Bezoekers in de MRA
De invloed van grootstedelijke governance op een common pool resource
EindversieThijs Rang Cluster: Grootstedelijke governance
Abstract
In deze scriptie wordt het beleid van respectievelijk Amsterdam Marketing en
amsterdam&partners als vorm van grootstedelijke governance op de bezoekersstroom in de Metropoolregio Amsterdam onderzocht. Hierbij wordt bezoekersstroom bestudeerd als een common pool resource waarbij aan de hand van een drietal principes opgesteld door Ostrom wordt getoetst of de commons effectief wordt beheerd. De uitkomst is dat het platform in het begin is geslaagd om bezoekers de stad Amsterdam in te trekken en vervolgens ook om het spreiden van bezoekers over de regio te faciliteren. Dit tweede proces blijkt echter geen oplossing te zijn voor het drukteprobleem in de stad. Ondanks dat het platform grotendeels is geslaagd in haar missie is zij niet te bestempelen als een vorm van grootstedelijke governance maar slechts als uitvoerende partij. Bovendien voldoet zij niet aan de drie principes van Ostrom die een effectief beheer van een commons beschrijven. Er is geen duidelijke, consistente begrenzing van de common pool resource, er is geen directe vorm van inspraak en tot slot faciliteert het platform zelf mogelijkheden tot het oplossen van conflicten.
Inhoudsopgave
Abstract 1 Inhoudsopgave 2 Introductie 4 Theoretisch kader 6 Metropoolregio Amsterdam 6 Grootstedelijke governance 7 Stadsmarketing 7Common pool resource 7
Tragedy of the commons 8
Governance of the commons 8
Methodologie 10
Onderzoeksstrategie 10
Analytic approach 10
Onderzoekseenheid 10
Research design 11
Type case study 11
Criteria voor het kiezen van de casus 11
Methoden van dataverzameling 11
Data-analyse en verwerking 13
Toetsen aan Ostrom 13
Resultaten 15
Fase 1: aantrekken 15
Grootstedelijke governance 15
Het beheren van bezoekers 16
De principes van Ostrom 17
Resource Boundaries 17
Collective choice arrangements 17
Conflict resolution mechanisms 18
Fase 2: spreiden 19
Grootstedelijke governance 19
Het beheren van bezoekers 20
De principes van Ostrom 22
Resource Boundaries 22
Collective choice arrangements 23
Conflict resolution mechanisms 24
Discussie 28
Bronnen 29
Introductie
Het toerisme in Amsterdam heeft een grote ontwikkeling doorgemaakt, in 2015 was het de op vier na meest bezochte stad van Europa. In 2016 had de stad 17 miljoen bezoekers (Parool, 2016). Een groot deel, bijna de helft, van de bezoekers komt uit Nederland daarom is het beter te spreken over bezoekers in plaats van toeristen.
De groei kan voor een deel verklaard worden doordat in 2013 alle grote musea na een tijd van verbouwing weer toegankelijk werden voor publiek. In 2014 ontving Amsterdam twee keer zo veel museumbezoekers als 10 jaar eerder (Parool, 2014). Trekpleisters die nog steeds veel bezoekers trekken zijn de rondvaartboten door de grachten, coffeeshops, restaurants en de wallen.
Afgezien van bovenstaande verklaringen is er nog een ander gegeven dat de groei van bezoekers binnen Amsterdam heeft zien groeien: stadsmarketing. Binnen de Metropoolregio Amsterdam wordt de stadspromotie vanaf 2004 verzorgd door een combinatie van verschillende partijen, namelijk: Amsterdam Uitburo, Amsterdam partners, Amsterdam Toerisme Bureau en Amsterdam Congres Bureau. Later zijn deze partijen gefuseerd onder de naam Amsterdam Marketing (amsterdam&partners, z.d.). Het doel van deze organisatie was onder andere om het toerisme naar Amsterdam te bevorderen omdat hier sinds de crisis een grote vraag naar was vanuit hotels, winkels en musea (Parool, 2019). Echter, op een gegeven moment werd de stroom toeristen naar Amsterdam zo omvangrijk dat er aan promotie geen behoefte meer was en Amsterdam Marketing werd gedwongen haar strategie te herzien. Om deze koerswijziging kracht bij te zetten is er begin 2019 een nieuwe directeur aangesteld en is er een
naamswijziging doorgevoerd. De organisatie heet nu amsterdam&partners en haar doel, visie en missie zijn ingrijpend veranderd. De koerswijziging heeft de geschiedenis van het
marketingplatform in Amsterdam in twee delen opgedeeld, in het onderzoek zullen deze delen ook apart van elkaar worden bekeken en met elkaar worden vergeleken. Er is voor twee delen gekozen omdat er simpelweg een periode te duiden is waarbij er werd gefocust op het aantrekken van en een periode van het spreiden van bezoekers. De organisatie zal genoemd worden als Amsterdam Marketing / amsterdam&partners waarbij steeds aangegeven wordt of er over fase 1 dan wel fase 2 gesproken wordt.
De situatie zoals die in Amsterdam is ontstaan kan worden beschouwd als een tragedy of the commons zoals beschreven door Hardin (1968). Deze theorie beschrijft een
hypothetische situatie waarbij verschillende boeren steeds meer koeien aan een vrij toegankelijke weide (common) toevoegen voor hun eigen individuele winst. Dit zal echter uiteindelijk leiden tot overexploitatie en een negatieve uitkomst voor het collectief. Wanneer de vergelijking wordt getrokken met Amsterdam kan er worden gesteld dat verschillende individuen (hotels, winkels en musea) toeristen naar Amsterdam halen voor hun eigen individuele winst. Een teveel aan toeristen zorgt echter voor een negatieve uitkomst voor het collectief (de inwoners en bezoekers van Amsterdam). De toeristen kunnen worden beschouwd als de koeien uit de tragedy of the commons theorie en de openbare en private ruimte als de commons.
Ostrom heeft in haar boek Governing the Commons (1990) een aantal principes opgesteld die de tragedie trachten te voorkomen door op een juiste manier met de commons om te gaan door middel van collectieve actie. De vraag die in dit paper zal worden onderzocht is of Amsterdam Marketing effectief is als een vorm van grootstedelijke governance. Hoe is
Amsterdam Marketing door de jaren heen omgegaan met haar commons en heeft zij gebruik gemaakt van collectieve actie en de principes zoals opgesteld door Ostrom? Concluderend zal de hoofdvraag zijn als volgt:
In hoeverre is Amsterdam Marketing effectief als vorm van grootstedelijke governance wat betreft het beheren van bezoekers als ‘common pool resource’ binnen de MRA en hoe is dit veranderd door de jaren heen?
Om de hoofdvraag te helpen beantwoorden zijn de volgende deelvragen opgesteld waarbij elke keer de twee fases met elkaar worden vergeleken:
- In hoeverre kan Amsterdam Marketing / amsterdam&partners gezien worden als een vorm van grootstedelijke governance en hoe verschilt dit tussen de twee fases?
- Wat is het aandeel van Amsterdam Marketing / amsterdam&partners in het beheren van bezoekers en hoe verschilt dit tussen de twee fases?
- Van welke principes van Ostrom wordt gebruik gemaakt om de MRA te beheren als een commons en hoe verschilt dit tussen de twee fases?
Om deze vragen te beantwoorden al er gebruik gemaakt worden van een combinatie van literatuurstudie en kwalitatief onderzoek. Hier zal verder op in worden gegaan bij de methode.
Eerst zullen de belangrijkste theorieën worden besproken en termen worden geduid waar het onderzoek aan ten grondslag ligt in het theoretisch kader. Vervolgens zullen in de methode de vormen van onderzoek worden besproken, hoe er data gaat worden verzameld en hoe deze geanalyseerd gaat worden. Daarna worden de resultaten besproken en tot slot wordt er een conclusie getrokken en wordt de discussie behandeld.
Theoretisch kader
Binnen dit onderdeel zullen de belangrijkste theorieën en termen worden besproken die het onderzoek gronden en kaderen. De theorieën en termen die worden behandeld zijn als volgt: grootstedelijke governance, stadsmarketing, tragedy of the commons en tot slot governance of the commons.
Metropoolregio Amsterdam
Bij het onderzoek wordt niet alleen de gemeente Amsterdam als onderzoeksgebied bekeken maar de gehele metropoolregio. Een metropoolregio is een gebied bestaande uit een
dichtbevolkte stedelijke kern met daarom heen minder dichtbevolkte gebieden waarbij industrie, infrastructuur en huisvesting wordt gedeeld (Squires, 2002). Een metropoolregio omvat volgens Muro et al. (2008) vaak meerdere jurisdicties, gemeenten, buurten, steden, dorpen, suburbs en provincies. De onderzoekers stellen dat met het veranderen van sociale, economische en politieke instituties metropoolregio’s belangrijke economische en politieke regio’s zijn geworden. Metropoolregio’s zijn onder andere te herkennen aan de woon-werkpatronen tussen de
stedelijke kern en de gebieden daaromheen.
