•• 39 ••
Publiek-private samenwerking:
evenwichtskunst tussen
juridisch-bestuurskundige waarden
m a u r i t s s a n d e r s & m i c h i e l h e l d e w e g
Drs. M.P.T. Sanders is hoofddocent Bestuurskunde bij Saxion Hogescholen en promovendus aan de Faculteit Management en Bestuur van de Universiteit Twente. Prof. mr. dr. M.A. Heldeweg is hoogleraar Public Governance Law aan de Faculteit Management en Bestuur van de Universiteit Twente.
1 Inleiding
De verschuiving van government naar governance kan reeds geruime tijd rekenen op de nodige belangstelling in de bestuurswetenschappen. Eén van de belangrijkste inzichten is dat de overheid niet moet worden gezien als de centrale sturingsin-stantie voor maatschappelijke ontwikkeling, omdat zij haar verantwoordelijkheid terzake deelt met private partijen, zeker waar het gaat om complexe beleidsuitda-gingen. Publiek-private samenwerking (PPS) is een belangrijk institutioneel ver-band om daarvoor benodigde hulpbronnen, inzet en draagvlak te genereren. Het debat over de inhoud van PPS is grillig. In de literatuur komt dit tot uitdrukking in uiteenlopende percepties van PPS. Zo betrekt Zijlstra zelfs de stelling dat scherpe definities niet voorhanden zijn, zodat wij zijn opgescheept met definities die hetzij niets zeggen of teveel, doordat zij met (veelal ook nog onscherpe) normatieve crite-ria zijn verrijkt (Zijlstra 2008: 66). Niet alleen de begripsomschrijvingen worden bekritiseerd, ook de PPS-typen staan onder druk. Zo lijkt het in de bestuursweten-schappen richtinggevend geachte onderscheid tussen het concessiemodel en het alliantiemodel (Koppenjan & Van Ham, 2002) volgens Eversdijk & Korsten niet houdbaar, omdat het alliantiemodel niet in praktijk herkenbaar is (2008: 51, 2009: 2). Zowel voor de praktijk als voor de wetenschap is het zaak om weer, respectievelijk meer scherpte te krijgen in het debat. In veel sectoren werkt de overheid immers op verschillende manieren samen met particulieren om beleidsprojecten van de grond te krijgen. In deze samenwerkingsrelaties vervaagt de scheidslijn tussen publiek en privaat. Hiermee samenhangend ontstaan vragen over de wijze waarop in PPS vier
•• 40 ••
juridisch-bestuurskundige waarden met elkaar in evenwicht kunnen worden gebracht, te
weten: legitimiteit (wie mag beslissen over welke doelen en de wijze van realisatie daarvan?); rechtsgelding (hoe mag, respectievelijk moet worden beslist, met name bij realisatie?); effectiviteit (aan welke criteria moeten uitkomsten (output) of maat-schappelijke effecten (outcomes) voldoen?); efficiëntie (tegen welke kosten worden uitkomsten en effecten bereikt?) (Heldeweg, 2010: 81 e.v.). Wij beschouwen PPS als een institutioneel verband waarin een dergelijk evenwicht op verschillende manie-ren vorm kan krijgen, al naargelang de institutionele omgeving waarin dat verband opereert. Ter onderbouwing van die visie moet vooreerst helder worden gemaakt wat hier onder PPS wordt verstaan en welke typen op voet van dat PPS-begrip onderscheiden kunnen worden.
In dit artikel wordt de uitdaging aangegaan om de begripsmatige vraag voor PPS te beantwoorden. Dit gebeurt door een set kenmerken te bespreken, waarmee PPS zich onderscheidt van andere samenwerkingsverbanden tussen publiek en privaat. Dit mondt uit in een definitie op basis waarvan drie typen PPS zijn te onderscheiden, namelijk: (i) de markt-PPS, (ii) de netwerk-PPS en (iii) de gezags-PPS. Deze driede-ling biedt een geschikt kader om vervolgens, met het oog op voornoemd evenwicht tussen relevante waarden, de normatieve alignment-these te behandelen. Voor PPS brengt deze mee dat er een adequate afstemming moet zijn tussen taak of doel van het PPS-verband, de institutionele omgeving waarin dit verband opereert, de voor deze omgeving karakteristieke configuratie van bestuurskundige waarden, en de juridische structuur van het PPS-verband.
