Succesvol gebiedsgericht werken in de geest van de
Omgevingswet bij Rijkswaterstaat Oost-Nederland
Student: Vincent Kamp Radboud Universiteit Nijmegen Faculteit der Management Wetenschappen Opleiding: Bestuurskunde Master thesis Februari 2021 Begeleidend docent Radboud Universiteit Nijmegen: Dr. P.J.Zwaan Begeleider Rijkswaterstaat Oost-Nederland: Drs. H. Bruinewoud
Voorwoord
Voor u ligt de thesis “Succesvol gebiedsgericht werken in de geest van de Omgevingswet bij Rijkswaterstaat Oost-Nederland”. Het onderzoek is uitgevoerd bij Rijkswaterstaat Oost-Nederland, afdeling Communicatie & Strategie in het kader van mijn afstuderen aan de Radboud Universiteit Nijmegen, studierichting Bestuurskunde. Het afstuderen is een leerzaam en soms moeizaam proces geweest waarbij kennis en vaardigheden die ik heb opgedaan tijdens mijn opleiding in de praktijk heb kunnen brengen. Deze heb ik nog verder kunnen verdiepen en aanscherpen. Tijdens dit onderzoek stonden mijn begeleider Dr. P.J. Zwaan van de Radboud Universiteit en de begeleider van Rijkswaterstaat-Oost Nederland Drs. H. Bruinewoud mij bij om vragen te beantwoorden en advies te geven waardoor ik de volgende stap kon maken. Verder wil ik de collega’s van de afdeling
Communicatie & Strategie bedanken voor de samenwerking. De medewerkers die ik heb geïnterviewd bedank ik voor de bijdrage die ze hebben geleverd en het vertrouwen dat ze in mij hebben gehad. Tot slot wil ik mijn ouders bedanken voor de mentale steun die ze hebben gegeven.
Vincent Kamp Oss, 28 februari 2021
Samenvatting
Deze masterthesis onderzoekt gebiedsgericht werken binnen Rijkswaterstaat Oost-Nederland. Rijkswaterstaat Oost-Nederland (RWS-ON) wil in de geest van de Omgevingswet werken met het oog op de komst van de nieuwe Omgevingswet en ziet een gebiedsgerichte benadering van ruimtelijke ontwikkelingen hiervoor als invulling. Bij aanvang van het onderzoek was nog niet duidelijk wat RWS-ON en de medewerkers verstaan onder gebiedsgericht werken en wat ze hierbij belangrijk vinden. Dit heeft zich verstaald in de hoofdvraag: “Wat is gebiedsgericht werken volgens de medewerkers van Rijkswaterstaat Oost-Nederland en welke succesfactoren herkennen de medewerkers en sluit dit aan bij het werken in de geest van de Omgevingswet?”
Deze vraag is met behulp van een deductief onderzoek beantwoord aan de hand van 17 open interviews met medewerkers van ON welke binnen hun werkzaamheden in contact staan met de omgeving van RWS-ON en met behulp van literatuurstudie. In de literatuurstudie is gekeken naar gebiedsgericht werken, participatie en verschillende vormen van planologie. In de literatuur blijkt dat er zes condities te identificeren zijn voor succesvol gebiedsgericht werken, dit zijn: geschiktheid van de problematiek, beschikbaarheid van middelen, duidelijkheid over de rollen, openheid, de meerwaarde van participatie en de relatie tussen het bestuur en de participanten. Deze condities zijn verder uitgediept en vertaald in concrete succesfactoren.
Uit de resultaten van de interviews blijkt dat de medewerkers in totaal 135 succesfactoren concreet benoemen in een open vraagstelling. Andere succesfactoren komen voort uit de verdere analyse van de interviews. Omdat de medewerkers deze succesfactoren uit zichzelf noemen en hun interpretatie van de factoren aansluiten bij de theorie kan geconcludeerd worden dat de medewerkers de juiste bouwstenen herkennen om gebiedsgericht te werken waarbij rekening wordt gehouden met de wensen van de omgeving.
Op basis van de beschrijving van gebiedsgericht werken die door de respondenten is gegeven, zijn de respondenten ingedeeld in een van de drie verschijningsvormen van planologie. De vormen van planologie zijn gekoppeld aan de bestuursstijlen van Pröpper waarbij de samenwerkende, delegerende en participatieve stijl aansluit bij ontwikkelingsplanologie en de faciliterende stijl bij uitnodigingsplanologie. Twaalf respondenten zijn in te delen bij ontwikkelingsplanologie, vier bij uitnodigingsplanologie en één respondent bij
toelatingsplanologie. Dit betekent dat de respondenten rekening houden met de omgeving waarbij de omgeving (particulieren, burgers en andere organisaties) bij de besluitvorming en uitvoering kan participeren.
Op basis van de resultaten van het onderzoek is de hoofdvraag beantwoord. Over het algemeen bestaat volgens de medewerkers gebiedsgericht werken uit een integrale benadering van het gebied waarbinnen aandacht is voor participatie, samenwerken, belangenafweging met een open, responsieve houding. Gesteld kan worden dat de manier van werken die de Omgevingswet voorstaat, veel gelijkenis kent met gebiedsgericht werken en dat de medewerkers zich al bewust zijn van veel voorwaarden (succesfactoren) die hiervoor verreist zijn. Als er gekeken wordt naar de aspecten die samenhangen met de paradigmaverschuiving van de Omgevingswet blijkt dat de respondenten deze belangrijk vinden. Vooral voor de attitude en het verwachtingenmanagement is veel aandacht en tegelijkertijd is de intentie sterk aanwezig om participanten te benaderen en deze (vroegtijdig) deel te laten nemen in het proces en de ontwikkeling, waarbij gestreefd wordt om de participanten mee te nemen en/of te helpen om de ruimtelijke ontwikkeling te realiseren.
Uit het onderzoek komt verder naar voren dat toch een aantal succesfactoren wat meer aandacht behoeven. Dit zijn tweezijdige communicatie, interne overeenstemming van de participanten en het meer betrekken van leken- en expertkennis waarover de participanten beschikken. De laatste elementen versterken de input van de participanten sterk en de mogelijkheid om de gewenste doelen te realiseren. Een beperking is soms dat de scope waar de individuele medewerkers mee moeten werken beperkend is omdat de scope niet flexibel is. Hierdoor kunnen minder belangen en wensen van participanten gehonoreerd worden. Binnen RWS-ON is ook van belang dat er een eenduidige visie over gebiedsgericht werken wordt geformuleerd, dat de interne opschaling geoptimaliseerd wordt en dat de scope dus flexibeler wordt.
Door de respondenten worden een aantal nieuwe factoren genoemd. Dit zijn de scope en de (interne) opschaling. Deze zijn specifiek voor RWS-ON. Daarnaast is het wenselijk om de geschiedenis van het gebied te kennen en ook immateriële doelstellingen op te nemen naast materiële doelstellingen.
Naar aanleiding van dit onderzoek zijn er een aantal mogelijkheden voor een vervolgonderzoek. Dit onderzoek kan gebruikt worden als een nulmeting binnen RWS-ON naar gebiedsgericht werken en participatie. In een vervolgonderzoek kan ook onderzocht worden waarom bepaalde succesfactoren meer of minder belangrijk worden gevonden door de respondenten terwijl deze in de theorie wel belangrijk zijn en een vervolgonderzoek kan verklaren waarom er verschil zit in de manier waarover over gebiedsgericht werken, participatie en de succesfactoren daarvoor gesproken wordt tussen de functiegroepen binnen RWS-ON.