Metropoolregio Amsterdam is afgezien van de verbindende woon-werkpatronen ook een bestuurlijk samenwerkingsverband (Metropoolregio Amsterdam, 2015). Dit
samenwerkingsverband van de provincies Flevoland en Noord-Holland omvat 32 gemeenten en heeft bijna 2,5 miljoen inwoners. De regio omvat naast Amsterdam, Almere en Lelystad de agglomeraties Amstelland-Meerlanden (Haarlemmermeer, Amstelveen, Aalsmeer, Uithoorn, Ouder Amstel en Diemen), de Gooi- en Vechtstreek (Hilversum, Gooise Meren, Blaricum, Laren, Huizen, Wijdemeren en Weesp), IJmond (Velsen, Beverwijk, Heemskerk en Uitgeest), de Zaanstreek (Zaanstad, Purmerend, Waterland, Oostzaan, Landsmeer, Wormerland, Beemster en Edam-Volendam) en Zuid-Kennemerland (Haarlem, Zandvoort, Heemstede en
Afbeelding 1: Metropoolregio Amsterdam. Bron: Amsterdam Economic Board
Grootstedelijke governance
Om te kunnen beantwoorden of Amsterdam Marketing beschouwd kan worden als een vorm van grootstedelijke governance moet er eerst duidelijk worden gemaakt wat dat inhoudt. Volgens Bevir (2012) omvat governance alle besluitvormingsprocessen, uitgevoerd door bijvoorbeeld een gemeente of een instituut, over een bepaald gebied door middel van wetten, normen of macht binnen een georganiseerde samenleving. De governance zorgt voor interactie en besluitvorming tussen actoren die zijn betrokken bij een collectief probleem dat zorgt voor de creatie, versterking of hervorming van van sociale normen en instituties (Hufty, 2011). Deze vorm van bestuur kan zich volgens Bevir (2012) ook op stedelijk en op grootstedelijk niveau plaatsvinden.
Stedelijke governance houdt in dat een overheid in samenwerking met andere stakeholders besluiten hoe stedelijke gebieden moeten worden gepland, gefinancierd en beheerd (Avis, 2016). De auteur stelt dat het een continu proces van onderhandeling is met de verschillende actoren over de toewijzing van politieke macht en sociale en materiële
hulpbronnen. Hierdoor is het inherent een politiek proces.
Stadsmarketing
Het heersende beeld van een stad en de gevolgen die dit met zich meedraagt worden mede bepaald door zogenaamde stadsmarketing. Het doel van dergelijke marketing is om bepaalde activiteiten binnen de stad te promoten en vervolgens toeristen aan te trekken, immigratie aan te wakkeren en de stad aantrekkelijk te maken voor bedrijven (Smyth, 2005). Een significant onderdeel van stadsmarketing is het aanbrengen van nieuwe herkenningspunten of grootse herkenbare gebouwen. Competitie tussen steden bestaat volgens Gordon (1999) op regionaal, nationaal en internationaal niveau en is een effect van globalisatie. Stadsmarketing is een manier om de positie van de stad te versterken.
In Amsterdam heeft stadsmarketing zich gemanifesteerd onder de naam Amsterdam Marketing met het doel Amsterdam internationaal te promoten. De I amsterdam letters die eerst op het museumplein stonden en nu nog op andere plaatsen in de stad te vinden zijn tonen volgens de theorie van Smyth (2005) aan dat Amsterdam Marketing zich gedraagt naar de regels van stadsmarketing.
Common pool resource
Ostrom (1990) heeft het oudere systeem van het onderverdelen van goederen aan gepast zodat er vier categorieën ontstaan (zie Figuur 1). Aan de ene kant wordt er gekeken naar de mate van uitsluitbaarheid van actoren (difficulty of excluding potential beneficiaries) en aan de andere kant wordt er gekeken of het goed, wanneer in gebruik, wel of niet nog door een ander kan worden gebruikt (subtractability of use).
Figuur 1: Classificatie van goederen. Bron: Ostrom (2010)
Een common pool resource is dus een goed waarvan de karakteristieken het moeilijk maken om potentiële begunstigden uit te sluiten en waarbij het goed aftrekbaar is. Het verschil tussen common pool resources en publieke goederen, zo stelt Ostrom, is dat er situaties van congestie en overexploitatie kunnen ontstaan. Hier wordt verder op ingegaan bij tragedy of the commons. De bezoekersstroom kan als goed worden ingedeeld onder de noemer common pool resources omdat het zowel moeilijk is om gebruikers uit te sluiten van gebruik als dat het in theorie mogelijk is om de bron uit te putten (al zal dit in de realiteit niet zo snel gebeuren, er zijn immers voldoende potentiële bezoekers). Ook voldoet de hulpbron aan de toevoeging van Ostrom dat er overexploitatie en congestie kan ontstaan waarmee het zich onderscheidt van een publiek goed.
Tragedy of the commons
Om te bepalen of de MRA beschouwd kan worden als een commons moet eerst de theorie van de tragedy of the commons geduid worden. Deze term wordt gebruikt in milieuwetenschappen om een situatie te beschrijven in een systeem waarbij hulpbronnen worden gedeeld. Individuele gebruikers handelen naar hun eigenbelang en de collectieve acties van alle gebruikers zullen de hulpbron uitputten (Lloyd, 1833). Het concept werd later bekend onder de naam tragedy of the commons door een artikel geschreven door de ecoloog Hardin (1968). Hardin plaatst de theorie in een economische context en stelt dat de term commons kan slaan op elke soort ongereguleerde hulpbron zoals de atmosfeer, rivieren maar dus ook openbare en, in sommige gevallen, private ruimte.
Het woord commons betekent wanneer letterlijk genomen een stuk land alleen toegankelijk voor leden van de gemeenschap waar het land aan toebehoort (Clark, 2016). Echter, wanneer gebruikt in sociale wetenschappen waar dit onderzoek onder valt wordt er vanuit gegaan dat alle individuen vrije toegang hebben tot de hulpbron.
Ostrom (2010) stelt dat het uitbuiten van common pool resources vooral gebeurt wanneer actoren anoniem en geïsoleerd zijn. Het toelaten van communicatie of cheap talk, het uitwisselen van informatie zonder dat dit de verstrekker kosten oplevert, zorgt ervoor dat overexploitatie vermindert.
Governance of the commons
Hoewel de theorie van tragedy of the commons vaak werkelijkheid wordt en hulpbronnen uitgeput raken zijn er ook gevallen bekend waarbij door middel van collectieve actie, het
samenwerken van een groep mensen om een gemeenschappelijk doel te bereiken, gebruik wordt gemaakt van de hulpbronnen zonder deze te overexploiteren (Cox, 1985). Dit concept wordt door Ostrom beschreven in haar boek Governing the Commons (1990). Hier stelt ze een aantal design principles op die ervoor kunnen zorgen dat een common pool resource duurzaam kan blijven voortbestaan. Deze principes zullen worden gebruikt om de strategie van
Amsterdam Marketing in haar verschillende bestaansvormen te toetsen. In haar Beyond Markets and States: Polycentric Governance of Complex Economic Systems worden de principes verbeterd en aangevuld.
De acht principes volgens Ostrom (2010) zijn als volgt:
1a. User Boundaries: Duidelijke en lokaal begrepen grenzen tussen legitieme gebruikers en niet-gebruikers zijn aanwezig
1b. Resource Boundaries: Duidelijke grenzen die een specifieke common pool resource scheiden van een groter ecologisch systeem scheiden zijn aanwezig.
2a. Congruence with local conditions: toeëigenings- en voorzieningsregels zijn in overeenstemming met lokale sociale en economische condities.
2b. Appropriation and provision: toeëigeningsregels zijn in overeenstemming met
voorzieningsregels. De distributie van kosten is proportioneel ten opzichte van de distributie van baten.
3. Collective choice arrangements: Het grootste deel van de individuen die getroffen wordt door een hulpbronstelsel zijn gemachtigd om te participeren in het maken en aanpassen van regels. 4a. Monitoring users: Individuen die verantwoordelijk zijn voor de gebruiker of de gebruiker zijn, controleren de toeëigenings- en voorzieningsniveaus van de gebruikers.
4b. Monitoring the resource: Individuen die verantwoordelijk zijn voor de gebruiker of de gebruiker zijn, controleren de staat van de hulpbron.
5. Graduated sanctions: Sancties voor het overtreden van regels beginnen licht maar worden zwaarder naarmate een gebruiker de regel meerdere malen overtreedt.
6. Conflict resolution mechanisms: Snelle, weinig kostende mogelijkheden bestaan voor het oplossen van conflicten tussen gebruikers, eventueel met ambtenaren.
7. Minimal recognition of rights: De rechten van lokale gebruikers om hun eigen regels te maken worden erkend door de regering.
8. Nested enterprises: Wanneer een common pool resource nauw verbonden is met een groter sociaal-ecologisch systeem worden governance activiteiten georganiseerd in meerdere in elkaar passende lagen.
Omdat sommige van deze design principles niet van toepassing zijn op de case van dit onderzoek zullen ze niet allemaal worden gebruikt om te toetsen of Amsterdam Marketing / amsterdam&partners een effectieve manier van governance is op de bezoekersstroom in de MRA. Bij methoden zal worden uitgeweid en geduid welke wel zijn gebruikt en welke niet.