Het materiële toepassingsgebied dat dient ter illustratie is de energiesector, in het bijzonder daar waar de overheid de samenwerking met particulieren aangaat om innovatieve duurzaamheidsprojecten te realiseren.
2 Wat is PPS?
Wat maakt dat de samenwerking tussen de overheid en een particulier kan worden aangeduid als PPS? Niet iedere vorm van samenwerking tussen publieke en private actoren is aan te merken als PPS. In het geval dat voor het ambtelijk apparaat een aantal computers wordt besteld bij een handelaar in ICT-apparatuur, wordt in het algemeen niet gesproken over PPS. Anders ligt het al, als er door de overheid met een particulier een ICT-servicecontract wordt gesloten, op grond waarvan een dienstverleningsproces met wederzijdse afstemming in gang wordt gezet. In de kern blijft dit echter een treffen van vraag en aanbod dat ‘slechts’ gericht is op de
•• 41 ••
realisatie van utensiliën (hulpmiddelen) voor de betrokken overheid. Dat ligt, bijvoor-beeld, echt anders als de overheid samen met private partijen een biogasinfrastruc-tuur initieert, waarbij in wisselwerking tussen partijen wordt bepaald hoe het publieke belang van (initiatieven tot bevordering van) nieuwe energiebronnen kan worden gerealiseerd. Eerst dan krijgt PPS de gedaante van een (meer)
geïnstitutionali-seerde vorm van beleidsinteractie, respectievelijk van een ‘verband’ tussen (één of meer)
organisaties uit de publieke sector en (één of meer) organisaties uit de private sector; onderscheiden van andere, slechts op verwerving van utensiliën gerichte en minder gestructureerde samenwerkingsvormen tussen de overheid en particulieren. Om dit nog wat exemplarische onderscheid goed te kunnen duiden, is een definitie van PPS noodzakelijk. Daartoe zetten we eerst een paar tussenstappen. Een eerste voorwaarde om te kunnen spreken over PPS is dat de samenwerking zich richt op het realiseren van een bepaald overheidsbeleid. Daargelaten of het initiatief publiek of privaat is, politiek-bestuurlijk bezien wordt bij PPS een bepaald publiek belang omarmd en de behartiging daarvan als nastrevenswaardig beschouwd.1 In de ener-giesector komt dit tot uitdrukking in de klimaatakkoorden tussen overheden, waarin de ambities zijn geformuleerd om klimaatveranderingen tegen te gaan. De volgende doelen staan in het beleid centraal: (i) een reductie van broeikasgassen van 30% in 2020 ten opzichte van 1990, (ii) een energiebesparingspercentage van 2% per jaar, en (iii) een aandeel van hernieuwbare energiebronnen van 20% in 2020 (VROM, 2007)2.
Om dergelijke beleidsdoelen ook daadwerkelijk te realiseren, geldt als tweede voor-waarde een actieve betrokkenheid van private partijen. Deze betrokkenheid bij het ontwikkelen, respectievelijk het (doen) uitvoeren van beleid, kan namelijk de sleu-tel zijn tot de private inbreng van financiële middelen, technische expertise, onder-nemerschap en draagvlak, factoren die nodig zijn om de energievoorziening te ver-duurzamen. Van de kant van de overheid wordt aangenomen dat het beleid zonder deze private inbreng niet (voldoende) zal slagen; zijdens de private partijen wordt aangenomen dat afstemming op overheidsdoelen noodzakelijk of bevorderlijk is voor het realiseren van eigen doelen (die overigens ook een maatschappelijke inhoud kunnen hebben. Aldus is sprake van een gezamenlijke en wederzijds actief gesteunde strategie.