Inhoudsopgave
Hoofdstuk 1: In- en aanleiding van het onderzoek
1.1 Doelstelling p.1 1.2 Vooruitblik p.1 1.3 Maatschappelijke relevantie p.2 1.4 Wetenschappelijke relevantie p.2 1.5 Leeswijzer p.2 Hoofdstuk 2: De Omgevingswet 2.1 Inleiding p.6
2.2 Werken vanuit de geest van de Omgevingswet p.6
2.3 Paradigmaverschuiving in de Omgevingswet p.7
Hoofdstuk 3: Theoretisch kader
3.1 Inleiding p.6
3.2 Ontwikkeling van planologie en participatie vanaf de Tweede Wereldoorlog p.6
3.3 Ruimtelijke ordening, bestuursstijl en participatie p.7
3.4 Van toelatingsplanologie en ontwikkelingsplanologie naar uitnodigingsplanologie p.8
3.4.1 Toelatingsplanologie p.8
3.4.2 Ontwikkelingsplanologie en gebiedsontwikkeling p.9
3.4.3 Uitnodigingsplanologie en Organische gebiedsontwikkeling p.10
3.5 Bestuursstijlen en participatie p.11 3.6 Planologie en de participatieladder p.13 3.6.1 Toelatingsplanologie en de participatieladder p.13 3.6.2 Ontwikkelingsplanologie en de participatieladder p.13 3.6.3 Uitnodigingsplanologie en de participatieladder p.13 3.6.4 Conclusie p.13
3.7 Condities voor participatie en interactief beleid (gebiedsgericht werken) p.14
3.7.1 Inleiding p.14
3.7.2 Openheid p.14
3.7.3 Duidelijkheid over de rollen en de inbreng p.16
3.7.4 Meerwaarde van participatie p.16
3.7.5 Relatie tussen bestuur en participanten p.18
3.7.6 De geschiktheid van de problematiek p.19
3.7.7 Beschikbaarheid van middelen p.21
Hoofdstuk 4: Methode 4.1 Inleiding p.22 4.2 Strategie p.22 4.3 Kwalitatief onderzoek p.23 4.3.1 Type interview p.24 4.4 Onderzoekseenheid p.24 4.5 Operationalisering p.25 4.6 Data-analyse p.30 4.7 Betrouwbaarheid en validiteit p.30
Hoofdstuk 5: Resultaten en Evaluatie
5.1 Inleiding p.32
5.2 Gebiedsgericht werken per functiegroep in vergelijking met soort planologie p.32
5.2.1 Basisrelatiemanagers p.32
5.2.2 Omgevingsmanagers p.32
5.2.6 Tussentijdse conclusie p.35 5.3 Voorwaarden voor gebiedsgericht werken volgens de respondenten die vallen onder
ontwikkelingsplanologie per conditie
5.3.1 Inleiding p.35
5.3.2 Condities p.36
5.3.3 Samenvatting p.42
5.4 Voorwaarden voor gebiedsgericht werken volgens respondenten die vallen onder uitnodigingsplanologie per conditie
5.4.1 Inleiding p.45
5.4.2 Condities p.45
5.4.3 Samenvatting p.48
5.5 Evaluatie van de succesfactoren die genoemd worden door de respondenten die vallen onder ontwikkelingsplanologie per conditie
5.5.1 Inleiding p.50
5.5.2 Condities p.50
5.5.3 Nieuwe succesfactoren p.52
5.5.4 Conclusie p.52
5.6 Evaluatie van de succesfactoren genoemd worden door de respondenten die vallen onder
uitnodigingsplanologie per conditie p.53
5.6.1 Inleiding p.53
5.6.2 Condities p.53
5.6.3 Nieuwe succesfactoren p.55
5.6.4 Conclusie p.55
Hoofdstuk 6: Eindconclusie en discussie
6.1 Inleiding p.57
6.2Beantwoording hoofd- en deelvragen p.57
6.3Reflectie op het onderzoek p.58
6.4Opties voor vervolgonderzoek p.59
6.5 Adviezen voor RWS-ON p.60
Hoofdstuk 1: Inleiding en aanleiding van het onderzoek
Op 1 januari 2022 treedt de Omgevingswet in werking (VNG, 2020). Sinds 2017 is er binnen Rijkswaterstaat Oost-Nederland (RWS-ON) een gesprek gaande over de ambities met betrekking tot de Omgevingswet. In 2019 werden deze concreet benoemd: “De medewerkers van RWS moeten wanneer deze wet ingaat, kunnen werken met en in de geest van de Omgevingswet. Deze werkwijze moet duurzaam verankerd zijn binnen de organisatie” (Rijkswaterstaat Oost-Nederland, 20191). In de praktijk moet dit binnen RWS Oost-Nederland ook vorm krijgen binnen het concept “gebiedsgericht werken”, waarbinnen participatie van andere partijen en de rol die de medewerker inneemt een belangrijke rol spelen. Een knelpunt is dat binnen RWS-ON (en een deel van de medewerkers) niet altijd (geheel) helder heeft wat gebiedsgericht werken betekent.
Om de doelstelling te realiseren wordt onderzocht wat de medewerkers verstaan onder gebiedsgericht werken en welke voorwaarden (succesfactoren) ze benoemen om dit te kunnen realiseren. Naast de persoonlijke ideeën en ervaringen wordt er gekeken naar theoretische referentiekaders waaraan de percepties van de
respondenten kunnen worden getoetst en uiteindelijk wordt de vraag beantwoord in hoeverre de medewerkers een beeld hebben van gebiedsgericht werken en welke succesfactoren ze daarbij noemen. Hierna wordt gekeken of dit aansluit bij de succesfactoren uit de theorie.
1.1 Doelstelling
De doelstelling van dit onderzoek is om in kaart te brengen wat de medewerkers van RWS-ON verstaan onder gebiedsgericht werken, hoe ze hier invulling aan geven in de praktijk, en in hoeverre ze de succesfactoren herkennen die hierbij aansluiten om te werken in de geest van de Omgevingwet.
Om de doelstelling te realiseren wordt een hoofdvraag en een zestal deelvragen beantwoord. De hoofdvraag luidt.
Wat is gebiedsgericht werken volgens de medewerkers van Rijkswaterstaat Oost-Nederland en welke succesfactoren herkennen de medewerkers en sluit dit aan bij het werken in de geest van de
Omgevingswet?
Voordat de hoofdvraag beantwoord wordt, moeten op een zestal deelvragen een antwoord worden gegeven. De eerste drie deelvragen worden beantwoord door middel van literatuuronderzoek en de laatste drie door een kwalitatief onderzoek waarbij gebruik wordt gemaakt van interviews.
Wat wordt bedoeld met werken in de geest van de Omgevingswet?
Welke vormen van planologie zijn er en welke bestuursstijlen kunnen hieraan gekoppeld worden volgens de literatuur?
Welke succesfactoren voor participatie en gebiedsgericht werken (interactief beleid) zijn er in de literatuur te vinden?
Wat is gebiedsgericht werken volgens de medewerkers van Rijkswaterstaat-ON?
Welke succesfactoren benoemen de medewerkers van RWS-ON voor participatie en gebiedsgericht werken?
Wat zijn de verschillen- en overeenkomsten van de door de medewerkers van RWS-ON benoemde succesfactoren voor gebiedsgericht werken en participatie in de literatuur?1.2 Vooruitblik
In de literatuurstudie wordt ingegaan op de ontwikkeling van ruimtelijke ordening en participatie vanaf de Tweede Wereldoorlog en de drie vormen van planologie die Nederland kent. Dit zijn toelatings-, ontwikkelings- en uitnodigingsplanologie. Deze worden gekoppeld aan zes condities van interactief beleid van Pröpper. Met behulp van interviews zal daarna worden onderzocht wat de medewerkers belangrijk vinden waarna de bevindingen uit de interviews en theorie met elkaar vergeleken worden. In het laatste hoofdstuk worden de onderzoeksvragen beantwoord en aanbevelingen gedaan.
De verwachting is dat de medewerkers een werkwijze hanteren waarin participatie een belangrijke rol speelt. De reden hiervoor is de aandacht die RWS-ON de afgelopen jaren heeft voor de Omgevingswet. Hierbij speelt participatie een belangrijke rol.
1.3 Maatschappelijke relevantie
Dit onderzoek onderzoekt wat de medewerkers van RWS-ON zeggen over gebiedsgericht werken en hoe ze op dit moment in de praktijk omgaan met gebiedsgericht werken en welke succesfactoren hiervoor nodig zijn.
RWS-ON kan met de inzichten uit dit onderzoek de organisatie en de individuele medewerkers beter in staat stellen een goede invulling te geven aan gebiedsgericht werken.
De ambitie om gebiedsgericht te werken bij RWS-ON komt voort uit de noodzaak van RWS-ON als uitvoeringsorganisatie van de overheid om in de geest van de Omgevingswet te werken en op deze wijze een bijdrage te leveren aan de doelen van de wet. Deze zijn (Ow, 2016, artikel 1.3):
bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit, en
doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke behoeften.
1.4 Wetenschappelijke relevantie
De Omgevingwet gaat in januari 2022 in en het is nog niet helemaal duidelijk hoe de medewerkers van RWS-ON gebiedsgericht werken in de geest van de Omgevingwet invullen.
RWS-ON is een unieke organisatie in Nederland met specifieke taken en daarom is het
wetenschappelijk interessant om te onderzoeken hoe zij omgaan met gebiedsgericht werken, participatie en de voorwaarden hiervoor. Om hier een antwoord op te geven wordt in dit onderzoek een nadere invulling gegeven vanuit de ervaringen van de medewerkers over gebiedsgericht werken en worden deze vergeleken met de gangbare concepten over planologie en participatie. Hierbij is het aansprekend om te onderzoeken welke elementen de medewerkers van RWS-ON hierbij in de praktijk belangrijk vinden.
1.5 Leeswijzer
Om u als lezer een beeld te geven van het onderzoek wordt in het volgende hoofdstuk (hoofdstuk 2) eerst kort het werken in de geest van de Omgevingswet beschreven. Hierna volgt het theoretisch kader (hoofdstuk 3) waarin naar voren komt dat er een voortdurende wisselwerking is tussen maatschappelijke ontwikkelingen en de wijze waarop ruimtelijke ordening, in relatie met participatie, plaatsvindt. Ook worden succesfactoren voor gebiedsgericht werken (interactief beleid) weergegeven. In hoofdstuk 4 wordt de methode behandeld waarna in hoofdstuk 5 de resultaten van de interviews worden weergegeven en geëvalueerd. In de eindconclusie en discussie (hoofdstuk 6) worden de deelvragen en de hoofdvraag beantwoord waarna aanbevelingen voor RWS-ON worden geformuleerd.
Hoofdstuk 2: De Omgevingswet
In dit hoofdstuk wordt kort ingegaan op een aantal thema’s van de Omgevingswet die te maken hebben met participatie en de rol die hierbij verwacht wordt van de burger en de overheid. De intentie van de wet is dat burgers zich verantwoordelijk gaan voelen voor hun leefomgeving en daarin een actieve rol gaan vervullen. Dit moet gerealiseerd worden door een paradigmaverschuiving bij de overheid (bestuurders en ambtenaren) te bewerkstelligen. Hierbij moeten de fysieke leefomgeving en de rol en inbreng van burgers centraal komen te staan. Tegelijkertijd dient er meer gedacht te worden vanuit de gebruikers. Dit is “werken in de in de geest van de Omgevingswet”.
2.2 Werken vanuit de geest van de Omgevingswet
Werken vanuit de geest van de Omgevingswet betekent werken vanuit de filosofie van de wet. De intentie van de Omgevingswet wordt zichtbaar wanneer er gekeken wordt naar de documenten rondom de behandeling in het parlement waaronder de Memorie van Toelichting (Van der Schoot, van Leijen, Gabry, Prins & Brugman, 2019
p.12). Voordat er wordt ingegaan op het thema werken in de geest van de Omgevingwet zal kort de oorsprong aan de orde komen.