Methodologie
In dit onderdeel zal achtereenvolgens de volgende punten worden behandeld: Welke
onderzoeksstrategie is gebruikt voor het onderzoek en waarom deze? Welke analytic approach is gebruikt en waarom deze? Wat is de onderzoekseenheid en waarom deze? Welk research design is gebruikt voor het onderzoek en waarom deze? Welk soort case study is gebruikt voor het onderzoek en waarom deze? Wat zijn de criteria voor het kiezen van de casus en waarom deze criteria? Met welke methoden is er data verzameld en waarom deze? Wat voor soort bronnen zijn er gebruikt (e.g. databases, documenten, interviewees) en waarom deze? Tot slot wordt behandeld hoe de data is geanalyseerd.
Onderzoeksstrategie
Het onderzoek is uitgevoerd via een kwalitatieve benadering. Hier is voor gekozen omdat op deze manier diepgang kan worden bereikt. Dit is nodig omdat er maar een kleine
onderzoeksgroep (small-N) is waardoor het belangrijk is om op de details in te gaan. Het is via deze strategie ook mogelijk om een gegeven over een bepaalde tijd te onderzoeken, in het geval van dit onderzoek het beleid van Amsterdam Marketing / amsterdam&partners in haar twee fases. Er wordt ook aandacht gegeven aan de context: er moet worden nagedacht vanuit welk perspectief er wordt geantwoord en wat de achtergronden zijn van de ondervraagden. Verder is het via deze benadering de bedoeling om een begrip van de causaliteiten te bewerkstelligen. Dit houdt in dat het dus niet slechts belangrijk is om een samenhang tussen factoren te ontdekken maar ook hoe de ene heeft geleid tot de andere. Al deze stappen samen moeten tot slot leiden tot inductie. Dit betekent dat er door middel van het waarnemen
uiteindelijk een theorie zal worden opgesteld over de casus.
Analytic approach
Wat betreft de analytische benadering is er gekozen voor de zogenaamde grounded theory. Dit houdt in dat er een theorie wordt opgesteld door middel van het methodisch verzamelen en analyseren van data (Martin & Turner, 1986). Dit gebeurt inductief, zoals aangegeven bij het vorige onderdeel. Er is om en om data verzameld en geanalyseerd. Dit zorgt er voor dat nieuw opgedane inzichten kunnen worden geïntegreerd in de daarop volgende data verzameling. Hoe dit in de praktijk bij het uitvoeren van de interviews is uitgepakt zal worden besproken in het onderdeel methoden van dataverzameling. Wanneer er voldoende data is verzameld en geanalyseerd leidt dit tot theoretische saturatie.
Onderzoekseenheid
Hetgeen dat onderzocht is, oftewel de onderzoekseenheid in het beleid van Amsterdam Marketing / amsterdam&partners. Hierbij is de nadruk gelegd op de mogelijke gevolgen die het beleid heeft gehad op de bezoekers en waarom bepaalde keuzes zijn gemaakt. Hierbij wordt onderscheid gemaakt tussen het beleid in fase 1 en fase 2.
Research design
Het onderzoek is uitgevoerd als een case study. Dit is in dit geval nuttig omdat er op deze manier intensief een diepgaand, gedetailleerde analyse kan worden uitgevoerd naar het onderzoeksprobleem. Hierbij wordt er gelet op kenmerken die uniek zijn voor de betreffende casus. Wanneer de case study is uitgevoerd is de uitkomst een conclusie die antwoord geeft op de hoofdvraag.
Type case study
Omdat het onderzoek een enkele casus behandeld betreft het een single case study. Het onderzoek is bovendien exploratief. Dit is zo omdat de oorzaken en de gevolgen van het beleid niet (volledig) bekend zijn. Deze zullen naarmate het onderzoek vordert duidelijk worden en uiteindelijk uitmonden in een conclusie. Bovendien wordt de informatie die tot deze conclusie zal leiden vergaard uit verschillende bronnen, deze zullen worden behandeld bij het onderdeel gebruikte bronnen.
Criteria voor het kiezen van de casus
Er is een aantal criteria waar de casus aan moet voldoen om geschikt te zijn om te
onderzoeken. Ten eerste moet er genoeg data beschikbaar zijn over het betreffende onderzoek en bovendien moet deze vrij toegankelijk zijn. Ten tweede moet er een platform aanwezig zijn waarvan onderzocht kan worden of het een vorm van governance betreft. Ten derde moet er hulpbron zijn die aangewezen kan worden als een vorm van common pool resource zoals beschreven in het theoretisch kader. Tot slot moet het onderzoek ook toepasbaar zijn op vergelijkbare casussen met een vergelijkbaar situatie.
Er is genoeg data beschikbaar in de vorm van documenten doordat Amsterdam Marketing alles netjes heeft bijgehouden en deze hebben gepubliceerd op hun website. Wat betreft aanspreekpunten is de toegankelijkheid redelijk. Het grootste gedeelte van de
benaderde personen was bereid hun medewerking aan het onderzoek te leveren, inclusief de oud directeur van Amsterdam Marketing. Amsterdam&partners zelf gaf echter in eerste instantie aan geen tijd te hebben voor medewerking maar na aandringen had de nieuwe directeur toch nog een half uurtje de tijd, zij het wat laat in de onderzoeksvoortgang. Amsterdam Marketing / amsterdam&partners wordt onderzocht als vorm van governance en de bezoekersstroom wordt hierbij behandeld als een common pool resource. Omdat ook andere steden zich bezighouden met het aantrekken van bezoekers is het onderzoek ook toepasbaar op andere casussen.
Methoden van dataverzameling
Er is een combinatie van twee methodes gebruikt om data te verzamelen. Deze methodes zijn literatuuronderzoek en kwalitatieve interviews. Voor het onderdeel literatuuronderzoek zijn er voornamelijk documenten geanalyseerd die informatie bevatten over de strategie, beleid en toekomstvisie van Amsterdam Marketing/amsterdam&partners.
Als eerst is het literatuuronderzoek uitgevoerd waarbij er een aantal wetenschappelijke artikelen geanalyseerd over zowel grootstedelijke governance en stadsmarketing, zodat deze theorieën konden worden vergeleken met de data verkregen uit de documenten en de uitgevoerde interviews. Vervolgens is er een aantal interviews uitgevoerd met het doel het beleid en de wensen van een aantal actoren die bij Amsterdam Marketing zijn/waren betrokken te achterhalen. Het voordeel van interviewen is de mogelijkheid tot diepgang en flexibiliteit. De vragenlijst (zie bijlage 1) geeft houvast, maar hier kan altijd van afgeweken worden om door te vragen naar een interessant onderwerp. De volgende personen zijn geïnterviewd:
Interviewee Functie(s) Datum interview
Frans van der Avert Oud directeur Amsterdam Marketing
03/05/2019
Ramon van der Storm Directeur blue Boat Company (partner AM)
06/05/2019
Kees Noomen Directeur Coster Diamonds (partner AM) en
gemeenteraadslid Amstelveen
23/05/2019
Eduard Pieter Oud Directeur Respons, interim directeur Alkmaar Marketing en oud directeur Amsterdam Marketing
27/05/2019
Remco Rienties Programmamanager
toerisme MRA
03/06/2019
Geerte Udo Directeur
amsterdam&partners
12/06/2019 Figuur 2: Interviewees, functies en de data van de interviews
Door het uitvoeren van deze interviews kan er een goed beeld worden opgesteld van hoe de visie en beleid van Amsterdam Marketing in haar twee fases is geweest en hoe deze ten opzichte van elkaar zijn veranderd. De geïnterviewden zijn bij aanvang telkens gevraagd of ze akkoord gingen met het opnemen van het gesprek, dit is gedaan zodat de data zo compleet mogelijk kan worden opgeslagen. Het eerste interview is afgenomen met Frans van der Avert, oud directeur van Amsterdam Marketing. Via dit gesprek is een beeld geschetst van fase 1 en de visie van een (oud) insider op fase 2. Vervolgens is er ook een tweetal private partijen geïnterviewd die betrokken zijn bij Amsterdam Marketing, namelijk Coster Diamonds en Blue Boat Company. Dit zijn twee grote spelers op de Amsterdamse zakelijke markt met betrekking tot bezoekers. Op deze manier kan worden achterhaald wat hun belangen zijn, welke drijfveren hen zetten tot samenwerking en wat hun visie is op de situatie wat betreft het bezoekersbeleid. De volgorde van de interviews is grotendeels bewust gekozen. Kees Noomen zit bovendien in de politiek in Amstelveen. Het idee was om eerst de visie van het platform zelf en haar partijen
te achterhalen en vervolgens een expert hier een kritische blik op te laten werpen en
commentaar op te laten geven. De expert die hiervoor is gekozen is Eduard Pieter Oud. Hij is directeur van het onderzoeks- en adviesbureau Respons dat zich bezighoudt met toerisme en citymarketing. Vanuit die positie is hij nu werkzaam als interim directeur Alkmaar marketing. Bovendien is hij voormalig directeur van Amsterdam Marketing. Daarna is een persoon binnen de gemeente geïnterviewd nadat bleek dat deze toch wel veel invloed uitoefent op Amsterdam Marketing / amsterdam&partners. Tot slot is er een interview gehouden met de nieuwe directeur om zowel de visie op het verleden maar vooral de visie op te toekomst te achterhalen. Bij deze manier van dataverzameling is dus gebruik gemaakt van de eerder besproken methode van het om en om verzamelen en analyseren van data. Informatie uit de eerdere interviews is gebruikt om de vragen bij de interviews daarna aan te scherpen en is voorgedragen aan volgende geïnterviewden om commentaar op te leveren.
