. Daarnaast worden de nieuwe waarden van Van Hagen (2016), respectievelijk de vraagverlegenheid en vraagbarrières van hulpbehoevenden, meegenomen in de analyses. Tenslotte is de methodiek voor het toetsen van bovenstaande kenmerken niet of nauwelijks gebruikt binnen bestuurskundig onderzoek.
Zo maakt dit onderzoek ten eerste een begin in het verzamelen van systematisch bewijs voor verklaringen aangaande de hulpbereidheid van frontlijn ambtenaren in de gemeente Den Haag. De onderzoeksopzet bouwt voort op de inzichten verkregen uit het onderzoek van Kallio en Kouvo (2015) en van Van Hagen (2016). Uit het onderzoek van Kallio en Kouvo (2015) blijkt dat vrouwelijke burgers meer hulpbereidheid tonen dan mannelijke burgers (Niemelä, 2008; Kangas en Sikiö, 1996). Echter is deze correlatie niet voor frontlijn ambtenaren aangetoond, waar andere studies dit wel deden (Jones, 1994; Sun, 2001; Blomberg, et. al., 2013). Het huidige onderzoek zal ingaan op de mogelijke samenhang tussen het geslacht van de frontlijn ambtenaren en dat van de hulpbehoevenden. Tevens toonden Kallio en Kouvo (2015) aan dat oudere frontlijn ambtenaren meer hulpbereidheid tonen dan jongere frontlijn ambtenaren (Rehner et. al., 1997; Sun, 2001; Kallio, Blomberg en Kroll, 2013). In deze studie is echter geen rekening gehouden met de mogelijke invloed van de leeftijd van de hulpbehoevenden. Het huidige onderzoek zal daarom ingaan op de mogelijke samenhang tussen de leeftijd van de frontlijn ambtenaren en de hulpbehoevenden. Waar het onderzoek van Kallio en Kouvo (2015) inging op de hoogst genoten opleiding, de politieke identificatie en de ervaringen van frontlijn ambtenaren met hulpverleners zal in dit onderzoek de invloed van de afkomst van de hulpbehoevenden en de afkomst van de frontlijn ambtenaren op de hulpbereidheid worden geanalyseerd. In de literatuur zijn hier al enkele opzetten van Gilens (1999), Major en collega’s (2002) en Bullock (2004) van bekend, waarin wordt gesteld dat de afkomst een rol speelt in de afwegingen van frontlijn ambtenaren. In dit onderzoek wordt gesteld dat een overeenkomst in afkomst de hulpbereidheid van hulpverleners doet stijgen.
Daarnaast zullen de vraagverlegenheid en vraagbarrières van hulpbehoevenden die recent door Van Hagen (2016) zijn vastgesteld vanuit een ander oogpunt worden bekeken. Ondanks het feit dat deze factoren niet statistisch zijn aangetoond, wordt aangenomen dat hulpbehoevenden met dergelijke vraagstukken en barrières kampen. De vervolgvraag of dergelijke factoren invloed uitoefenen op de mate van hulpbereidheid van hulpverleners is interessant omdat hulpverleners dienen in te spelen op de ontwikkelingen die zich in de samenleving, en specifiek in hun doelgroep, afspelen. Er wordt aangenomen dat frontlijn ambtenaren meer hulpbereidheid tonen wanneer hulpbehoevenden specifiek zijn in het stellen van de hulpvraag. Op deze manier tonen hulpbehoevenden zelfkennis en kunnen
19 ambtenaren gerichter vragen stellen en hulp bieden. Wanneer hulpbehoevenden terughoudend zijn in het stellen van hun hulpvraag, vanuit de maatschappelijke overtuiging dat hulp vragen zwak zou zijn, wordt hier begrip voor getoond. Deze verwachting komt voort uit het feit dat er in Nederland veel waarde wordt gehecht aan de zelfredzaamheid van burgers (Diekstra, 2004: 110). Wanneer hulpbehoevenden hun hulpvraag niet kunnen stellen zal er meer hulpbereidheid door frontlijn ambtenaren worden getoond dan wanneer hulpbehoevenden hier weinig tot niets aan kunnen doen en wel zelf stappen hebben ondernomen om hulpverlening te ontvangen. Ook hier geldt de redenering dat hulpbehoevenden zich zelfredzaam hebben opgesteld, in de vorm van het op eigen initiatief zoeken naar hulpverlening (Diekstra, 2004: 113).