Eind vorige eeuw ontstond een toenemend bewustzijn van de kwetsbaarheid van ons ecosysteem. Een beeld dat werd versterkt door een aantal natuurrampen. Het ecosysteem veranderde sneller dan ooit en de verwachting was dat dit proces zich zou voortzetten door de bevolkingstoename en de toenemende vraag naar energie, water en voedsel (Rotmans, 2005, p. 5). Hierdoor zou het klimaat sneller veranderen, de kans op ziektes toenemen en de voedselproductie in gevaar komen. Er kwam een nieuwe uitdaging. Het realiseren van een duurzame
samenleving waarbij innovatie ontstaat, een vernieuwingsproces van en door belanghebbenden op verschillende niveaus (Rotmans, 2005, pp. 5-6).
Een deel van deze ontwikkeling is terug te zien in de Omgevingswet. De wetgever streeft naar een circulaire economie en een duurzame samenleving waarin de verschillende actoren een actieve rol moeten aannemen om de omgeving vorm te geven (van der Schoot et al., 2019, p. 9). De Omgevingswet luidt dan ook een nieuw hoofdstuk in met betrekking tot de ruimtelijke ordening en planologie. Deze kan ook gebiedsgericht plaats vinden. De definitie die hiervoor wordt gebruikt wordt door de wetgever is : ”Gebiedsgericht,
plaatsgebonden. Betrekking hebbend op activiteiten die zich afspelen binnen een gebied of op een vaste plaats (daarmee niet op activiteiten die zich vrij over het grondgebied verplaatsen zoals voortuigen of producten” (MvT Ow, 2014, p. 388).
Met de invoering van de Omgevingswet wil de wetgever de besluitvorming (binnen de overheid), en uitvoering van ruimtelijke ordeningsvraagstukken zoveel mogelijk decentraal leggen, in lijn met het
subsidiariteitsbeginsel. Het uitgangspunt hierbij is: decentraal tenzij…….. Dit houdt in dat in beginsel bevoegdheden en taken bij gemeenten en waterschappen moeten komen te liggen omdat deze de mogelijkheid hebben om regels te maken die passen op bij de lokale situatie (Aan de slag met de Omgevingswet, 2020). Naast het subsidiariteitsbeginsel zijn er andere wezenlijke veranderingen die voortkomen uit Omgevingswet en die relevant zijn voor dit onderzoek. Artikel 1.3 Ow (2016) verwacht dat iedereen een actieve houding aanneemt en dat hierbij de fysieke leefomgeving in samenhang met elkaar moet worden gezien, en dat alle belangen in beeld zijn tijdens het maken van de uiteindelijke afweging (besluit). Een integrale benadering waarbij het gaat om “oog te hebben voor de omgeving” (van der Schoot et al., 2019, pp. 17-20).
Bij een integrale benadering kunnen tal van aspecten een rol hebben die zichtbaar worden gemaakt in de onderstaande afbeelding. Deze kunnen nog aangevuld kunnen worden uit informatie vanuit het participatieproces (van der Schoot et al., 2019, p. 20).
Afbeelding 1: OOg voor de omgeving (Kuiper compagnons, 2019)
Participatie speelt bij de integrale benadering een belangrijke rol. De belangen van burgers moeten op tijd in beeld worden gebracht samen met de potentiële problemen die ze zien. Daarnaast moeten de beleidsdoelen van de overheid geïnventariseerd worden en de mate waarin men bereid is te investeren (van der Schoot et al., 2019, pp. 20-21). Het doel hiervan is om ruimtelijke plannen in een vroeger stadium aan bod te laten komen bij de burgers, particulieren en anderen die te maken hebben met de ontwikkeling. “Participatie verhoogt de kwaliteit van beleid en besluiten, draagt bij aan het draagvlak en voorkomt onnodige vertraging door bezwaar- en beroepsprocedures” (Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, 2018). Voor een effectief participatieproces is noodzakelijk dat de deelnemers vroegtijdig in het proces betrokken worden (Oldenziel & Vos, 2018, p.72). Ook bij een projectbesluit wordt ernaar gestreefd om tijdens de verkenningsfase de belangen in beeld te krijgen van de participanten (Oldenziel & Vos, 2018, p.136). Bij omvangrijke infrastructurele projecten met een publiek belang kan de ‘sneller en beter aanpak’ gehanteerd worden waarin een aantal elementen centraal staan. Vroegtijdige participatie van organisaties, bedrijven en burgers, een integrale gebiedsgerichte aanpak, getrechterde besluitvorming en een duidelijk financieel kader met heldere effectbepaling (MvT Ow, 2014 p. 389). In deze fase wordt ook gekeken of er alternatieven aanwezig zijn die aangedragen worden door belanghebbenden (Oldenziel & Vos, 2018, p. 131).
Het doel van de Omgevingswet is om de gebruikers meer voorop te stellen en ruimte te geven aan burgers en organisaties om voor hun belang op te komen. Er wordt rekening met de omgeving gehouden en de manier waarop met burgers, belangengroepen, andere overheden en het bedrijfsleven samengewerkt moet worden. Al deze activiteiten dienen bij te dragen aan het bereiken van de maatschappelijke doelen van de wet. Deze zijn het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving, een goede omgevingskwaliteit, en het doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke behoeften (Ow, 2016, artikel 1.3).
2.3 Paradigmaverschuiving in de Omgevingswet
De wetgever geeft in de memorie van toelichting aan dat ze een paradigmaverandering wil bewerkstelligen met de Omgevingswet. Hierin is een belangrijke taak weggelegd voor de verschillende uitvoeringsorganisaties van de overheid, zoals RWS-ON. De overheid wil dat de fysieke leefomgeving centraal komt te staan. Er dient meer gedacht te worden vanuit de gebruikers en/of initiatiefnemers. Om dit te bereiken is een integrale aanpak noodzakelijk omdat er binnen ruimtelijke ordening vaak sprake is van een belangenafweging over meerdere sectoren waarin meerdere verschillende belangen spelen. De samenhang tussen de verschillende onderdelen van de fysieke leefomgeving staat voorop waarbij de ‘zachte’ belangen niet vergeten mogen worden zoals
duurzaamheid en cultureel erfgoed. Tevens wordt er aandacht besteedt aan (volks)gezondheid, veiligheid en klimaat (van der Schoot et al., 2019, p.19). Dit betekent bijvoorbeeld dat in de ene situatie aspecten van duurzaamheid zwaarder wegen dan economische belangen en dat dit in een andere situatie de volksgezondheid of verkeersveiligheid is (van der Schoot et al., 2019, p. 9).
De wetgever geeft aan wanneer er daadwerkelijk sprake is van de gewenste paradigmaverschuiving bij de overheid. Hiervan is sprake als deze tot uitdrukking komt in de dagelijkse praktijk van de ambtenaren en binnen de bestuurlijke cultuur van de bestuurders (MvT Ow, 2014 p. 19). “De kwaliteit van de fysieke leefomgeving wordt niet alleen bepaald door wet- en regelgeving. De bestuurlijke cultuur, de kennis en kunde van bestuurders, ambtenaren en initiatiefnemers zijn minstens zo belangrijk. De Omgevingswet beoogt een impuls te geven aan bestuurlijke en ambtelijke processen en samenwerking. Concreet gaat het erom dat bestuurders en ambtenaren de wil hebben om de fysieke leefomgeving integraal te benaderen, dat zij geen risicomijdend gedrag tonen, ruimte laten voor privaat initiatief, de participatieve aanpak toepassen (MvT Ow, 2014, p. 24).” Het voldoet niet meer, zoals dit in het verleden was, om de kwaliteit te reguleren vanuit een sectorale invalshoek. Het gaat om een goede afweging van alle belangen bij de fysieke leefomgeving waarbij de leefomgeving wordt beschermd en benut. “De omgevingsvergunning en het projectbesluit maken het mogelijk dat overheden nieuwe ontwikkelingen samenhangend toetsen. Dergelijke besluiten kunnen op grond van de Omgevingswet alleen worden genomen als alle sectorale invalshoeken in ogenschouw zijn genomen waardoor de schotten tussen de afzonderlijke onderdelen verdwijnen (MvT Ow, 2014, p. 19)”.
Hoofdstuk 3: Theoretisch kader
3.1 Inleiding
Het doel van het theoretisch kader is om een beeld te geven van de ontwikkeling van de planologie en de samenhang tussen planologie, participatie en bestuursstijl. Allereerst zal een beeld worden geschetst over de ontwikkeling van de planologie en participatie vanaf de Tweede Wereldoorlog tot nu toe waarna inzichten over planologie, participatie en de bestuursstijlen worden behandeld.
3.2 Ontwikkeling van planologie en participatie vanaf de Tweede Wereldoorlog
De Woningwet (1901) wordt gezien als de eerste wet met betrekking tot de ruimtelijke ordening in Nederland. In de wet wordt (nog) niet gesproken over medezeggenschap (van den Berg, 1981, p. 415). In deze periode is er sprake van een soort van autocratische gezagsuitoefening. De autocratische manier van het uitvoeren van het gezag is geschikt voor een statische samenleving. De problemen en de wijze waarop gehandeld moet worden zijn bekend en beschreven en het onderliggende idee is dat door inspraak de samenleving niet rechtvaardiger en de kwaliteit van het plan niet beter wordt (van den Berg 1981, pp. 418-419).