Data-analyse en verwerking
De data verkregen uit documenten is direct verwerkt in het opstellen van het theoretisch kader en om het beantwoorden van de deelvragen te onderbouwen. De data verkregen uit interviews is grotendeels getranscribeerd. Onderdelen die geen belangrijke informatie bevatten en dus ook niet zijn gebruikt bij het beantwoorden van de deelvragen zijn weggelaten. Wanneer een interview wordt aangehaald zal er altijd worden verwezen naar de bijlage zodat de originele communicatie kan worden gecontroleerd. De data uit de interviews kan bovendien gespiegeld worden aan de data uit de documenten en beleidsstukken.
Toetsen aan Ostrom
Een gedeelte van de verzamelde informatie is getoetst aan de principes die Ostrom (2010) heeft opgesteld om via collectieve actie een common pool resource effectief te beheren. Omdat niet alle principes te gebruiken zijn om de casus aan te toetsen is er gekozen om er op drie van de principes te focussen:
1b. Resource Boundaries: Duidelijke grenzen die een specifieke common pool resource van een groter ecologisch systeem scheiden zijn aanwezig.
Bij dit principe wordt er gekeken of de hulpbron op de één of andere manier wordt begrensd. Dit kan bijvoorbeeld gebeuren door een bepaald soort bezoeker aan te trekken of vanuit een bepaald soort gebied. Ook wordt er gekeken in het geval van spreiding of er een grens wordt gesteld waar de bezoeker naar wordt geleid.
3. Collective choice arrangements: Het grootste deel van de individuen dat getroffen wordt door een hulpbronstelsel zijn gemachtigd om te participeren in het maken en aanpassen van regels. Omdat Amsterdam Marketing en amsterdam&partners geen regels maakt (Van der Avert, persoonlijke communicatie) maar wel beleid vormt is er voor gekozen om deze definitie wat
ruimer te nemen. Er is dus gekeken in hoeverre private partijen en burgers mogelijkheid hebben tot participatie in het opstellen van beleid.
6. Conflict resolution mechanisms: Snelle, weinig kostende mogelijkheden bestaan voor het oplossen van conflicten tussen gebruikers, eventueel met ambtenaren.
Dit principe wordt gebruikt om te controleren of er mogelijkheden bestaan voor het oplossen van botsende conflicten. Wordt er gekozen voor een middenweg of is er een speler die het laatste woord heeft.
Resultaten
De resultaten van het onderzoek worden op een chronologische manier weergegeven. Hier is voor gekozen omdat op deze manier duidelijk het onderscheid gemaakt kan worden tussen fase 1 (aantrekken) en fase 2 (spreiden). Vervolgens worden per fase de drie deelvragen
beantwoord en uiteindelijk wordt er getracht een antwoord te geven op de hoofdvraag.
Figuur 3: Visualisatie van het verloop van Amsterdam Marketing
Fase 1: aantrekken
In deze fase wordt de periode behandeld van het ontstaan van Amsterdam Marketing waarbij het voornaamste doel van het platform was om de stad te promoten, tot aan het omslagpunt in 2014.
Grootstedelijke governance
In hoeverre kan Amsterdam Marketing gezien worden als een vorm van grootstedelijke governance in fase 1?
Een platform kan als vorm van governance worden beschouwd wanneer het beleid maakt in een bepaald gebied, in dit geval de MRA. van der Avert (persoonlijke communicatie) stelt dat veel problemen die spelen in Amsterdam, zoals bijvoorbeeld het woningtekort, nog te weinig MRA-breed wordt aangepakt. Dit komt volgens hem door het versplinterde karakter van een relatief gezien klein gebied. Hierdoor is communicatie en samenwerking moeilijk, wat wel van belang is wanneer bezoekersdrukte en de daarbij komende problemen moeten worden aangepakt.
Amsterdam Marketing kan wel weer als governance gezien worden doordat het zich inzet voor iedereen: zowel voor bewoners, bezoekers en bedrijven. Noomen (persoonlijke communicatie) stelt dat Amsterdam Marketing voor hem voornamelijk de rol inneemt als informatieleverancier. Wanneer deze informatiestroom slechts één kant op gaat is er geen interactie wat bij een governanceplatform wel het geval zou moeten zijn. Oud stelt dat die interactie in zijn tijd wel plaatsvond tussen Amsterdam Marketing en de politiek. Het kwam wel eens voor dat hij het niet eens was met een opdracht van het college en dat er dan meestal wel naar hem werd geluisterd. Dit zorgt er echter niet altijd voor dat het plan dan werd gewijzigd.
Fase 1:
aantrekken
Fase 2: spreiden
Rienties stelt dat een platform in een bepaalde machtspositie moet zitten om governance te kunnen bedrijven, maar dit is in het geval van Amsterdam Marketing volgens hem niet het geval. Amsterdam Marketing is opdrachtnemer van de overheid, die bepaalt het beleid en Amsterdam Marketing voert het uit. Hoewel Amsterdam Marketing over enorm veel kennis en expertise bezit, meer dan de overheid zou er gesteld kunnen worden, en ze ook hun mening hebben over hoe processen zouden moeten verlopen, zijn zij niet degenen die het beleid maken.
Dit alles lijkt erop te wijzen dat Amsterdam Marketing in de eerste fase niet als vorm van governance bestempeld kan worden. Hoewel het platform de belangen tracht te behartigen van alle actoren, ten dele interactie faciliteert en beleid uitvoert heeft zij niet de politieke macht van besluitvorming en om beleid te maken. Deze ligt namelijk bij de gemeente. Volgens de definities van Bevir (2012) en Avis (2016) is de gemeente Amsterdam een vorm van grootstedelijke governance en niet Amsterdam Marketing.
Het beheren van bezoekers
Wat is het aandeel van Amsterdam Marketing in het beheren van bezoekers in fase 1? Volgens Van der Avert (persoonlijke communicatie) was het doel van Amsterdam Marketing in den beginne niet alleen het aantrekken van bezoekers. De nadruk lag vooral op het economisch welvarender laten zijn van Amsterdam. Dit doel werd getracht te bereiken door het aantrekken van bedrijven, congressen én toeristen. Maar dit laatste was hier dus maar een onderdeel van. Dit was toentertijd nodig volgens de oud directeur omdat Amsterdam op verschillende fronten achteruit liep: qua vestigingsklimaat, aantal bezoekers en reputatie. Vanaf dat moment zijn er een aantal dingen gebeurd die de situatie hebben verbeterd. De stad werd weer interessant voor bezoekers dankzij de opening van het Rijksmuseum en de grachten kwamen in beeld dankzij de viering van het 400-jarige bestaan. Dankzij de opkomende economie vestigden zich er ook weer bedrijven in de stad met het daarbij groeien deel aan expats. In 2013 kreeg Amsterdam Marketing meer geld om de stad te profileren, het ging toen echter alweer beter met de stad. Het aandeel dat deze financiële injectie heeft geleverd is dus moeilijk aan te tonen. Volgens Van der Avert is Amsterdam Marketing vooral een helper, zij kan het beleid van de gemeente versterken en verspreiden.
Van der Storm (persoonlijke communicatie) zet zijn vraagtekens bij het aandeel dat Amsterdam Marketing heeft gehad in de groei van bezoekers. Hij stelt dat de rederijen,
diamantairs en musea al jarenlang Amsterdam promoten op de beurzen in het buitenland en het dus twijfelachtig is wat Amsterdam Marketing daar nog aan bij te leveren heeft. Noomen (persoonlijke communicatie) onderschrijft deze stelling. Hij zegt dat hij er nooit vanuit is gegaan dat Amsterdam Marketing nodig was om zijn business te redden, ze hebben hooguit een bijdrage geleverd maar zelfs daar zet hij zijn vraagtekens bij. Het is volgens hem een
combinatie van de stijgende economie, de opening van de musea en de wereldwijde trend van het meer gaan reizen. Hij vindt wel dat de I amsterdam-campagne geslaagd is in het goed profileren van de stad. Rienties denk wel dat Amsterdam Marketing een bijdrage heeft geleverd, al benoemt hij wel de moeilijkheid van het peilen van hoe groot dat aandeel dan is geweest.
Er zijn een heleboel factoren te benoemen die een bijdrage hebben geleverd aan de groei van het aantal bezoekers: de groeiende economie, de wereldwijde trend van het reizen,
de opening van meerdere musea etcetera en de promotie van commerciële bedrijven. Al deze verschillende factoren bemoeilijken het bepalen van het aandeel dat Amsterdam Marketing heeft geleverd aan de groei. Men is over het algemeen wel te spreken over de I Amsterdam campagne, wanneer er vanuit gegaan wordt dat citymarketing in het algemeen werkt, zou er gesteld kunnen worden dat deze campagne wel degelijk een bijdrage heeft geleverd.
De principes van Ostrom
Van welke principes van Ostrom wordt gebruik gemaakt om de MRA te beheren als een commons in fase 1?
Resource Boundaries
Duidelijke grenzen die een specifieke common pool resource van een groter ecologisch systeem scheiden zijn aanwezig.