Tenslotte is de methodiek die in dit onderzoek wordt toegepast om de afhankelijke variabele, de intentionele hulpbereidheid, te toetsen niet of nauwelijks gebruikt in bestuurskundig onderzoek. Uit het literatuuronderzoek zijn verwachtingen afgeleid aangaande de hulpbereidheid van frontlijn ambtenaren naar aanleiding van de interactie met hulpbehoevenden. Om de verwachtingen te toetsen wordt de vignetmethode toegepast. In een vignetstudie worden beschrijvingen gebruikt om de beoordeling van personen of situaties te achterhalen. Een vignet is een korte beschrijving van een persoon of situatie die relevant geachte informatie bevat en die wordt voorgelegd aan respondenten om een oordeel te krijgen over een beschreven persoon of situatie (Veenma, Batenburg en Breedveld, 2016: 4). In dit onderzoek krijgen frontlijn ambtenaren situatieschetsen voorgelegd waarin persoonskenmerken van hulpbehoevenden en het feit of zij hun hulpvraag (niet) willen en (niet) kunnen stellen worden meegenomen. De achtergrondgegevens van hulpverleners wordt opgevraagd om mogelijke verbanden tussen de persoonskenmerken van de hulpbehoevenden, de hulpverleners en de mate van intentionele hulpbereidheid te kunnen leggen. Deze methodiek is een goede aanvulling op bestaande methoden, zoals het doen van interviews of het organiseren van groepsdiscussies, omdat een groot aantal respondenten kan worden bereikt en de onderzoeker weinig tot geen invloed uitoefent op de respondenten.
Middels het volgen van deze methodiek wordt getracht kennis te vergaren over de afwegingen van frontlijn ambtenaren binnen de gemeente Den Haag in interactie met hulpbehoevenden die mogelijk vraagverlegen zijn en kampen met vraagbarrières. Op basis van de verkregen inzichten kan de gemeente Den Haag geadviseerd worden in haar beleidsvoering om de dilemma’s voor hulpverleners te verkleinen en de behandeling van hulpbehoevenden te uniformeren.
1.8 Leeswijzer
In de introductie is een beeld geschetst van de situatie, de aanleiding en de opzet van het onderzoek. In deze paragraaf wordt de leeswijzer van dit onderzoek weergegeven waarin naar voren komt welke onderwerpen in welke hoofdstukken besproken worden.
20 Het theoretisch kader wordt in hoofdstuk twee gepresenteerd. Dit kader gaat in op de beleidscyclus, de dilemma’s voor frontlijn ambtenaren aangaande de behandeling van hulpbehoevenden en de manieren waarop zij specifiek interacteren met hulpbehoevenden. Uit dit literatuuronderzoek vloeien een aantal hypotheses voort die betrekking hebben op de mate van hulpbereidheid van frontlijn ambtenaren in interactie met hulpbehoevenden. De gehanteerde methodiek binnen dit onderzoek komt in hoofdstuk drie aan bod. Hier zal worden ingegaan op onder andere de onderzoeksmethode, de onderzoeksinstrumenten en de selectie van respondenten. In hoofdstuk vier worden de resultaten van het onderzoek gepresenteerd. De resultaten worden geanalyseerd in lijn met de doelstelling van het onderzoek. In hoofdstuk vijf zullen beleidsaanbevelingen, afgeleid uit de analyse van de resultaten, gegeven worden om de interactie tussen frontlijn ambtenaren en hulpbehoevenden te verlichten. In de conclusie wordt een samenvatting aan de hand van de antwoorden op de deelvragen geformuleerd. Ook wordt er in dit hoofdstuk ingegaan op de beperkingen van dit onderzoek en daaropvolgend worden aanbevelingen gedaan voor eventueel vervolgonderzoek.
21
2. Theoretisch kader
Om de problematiek rondom de beleidsvrijheid en voortvloeiende keuzes van front lijn ambtenaren te kunnen plaatsen zal in deze literatuurstudie eerst worden ingegaan op de beleidscyclus. In de beleidscyclus is te zien wanneer, wie welke handelingen aangaande de totstandkoming van beleid volbrengt. Het implementatieproces, waarbij ambtenaren het geformuleerde beleid tot uitvoering brengen staat in dit onderzoek centraal omdat hier de frictie tussen de beleidsformulering en de beleidsuitvoering ontstaat. De mogelijke redenen voor de verschillen in de mate van hulpbereidheid komen hier aan het licht. De afwegingen van frontlijn ambtenaren worden beïnvloed door de interactie met hulpbehoevenden. Persoonskenmerken en de vraagverlegenheid en vraagbarrières van hulpbehoevenden zouden een rol kunnen spelen bij de intentionele hulpbereidheid van hulpverleners. De verkregen inzichten zullen als handvatten dienen om hypothesen voor verder onderzoek te kunnen opstellen. Zo biedt dit hoofdstuk de wetenschappelijke onderbouwing voor de onderzoeksopzet.
2.1 De beleidscyclus
De beleidscyclus geeft weer op welke manier idealiter beleid wordt gevormd en uitgevoerd. Cohen, March en Olsen (1972) zijn van mening dat deze beleidsfasen niet duidelijk en helder zijn te onderscheiden. Beleid ontstaat in chaos, wat wordt ondergebracht in het ‘Garbage Can Model’. Deze auteurs gaan niet in op de verschillende actoren en rollen binnen dit proces.