Na de Tweede Wereldoorlog moet Nederland opgebouwd worden en staat de planologie en ruimtelijke ordening in het teken van de wederopbouw (Spit & Zoete, 2006, p. 93). Door het oorlogsgeweld zijn veel woningen verwoest waardoor grote woningnood ontstaat. De voedselproductie moet op peil gebracht worden en ook de infra- en productiestructuur heeft veel te lijden gehad. Het Marshallplan dat gericht is op de economische opbouw van Europa is belangrijk voor de Nederlandse wederopbouw. Nederland profiteert hier sterk van en mede door dit plan wordt in 1947 het vooroorlogse productieniveau bereikt (Bruinsma & Koomen, 2018, p. 30). Kort na de oorlog is het Centraal Planbureau opgericht om de ontwikkelingen te sturen. Door de economische groei en de mechanisatie in de landbouw ontstaat er een trek van mensen naar de grote steden waar
werkgelegenheid is. Hierdoor ontstaan er tal van problemen op het gebied van woningaanbod, infrastructuur, bedrijvigheid, landbouw en recreatie. Om deze problemen op te lossen wordt door de centrale overheid een aantal plannen en nota’s opgesteld. Voorbeelden van de plannen die kort na de oorlog zijn opgesteld zijn de Industrialisatienota, het Bouwplan uit 1949 en de ruilverkaveling in de landbouw (van Schijndel, 2016, p. 37). Een ander voorbeeld van centrale planning is de nota “de ontwikkeling van het Westen des Lands” die zich richt op de ontwikkeling van West-Nederland. De opgave is dat West-Nederland “in zijn functie voor Nederland, Europa en het wereldverkeer kan meegroeien met de geboden kansen, ook voor de verdere toekomst, en een goed woon- en werkmilieu kan bieden aan de miljoenenbevolking die door deze ontwikkeling wordt aangetrokken” (Rijksdienst voor het Nationale Plan 1958 in Bruinsma & Koomen, 2018, p 31).
De overheid speelt bij de ruimtelijke ordening na de Tweede Wereldoorlog een grote rol. Ze geeft aan welke plannen ontwikkeld moeten worden en welke ontwikkelingen gewenst zijn. In Nederland wordt in deze periode een stelsel van verplichte plannen opgebouwd met betrekking tot de invulling van de fysieke ruimte (van Schijndel, 2016, p. 37). De ruimtelijke plannen worden gezien als een soort van blauwdruk voor de samenleving omdat ten gevolge van de toegenomen welvaart de ruimte schaars is (van der Cammen & de Klerk, 2003).
Kenmerkend voor de blauwdrukplanning is dat het eindbeeld met behulp van de plannen automatisch gerealiseerd zou worden wanneer de stappen lineair gevolgd worden. Tevens is er een dominante rol voor experts zoals demografen en civiel-technici weggelegd (Spit & Zoete, 2006, p. 93). Deze top-down benadering valt samen met het idee van de maakbare samenleving. De opstellers van de plannen zijn experts zoals planologen en geografen en gaan uit van de uitvoerbaarheid van hun plannen (Bruinsma & Koomen, 2018, p. 32). De centrale overheid stuurt de gewenste ontwikkelingen direct aan en is uitsluitend verantwoordelijkheid voor de beleidsbepaling en uitvoering van de gebiedsontwikkeling. Deze zogenaamde toelatingsplanologie staat slechts toe wat niet verboden is en er wordt niet gekeken naar de mogelijkheden en kansen die kenmerkend zijn voor het gebied. Nieuwe ontwikkelingen en initiatieven van anderen worden vaak in een vroegtijdig stadium gesmoord (van Schijndel, 2016, p. 46). Binnen toelatingsplanologie staan de doelen en belangen van de overheid centraal die landelijke geformuleerd zijn met betrekking tot ruimtelijke ordening. Overheden en publieke organisaties zijn de dominante actoren en initiatiefnemers. Door middel van wetten en regels (juridische instrumenten zoals vergunningen, structuurvisies, subsidies etc.) bepalen ze wat wel en niet toelaatbaar is. De doelen van de overheid zijn veelal bij elkaar gepakte sectorale doelstellingen. Binnen deze vorm van
gebiedsontwikkeling bestaat er een duidelijke scheiding tussen het maken van landelijk beleid en het uitvoeren daarvan door uitvoeringsorganisaties. De uitvoering en planning zijn technocratisch (Pleijte, Kuindersma, Hettinga, & Tepic, 2014; Spit & Zoete, 2006, p. 93) en bureaucratisch van aard (Spit & Zoete, 2006, p. 93). De kaders worden bepaald door de overheid en de uitvoering wordt overgelaten aan anderen zoals gemeenten, provincies en uitvoeringsorganisaties van het Rijk.
Het duurde tot ver na de Tweede Wereldoorlog voordat participatie, zoals we dat nu kennen, vorm krijgt. Het oudste experiment van inspraak in Nederland vond plaats in de jaren vijftig bij het opstellen van een streekplan voor Noord-Kennemerland. De inspraak kreeg vorm door middel van werkgroepen en een streekforum (De Bruyne in van den Berg 1981, pp. 421-424).
Vanaf de jaren zestig krijgen burgers steeds meer invloed op het beleid. Hierbij gaat het om inspraak waarbij de echte invloed op het beleid nog beperkt is. De inspraak bestaat tot dan uit een indirecte democratie die zich kenmerkte door verzuiling en paternalisme waarbinnen persoonlijke, sociale, en institutionele verbanden ervoor zorgden dat de achterban de politieke leiders volgen (Edelenbos & Monnikhof, 2018, p. 12).
Besluitvormingsprocessen met participatie worden daarna steeds meer als een recht gezien. De redenen hiervoor zijn de stijging van de welvaart, een hoger opleidingsniveau en de opkomst van radio en televisie waardoor de achterbannen van de zuilen emanciperen (Edelenbos & Monnikhof 1998, pp.16-17) en raakt inspraak steeds meer ingeburgerd in de overheidspraktijk. In de Wet op de Ruimtelijke Ordening (1965) kon de burger via een bezwaarschriftprocedure protesteren tegen structuur-, streek- en bestemmingsplannen. Daarnaast was er voor de burger en belangengroeperingen de mogelijkheid om met behulp van inspraakprocedures de belangen, meningen en opvattingen mee te laten wegen bij de vaststelling van het beleid (Van den Heuvel en de Vries, 1995, in Edelenbos & Monnikhof, 1998, p.17). Door alle interacties wordt de samenleving steeds dynamischer. In een dynamische samenleving zijn de vraagstukken nieuw en panklare oplossingen niet voorhanden. Om de kwaliteit van de oplossingen te verbeteren moeten burgers en andere actoren ingeschakeld worden. Dit zijn
belangstellenden en belanghebbenden die met behulp van hun input de voorstellen verbeteren en zorgen voor een toename van het draagvlak (van den Berg, 1981, pp. 418-419).
In de jaren zeventig wordt inspraak steeds verder geïnstitutionaliseerd. In de Gemeentewet wordt geregeld hoe de inspraak vorm krijgt bij een verordening voor ingezetenen en belanghebbenden. De inspraak verschuift in die jaren van de vaststelling van het plan steeds meer naar de plan- of voorbereidingsfase. De mogelijkheden om mee te praten over uitgangspunten en doelstellingen nemen hierdoor toe. Ook is er de mogelijkheid om keuzen te maken uit alternatieve plannen. Deze plannen zijn vaak een variant op een, op voorhand, voorgeschreven stelsel van doelen (Thurlings et al., 1980, in Edelenbos & Monnikhof 1998, p.18). De economische crisis in de jaren tachtig leidt tot meer marktdenken bij de overheid. Alles moest steeds beter, sneller en goedkoper waarbij minder ruimte was voor inspraak. Veel bestuurders vonden inspraak lastig en tijdrovend en burgers waren vaak teleurgesteld over het eindresultaat waarin hun bijdrage niet of weinig terugkomt. Aan het eind van de jaren tachtig van de vorige eeuw wordt gezocht naar nieuwe verhoudingen in de ruimtelijke ordening waarin het overhevelen van verantwoordelijkheden naar de lagere overheden centraal staat Hajer, van t’ Klooster & Grijzen, 2010, p. 17).
In het volgende decennium krijgt volgens Edelenbos (1998) het functioneren van de democratie weer meer aandacht en moet de overheid klantgerichter en slagvaardiger worden. Volgens veel burgers is de overheid in zichzelf gekeerd en meer met hun eigen belang dan dat van de burgers bezig. Burgers en maatschappelijke organisaties willen meer hun belangen vertegenwoordigd zien. Dit leidt ertoe dat er steeds meer horizontale, vaak losse, netwerken ontstaan ten koste van de verticale verkokerde beleidscircuits. Tegelijkertijd worden de verbindingen tussen bestuur en maatschappelijke actoren tijdelijker van aard en projectgerichter. Hierbij staat de uitwisseling van informatie, visies en argumenten centraal (Edelenbos & Monnikhof, 1998, pp. 20-22). De ontwikkelingen in de jaren negentig zijn de opmaat voor interactieve beleidsvorming. Hierbij worden burgers en maatschappelijke organisaties bij de vormgeving en de uitvoering in een vroegtijdig stadium van het beleid betrokken. De belangrijkste argumenten om hiervoor te kiezen zijn het vergroten van het draagvlak voor het beleid, vergroting van de kwaliteit en de verbreding van kennis van de burgers van het politieke proces (Edelenbos & Monnikhof 1998, pp. 24-26). De overheid kan niet langer gebruik maken van één vorm van besluitvorming. De maatschappelijke ontwikkelingen vragen om meer diversiteit en er moet bewust nagedacht worden over welk instrument er gebruikt gaat worden. Interactieve beleidsvorming kan op verschillende niveaus ingestoken worden. Van minder (informeren, raadplegen en adviseren) naar meer (coproduceren en
meebeslissen) participatie van de belanghebbenden. In de praktijk zal het beleid meestal tussen de twee uitersten, informeren en meebeslissen, liggen (Edelenbos & Monnikhof, 1998, pp. 26-29). De laatste tijd neemt de overheid steeds meer de rol van facilitator en coördinator van beleidsprocessen aan. Deze ontwikkeling is ook te herkennen binnen planologie en ruimtelijke ontwikkeling. Van publieke maakbaarheid naar private
maakbaarheid tot publiek-private coproductie (Hajer et al., 2010, p. 279). 3.3 Ruimtelijke ordening, bestuursstijl en participatie
De ruimtelijke ordening is verankerd in de Grondwet waardoor er een belangrijke taak is weggelegd voor de overheid. In artikel 2 van de Grondwet staat dat “De zorg van de overheid is gericht op de bewoonbaarheid van het land en de verbetering van het leefmilieu”. Dit artikel heeft zich vertaald in begrippen als planologie, ruimtelijke ordening en ruimtelijke planning (Spit & Zoete, 2006, pp. 15-16). Bij de inrichting van de omgeving
die (Rowe & Frewer, 2005, p. 253) hanteren voor publieke participatie is “het betrekken van leden van het (algemene) publiek in de agendasetting, besluitvorming en beleidsvormingsactiviteiten van
organisaties/instituties die verantwoordelijk zijn voor beleidsontwikkeling”.