Van der Storm houdt zich niet enorm bezig met het aantrekken van een bepaald soort bezoeker. Een reden hiervoor is, zo zegt hij, dat het niet aan hem is om te bepalen wat een zogenaamde kwaliteitsbezoeker is. Wel laat hij bepaald soort feestjes niet meer toe op zijn boten zoals hen and stag parties (vrijgezellenfeestjes) en Russische champagnevaarten omdat dit teveel overlast geeft. Dit is vooral omdat dit niet bij het imago van zijn bedrijf past maar zorgt er indirect misschien wel voor dat dit soort gezelschappen minder snel naar Amsterdam komen. Noomen zet zich vooral in op de kapitaalkrachtige toerist, waarschijnlijk omdat de kans dan groter is dat afgezien van een museumbezoek er ook wat wordt gekocht. Dit zijn puur zakelijke keuzes en niet bepaald op basis van wat wel of niet goed voor de stad zou zijn.
Het gebied waar Van der Storm zijn diensten aanbiedt is op basis waar de toeristen al zijn zoals binnen de Grachtengordel, hij zegt wel dat dit in de toekomst kan veranderen maar dan waarschijnlijk wel een reactie is op de toerist die andere gebieden wil verkennen in plaats van op de toerist vooruit te lopen.
Het lijkt erop dat de meeste partijen zich in meer of mindere mate wel bezighouden met het soort bezoeker waar ze zich mee inlaten of proberen aan te trekken of waar ze hun diensten aanbieden. Dit lijkt echter altijd vanuit zakelijk oogpunt besloten te zijn en is niet in
overeenstemming met elkaar. Omdat Amsterdam Marketing / amsterdam&partners op dit gebied zelf ook niet echt beleid heeft voldoet het beheer niet aan het eerste principe.
Collective choice arrangements
Het grootste deel van de individuen dat getroffen wordt door een hulpbronstelsel zijn gemachtigd om te participeren in het maken en aanpassen van regels.
Van der Avert (persoonlijke communicatie) stelt dat de samenwerking tussen Amsterdam Marketing en de gebruikers moeilijk is. Er wordt geprobeerd in te spelen op de behoefte van de gebruikers. Een voorbeeld die de oud directeur hierbij geeft is de implementatie van een culturele chatbot die de mensen beter moet inlichten wat aanbod betreft afgaande op hun interesses. Dit lijkt echter vooral eenrichtingsverkeer te zijn. Hij stelt dat collectieve actie moeilijk is omdat Amsterdam Marketing geen regels kan opstellen. Wat ze wel kan is luisteren en dit
doorspelen naar de gemeente. Dit gebeurt voor een groot gedeelte met behulp van de bewonersadviesraad. Deze raad doet voornamelijk dienst als een klankbord, het is dus niet zo dat er een ideeën worden aangeleverd en Amsterdam Marketing die vervolgens gaat uitvoeren. Volgens Noomen is het wel zo dat Amsterdam Marketing de belangen van de bewoners behartigt, maar dit gebeurt volgens hem indirect, via de politiek.
De partners hebben de mogelijkheid om Amsterdam Marketing om hulp te vragen. Een voorbeeld dat Van der Avert geeft was de vraag vanuit de het luxesegment hotels om een campagne op te zetten voor zogenaamde kwaliteitstoeristen. Noomen is minder te spreken hierover. Hij stelt dat de bijeenkomsten die werden georganiseerd het idee gaven dat er meegepraat kon worden maar Amsterdam Marketing uiteindelijk toch zelf besluit wat er gaat gebeuren. Van der Storm denkt hier hetzelfde over. Beleid wordt wel gepresenteerd, en dan wordt er gevraagd wat de partijen er van vinden maar de directeur heeft niet het idee dat er vervolgens wat mee wordt gedaan. Een heel groot gedeelte van het beleid komt voort vanuit de gemeente Amsterdam, deze is namelijk de belangrijkste geldschieter van het platform (Van der Avert, persoonlijke communicatie). Elk college heeft weer een iets andere visie en daar moet het Amsterdam Marketing zich dan weer aan aanpassen. Van der Avert stelt wel dat het zelden is dat dingen echt worden opgelegd, maar Rienties verteld dat als de gemeente niet tevreden is met de uitkomst funding weer kan worden teruggevraagd. Het lijkt het erop dat de gemeente de dikste vinger in de pap heeft bij de besluitvorming. Dit zegt ook Oud. De voormalig directeur van Amsterdam Marketing stelt dat Amsterdam Marketing heel nadrukkelijk de opdracht van het vergroten van de bezoekersstroom heeft meegekregen vanuit de gemeente. Ze zijn niet beloond door de gemeente in hun geslaagde missie, zo stelt hij, want er werd flink op hen bezuinigd. Rienties is nog wat sterker in het benoemen van de functie die het platform heeft te vervullen. Amsterdam Marketing is opdrachtnemer en de gemeente is de opdrachtgever. Hij nuanceert het wel door te stellen dat ze ook een bron zijn van kennis en expertise.
Omdat Amsterdam Marketing / amsterdam&partners zelf geen beleid maakt is er in de officiële zin geen mogelijkheid tot inspraak. Bewoners kunnen wel indirect hun stem laten horen via verkiezingen en Amsterdam Marketing heeft de mogelijkheid om de belangen van bewoners en private partijen door te spelen aan de gemeente Amsterdam. Dit is echter geen garantie dat hier naar wordt geluisterd en door het indirecte karakter voldoet het beheer niet aan dit principe van Ostrom.
Conflict resolution mechanisms
Snelle, weinig kostende mogelijkheden bestaan voor het oplossen van conflicten tussen gebruikers, eventueel met ambtenaren.
Het oplossen van conflicten tussen de private partijen is lastig. Amsterdam Marketing heeft 12 verschillende partners en die willen allemaal wat anders, zo stelt Van der Avert. Door deze verschillende belangen is het moeilijk om tot collectieve actie te komen. Omdat er toch keuzes gemaakt moeten worden zegt Amsterdam Marketing wat er gaat gebeuren. Er wordt wel verantwoording afgelegd, maar als de partijen het er dan niet mee eens zijn is daar verder niet veel aan te doen.
Bij een mogelijk conflict besluit Amsterdam Marketing de uitkomst op basis van beleid vanuit de gemeente. Dit gebeurt onafhankelijk van of de andere partijen het ermee eens zijn.
Partijen kunnen wel met elkaar en het platform in gesprek maar oplossing van conflicten wordt niet door het het platform gefaciliteerd. Het beheer voldoet dus niet aan dit principe van Ostrom.
Fase 2: spreiden
Grootstedelijke governance
In hoeverre kan Amsterdam Marketing / amsterdam&partners gezien worden als een vorm van grootstedelijke governance in fase 2?
Een van de dingen waar een platform aan moet voldoen om als een vorm van governance te kunnen worden gezien is het samenwerken van belanghebbende actoren. Van der Avert (persoonlijke communicatie) stelt dat het van belang is met alle partijen binnen de MRA te betrekken zodat het gebied makkelijk toegankelijk te maken voor bezoekers.
Het is bij grootstedelijke governance van belang dat de regelgeving over het hele gebied op elkaar wordt afgestemd. Dit gebeurt volgens Van der Avert nog niet overal. Het opstellen van regels is echter niet aan amsterdam&partners. Oud stelt dat de oplossing zou zijn om een masterplan op het gebied van wonen, werken en bezoeken op te stellen in samenwerking met de politiek en de private partijen en overige gemeenten. Op deze manier kan
amsterdam&partners ook haar rol als governance invullen door interactie tussen actoren te faciliteren en samen het gebied te plannen volgens de criteria van Hufty (2011) en Bevir (2012). Oud stelt echter dat het steeds meer wij-zij verhaal wordt. Hij vindt dat het lijkt alsof de
verschillende partijen iets anders met de stad willen terwijl eigenlijk iedereen uiteindelijk hetzelfde wil. Er is echter een gemis aan verbintenis om dit doel samen te bereiken. Udo stelt dat deze verbintenis wel degelijk te behalen valt. Zij zegt dat het belangrijk is hoe problemen worden geframed. Als er common ground gevonden kan worden dan kan er samen aan een oplossing worden gewerkt. En omdat uiteindelijk alle partijen een leefbare stad willen, zo stelt ze, is dit in de meeste gevallen mogelijk.
amsterdam&partners laat in fase twee zijn functie als promotor op beurzen in het buitenland vallen, maar dit betekent niet dat dit helemaal niet meer gebeurt. Volgens Oud (persoonlijke communicatie) wordt deze rol overgenomen bedrijven en op congresbeurzen door de gemeenten. Dit zorgt er in het geval van de bedrijven voor dat Amsterdam misschien op een manier wordt gemarket die helemaal niet wenselijk is en in het geval van de congresbeurzen dat de taak wordt overgenomen door mensen met veel minder expertise en een gemis aan een goed netwerk.