Allison (1971) geloofde dat er een wel gedachte achter het maken van beleid schuilt en vatte dit samen in drie modellen. Model I, het ‘Rational Actor Model’, verklaart de tot totstandkoming van beleid aan de hand van het feit dat de staat een unitaire rationele actor is. De staat bekijkt de doelstellingen, alternatieven en middelen en bepaalt aan de hand van een rationele analyse het te volgen beleid (Allison, 1971: 18-19). Aangezien dit model niet uitvoerig ingaat op de mogelijke rol van andere actoren zijn het ‘Organisational Process Model’ en het ‘Governmental Politics Model’ aangesproken. In het ‘Organisational Process Model’ spelen meerdere organisaties een rol bij het beleidsvormingsproces, waarbij vraagstukken als complex worden ervaren en men zoekt naar een bevredigende oplossing in plaats van de maximaliserende beleidsoptie (Ibid.: 71-77). Waar model I het proces op het niveau van de staat, en model II het proces op het niveau van de organisaties bekijkt, bekijkt model III het proces op het niveau van de individuen. De spelers, achtergronden, belangen en invloeden worden gespecificeerd. Beleid komt tot stand door de formele regelgeving en de informele relaties tussen de spelers (Ibid.: 223-225). Modellen II en III beamen de verschillende belangen die spelen tijdens het vormen van beleid, maar gaan weinig in op de verschillende fasen waarin beleid tot stand komt.
22 Howlett, Ramesh en Perl (2009) geven de fasen specifieker aan, waarbij zij ook verschillende actoren onderscheiden. In de eerste fase, de agendavorming, komt het probleem onder de aandacht van beleidsmakers. Het vraagstuk kan door een gebeurtenis, een onderzoeksrapport of een persoon onder de aandacht van de politiek komen (Kingdon, 1995). In de tweede fase, de beleidsvoorbereiding, worden beleidsopties voor de oplossing van het geconstateerde probleem aangedragen. Er worden door verschillende actoren voorstellen aangaande strategische veranderingen geformuleerd. Tijdens de beleidsbepaling vindt de beslissing omtrent de instrumenten en uitvoering plaats. Hierbij spelen de beleidsmakers een grote rol. In de vierde fase wordt het betreffende beleid door beleidsuitvoerders uitgevoerd, ook wel de beleidsimplementatie genoemd. Tijdens de beleidsevaluatie zal de ontstane situatie door de beleidsmakers en de samenleving worden beoordeeld. In deze laatste fase wordt bepaald of de doelstellingen van het beleid zijn bereikt. Wanneer dit niet het geval is zullen opnieuw de beleidsfasen doorlopen worden om de gewenste verandering te bewerkstelligen (Howlett, Ramesh en Perl, 2009: 12).
Waar beleidsmakers tijdens de beleidsbepaling het beleid formuleren en uitmaken, dienen beleidsuitvoerders tijdens de beleidsimplementatie het beleid uit te voeren (Ibid.: 13). De gehanteerde definitie van het begrip beleidsimplementatie is van belang. Mazmanian en Sabatier hebben het begrip als volgt uitgelegd: “Het is de uitvoering van een fundamentele beleidsbeslissing, meestal opgenomen in een statuut, regeringsbesluiten of rechterlijke beslissingen. De beslissing heeft het probleem aangepakt, de na te streven doelen verwoord en de manieren om deze doelen te behalen gestructureerd” (1983: 20-21). Echter blijkt dat aan de uitvoering en naleving van beleidsbeslissingen
nogal wat haken en ogen zitten.
2.2 Het implementatieproces
Tot de jaren zeventig heerste het idee dat beleid gemakkelijk en snel te implementeren is. Echter toonden Pressman en Wildavsky (1973) aan dat er een frictie kan ontstaan tussen de vooraf vastgestelde gewenste situatie en de situatie ontstaan naar aanleiding van de beleidsimplementatie. In de literatuur zijn drie stromingen te vinden die ingaan op het implementatieproces. In de eerste stroming staan vooral de inhoud en de doelstelling van beleid centraal. Zo is er veel aandacht voor de definities van beleid en de betreffende uitvoering. Er zijn in deze periode veel casestudies uitgevoerd, elk met hun eigen eigenaardigheden en lessen. Echter zijn hieruit weinig generieke theorieën af te
leiden (deLeon en deLeon, 2002: 469-471).