Bij ruimtelijke planning komen coördinatie en participatie bij elkaar. Hajer et al., (2010 pp.14-16) brengt deze bij elkaar in een formule. Planning kan volgens Hajer et al., (2010) worden samengevat in de formule P=(A+C)n. Hierbij staat de A voor articulatie en de C voor coördinatie. Articulatie is het formuleren van vragen, wensen en kennis en coördinatie behelst het maken van afspraken en de uitvoering. Wanneer articulatie en coördinatie op een goede manier bij elkaar komen en in balans zijn spreekt Hajer et al., (2010) van een kwalitatief goede planning. Wanneer er een genuanceerde interactie is tussen een aantal groepen. Dit zijn de bestuurders, experts en maatschappelijke partijen (burgers, bedrijven en verenigingen). Aan het begin van het planproces staat het ontwikkelen van een gedeelde visie voorop waarbij het de bedoeling is dat deze gedurende het gehele proces overeind blijft. Hierbij wordt participatie ingezet voor zowel de articulatie en de coördinatie. De bestuursstijlen waaruit gekozen wordt gaan zowel over (C) coördinatie als (A) articulatie waarbij beiden elkaar beïnvloeden.
3.4 Van toelatingsplanologie en ontwikkelingsplanologie naar uitnodigingsplanologie
Planning van de ruimtelijke ordening richt zich op een specifieke situatie (gebied) waarin iets moet worden gerealiseerd. Dit gebeur t vaak in de leefomgeving van mensen die de effecten van de ingreep ondervinden (Schijndel, 2016, p.23). “Ruimtelijke ordening omvat het zoekproces voor de ruimtelijke inrichting van een veranderende samenleving en het maken van keuzes hoe en waar functies tot hun recht komen, vooral met het oog op lange(re) termijn ontwikkeling” (Spit & Zoet, 2006, p.15).
Vanaf de tweede wereldoorlog tot in de eerste decennia van de 21e eeuw heeft de inrichting van de leefomgeving een grote ontwikkeling meegemaakt. Deze ontwikkelingen worden vaak gestuurd door
maatschappelijke gebeurtenissen, schaarste en economische crises. De laatste jaren komt daar de klimaatcrisis bij die bij veel mensen, organisaties, het bedrijfsleven en de overheid een gevoel van urgentie teweegbrengt. Gebiedsontwikkeling en op een gebiedsgerichte manier werken wordt als een belangrijk middel gezien om aan deze en andere maatschappelijke uitdagingen het hoofd te bieden.
De verschuiving van toelatingsplanologie naar uitnodigingsplanologie die heeft plaatsgevonden kan gezien worden in het licht van een beweging van government, een centraal sturende overheid, naar governance, een overheid die samenwerkt met de samenleving, onder invloed van globalisering en de informatietechnologie. Dit vraagt om nieuwe interacties tussen de overheid, marktpartijen en de samenleving (Hajer & Wagenaar, 2003). Governance is gericht op samenwerking waarbij actoren deelnemen in netwerken. Dit kan horizontaal, binnen een enkel bestuursniveau en op verschillende schaalniveaus. De beleidsnetwerken bij governance zijn vaak informeel en gedecentraliseerd met horizontale verhoudingen. Er is een wederzijdse afhankelijkheid van private en publieke actoren met een sterk probleemoplossend vermogen (Hajer & Versteeg, 2005). Dit is het gevolg van de herwaardering van marktprincipes en zelforganisatie ten koste van de centrale overheid.
Governance is een alternatief voor hiërarchische controle. Het verwijst naar de wederzijdse afhankelijkheden in de samenleving. Governance kent ook een dynamisch proces waarbinnen de overheid verschillende rollen aan kan nemen (Pierre & Guy Peters, 2000). De verschuiving van government naar governance is ook het gevolg van veranderende ideeën over de rol van de overheid. De hiërarchisch sturende overheid heeft aan invloed ingeboet en de overheid en de samenleving zijn steeds meer met elkaar verbonden. Deze ontwikkeling is ook in de planologie zichtbaar. De invloed van toelatingsplanologie neemt steeds meer af ten gunste van de ontwikkelings-en uitnodigingsplanologie.
3.4.1 Toelatingsplanologie
Na de Tweede Wereldoorlog moest Nederland in snel tempo opgebouwd worden en er was woningnood, de voedselproductie moest op peil gebracht worden en ook de infrastructuur had te leiden gehad onder het oorlogsgeweld. De toelatingsplanologie was leidend. De overheden speelden bij de planning een grote rol. Ze gaven de kaders aan waarbinnen de plannen ontwikkeld moesten worden en welke ontwikkelingen gewenst waren. Nederland werd in deze periode met een stelsel van verplichte plannen opgebouwd met betrekking tot de invulling van de fysieke ruimte. Kort na de oorlog werd het Cultureel Planbureau opgericht om de
ontwikkelingen te sturen. Voorbeelden van de plannen zijn de Industrialisatienota, het Bouwplan uit 1949 en de ruilverkaveling in de landbouw (van Schijndel, 2016, p. 37).
Binnen toelatingsplanologie staan de doelen en belangen van de overheid centraal die landelijke geformuleerd zijn. Overheden en publieke organisaties zijn de dominante actoren en initiatiefnemers. Door middel van wetten en regels (juridische instrumenten zoals vergunningen, structuurvisies, subsidies etc.) bepalen ze wat wel en niet toelaatbaar is. De doelen van de overheid zijn veelal bij elkaar gepakte sectorale
doelstellingen. Binnen deze vorm van ruimtelijke ordening bestaat er een duidelijke scheiding tussen het maken van landelijk beleid en het uitvoeren daarvan door uitvoeringsorganisaties. De uitvoering is technocratisch van aard (Pleijte et al., 2014) waarbij de uitvoering het realiseren van bepaalde doelen met bepaalde middelen in binnen een bepaalde tijd is (Hoogerwerf, 1989, in Pleijte et al., 2014).
Kenmerkend voor toelatingsplanologie is de top-down benadering. De centrale overheid stuurt de gewenste ontwikkelingen direct aan en is uitsluitend verantwoordelijkheid voor de beleidsbepaling en uitvoering van ruimtelijke ordening. Verder staat de toelatingsplanologie slechts toe wat niet verboden is en er wordt niet gekeken naar de mogelijkheden en kansen die kenmerkend zijn voor het gebied. Nieuwe ontwikkelingen en initiatieven van anderen worden vaak in een vroegtijdig stadium gesmoord (van Schijndel, 2016, p. 46). De stuurmiddelen zijn vaak repressief zoals het onthouden van goedkeuringen, vergunningen en medewerking (G van den Berg, 1981, p.158). In de toelatingsplanologie is de burgerparticipatie beperkt in vormen die zijn vastgelegd in de wet. Het gaat hierbij hoofdzakelijk om inspraak en bezwaar.
3.4.2 Ontwikkelingsplanologie en gebiedsontwikkeling
Vanaf de jaren tachtig van de vorige eeuw neemt de invloed van de toelatingsplanologie af. De overgang van toelatingsplanologie naar ontwikkelingsplanologie ligt in de mate waarin de (rijks)overheid invulling van de plannen overlaat aan de markt en lagere overheden omdat deze meer oog hebben voor de kansen binnen het gebied (van Schijndel, 2016, pp. 47-48). Er heerst in toenemende mate het besef dat ruimtelijke ordening gezamenlijk, tussen de overheid en de samenleving, tot stand moet worden gebracht. Het aantal partijen dat betrokken is bij de ontwikkeling van gebieden neemt toe en ook de disciplinemix wordt omvangrijker. Water, natuur, infrastructuur en bouw komen meer tot elkaar in een integrale benadering (Magermans, 2014). Het doel van de overheid bij ontwikkelingsplanologie en van gebiedsgericht werken, is de verbetering van de ruimtelijke kwaliteit. De sturingsfilosofie is “centraal wat moet, decentraal wat kan” (Bruinsma & Koomen, 2018, p.38). Hierin spelen integraliteit, een goede gebiedsanalyse, complementariteit van de deelnemers een belangrijke rol naast een gezamenlijke start en het samen optrekken tijdens het proces (Dammers, Verwest, Staffhorst, & Verschoor, 2004, p . 25). Deze ontwikkelingen dienen binnen de kaders van de ruimtelijke ordening
(planningsstelsel) plaats te vinden (Spit & Zoete, 2006, p. 97) en moeten de basiskwaliteit borgen met betrekking tot onder meer verstedelijking, veiligheid en milieu (NOTA ruimte, 2004).