Het grootste verschil tussen fase 1 en fase 2 op dit gebied is dat de nadruk nog meer op het grootstedelijke is komen te liggen. Hufty stelt (2011) dat governance interactie moet faciliteren tussen partijen maar het lijkt erop dat deze tussen Amsterdam en de regio minimaal is. Afgezien van dit is er op dit gebied niet veel veranderd in vergelijking met fase 1 en gaat dus zowel dezelfde conclusie op. amsterdam&partners heeft niet de politieke macht van
besluitvorming en om beleid te maken. Deze ligt nog steeds bij de gemeente. Volgens de definities van Bevir (2012) en Avis (2016) is de gemeente Amsterdam een vorm van grootstedelijke governance en niet amsterdam&partners.
Afbeelding 2: De MRA zoals hij wordt gemarket aan internationale bezoekers. Bron: iamsterdam.com
Het beheren van bezoekers
Wat is het aandeel van Amsterdam Marketing / amsterdam&partners in het beheren van bezoekers in fase 2?
In 2014/2015 heeft Amsterdam Marketing besloten om te stoppen met het actief marketen van Amsterdam. Het platform heeft toen gekozen om over te stappen op destinatiemarketing (Van der Avert, persoonlijke communicatie). Deze keuze is destijds gemaakt omdat men inzag dat het aandeel van expats en bezoekers te groot werd. Ook werd het steeds moeilijker om aan huizen te komen doordat ze werden opgekocht door investeerders. Oud stelt bovendien dat het zogenaamde spreidingsproject in eerste instantie helemaal niet bedoeld was om het
drukteprobleem in Amsterdam op te lossen maar juist om de regio te laten profiteren. Later heeft dit project een nieuwe lading gekregen. Oud stelt dat het project zijn doelen prima kan behalen wat betreft stimuleren van herhalingsbezoek en het verlengen van het verblijf binnen de MRA, maar dit zal het probleem van Amsterdam niet oplossen. Bovendien stelt hij dat het nieuwe college weinig idee heeft van wat er in de regio speelt, en dit is wel belangrijk om bezoekers een andere kant op te geleiden.
De taak van Amsterdam marketing in fase 2 werd volgens Van der Avert het informeren van bezoekers met juiste en kwalitatieve informatie. Er wordt gefocust op locaties die minder bekend zijn bij het grote publiek zoals museum Het Schip en het Nationaal Ballet. Op deze manier wordt geprobeerd de bezoekers te spreiden. Volgens Van der Storm (persoonlijke communicatie) zijn er echter nog te weinig van dit soort locaties buiten het centrum die het in zich hebben om bezoekers te trekken. En dit is juist van belang wanneer er wordt ingezet op
spreiding, zo stelt hij. Als er niks is om naartoe te gaan dan heeft het promoten van spreiden ook geen zin. Een voorbeeld dat Van der Storm aanlevert is het realiseren van een dependance van een internationaal bekend museum. Hij stelt dat dit moeilijk is om te doen omdat het toerisme een conservatieve branche is. Als men de ambitie heeft om bezoekers naar een nieuwe locatie te leiden moet er heel hard op de marketing van dat gebied worden ingezet (waar amsterdam&partners dus een taak aan heeft) maar er moet ook een touroperator zijn die de bezoekers er naartoe brengt. Dan gaat het gebied leven, zo stelt Van der Storm. Er moeten afspraken gemaakt worden binnen het vervoerssysteem zodat het simpeler wordt voor mensen om zich te verplaatsen. Het is bij locaties buitenaf bovendien belangrijk dat er genoeg
mogelijkheden zijn voor overnachting zoals hotels, zodat het niet bij dagjesmensen blijft. Oud benoemt ook het belang van cultureel aanbod in de regio maar stelt dat dit maar ten dele effectief is. De mensen die voor het eerst naar Amsterdam gaan willen gewoon de klassieke trekpleisters bekijken.
Een andere manier die is aangegrepen door Amsterdam Marketing is volgens Van der Avert het makkelijk bereikbaar maken van de MRA. Hoe makkelijker en sneller bezoekers zich kunnen verplaatsen, hoe meer ze bereid zijn om zich te verplaatsen naar gebieden buiten de gebaande paden. Een voorbeeld hiervan is het in 2013 ingevoerde ticketsysteem waarmee men in 24 uur overal in de MRA kan reizen. Echter, zo stelt hij, de bezoekers die de trekpleisters van Amsterdam willen bezoeken zullen dit toch wel doen, onafhankelijk van hoeveel andere plaatsen worden gepromoot. Spreiding is niet de oplossing van het probleem, zo stelt Van der Avert, maar wie weet was het probleem nog wel veel groter wanneer hier niet op in was gezet. Het feit dat in andere Europese steden waar het drukteprobleem ook speelt lijkt er wel op te duiden dat het van waarde is. Rienties benoemt ook dit vergemakkelijken van het reizen voor bezoekers. Hij stelt dat dit een belangrijke randvoorwaarde is die amsterdam&partners in orde kan maken. Maar het belangrijkste, zegt hij, dat er activiteiten in de regio moeten zijn waar bezoekers naar toe willen. Hier zijn grote stappen gezet met de invoering van de city card. Hiermee kan in een bepaalde tijdspanne onbeperkt binnen de MRA gereisd worden en culturele attracties bezocht worden, gratis of met korting (zie afbeelding 2). Ook Rienties stelt dat dit succes ook een grens heeft. Een heel groot gedeelte van de bezoekers wil gewoon dingen in Amsterdam doen. De bestemming groter maken, waar amsterdam&partners nu op inzet, kan tot een bepaalde hoogte maar de kern van de bezoekers wil gewoon naar Amsterdam en die moet je ook blijven bedienen stelt Rienties.
De drukte kan alleen écht worden aangepakt door middelen waar amsterdam&partners helemaal geen hand in heeft, stelt Van der Avert. Er moet bijvoorbeeld wat worden gedaan aan de lage vliegtuigtarieven, de sharing economy, het winkelaanbod en het autovrij maken van de binnenstad. Maar dit is allemaal regelgeving en moet dus door overheden worden aangepakt, zowel op lokaal, nationaal en soms internationaal niveau. Van der Storm onderschrijft ook dat de zet aan de politiek is, waaronder een veel strenger beleid tegen Airbnb. Hij stelt dat heel veel beleid dat nu wordt gemaakt vooral voor de bühne is. Noomen denkt hier hetzelfde over. Hij stelt dat het beleid vooral wordt uitgevoerd om de achterban van het huidige college te pleasen. Hij denkt dat er nog hardere maatregelen nodig zijn om de drukte te verminderen zoals het beperken van vliegverkeer, al denkt hij zelf dat dit niet wenselijk is. Hij stelt wel dat de middelen die amsterdam&partners wel in handen heeft, zoals het informeren van bezoekers, goed worden benut. Rienties denkt dat de enige manier om het toerisme een halt toe te roepen is om
het probleem bij de bron aan te pakken. Lelystad Airport zou dan niet open moeten gaan er zou een drastische vermindering in het aantal vluchten op Schiphol moeten worden gebracht. Maar hier zijn we niet bereid tot. Udo stelt dat spreiding de drukte niet zal oplossen omdat de groei aan bezoekers zo groot is dat zelfs als het lukt om een groot deel te verleiden om elders naartoe te gaan, de drukte op bepaalde plekken zal blijven of zelfs zal toenemen. Het
aanprijzen van de stad blijft echter belangrijk zegt ze, want dat levert herhaalbezoekers op, en die zijn makkelijker te spreiden.
Oud benoemt dat het een belangrijke taak is van amsterdam&partners om weer een goede wisselwerking te realiseren tussen het platform en de politiek door het aanleveren van documentatie, kennis en getallen, deels vergaard vanuit de private partijen in de hoop dat dit beter beleid levert. Maar dan moet de politiek wel willen luisteren. Oud stelt dat dit lang niet altijd het geval is en levert het voorbeeld op van de Nederlandse bezoekers die 50% uitmaken van de bezoekers in Amsterdam. De politiek wil dit niet horen omdat deze cijfers niet interessant zijn voor het verhaal dat zij willen uitdragen. Udo stelt dat het wel heel belangrijk is om te bepalen waar de drukte vandaan komt in plaats van er maar gewoon vanuit te gaan dat het bezoekers zijn. Door middel van het verzamelen van data op verschillende manieren kan er achterhaald worden of het bezoekers, bewoners of forenzen zijn. Elke groep vergt namelijk een andere aanpak om het drukteprobleem aan te pakken.
Rienties denk dat het spreiden van de bezoekersstroom ook gedeeltelijk een automatisch proces is. In het verleden is gebleken dat toen het in het centrum druk werd bezoekers vanzelf meer naar buiten traden. Nu is dat ook al gedeeltelijk binnen de MRA te zien, zo stelt hij. Maar de gidsfunctie die amsterdam&partners heeft blijft belangrijk bij dit proces. Maar, zo stelt hij, het is gedeeltelijk ook de bedoeling om een bepaald imago uit te dragen met dit beleid.
Het lijkt erop dat iedereen het er over eens is dat spreiding de drukte niet gaat oplossen maar hoogstens het probleem enigszins kan afzwakken. De belangrijke maatregelen die genomen moeten worden liggen aan zet bij de politiek. De voorbeelden die voornamelijk worden genoemd zijn het beperken van het vliegverkeer en cruiseschepen, het aanpassen van het winkelaanbod en het verbieden of verminderen van Airbnb. Dit zijn allemaal zaken waar amsterdam&partners niks aan kan veranderen. Wel wordt de taak als gidsfunctie nog steeds als belangrijk gezien, vooral voor de regio hoewel ook wordt genoemd dat de regio vanzelf
profiteert. Amsterdam&partners kan wel alle randvoorwaarden op orde maken die het spreiden faciliteren, zoals het regelen van goede mobiliteit en het aansporen van partijen om cultureel aanbod te realiseren in de regio.