De tweede stroming geeft meer aandacht aan het proces, specifiek hoe de beleidsdoelstellingen geformuleerd moeten worden en welke middelen noodzakelijk zijn voor een succesvolle beleidsimplementatie (deLeon en deLeon, 2002: 469-471). Deze stroming kent een top-down benadering waarbij beleidsmakers oog dienen te hebben voor de formulering van beleidsdoelstellingen
23 (Mahone en Wildavsky, 1978) en de waarden van beleidsdoelstellingen (Nakamura en Smallwood 1980). Matland (1995) heeft deze spanningen onderzocht in verschillende omstandigheden. Echter verklaard het schema van Matland (1995) niet een succesvolle implementatie wanneer er meerdere hervormingen geïmplementeerd dienen te worden en daarnaast gaat het schema niet in op de institutionele omgeving. Beide omstandigheden zijn wel in de praktijk te vinden. Zo oefenen instituties druk uit op de inhoud en het proces van hervormingen. Deze invloed verandert door de tijd heen, waardoor de hoeveelheid en het soort middelen kunnen veranderen tijdens het implementatieproces (Scott, 1995). Naast de top-down benadering, kwam langzaam een bottom-up benadering op. In deze tijdsgeest lag de focus op de praktijk, of wel de uitvoerders van het beleid en de doelgroep van beleid (deLeon, en deLeon, 2002: 471). De uitvoerders van beleid, ofwel frontlijn ambtenaren, dienen volgens aanhangers van deze stroming in het beleidsproces betrokken te worden om rekening te kunnen houden met de praktische knelpunten van beleid. Beleid kent immers een doelgroep waarop de geplande strategie wordt losgelaten. De doelgroep oefent ook invloed uit op haar omgeving en daarmee het resultaat van beleid (Montgomery, 2000). Wanneer beleidsmakers via de ervaringen van uitvoerders op de hoogte zijn van deze spanningen kunnen zij de beleidsinstrumenten hierop aanpassen (Milward, 1980; Lipsky, 1980; Hjern en Hull, 1983).
De derde stroming bestaat uit werk van Goggin en collega’s (1990). Er waren tendensen de top-down en bottom-up benaderingen te koppelen, maar het implementatieproces zou niet alleen afhankelijk zijn van de bron van de hervorming. De auteurs zochten antwoorden op vraagstukken aangaande de veranderingen van het beleidsproces in tijd, binnen terreinen, binnen onderdelen van overheden en de mogelijke manieren van implementatie in de toekomst. De complexiteit rondom de sturing van de beleidsverandering werd in deze stroming geaccepteerd en mogelijke hypothesen aangaande de uitvoering werden geformuleerd. In de praktijk bleek deze stroming niet houdbaar vanwege de ordeloosheid en invloeden van de betreffende factoren op de beleidsimplementatie (deLeon en deLeon, 2002: 471-472).
2.3 Dilemma’s door beleidsvrijheid van frontlijn ambtenaren
De discussie rondom de top-down benadering en bottom-up benadering duurt voort. Zo merkten Schneider en Ingram (1997) op dat beleidsmakers in de praktijk te ver van het probleem afstaan om te begrijpen waar burgers behoefte aan hebben. Deze discrepantie wordt alleen maar groter wanneer de relatie tussen beleidsmakers en burgers niet gelijk is en burgers afhankelijk zijn (Butler et. al., 2015). Het juist interpreteren van de situatie door frontlijn ambtenaren is dan ook van groot belang bij het uitvoeren van beleid (deLeon en deLeon, 2002: 479-480).
In veel gevallen gelden er regels rondom de wetgeving en de toewijzing van middelen. Echter blijkt in de implementatiefase dat concepten, definities en meetinstrumenten missen om de wetgeving duidelijk
24 te kunnen naleven (Berkowitz, 1987; Derthick, 1990; Howlett, Ramesh en Perl, 2009). Lipsky (2010) meldt dat in 75 procent van de gevallen standaard procedures gelden, maar een kwart van de gevallen afwijkt waardoor deze situaties niet volgens de regels en procedures zijn te benaderen. De frontlijn ambtenaar speelt hierbij een rol in de toewijzing van dienstverlening (Ibid.:10). Verschillende schrijvers hebben zich over dit fenomeen gebogen, zij noemden dit de kloof tussen theorie en praktijk (May en Winter, 2009), de afwijking in beleid (Brodkin, 2003) of negatiever de mogelijkheid voor uitvoerders tot het afschuiven van taken of het saboteren van het systeem (Brehm en Gates, 1997). In de negatieve beschrijvingen leidt de aanpak tot kritiek, immers vormt de willekeur van niet-gekozen uitvoerders een bedreiging voor de normen van de democratische rechtsstaat (Lowi, 1964). Anderen probeerden het fenomeen gunstig te bekijken door de positieve effecten te onderschrijven wanneer er op een goede manier van het beleid wordt afgeweken (Carey en Foster, 2011). Zo kan er bijvoorbeeld een morele rechtvaardiging worden aangebracht (Haynes en Licata, 1995). Op deze manier kunnen frontlijn ambtenaren het beleid vormen om de behoeften van hulpbehoevenden te voorzien en individuele gevallen te helpen (Handler, 1986).