Binnen ontwikkelingsplanologie staat in tegenstelling tot toelatingsplanologie samenwerking tussen (semi) publieke-private partijen centraal. Ontwikkelingsplanologie is een reactie op de toenemende complexiteit van de problemen. De problemen kunnen niet meer opgelost worden door een sectorale benadering waarbij de overheid eenzijdig optreedt (Pleijte et al., 2014). Boonstra & Kuindersma, (2008) in Pleijte et al., (2014) stellen dat deze vorm vanaf de jaren 90 van de vorige eeuw vorm kreeg in “integraal gebiedsgericht beleid”. De overheid legt geen landelijk generiek beleid op maar onderhandelt met lagere overheden, burgers en belangenorganisaties over de doelstellingen van het beleid dat is aangepast aan de specifieke situatie in een gebied (Pleijte et al., 2014). De doelen van de onderhandeling zijn om beleidsinspanningen op verschillende beleidsterreinen op elkaar af te stemmen en te integreren. Hierdoor ontstaat draagvlak voor het beleid dat ook tijdens de uitvoering overeind blijft (Glasbergen & Driessen, 1993; Leroy, 2000; Boonstra, 2004 in Pleijte et al., 2014).
Het is hierbij van belang dat de verschillende belangen en percepties over het gebied op tafel komen en dat de deelnemers aan de onderhandeling streven naar consensus en win-win situaties. Van een win-win situaties is sprake wanneer de partijen baat hebben bij het onderhandelingsresultaat en er niemand op achteruit gaat (Glasbergen & Driessen 1993; Leroy, 2000; Boonstra 2004 in Magermans, 2014, p.23). Decentralisatie van (landelijke) overheidstaken is één van de gevolgen van ontwikkelingsplanologie omdat centrale landelijke aansturing daar niet bij past. De doelen en belangen van de overheid zijn (binnen deze vorm) onderhevig aan verandering door invloed van bedrijven, lagere overheden en maatschappelijke organisaties (Pleijte et al., 2014). De rol van de overheid is die van proces- en netwerkmanager om ervoor te zorgen dat de verschillende actoren samen komen tot een integraal gebiedsplan en ontwikkeling (Pleijte et al., 2014). In het omgevingsplan van de Omgevingswet, dat door de gemeenten worden opgesteld, kan integraliteit nagestreefd worden. Dit kan gerealiseerd worden vanuit het gehele grondgebied of vanuit maatwerk vanuit deelgebieden (MvT Ow 2014, p. 93).
Ontwikkelingsplanologie veranderde de rol van uitvoeringsorganisaties, zoals Rijkswaterstaat ten opzichte van hun rol bij toelatingsplanologie. De rol bestaat niet meer uit het simpelweg uitvoeren van beleid maar het startpunt voor hen ligt meer aan het begin van het onderhandelingsproces met de andere publieke en private actoren. De uitvoeringsorganisaties staan volgens Pleijte et al., (2014) tussen de beleidsmakende overheid en partners in een gebied in. De rollen die hierbij kunnen passen zijn: advisering (inhoud of proces), procesmanagement, onderzoek en ontwerp en uitvoerder (Pleijte et al., 2014).
Een vorm van gebiedsgericht werken, waar de nodige ervaring mee is opgedaan, en die past bij
ontwikkelingsplanologie is de integrale gebiedsontwikkeling. De kerngedachte hierbij is dat het probleem bij de kern moet worden aangepakt. Wanneer verschillende functies in samenhang worden ontwikkeld spreekt men van integrale gebiedsontwikkeling. Voor de afbakening van het gebied is het mogelijk om te kiezen uit twee
richtingen (Rakic & Cluitmans, 2006). Bij de eerste wordt er uitgegaan van een vooraf gedefinieerd gebied. Kenmerkend is hierbij dat gebiedsgericht werken vorm krijgt binnen bestaande
samenwerkingsverbanden. Een andere insteek is dat het gebied wordt gedefinieerd naar de omvang en ernst van het probleem. Vaak moet er dan in het gebied naar nieuwe samenwerkingsverbanden gezocht worden. Het voordeel bij de eerste benadering is dat de samenwerkingspartners elkaar kennen vanwege al bestaande verbanden in het gebied. Het voordeel van de tweede benadering is dat het probleem op het juiste schaalniveau wordt aangepakt (Rakic & Cluitmans, 2006).
Bij een gebiedsgerichte benadering van ruimtelijke ordening is altijd sprake van een bepaalde dynamiek en koppeling tussen onderwerpen in en rondom het gebied waar gewerkt wordt, zo spreekt Elverding (2008, p.15) van een gebiedsgewijze benadering: “bij de aanleg of verbetering van nieuwe infrastructuur moet deze niet alleen zorgvuldig worden ingepast binnen het betrokken gebied. Ook kan door middel van gebiedsontwikkeling deze infrastructuur worden gecombineerd met verbetering van de ruimtelijke kwaliteit elders, bijvoorbeeld op het vlak van natuur en milieu en/of stedelijke herstructurering. Een combinatie van maatregelen kan immers per saldo de ruimtelijke kwaliteit bevorderen, waardoor de infrastructurele ingreep aanvaardbaarder wordt”. Rakic & Cluitmans, (2006) spreken ook over de mogelijkheid tot opschalen of downsizen bij integrale
gebiedsontwikkeling. Ze zien dat bij grote infrastructurele projecten soms wordt gekozen om op grotere schaal integraal gebiedsgericht te werken dan dat het oorspronkelijke probleem vereist. Er is dan sprake van opschaling. Hierbij wordt niet alleen het directe probleem opgepakt, zoals de doorstroming van een weg, maar er wordt ook gekeken naar andere maatschappelijk opgaven die spelen in het gebied. Dit kunnen opgaven zijn op het gebied van waterveiligheid, leefbaarheid en duurzaamheid. Bij plattelandsontwikkeling echter kan sprake zijn van sprake van downsizing, de problemen oplossen waar ze zich voordoen. Men komt dan al snel bij kleinschalige oplossingen van de problemen in het gebied. Hierbij wordt veelal uitgegaan van bestaande regionale
samenwerkingsverbanden en grenzen waarmee en waarbinnen het probleem moet worden aangepakt. Het werkgebied kan dan worden beperkt. Een ander voordeel van deze benadering is dat de gewenste informatie snel kan worden verkregen en het procesmanagement gemakkelijker is.
Gebiedsgericht werken beperkt zich niet alleen tot ruimtelijke inrichting in steden en de ontwikkeling van plattelandsgebieden maar ook tot verkeer en vervoer. Bij een integrale aanpak wordt verder gekeken dan (sectorale) vakgebieden en kennisvelden. Omdat er meerdere partijen in een gebied betrokken zijn wordt een basis gelegd voor samenwerking (Rakic & Cluitmans, 2006, p. 7) en als er knelpunten zijn worden deze opgelost op netwerkniveau (CPB, 2012) waarbij vaak gestreefd wordt om een win-win situatie te realiseren die gepaard gaat met innovaties die het gevolg zijn van de verschillende invalshoeken van de samenwerkende partijen (van Schijndel, 2016, p. 396). Bij deze benadering is het mogelijk dat verschillende functies met elkaar worden geïntegreerd. Het betreft dan rode (wonen), groene (natuur, landschap), grijze (wegen, spoorwegen) en blauwe (water) functies (Dammers et al, 2004, pp. 46-47).
Voorbeelden van gebiedsontwikkeling zijn de ROM gebieden. In de jaren 80 zijn de Ruimtelijke Ordening en Milieu (ROM) gebieden aangewezen. Deze gebieden kenmerkten zich door complexe problemen op het gebied van ruimte en milieu (van Schijndel, 2016, p. 43) en een grote diversiteit van ruimtelijke opgaven. De Gelderse Vallei waar intensieve veehouderij omgeven werd door een tweetal grote natuurgebieden kende een heel andere uitdaging dan de Rijnmond met het Rotterdamse havengebied en Schiphol met de
verkeersknooppunten en bedrijvigheid (Naeff & van de Klundert, 1998, pp. 13,17). De bedoeling van de ROM-gebieden was dat de betrokken actoren en partijen in de ROM-gebieden gezamenlijk een integrale visie ontwikkelden en daarbij behorende maatregelen voor de problemen moesten bedenken. Dit leidde tot draagvlak voor de genomen besluiten. De ROM-gebieden werden als succesvol gezien (van Schijndel, 2016, p. 43). Het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer heeft in 1998 een publicatie uitgegeven over de ervaringen met betrekking tot de ROM-gebieden. Hierin heeft het ministerie aangegeven dat financiële middelen een smeermiddel is voor het planvormingsproces. Daarnaast is het wenselijk dat de overheid partijen ruimte biedt aan de partijen om af te wijken van wet- en regelgeving (Naeff & van de Klundert 1998, pp.66- 67) 3.4.3 Uitnodigingsplanologie en Organische gebiedsontwikkeling
De meest actuele en recente vorm van planologie is de uitnodigingsplanologie. Bij deze vorm van ruimtelijke ordening wil de overheid niet bij voorhand iets uitsluiten en is ze slechts op hoofdlijnen bezig met gewenste ontwikkelingen zoals het beschermen van waarden(Harleman, 2017). Anderen worden uitgenodigd om vorm te geven aan de ruimtelijke ontwikkeling (Brouwer, 2014 in Rheiter, 2016). Bij toelatingsplanologie is er sprake van een top-down benadering en bij de uitnodigingsplanologie is de bottom-up benadering kenmerkend. Bij deze
vorm van gebiedsontwikkeling staan private (ook burger) initiatieven en ontwikkelingen centraal. De rol van de overheid is minder actief en stelt slechts voorwaarden op hoofdlijnen zoals veiligheids- en gezondheidsnormen op en/of ondersteund met kennis, manuren en accommodatie de private partijen (Pleijte et al., 2014). Bedrijven, maatschappelijke organisaties en/of burgers zijn diegenen die het initiatief nemen. Zij zijn ook diegenen die verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van de initiatieven (gebiedsontwikkeling) (Pleijte et al., 2014).