Tot slot geldt als derde voorwaarde dat het moet gaan om een juridisch gestructureerd samenwerkingsverband (Bregman, 2005: 3). Hierdoor vallen de meer vrijblijvende, dat wil zeggen wederzijds tot niets verplichtende interacties tussen de overheid en private partijen buiten het bereik van de definitie. Bij een juridische structuur, die
•• 42 ••
wel een wederkerige verplichtendheid impliceert, kan het (onder meer) gaan om contractuele samenwerking, participatie in een rechtspersoon of deelname in bestuursrechtelijke organisatievorm (Bregman,2005).3 Voor elke van die verbanden geldt dat zij structureel zijn omdat zij een ‘duurverband’ impliceren, waarbinnen samenwerking (als constructieve interactie in functie van een gemeenschappelijk doel) zich kan voltrekken.
De hierboven genoemde onderscheidende kenmerken van PPS, komen samen in de volgende definitie:
PPS is een juridisch gestructureerd samenwerkingsverband tussen één of meer overheden en één of meer privaatrechtelijke rechtspersonen dat zich richt op het ontwikkelen en (doen) uitvoeren van een gezamenlijke strategie voor het realiseren van een beleid.
De motivatie voor het deelnemen aan een PPS kunnen we duiden als ontwijkings-strategie, enerzijds gericht op het ontwijken van ‘overheidsfalen’ en anderzijds op het ontwijken van ‘marktfalen’ (Heldeweg, 2009: 24).4 Bij ‘overheidsfalen kan gedacht worden aan een teveel aan aanbodsturing en bureaucratische inefficiëntie. Bij marktfalen kan het gaan om ongewenste verdelingseffecten en negatieve externe effecten. Zo is de vrees voor (in feite wederkerig) falen zeker ook niet vreemd aan nieuwe initiatieven in de energiesector. Private partijen lopen aan tegen de nood-zaak tot het plegen van majeure investeringen en een grote volatiliteit in de ener-giemarkt (zoals door de prijs van olie). Het risico van onvoldoende ‘return on investment’ is daarmee levensgroot en dit kan ondernemers weerhouden van het initieren van nieuwe activiteiten op de energiemarkt, zoals met alternatieve ener-giebronnen. Omgekeerd ziet de overheid zich vooral geconfronteerd met een tekort aan specifieke kennis van product-markt-relaties en van specifiek benodigde technische organisatorische utensiliën (met inbegrip van ‘ondernemerschap’) om een succesvol duurzaam energie-initiatief te lanceren.
PPS kan echter ook worden gezien als een optimalisatiestrategie; een ‘win-win situatie’ voor alle betrokken partijen. De eerdergenoemde opzet van biogasinfrastructuren kan hiervan een goed voorbeeld zijn omdat samenwerking kan bijdragen aan het overwinnen van de beperkingen als hierboven toegelicht. Door beleidsbepalers en -onderzoekers wordt aangenomen dat de (gestructureerde) samenwerking tussen publieke en private partijen onder omstandigheden (en met name bij complexe, of innovatieve vraagstukken – waartoe de verduurzaming van de energievoorziening stellig mag worden gerekend – leidt tot betere en meer efficiënte beleidsuitkom-sten en beleidsproducten (Klijn, 2010: 71). Deze samenwerking neemt in de
prak-•• 43 prak-••
tijk van het openbaar bestuur uiteenlopende vormen aan, die zijn te herleiden tot verschillende PPS-typen.
3 PPS een typologie
3 . 1 h e t c o n c e s s i e m o d e l e n h e t a l l i a n t i e m o d e l
Bij het bespreken van PPS-typen, moet gestart worden met het onderscheid tussen het concessiemodel en het alliantiemodel. Jarenlang is deze tweedeling immers richting-gevend geweest voor het duiden en doorgronden van samenwerkingsrelaties tussen de overheid en particulieren. Dit onderscheid was bijvoorbeeld voor Koppenjan en Van Ham (2002) het fundament onder een grootschalig empirisch onderzoek naar PPS in de transportinfrastructuur. Tabel 1 is een weergave van de wijze waarop zij de modellen van elkaar onderscheiden.