Naast het feit dat frontlijn ambtenaren conflicten in de implementatie en naleving van beleid ervaren vanwege de onduidelijkheid en niet omvattendheid van beleidsregels, komen deze conflicten voort uit de frictie tussen de behoeften van hulpbehoevenden en de professionele codes en eigen waarden van frontlijn ambtenaren (Maynard-Moody en Musheno, 2003; Hupe en Hill, 2007; Tummers et. al., 2012; Sager et. al., 2014; Gofen, 2014). In dit onderzoek wordt ingegaan op de ervaren dilemma’s van frontlijn ambtenaren in de interactie met hulpbehoevenden en de voortvloeiende mate van hulpbereidheid van deze ambtenaren. De hulpbereidheid wordt in dit onderzoek gedefinieerd als ‘De hulp die hulpverleners verwachten te geven aan anderen die financiële-, huishoudelijke-, en/of juridische steun kunnen gebruiken’. Later in dit onderzoek wordt dieper op de totstandkoming van deze definitie ingegaan.
In de interactie tussen hulpbehoevenden en hulpverleners kunnen botsingen ontstaan tussen de wensen van hulpbehoevenden en de codes en waarden van frontlijn ambtenaren. In dit onderzoek zou het vasthouden aan de privacy door hulpbehoevenden negatief kunnen worden bestempeld door frontlijn ambtenaren wanneer zij van mening zijn dat men openheid moet tonen wanneer men geholpen wil worden (Diekstra, 2004: 113). Tijdens de interactie kunnen de mogelijke spanning tussen de mate van voorgeschreven hulpverlening en de gewenste hulpverlening aan hulpbehoevenden aan het licht komen. De frontlijn ambtenaren kunnen zich wapenen tegen de mogelijke innerlijke strijd vanwege het feit dat zij aan coping doen. Onder coping wordt het volgende verstaan: “The behavioral efforts frontline workers employ when interacting with clients, in order to master, tolerate, or reduce external and internal demands and conflicts they face on an everyday basis” (Tummers et. al., 2015: 1102).
25 Binnen coping strategieën kan er onderscheid worden gemaakt tussen handelingen alvorens de interactie met hulpbehoevenden en de handelingen in de interactie met hulpbehoevenden. Alvorens de interactie kunnen frontlijn ambtenaren informatie vergaren over de hulpbehoevenden, de regels beoordelen en nagaan op welke manier collega’s en leidinggevenden naar de geschikte mate van hulpverlening kijken. Tijdens de interactie met hulpbehoevenden kunnen ambtenaren dit gedrag ook vertonen maar in veel mindere mate omdat zij worden geacht handelingen uit te voeren (Zaltman, Duncan en Holbek, 1973; Rogers, 1995; Nelson en Svara, 2012). Ondanks het feit dat ook Tummers en collega’s (2015) opmerken dat de scheidslijn tussen de verschillende gedragingen ambigu is en er mogelijke connecties tussen de gedragingen bestaan (Goodsell, 1981) wordt dit model weergegeven. Het model geeft namelijk inzicht in de gedragingen van frontlijn ambtenaren. In dit onderzoek ligt de focus op de coping strategieën tijdens de interactie met hulpbehoevenden, waarbij frontlijn ambtenaren de regels kunnen buigen, breken of uitbuiten (zie tabel 1, voorbeeld nr. 4).
Tabel 1: Voorbeelden van verschillende manieren van coping van frontlijn ambtenaren.
Cognitieve coping Gedragscoping
Niet tijdens interactie hulpbehoevende – frontlijn ambtenaar
1. Cognitieve herstructurering, Werk cynische, werk vervreemding
3. Sociale support van collega’s, klachten naar manager,
middelenmisbruik
Tijdens interactie
hulpbehoevende – frontlijn ambtenaar
2. Cliënt cynisme, medelijden voor cliënt, emotionele uitwisseling van cliënt
4. Regels buigen, regels breken, regels uitbuiten, persoonlijke middelen gebruiken om cliënt te helpen, routine, rantsoenering Bron: Tummers et. al., (2015: 1102).