De principes van Ostrom
Van welke principes van Ostrom wordt gebruik gemaakt om de MRA te beheren als een commons in fase 2?
Resource Boundaries
Duidelijke grenzen die een specifieke common pool resource van een groter ecologisch systeem scheiden zijn aanwezig.
De grens wat betreft het gebied waar bezoekers naar worden geleid is politiek gezien de MRA, zo stelt Van der Avert (persoonlijke communicatie). Maar Amsterdam Marketing zelf neemt die grens niet zo nauw, zij kijken liever naar de reistijd vanaf Amsterdam. Hoe meer afstand er in een uur kan worden overbrugd hoe verder de grens komt te liggen. Op deze manier kan dus gesteld worden dat de grens in de praktijk niet hard is en met de tijd kan verplaatsen.
Van der Storm (persoonlijke communicatie) stelt ook dat er veel verder moet worden gekeken dan de grenzen van de MRA. Hij trekt de vergelijking met Amerika waar je in Los Angeles met anderhalf uur rijden de stad nog steeds niet uit bent. Hij vraagt zich af waarom er hier dan nog zo klein wordt gedacht. Hij stelt dat Rotterdam en Den Haag ook er bij zouden moeten worden betrokken, het is dan wel van belang dat er een goede verbinding is. Hij stelt dat wanneer er goede trekpleisters op andere locaties gerealiseerd zouden worden hij dan wel bereid zou zijn om daar ook rondvaarten te organiseren. Ook Oud vindt de MRA-begrenzing te kleinschalig op het gebied van toerisme. Als interim directeur Alkmaar marketing stelt hij dat Alkmaar er ook gewoon bij zou moeten horen. Want Alkmaar is ook een onderdeel van het product Amsterdam, bovendien kan Alkmaar zich onderscheiden door middel van de kaasmarkt dus is voor een bepaald soort bezoeker ook interessant. Hoewel Rienties ook de logica inziet van het uitbreiden van de regio stelt hij dat dit niet gebeurt omdat men wordt geconfronteerd met de bestuurlijke realiteit. Er zijn nu al 32 gemeenten om rekening mee te houden en hoe meer dat er worden hoe moeilijker het wordt om tot overeenstemmingen te komen. Hij stelt dat de grenzen zijn zoals ze zijn omdat de MRA simpelweg al bestond. Deze is ontstaan vanuit het daily urban system, een netwerk tussen knooppunten van woon- en werkverkeer. Dit hoeft amsterdam&partners echter niet tegen te houden om buiten deze grenzen om samen te werken.
Udo stelt dat de MRA in haar optiek niet per se als grens wordt gebruikt. Ze zegt dat ze het een logisch gebied vindt maar meer kijkt naar de reisbereidheid van de bezoekers. Ze geeft het voorbeeld van het Rembrandtjaar waar er is samengewerkt met Den Haag en Leiden. Het is belangrijker, zo stelt ze, om te denken vanuit de consument in plaats van bestuurlijke grenzen.
De verschillende actoren kijken op verschillende manieren naar hoe het gebied waar amsterdam&partners te werk gaat begrensd wordt. Er is niet echt overeenstemming en hoewel officiëel de MRA het gebied begrenst zijn de meeste actoren het erover eens dat het gebied veel groter zou moeten zijn. Bovendien gebeurt het ook dat er samenwerkingen optreden die de grenzen te buiten gaan. Omdat er geen overeenstemming is in hoe de grenzen lopen, dan wel in theorie dan wel in de praktijk, voldoet het beheer niet aan de het eerste principe van Ostrom.
Collective choice arrangements
Het grootste deel van de individuen dat getroffen wordt door een hulpbronstelsel zijn gemachtigd om te participeren in het maken en aanpassen van regels.
Noomen stelt dat amsterdam&partners volgt wat het college wil, als partner heeft hij niet veel te zeggen over het beleid dat wordt uitgevoerd. Wat de situatie zou kunnen veranderen, zo stelt hij, is om geen geld van de gemeente meer aan te nemen en op deze manier onafhankelijk te worden. Maar dit zal op korte termijn niet werkzaam zijn. De gemeente wil 100% zeggenschap behouden over amsterdam&partners (Oud, persoonlijke communicatie). Dit is vreemd
private partijen en andere gemeenten binnen de MRA ook zeggenschap hebben op basis van hun financieringen, maar dat lijkt niet het geval te zijn. amsterdam&partners is een
Amsterdamse club geworden zegt Oud. De verbinding met de regio is verloren gegaan en overige gemeenten en bedrijven buiten Amsterdam worden weinig gehoord. Dit komt ten dele omdat de functie die Oud vervulde, hij was degene die met de gemeenten in gesprek ging, is opgeheven bij zijn vertrek door bezuinigingen. Frans van der Avert had simpelweg geen tijd om dit over te nemen stelt Oud. Rienties stelt dat gesprekken in de regio vooral worden gevoerd tussen partijen daar en de lokale gemeenten en de lokale marketingorganisaties en niet zozeer met amsterdam&partners of de gemeente Amsterdam. Als de verbinding tussen
amsterdam&partners en de overige gemeenten van een matige kwaliteit is, zoals Oud stelt, betekent dat ook dat het verhaal van deze lokale organisaties en bedrijven niet of matig aankomt bij amsterdam&partners. Rienties stelt dat het gebrek aan communicatie tussen deze partijen in de regio en amsterdam&partners te wijten is aan het feit dat het grootste gedeelte van bezoekers dingen in Amsterdam wil doen. Het is een logisch gevolg, zo stelt hij, dat de contacten binnen Amsterdam zelf altijd beter zullen zijn.
De vraag die rest is waarom de partijen dan lid zijn van het platform als ze geen mogelijkheid hebben om mee te praten over het beleid. Oud stelt dat dit komt omdat ze al lid waren voordat het platform Amsterdam Marketing werd gedoopt. In die tijd zag men vooral de kracht van het collectief in om de stad groter te maken. Hoewel dit nog steeds speelt lijkt het erop dat de partijen steeds minder het gevoel hebben gehoord te worden. Oud stelt dat er regelmatig besluiten over de sector worden genomen in plaats van mét de sector.
Rienties stelt dat er wel sprake van inspraak is in de zin dat Amsterdam Marketing luistert naar de wensen van gemeenten en partijen. Maar dit is volgens hem geen formeel juridische vorm van inspraak omdat de politiek uiteindelijk toch bepaalt wat er gaat gebeuren.
Udo stelt dat er zelf georganiseerde bewonersgroepen zijn waar naar wordt geluisterd zoals Wij-Amsterdam. Het gevaar hierbij is dat niet niet per se de stem is van dé
Amsterdammer maar van een selecte boze groep uit de binnenstad. Daarom pleit ze ervoor om ook in gesprek te gaan met andere bewoners.
Sinds de switch naar spreiding ten opzichte van bezoekerswerving is het des te duidelijker dat er niet zo zeer wordt geluisterd naar de belangen van de private partijen
aangezien een groot deel het liefst ziet dat er gewoon door wordt gegaan met het promoten van de stad. Een tweede verandering is dat nu de nadruk ligt op de regio er nog een heleboel gemeenten bij zijn gekomen waar rekening mee moet worden gehouden bij het vormen van besluiten. Dit is echter nog steeds niet aan amsterdam&partners en wat dat betreft is er niks veranderd ten opzichte van fase 1 en gaat dezelfde conclusie op. Omdat amsterdam&partners zelf geen beleid maakt is er in de officiële zin geen mogelijkheid tot inspraak. Bewoners kunnen wel indirect hun stem laten horen via verkiezingen en amsterdam&partners heeft de
mogelijkheid om de belangen van bewoners en private partijen door te spelen aan de gemeente Amsterdam. Dit is echter geen garantie dat hier naar wordt geluisterd en door het indirecte karakter voldoet het beheer niet aan dit principe van Ostrom.
Conflict resolution mechanisms
Snelle, weinig kostende mogelijkheden bestaan voor het oplossen van conflicten tussen gebruikers, eventueel met ambtenaren.
Van der Storm heeft zelf niet echt een probleem wat betreft conflicten tussen hem en
Amsterdam Marketing / amsterdam&partners. Hij heeft zich altijd wat afzijdig gehouden, zeker nu amsterdam&partners het promoten heeft losgelaten. Hij stelt dat Coster Diamonds negatiever tegen het beleid aankijkt omdat zij veel geld in het toerisme steken en het gevoel hebben dat amsterdam&partners hier niet heel dankbaar voor is. Noomen (persoonlijke communicatie) zelf zegt inderdaad niet blij te zijn met deze wending van het beleid. Omdat er volgens hem geen mogelijkheid is hier iets aan te veranderen denkt hij erover na om zijn lidmaatschap op te zeggen. Hij stelt wel dat hij op zich geen probleem heeft met het platform zelf, omdat hij het idee heeft dat hun handen gebonden zijn. Met deze redenering lijkt het ook geen zin te hebben om conflicten tussen een partij en amsterdam&partners op te lossen.