De rollen die uitvoeringsorganisaties kunnen aannemen zijn in grote lijn hetzelfde als bij ontwikkelingsplanologie waarbij het verschil zit in het feit dat ze de initiatieven van private actoren ondersteunen (Pleijte et al., 2014). De verhouding met de (beleidsmakende) overheid is losser waarbij de uitvoeringsorganisatie zelfs als opdrachtnemer van private partijen kan optreden. Voorwaarde is dat ze wel beleidsruimte moeten krijgen van de centrale overheid. Kenmerkend voor uitnodigingsplanologie is dat initiatieven vaak minder consequentioneel en meer “organisch” zijn voor de publieke ruimte dan bij de andere vormen (Pleijte et al., 2014). De nieuwe omgevingswet biedt ook mogelijkheden tot uitnodigingsplanologie. In de memorie van toelichting (MvT Ow, 2014, pp. 119, 274) wordt aangegeven dat een bestuursorgaan ervoor kan kiezen om voor een specifiek gebied een visionair programma op te stellen die niet gericht is op finale
besluitvorming maar op een visionaire manier weergeeft van wat het bestuursorgaan in de toekomst voor ogen heeft voor het gebied waarbij zeer veel ruimte gelaten wordt aan initiatieven vanuit het gebied.
Organische gebiedsontwikkeling gaat nog een stap verder dan uitnodigingsplanologie. Het verschil is dat bij organische gebiedsontwikkeling de overheid zich (nog) passiever opstelt (Baardewijk et al., 2013, in Rheiter, 2016). Van een organische gebiedsgerichte werkwijze is sprake wanneer een gebied aan initiatiefnemers en aan de tijd wordt overgelaten om zich te ontwikkelen binnen een aantal gezamenlijk opgestelde regels en
voorwaarden (van der Schoot et al., 2019, p 73). Het kan dus voorkomen dat er een tijd niets met het gebied gebeurt. Bij organische gebiedsontwikkeling betrekken de initiatiefnemers de overheid bij de plannen omdat de overheid verantwoordelijk is voor de veiligheid, geluidsoverlast en de wijze waarop er met de openbare ruimte wordt omgegaan. Er moeten afspraken over de randvoorwaarden gemaakt worden tussen overheid en
initiatiefnemers. Het begrip dat hiervoor wordt gebruikt is adaptief programmeren. Ontwikkelingsaanvragen worden bekeken en vergeleken met de bestaande afspraken, het aanwezige aanbod en de lange termijn
doelstellingen van het ruimtelijke beleid (van Schijndel, 2016, pp. 399-400). Bij organische gebiedsontwikkeling spelen spontane ontwikkelingen een belangrijke rol. Bij traditionele gebiedsontwikkeling is er een onderscheidt tussen overheid, projectontwikkelaars en bewoners. Dit onderscheid vervaagt bij organische
gebiedsontwikkeling (van Schijndel, 2016. p.399) en is er ruimte voor gevarieerde, vaak kleinschalige, procesmatige initiatieven zonder blauwdruk.
3.5 Bestuursstijlen en participatie
De bestuursstijlen en rollen van de overheid zijn bij elk van de soorten planologie anders. Pröpper onderscheidt een zevental bestuursstijlen die de overheid kan gebruiken bij de inrichting van de openbare ruimte. De gekozen bestuursstijl is van invloed op de rol die de burgers (participanten) krijgen. Deze bestuursstijlen laten zien dat een toenemende invloed van de bevolking gepaard gaat met een toenemende inhoudelijke openheid van het bestuur. Om zijn theorie duidelijker te maken heeft hij een participatieladder ontwikkeld waarin het de relatie tussen bestuursstijl en participatievorm visueel weergeeft (Pröpper, 2013, p.17).
Afbeelding 2: Participatieladder (Pröpper, 2013, p 17)
De bestuursstijlen kunnen na elkaar of tegelijkertijd worden ingezet. Bij het convergeren van beleidsprocessen (trechteren) volgen de bestuursstijlen elkaar op. Hierbij is vaak sprake van een heel open proces aan het begin waarna later het plan voorgelegd wordt aan de participanten. Daarnaast komt het voor dat bij plannen die vastlopen het beleidsproces op een later moment wordt opengesteld om de impasse te doorbreken. De
verschillende bestuursstijlen kunnen ook tegelijkertijd toegepast worden, er is dan sprake van een tussenvorm. Door de diversiteit van de actoren en het belang dat ze hebben kan ervoor gekozen worden om voor de verschillende actoren een andere bestuursstijl te hanteren. Zo is de rol van private investeerders anders dan die van omwonenden (Pröpper, 2013, pp. 102-103).
Edelenbos & Monnikhof (1998) komen ook tot het inzicht dat er verschillende vormen van beleidsniveaus zijn die tegelijkertijd een rol kunnen spelen. De ontwikkelingen in de jaren negentig zijn de opmaat voor interactieve beleidsvorming. Hierbij worden burgers en maatschappelijke organisaties vroegtijdig bij de vormgeving en uitvoering van het beleid betrokken. De belangrijkste argumenten om hiervoor te kiezen zijn het vergroten van het draagvlak voor het beleid, verbetering van de kwaliteit en de vermeerdering van kennis van de burgers van het politieke proces (Edelenbos & Monnikhof,1998, pp. 24-26).
De overheid kan niet langer gebruik maken van één vorm van besluitvorming. De maatschappelijke ontwikkelingen vragen om meer diversiteit en het maken van bewuste keuzen van welk instrument gebruik gemaakt wordt. Bij interactieve beleidsvorming kan er op verschillende niveaus ingestoken worden. Van minder naar meer participatie van de belanghebbenden (van informeren, raadplegen, adviseren, coproduceren tot meebeslissen). In de praktijk zal het beleid meestal tussen de twee uiterste polen, informeren en meebeslissen, liggen. Edelenbos (1998) spreekt dan van hybride democratie en deze is aanwezig wanneer vormen van een vertegenwoordigende en directe democratie elkaar aanvullen (Edelenbos & Monnikhof, 1998, pp. 26,29). Hajer (2010) constateert ook dat de laatste tijd de overheid steeds meer de rol van facilitator en coördinator van beleidsprocessen aanneemt. Er heeft zich een ontwikkeling voltrokken in de planologie. Van publieke maakbaarheid naar private maakbaarheid tot publiek-private coproductie (Hajer et al., 2010, p. 279).
Schaal van directheid van democratie
Informeren Raadplegen Adviseren Coproduceren Meebeslissen Indirecte democratie Hybride democratie Directe democratie
3.6 Planologie en de participatieladder
In dit onderdeel worden de drie vormen van planologie gekoppeld aan de bestuursstijlen van Pröpper (2013). De eerste stijl, gesloten autoritair, komt niet overeen met één van de drie vormen van planologie. De overig zes stijlen zijn wel te herkennen.
3.6.1 Toelatingsplanologie en de participatieladder
Bij de toelatingsplanologie zijn de open autoritaire en consultatieve stijl van toepassing. In de open autoritaire stijl heeft de participant de rol van toeschouwer, ontvanger van informatie of informant. De overheid voert zelfstandig beleid en verstrekt hierover informatie en probeert de doelgroep te overtuigen of te overreden. Deze vorm van participatie past bij toelatingsplanologie vanwege de (zeer) beperkte informatiepositie en bijdrage van de participant aan het ruimtelijke beleid. Bij de consultatieve stijl is de participant adviseur eindspraak. De participant wordt gevaagd te reageren op een gesloten vraag binnen een vaststaande probleemomschrijving (en eventueel voorgenomen oplossing). Dit past ook binnen toelatingsplanologie omdat de participant wel een mening kan geven maar dan wel binnen een door de overheid vastgesteld kader. Er is geen ruimte voor een eigen probleemdefinitie of eigen belangen.
3.6.2 Ontwikkelingsplanologie en de participatieladder
De participatieve stijl bevindt zich als het ware tussen de toelatings- en ontwikkelingsplanologie. De rol van de participant is adviseur beginspraak en bestaat uit het geven van gevraagd advies aan de overheid op basis van een open vraagstelling. Hierbinnen kan de participant open advies geven, een eigen probleemdefinitie en een oplossing weergeven. Deze trede zit tussen toelatings- en ontwikkelingsplanologie in omdat er wel ruimte is voor werkelijk “eigen” inbreng maar het reikt nog niet zover dat de participant meeonderhandelt over het uiteindelijke besluit.
Binnen de ontwikkelingsplanologie is sprake van de delegerende en samenwerkende stijl. Bij de eerste is de participant medebelsisser over het besluit en krijgt binnen de randvoorwaarden die de overheid stelt mogelijkheden om zelf beslissingen te nemen of het beleid uit te voeren. Deze trede past binnen
ontwikkelingsplanologie omdat de participant samen met de overheid beslissingen neemt. Bij de samenwerkende stijl is de rol van de participant samenwerkingspartner. De overheid werkt op een gelijkwaardige basis samen met de participant en biedt ondersteuning aan de participant. Dit past binnen ontwikkelingsplanologie vanwege de nadruk op samenwerking, gelijkwaardigheid in de onderhandeling en de mogelijkheid om samen besluiten te nemen.