Wanneer frontlijn ambtenaren ervoor kiezen af te wijken van het beleid, door bijvoorbeeld regels te buigen of te breken, komt deze keuze voort uit rationele-, (Brehm en Gates, 1997; Brodkin, 2011), ethische- (Kaptein en Van Reenen, 2001; Loyens en Maesschalck, 2010) of professionele overwegingen (Simon, 1947; Jones, 2003; Keiser, 2010). Rationele afwegingen moeten worden gemaakt wanneer de middelen schaars zijn en de werkdruk hoog is. De frontlijn ambtenaar dient keuzes te maken in de hulpverlening aan hulpbehoevenden omdat niet aan elke hulpbehoevende de gewenste hulpverlening kan worden geboden (Brodkin, 2011). Ook wanneer frontlijn ambtenaren asymmetrische informatie en ongelijke belangen tussen zichzelf en de beleidsmakers ervaren bestaat de kans dat zij afwijken van het vastgestelde beleid. Dit gevoel kan ontstaan wanneer de doeleinden van het beleid in geringe mate worden gecommuniceerd en de ambtenaar zich niet kan vinden in het beleid (Brehm en Gates, 1997). In dit geval zal een frontlijn ambtenaar beweren niet de nodige deskundigheid te beheersen om de juiste dienstverlening aan hulpbehoevenden te kunnen bieden, om op deze manier werkzaamheden af te schuiven en de werklast te minimaliseren. Ethische afwegingen moeten door frontlijn ambtenaren worden gemaakt omdat hun werkzaamheden bepaalde rechten, verplichtingen en verantwoordelijkheden meenemen die een zeker moraal kennen. In de praktijk hangt
26 deze moraal samen met het dienen van de doelgroep, waarbij ambtenaren regels negeren, buigen of overtreden om burgers rechtmatig dan wel onrechtmatig te behandelen (Kaptein en Van Reenen, 2001). Tenslotte kunnen frontlijn ambtenaren ook professionele overwegingen maken om af te wijken van beleid. Zo kampen zij met een zekere begrensde rationaliteit in de kennis, vaardigheden, motieven, waarden en loyaliteiten die zij hebben (Simon, 1947; Jones, 2003). Ambtenaren maken afwegingen tussen het snel en naar tevredenheid behandelen van hulpbehoevenden en het bieden van de optimale behandeling aan hulpbehoevenden (Simon, 1947; Keiser, 2010).
In het huidige onderzoek wordt ingegaan op de ethische overwegingen die frontlijn ambtenaren maken bij het tonen van de intentionele hulpbereidheid aan hulpbehoevenden. Bij een ethisch dilemma hebben personen in een situatie verschillende keuzes die betrekking hebben op moraliteit. De keuze tussen het wel of niet ingrijpen in een situatie, ofwel het wel of niet tonen van hulpbereidheid kan moeilijk zijn. Deze ethische kwesties draaien om normen en waarden. Normen geven antwoorden op vragen als: wat moet ik doen? Waarden geven de antwoorden op dergelijke vragen weer: wat is belangrijk? Sommige normen zijn inherent aan het vak van de hulpverlener, zoals de norm: wij moeten een hulpbehoevende altijd helpen. Een dergelijke norm kan in botsing komen met de aangehangen waarden autonomie door hulpbehoevenden of hulpverleners (Graste, 2003: 50). Door verschillende gradaties van intentionele hulpbereidheid te analyseren kan een waardepatroon van hulpverleners naar voren komen. De identiteit van frontlijn ambtenaren kan invloed uitoefenen op de aangehangen waarden, gezien het feit dat vrouwen meer gewicht hangen aan empathie en saamhorigheid en mannen individualistischer zijn (Kangas en Sikiö, 1996). Jongere mensen vertonen in deze gedachtegang ook meer individualistisch gedrag dan ouderen en kunnen hierdoor kritischer naar hulpbehoevenden kijken (Rehner et. al., 1997; Blomberg et. al., 2013). Tenslotte wordt in dit onderzoek de afkomst van de hulpverleners meegenomen om de mate van intentionele hulpbereidheid te kunnen voorspellen. De rationele overwegingen van frontlijn ambtenaren zijn moeilijk te achterhalen omdat hierbij ook andere factoren zoals het aantal collega’s, de invloed van de leidinggevende en de hoeveelheid hulpbehoevenden worden meegenomen in de bepaling van de hulpbereidheid (Demerouti, e.a., 2001; Maynard-Moody en Musheno, 2006). Deze verscheidene factoren kunnen onvoldoende worden meegenomen in een relatief klein vignettenexperiment. De professionele afwegingen hangen samen met de ethische afwegingen. Bij professionele afwegingen wordt er de begrensde rationaliteit ook betrokken, waarbij de kennis en vaardigheden van de hulpverleners in ogenschouw worden genomen. De operationalisatie van deze factoren is lastig. Daarnaast kan de focus van het onderzoek hiermee verschuiven van het ‘willen behandelen van hulpbehoevenden’ naar het ‘kunnen behandelen van hulpbehoevenden’, terwijl dit niet de intentie van het onderzoek is. Gezien het feit dat beleid dubbelzinnigheden zal blijven kennen, niet alle mogelijke situaties zijn tenslotte op papier vast te leggen, is het doorgaans geaccepteerd dat de implementatie van beleid kan en daadwerkelijk verschilt van de geplande implementatie (May en Winter, 2009: 453).
27 Stone (1984) heeft in haar onderzoek voorbeelden gegeven van de vraagstukken rondom de toewijzing van hulp en middelen in de gezondheidszorg. De gezondheid van een individu is grotendeels te meten, echter reageert elk individu anders op een behandeling. Discretie is dan ook belangrijk in de dienstverlening, waar de uitvoerders bepalen welke burgers een behandeling wel of niet ontvangen (Handler, 1986). In dit onderzoek wordt getracht een antwoord te vinden op de vraag wat frontlijn ambtenaren met de beleidsvrijheid doen en welke effecten te zien zijn op de mate van hulpbereidheid naar hulpbehoevenden toe.