De situatie is niet veranderd in vergelijking met fase 1 en de conclusie is nog steeds hetzelfde. Bij een mogelijk conflict besluit amsterdam&partners de uitkomst op basis van beleid vanuit de gemeente. Dit gebeurt onafhankelijk van of de andere partijen het ermee eens zijn. Partijen kunnen wel met elkaar en het platform in gesprek maar oplossing van conflicten wordt niet door het het platform gefaciliteerd. Het beheer voldoet dus niet aan dit principe van Ostrom.
Comment [1]: Benoem dat partijen
Conclusie
- In hoeverre kan Amsterdam Marketing / amsterdam&partners gezien worden als een vorm van grootstedelijke governance en hoe verschilt dit tussen de twee fases?
- Wat is het aandeel van Amsterdam Marketing / amsterdam&partners in het beheren van bezoekers en hoe verschilt dit tussen de twee fases?
- Van welke principes van Ostrom wordt gebruik gemaakt om de MRA te beheren als een commons en hoe verschilt dit tussen de twee fases?
Wanneer de deelvragen worden bekeken komen de volgende antwoorden naar voren:
Amsterdam Marketing / amsterdam&partners is in geen van beide fases te bestempelen als een vorm van governance. Dit is te wijten aan haar gebrek aan politieke macht waardoor ze niet in staat is om beslissingen en beleid te maken. Haar taak blijft bij het uitvoeren van beleid zoals opgedragen vanuit de gemeente. In de tweede fase is de focus van het platform aan de hand van spreiding meer komen te liggen op het grootstedelijke, maar amsterdam&partners zelf is nog steeds een heel erg Amsterdams georiënteerd platform, misschien zelfs des te meer sinds de verbindende functie met de regio die Oud bekleedde niet is ingevuld sinds zijn vertrek. Er zou beargumenteerd kunnen worden dat dit gebrek aan verbintenis met de regio in de tweede fase extra benadrukt dat amsterdam&partners geen vorm van governance is.
Het aandeel van Amsterdam Marketing / amsterdam&partners in de eerste fase is lastig te peilen, maar er kan gesteld worden dat zij wel heeft bijgedragen aan de groei van bezoekers. Een groot deel van de groei is echter toe te schrijven aan andere factoren zoals de groeiende economie, de meer reizende wereldbevolking, het openen van musea etcetera. Toch is men het er over eens dat het platform een goede campagne heeft gevoerd wat betreft het aanprijzen van de stad. Wanneer er uit wordt gegaan van de functionaliteit van citymarketing kan er
geconcludeerd worden dat het platform haar bijdrage heeft geleverd. In de tweede fase ligt de situatie iets ingewikkelder. In de taak van het gidsen van bezoekers lijkt amsterdam&partners te slagen. Ze is prima in staat om de randvoorwaarden op orde te stellen die nodig zijn voor een optimale spreiding waarbij het versimpelen van de mobiliteit het belangrijkste lijkt. Maar, en daar lijken alle partijen het over eens te zijn, de spreiding is geen oplossing voor de drukte in de stad. Die taak vergt strenge handhaving en is aan de gemeente, de rijksoverheid en zelfs de EU om uit te voeren door middel van regels op het gebied van vliegverkeer, winkelaanbod, hotels en Airbnb. Allemaal zaken die buitenom amsterdam&partners moeten worden geregeld.
Wat betreft de principes die Ostrom benoemt om effectief beheer van een commons te toetsen is Amsterdam Marketing / amsterdam&partners niet geslaagd. Dit is gedeeltelijk ook te wijten aan het feit dat het platform geen vorm van governance is en is daarom ook niet
helemaal haar schuld. Zowel in fase 1 als in fase 2 waren er geen duidelijke grenzen wat betreft de resource en hadden de verschillende partijen hier ook niet dezelfde denkbeelden over. Er was in beide fases geen mogelijkheid tot directe inspraak en het platform voldoet dus ook niet aan het tweede getoetste principe. Tot slot was er ook in beide fases geen mogelijkheid tot het oplossen van conflicten.
In hoeverre is Amsterdam Marketing effectief als vorm van grootstedelijke governance wat betreft het beheren van bezoekers als ‘common pool resource’ binnen de MRA en hoe is dit veranderd door de jaren heen?
Concluderend kan er gesteld worden dat Amsterdam Marketing in haar eerste fase effectief is geweest wat betreft het beheren van bezoekers, maar als uitvoerende partij en niet als governance. In de tweede fase kan er geconcludeerd worden dat ze wel effectief is op het gebied van het gidsen van bezoekers naar de regio maar slecht minimaal effectief in het verplaatsen van bezoekers uit het centrum, weer als uitvoerende partij en niet als governance.
Discussie
Het grootste gedeelte van de mankementen aan het onderzoek zijn toe te schrijven aan de beperkte beschikbare tijd. In een ideale situatie waren er nog meer actoren geïnterviewd om nog een aantal andere visies te achterhalen. Een visie die vooral nog ontbreekt is die van gemeenten in de regio of private partijen die niet zijn aangesloten bij amsterdam&partners maar wel meedoen op het speelveld van de bezoekerseconomie.
Een ander minpunt is de enigszins beperkte inkijk in het platform amsterdam&partners zoals zij nu is. Dit komt omdat mijn eerste poging om contact op te nemen werd afgewezen. Een tweede poging toen ik al wat verder was binnen mijn onderzoek om Geerte Udo direct te benaderen was wel succesvol. Maar op de toen al korte termijn was helaas alleen een telefoongesprek mogelijk van een half uur, waar ik natuurlijk ook tevreden mee was maar een interview van iets langer was ideaal geweest.
Het laatste en voor mij zwaarstwegende punt is dat steeds duidelijker werd dat Amsterdam Marketing geen vorm van grootstedelijke governance is. Hierdoor vond ik het wat lastig om een genuanceerd antwoord te geven op een aantal van de deelvragen en de hoofdvraag. Achteraf gezien leek het me misschien een beter idee geweest om de gemeente Amsterdam of de MRA zelf als governance model te onderzoeken op het gebied van toerisme, maar dat is een idee voor vervolgonderzoek.
Bronnen
Amsterdam&partners. (z.d.). Wie zijn wij en wat doen wij. Opgevraagd op 2-3-2019 van https://www.iamsterdam.com/nl/over-ons/amsterdam-en-partners/over-ons/wie-wij-zijn Avis, W. (2016). What is urban governance? GSDRC Applied Knowledge Services
Bevir, M. (2012). Governance: A very short introduction. OUP Oxford. Clark, J. (2016). Tragedy of the Common Sense. Changing Suns Press.
Cox, S. J. B. (1985). No tragedy of the commons. Environmental Ethics, 7(1), 49-61. Hardin, G. (1968). The tragedy of the commons. science, 162(3859), 1243-1248.
Hufty, M. (2011). Investigating policy processes: the governance analytical framework (GAF). Research
for sustainable development: Foundations, experiences, and perspectives, 403-424.
Lloyd, W. F. (1833). Two Lectures on the Checks to Population: Delivered Before the University of
Oxford, in Michaelmas Term 1832. JH Parker.
Martin, P. Y., & Turner, B. A. (1986). Grounded theory and organizational research. The journal of applied
behavioral science, 22(2), 141-157.
Metropoolregio Amsterdam. (2015). Feiten en cijfers over Metropoolregio Amsterdam. Opgevraagd op 17-3-2019 van
https://web.archive.org/web/20161225073831/http://www.metropoolregioamsterdam.nl/nieuwsarc hief/nieuws/feiten-en-cijfers-over-de-metropoolregio-amsterdam-398
Muro, M., Katz, B., Rahman, S., & Warren, D. (2008). MetroPolicy: Shaping a new federal partnership for a metropolitan nation.
Ostrom, E. (1990). Governing the Commons: The Evolution of Institutions for Collective Action. In The
Oxford Handbook of Classics in Public Policy and Administration.
Ostrom, E. (2010). Beyond Markets and States: Polycentric Governance of Complex Economic Systems, American Economic Review 100 (June 2010), pp 614-672.
Parool. (2014). Bezoekersaantallen Amsterdam rijzen de pan uit. Opgevraagd op 17-5-2019 van https://www.parool.nl/parool/nl/12/CULTUUR/article/detail/3797060/2014/11/24/Bezoekersaantall en-Amsterdamse-musea-rijzen-de-pan-uit.dhtml
Parool. (2016). Drukte in de stad in vijf jaar verdubbeld. Opgevraagd op 17-5-2019 van https://www.parool.nl/nieuws/drukte-in-de-stad-in-vijf-jaar-verdubbeld~bbf16954/ Parool. (2019). Nieuwe koers en naam voor Amsterdam Marketing. Opgevraagd op 1-3-2019 van
https://www.parool.nl/amsterdam/nieuwe-koers-en-naam-voor-amsterdam-marketing~a4623802/ Smyth, H. (2005). Marketing the city: The role of flagship developments in urban regeneration. Taylor &
Francis.
Squires, G. (2002). Urban sprawl: Causes, consequences, & policy responses. The Urban Institute. Trouw. (1995). Amsterdammers: nee tegen stadsprovincie. Opgevraagd op 17-3-2019 van