3.6.3 Uitnodigingsplanologie en de participatieladder
Bij de uitnodigingsplanologie past de faciliterende stijl. De participant kan op deze trap initiatiefnemer, eigenaar van het beleid of zelfs bevoegd gezag zijn. De overheid heeft slechts de rol van ondersteuner richting de participant. Dit sluit aan bij uitnodigingsplanologie omdat deze vorm van planologie ervan uitgaat dat niet de overheid maar de betrokkenen (participanten) in het gebied verantwoordelijk zijn voor de planning en uitvoering van de gebiedsontwikkeling. De overheid blijft wel verantwoordelijk voor de randvoorwaarden.
3.6.4 Conclusie
Concluderend kan gesteld worden dat vanuit de geest van de Omgevingswet werken, theoretisch gezien past bij ontwikkelings- en uitnodigingsplanologie omdat deze ruimte laat voor inbreng uit de samenleving. Bij
toelatingsplanologie is de insteek sectoraal en is er geen tot weinig ruimte is voor de inbreng tijdens participatieprocessen.
Afbeelding 4: De drie vormen van planologie. Bestuursstijlen en werken in de geest van de Omgevingswet 3.7 Condities voor participatie en interactief beleid (gebiedsgericht werken)
3.7.1 Inleiding
In het vorige hoofdstuk is gekeken welke bestuursstijlen passen bij een bepaalde vorm van planologie. In dit onderdeel wordt gekeken welke condities hierbij horen. Door Pröpper (2013) zijn verschillende condities geformuleerd waaraan voldaan moet worden om de bestuursstijl in te kunnen vullen. Deze condities kunnen per bestuursstijl verschillen. De condities waaraan invulling gegeven moet worden hebben te maken met de geschiktheid van de problematiek, beschikbaarheid van middelen, duidelijkheid over de rollen, openheid, de meerwaarde van participatie en de relatie tussen het bestuur en de participanten. Hieronder is aangegeven wat deze condities volgens Pröpper inhouden. Dit wordt aangevuld met andere literatuur die aansluit op de condities.
3.7.2 Openheid
Openheid is een kernvoorwaarde voor interactief beleid en dit geldt zowel voor het bestuur (overheid) als de participanten. De overheid moet openstaan voor deelname van participanten in de beleidsvorming en tevens bereid zijn om autonomie af te staan en invloed van participanten toe te staan. Een voorwaarde hierbij is dat het beleid niet al is uit-onderhandeld met een selectief groepje en dat het niet volledig vaststaat. De overheid kan er wel voor kiezen om bepaalde partijen wel of niet te betrekken in het beleidsproces. Ze moet bereid en in staat zijn de participanten een goed inzicht te geven in het beleidsproces omdat deze anders niet goed kunnen participeren. Dit vereist een doorzichtig en transparant proces. Openheid geldt ook voor de participanten. Zij moeten bereid zijn om hun mening of opstelling eventueel te veranderen en bereid en in staat zijn over de eigen beweegredenen inzicht te verschaffen. Tot slot moeten de participanten invloed delen met de overheid en in het geval van tegenstrijdige belangen moet het streven zijn om een compromis te sluiten, ‘geven en nemen’.
De intentie van de Omgevingswet is om alle belangen mee te nemen in het participatieproces door anderen te betrekken in het beleidsproces. Hierdoor neemt de kwaliteit van het eindproduct en het draagvlak van voor het uiteindelijk resultaat toe. Participatie en het laten meewegen van diverse belangen heeft ook een positief effect op de integraliteit van de besluitvorming. In de praktijk blijkt dat de groep die participeert vaak niet representatief is voor de grotere groep betrokkenen of de samenleving. De rol van de burgers is beperkt en bestaat voornamelijk uit het verschaffen van informatie. Hier zijn vaak niet alle relevante groepen en belangen goed vertegenwoordigd (Michels & de Graaf, 2010 p. 477). De groep actieve burgers in participatieprocessen bestaat veelal uit mannen van 50+ die hoogopgeleid zijn en autochtoon (Van Stokkom, 2006; Wille, 2001 in Michels & de Graaf, 2010 p. 486). Deze groep wordt aangeduid als de participatie-elite (Geul, 2018, p. 131). Hierin zijn minderheden vaak helemaal niet vertegenwoordigd en wanneer lager opgeleiden toch mee-participeren worden ze vaak overvleugeld door de hoger opgeleiden door verschil in kennis en retorische vaardigheden (Geul, 2018, p. 131). Toch kan de participatie-elite een interessante doelgroep zijn voor beleidsmakers. Door hen vroegtijdig te betrekken kan draagvlak worden gecreëerd en daarmee wordt hun “hindermacht” achteraf aan het proces verkleind (Geul, 2018, pp. 142-143). Kennis, vaardigheden en beschikbare tijd worden vaak als struikelblokken ervaren om te participeren (Geul, 2018, p. 131).
Toelatingsplano-logie
Toelatingsplano-logie
Open
autoritair
Consultatief
Participatief
Ontwikkelings-planologie
Ontwikkelings-planologie
Participatief
Delegerend
Samenwer-kend
Werken in de
geest van de
Omgevingswet
Uitnodigingspla-nologie
Uitnodigingspla-nologie
Faciliterend
Werken in de
geest van de
Omgevingswet
Participatie bestaat uit interactie en deliberatie. Deliberatie zou moeten zorgen voor meer rationele besluiten. Dit kan alleen als burgers en de overheid openstaan hun mening te veranderen (openheid). Het blijkt echter dat burgers voornamelijk participeren om hun eigen belang te dienen en het lijkt daarom minder waarschijnlijk dat ze bereid zijn hun mening te veranderen (Michels & de Graaf, 2010, p. 487). Dit wordt onderkend door Rowe & Watermyer (2018). Zij voegen hieraan toe dat mensen vaak de neiging hebben om informatie dusdanig te interpreteren dat het past binnen hun eigen (al gevormde) voorkeuren. Dit wordt confirmation bias genoemd (Plous, 1993 in Rowe & Watermeyer, 2018, p. 208).
In de nieuwe Omgevingswet wordt gesproken over participatie. Dit wil onder andere zeggen dat de ambtenaren en bestuurders moeten proberen in voegtijdig stadium wederzijds begrip voor standpunten van betrokkenen te hebben, met de betrokkenen in gesprek te gaan en goed naar elkaar te luisteren (van der Schoot et al, 2019, p. 22). Dit vereist een open en responsieve houding wat bijdraagt aan wederzijds begrip en draagvlak wat overeen komt met de beschrijving van de ideale ambtenaar (Hajer, 2011; Klijn & Koppenjan, 2012; Van der Steen et al, in Teisman, van der Steen, Frankowski & van Vulpen 2018, p. 33).
Openheid
Gesloten autoritaire stijl Bij deze stijl wil het bestuur volledig zelfstandig de inhoud van het beleid bepalen en wil het niet dat participanten bij de totstandkoming van het beleid worden betrokken. Het is de bedoeling dat de burgers niet op de hoogte worden gehouden van het beleid. Open autoritaire stijl Bij deze stijl wil het bestuur volledig zelfstandig de inhoud van het beleid bepalen.
Het is niet de bedoeling dat burgers participeren. In tegenstelling tot de autoritaire stijl worden de mensen wel op de hoogte gehouden van het beleid zodat deze weten wat er gaande is.
Consultatieve stijl De precieze richting en omvang van het beleid zijn grotendeels duidelijk en er is al een uitgewerkt plan. Het voorgestelde beleid wordt getoetst en de bereidheid is aanwezig om het plan op onderdelen aan te passen, voor zover dit past binnen het geformuleerde concept, of in te trekken als er onvoldoende steun of draagvlak is. Het bestuur moet de intentie hebben om de participanten inzicht te geven in het beleidsproces en de daarbijbehorende afwegingen. Hierdoor krijgen deze inzicht in hun rol in het geheel en wat er met hun inbreng gebeurt. De participanten zijn bereid en in staat inzicht te geven in hun eigen keuzes en afwegingen.
Participatieve stijl Bij deze stijl is de precieze richting en omvang van het beleid nog onduidelijk en staat het bestuur open voor suggesties van participanten. De bereidheid is aanwezig om invloed met participanten te delen. Deze krijgen ruimte om het bestuur te overtuigen en deze voor hun ideeën te winnen. Uiteindelijk wil het bestuur wel zelf beslissen. De bereidheid is aanwezig om participanten inzicht te geven in het beleidsproces en de afweging van besluiten. Hierdoor krijgen ze zicht op hun rol in het geheel en weten wat er met hun inbreng gebeurt. Dit geldt ook voor de participanten die ook bereid en in staat zijn inzicht te geven in hun eigen afweging.
Delegerende stijl Het bestuur voert hier een eigen beleid, maar is bereid om binnen bepaalde kaders de uitwerking van beleid over te laten aan participanten. De participanten krijgen daadwerkelijk invloed over onderdelen van het beleid. Kenmerkend is verder dat het bestuur keuzes van de participanten overneemt, ook al is deze anders dan de eigen keuze.
De participanten zijn bereid en in staat het bestuur inzage te geven in hun beleid en afweging.
Samenwerkende stijl Bij de samenwerkende stijl is er sprake van grote inhoudelijk openheid. Als er belangentegenstellingen zijn met participanten zijn ze bereid om compromissen te sluiten omdat samenwerking meer oplevert dan solistisch optreden.
Het algemeen belang staat nog op de voorgrond. De deelbelangen mogen niet ten koste gaat van het algemeen belang, of dat ze onevenredig worden bevoordeeld en opzichte van andere deelbelangen.
Faciliterende stijl Er is vertrouwen dat de participanten uit zichzelf bijdragen aan gewenste uitkomsten en de participanten zien de ondersteuning van het bestuur niet als ongewenste inmenging of inkapseling.