2.4 Keuzes in beleidsvrijheid van frontlijn ambtenaren
Wanneer frontlijn ambtenaren vanwege ethische afwegingen ervoor kiezen af te wijken van beleid, is het vertoonde gedrag in groepen in te delen (Ayers et. al., 1996). Op basis van empirische kennis van onder andere Maynard-Moody en Musheno (2003) Bekkers en anderen (2007) en Tummers en collega’s (2012) is erkend dat er ‘families van coping systemen’ bestaan die vertoonde gedragingen met dezelfde functies ordenen. Tummers en collega’s (2015) hebben aan de hand van 277 tekst fragmenten drie families van gedragingen geïdentificeerd. In tabel 2 zijn deze gedragingen ingedeeld in gedrag naar de hulpbehoevende toe, gedrag van de hulpbehoevende af en gedrag dat wordt vertoond tegen de hulpbehoevende in.
Onder het gedrag naar de hulpbehoevende toe worden de volgende gedragingen verstaan; het buigen van de regels om aan de eisen van de hulpbehoevende te voldoen, het breken van de regels om aan de eisen van de hulpbehoevende te voldoen, het uitvoeren van activiteiten die bewerkstellingen op een duurzame manier aan de eisen van de hulpbehoevende te voldoen, prioriteren van de hulpbehoevenden om aan bepaalde klanten meer tijd of middelen te besteden en tenslotte het gebruik van persoonlijke middelen om aan de eisen van de hulpbehoevende te voldoen. Bij dit voorbeeld geldt dat hulpverleners ervoor kunnen kiezen in hun eigen tijd hulpbehoevenden te woord te staan of een activiteit te financieren wanneer hulpbehoevenden dit niet zelf kunnen (Tummers et. al., 2015: 1104).
Het gedrag dat wordt vertoond van de hulpbehoevende af, bestaat uit het routinematig omgaan met hulpbehoevenden en het verminderen van de beschikbaarheid of waarde van de dienstverlening. Hierbij gaat de frontlijn ambtenaar geen betekenisvolle interactie met de hulpbehoevende aan, wat in het voordeel van de frontlijn ambtenaar is. De hulpverlener vult hierbij volgens de procedures de benodigde formulieren in en verzoekt de hulpbehoevende te vertrekken (Tummers et. al., 2015: 1104).
Bij het vertonen van gedrag tegen de hulpbehoevende in, wordt de hulpbehoevende als het ware tegengewerkt door de frontlijn ambtenaar. De ambtenaar houdt rigide vast aan de regels waardoor de eisen van de hulpbehoevende niet kunnen worden ingewilligd. Tevens kan de ambtenaar agressief gedrag vertonen, wat in zijn of haar voordeel is. Hulpverleners kunnen dit gedrag vertonen wanneer de
28 regel stelt dat hulpbehoevenden die de Nederlandse taal niet of nauwelijks beheersen een tolk dienen mee te nemen naar de gesprekken met de hulpverlener. Wanneer hulpbehoevenden geen moeite hebben genomen een tolk mee te nemen zullen hulpverleners niet de mogelijkheden bekijken om iemand die de taal van de hulpbehoevenden wel beheerst bij het gesprek te betrekken. De hulpverleners zullen streng optreden en de hulpbehoevenden naar huis sturen (Tummers et. al., 2015: 1104).
Tabel 2: Initiële scheiding tussen families, inclusief voorbeeld van coping gedrag en expliciete uitdrukking in gedrag.
Familie van coping strategieën Voorbeeld: manier coping Voorbeeld: gedragsuiting Beweging naar hulpbehoevende toe Gebruik van persoonlijke middelen
Frontlijn ambtenaar besteed zijn/haar eigen tijd voor de behandeling van de hulpbehoevende.
Beweging van hulpbehoevende af
Rantsoenering Frontlijn ambtenaar zal grip houden op de beschikbaarheid van hulpverlening en zal de hulpbehoevende doorsturen wanneer er geen tijd is voor een gesprek.
Beweging tegen hulpbehoevende
Strakke regels volgen
Frontlijn ambtenaar volgt de regels strak met betrekking tot het uitdrukken in de Nederlandse taal, de hulpbehoevende dient een tolk mee te nemen of een taalcursus te volgen voordat
hulpbehoevende wordt geholpen. Bron: Tummers et. al., (2015: 1104).
Om specifiek in te gaan op het vertonen van hulpbereidheid kan het onderzoek van Felling, Fiselier en Van der Poel (1991) worden geraadpleegd. In dit onderzoek gaat in op de relaties tussen de hulpbehoevende en de hulpverlener. Het gaat hierbij om de hulp die mensen van anderen verwachten te krijgen en feitelijk ontvangen (d’Abbs, 1982) en anderzijds de hulp die zij verwachten te geven en feitelijk geven aan anderen. Dit onderzoek betrekt de ruiltheorie van McCallister en Fisher (1969) en Fisher (1982) in de bepaling van de mate van hulpbereidheid aan anderen. Deze methode wordt de ruil-methode genoemd omdat kan worden gevraagd naar wat anderen voor de respondent doen én wat de respondent voor anderen doet. Mensen kunnen praktisch-instrumentele informele - of sociaal-emotionele informele hulpbereidheid tonen. Deze hulpverlening is laagdrempelig in de vorm van het bieden van mentale steun of fysieke hulp bij een bepaalde activiteit (Gubbels, Fiselier en Hüttner, 1991: 332-333). Gezien het feit dat in het huidige onderzoek wordt gesteld dat hulpbehoevenden een hulpvraag hebben waarbij zij geen handelingen voor de hulpverleners kunnen doen, is er geen ruilmogelijkheid. Deze methodiek wordt dan ook niet overgenomen. Daarnaast worden de verschillende soorten hulpbereidheid losgelaten omdat de onderzoeksopzet van het huidige onderzoek daarvoor te klein is. Felling, Fiselier en Van der Poel (1991) hebben zich ook gericht op de mate waarin de hulpbereidheid kan worden voorspeld. Zo werden personen binnen ideologische groepen, respectievelijk de sociaal democraten, christen democraten en liberalen ingedeeld. Echter bleek dat de
29 helft van de mensen niet in een stroming is in te delen. Dit hangt samen met het feit dat de personen óf bij geen stroming, óf bij twee stromingen horen. Tevens blijkt dat mensen die binnen stromingen vallen, niet naar de denkbeelden van de stromingen hoeven te handelen (Gubbels, Fiselier en Hüttner, 1991). In deze onderzoeksopzet wordt dan ook vanuit de individuele hulpverlener gewerkt.
De hulpbereidheid van hulpverleners kan ook aan de hand van het vastgestelde beleid worden bepaald. De hulpbereidheid van frontlijn ambtenaren kan dan meer zijn dat de regels beogen, gelijk zijn aan wat de regels beogen of minder zijn dan dat de regels beogen (Maynard-Moody en Musheno, 2006). Gezien de nadruk op de relatie tussen de persoonskenmerken van de frontlijn ambtenaren en de hulpbehoevenden en de kans op sociaal wenselijke antwoorden van de frontlijn ambtenaren is ervoor gekozen om ook van deze theoretische inzichten af te stappen. De hulpbereidheid binnen het Wmo-beleid wordt geïnterpreteerd in de hulp die hulpverleners verwachten te geven aan hulpbehoevenden die financiële-, huishoudelijke-, en/of juridische steun kunnen gebruiken. De hulpbereidheid zal op een ordinale schaal gemeten worden, waarover meer informatie wordt verschaft in de methodologische verantwoording van dit onderzoek.
2.5 De interactie tussen frontlijn ambtenaren en hulpbehoevenden in de keuze van het tonen van meer of minder hulpbereidheid naar de hulpbehoevenden
Er is tot nu toe ingegaan op de beleidsvrijheid en mogelijke keuzes van frontlijn ambtenaren. Er is al kort naar voren gekomen dat de mate van hulpbereidheid afhankelijk is van de ontwikkelingen in de samenleving, de persoonskenmerken van de frontlijn ambtenaren en de persoonskenmerken van de
hulpbehoevenden.
In het begin van het onderzoek is gesteld dat hulpbehoevenden geen hulp durven, willen, of kunnen vragen. Dit verschijnsel kan samenhangen met de individualisering van de samenleving (Hofstee, 1980; Hoefnagels, 1983). Onder individualisering wordt het volgende verstaan ‘De bewuste keuze van mensen voor een grotere mate van zelfstandigheid en een streven naar het verminderen van afhankelijkheid van anderen’. Deze definitie is gegeven door Den Broeder (geciteerd in Janssen, 1990: 135) en is aangehaald omdat Van Hagen (2016) stelde dat hulpbehoevenden hun hulpvraag niet durven of willen stellen omdat zij onder andere de druk van de samenleving voelen te presteren. Gegeven het feit dat Van Hagen (2016) zich richt op de hulpbehoevenden, focust het huidige onderzoek op frontlijn ambtenaren die eveneens in een individualiserende samenleving bewegen. Lukes (1973) heeft vier dimensies van individualisering onderscheiden die de situatie uiteenzetten. De samenleving individualiseert wanneer mensen de waardigheid van een individueel mens zien, privacy hoog in het vaandel hebben staan, autonomie willen behouden en aan zelfontplooiing willen doen. Met de waardigheid van de individuele mens wordt benadrukt dat elk mens een belangrijke waarde op zichzelf vertegenwoordigt. De waardigheid van de individuele mens is tevens een voorwaarde voor de