Tabel 1: Het concessiemodel en het alliantiemodel (Koppenjan & Van Ham 2002: 27)
Concessiemodel Alliantiemodel
Overheid en private partijen onderhouden een opdrachtgever-opdrachtnemer relatie
Overheid en private partijen zijn gezamenlijk betrok-ken bij het ontwerp, de bouw en de exploitatie van een infrastructurele voorziening
De overheid definieert het project en kiest een private partij
Het project wordt gezamenlijk gedefinieerd
Reden voor private betrokkenheid: Efficiency (sneller en goedkoper)
Redenen voor de samenwerking: effectiviteit, syner-gie en verrijking van de uitkomst
Succesfactoren: heldere doelen en specificaties, hel-dere regels voor aanbesteding, selectie en producten
Succesfactoren: vervlechting van doelen, afspraken over samenwerking, commitment.
Gebaseerd op de principes van projectmanagement: beheersing van geld, tijd, informatie, personeel en proces
Gebaseerd op principes van procesontwerp en proces-management: afspraken over inrichting van het samenwerkingsproces die gezamenlijk worden gemaakt, uitgevoerd en bijgesteld
Juridische vorm: voorkeur voor aanbestedingen en contracten
Juridische vorm: naast contracten participatie in gezamenlijke rechtspersonen
Contractuele helderheid over regels en producten Wederzijds vertrouwen is cruciaal voor een duurzame samenwerkingsrelatie tussen autonome partners
Het (verwijzen naar) het concessiemodel en alliantiemodel is echter niet onomstre-den. Van Twist en Klijn (2007) wijzen erop dat allianties in veel gevallen maar
moei-zaam tot stand komen. Zij zijn van oordeel dat de praktijk van alliantievorming niet
altijd overeenkomt met de hooggespannen verwachtingen die hierover bestaan. Eversdijk en Korsten (2008: 50) menen zelfs dat sprake is van een onvolkomen
type-•• 44 type-••
ring. Zij komen op basis van case-study tot de conclusie dat het alliantiemodel op papier nastrevenswaardig wordt geacht, maar in ieder geval bij infrastructuurpro-jecten in de praktijk niet waarneembaar is.5
Daargelaten of het alliantiemodel steekhoudend is, veelal gaat het bij PPS ‘slechts’ om concessies. Voorbeelden van concessies zijn de contractvormen ‘Design, Build,
Finance and Maintain’ (DBFM) en ‘Design, Build, Finance, Maintain and Operate’ (DBFMO).
Deze voorbeelden zijn natuurlijk niet zonder betekenis, maar zij beperken zich ons inziens tot een wel zeer beperkt deel van het PPS-spectrum. Bezien we, bijvoor-beeld, samenwerkingsrelaties tussen publieke en private partijen in de energiesec-tor, gericht op de verduurzaming van de energievoorziening, hoe moeten we dan een overlegplatform zoals de Stichting Groen Gas Nederland duiden? Daarin parti-ciperen overheid en particulieren teneinde ervaringskennis op het gebied van groen gas te bundelen voor het versnellen van de ontwikkelingen op de groen gasmarkt (Stichting Groen Gas Nederland: 2011). Hierbij is duidelijk geen sprake van een concessie, want daarvoor ontbreekt de opdrachtgever-opdrachtnemer relatie en is het ‘contract’ veel te open van vorm en inhoud, maar gelet op de onderscheidende kenmerken van PPS die tot uitdrukking komen in de begripsomschrijving, is bij Stichting Groen Gas Nederland wel degelijk sprake van een dergelijk, PPS-samen-werkingsverband. Er is, kortom, ‘more than meets the eye’ als we niet alleen naar concessies kijken, en dat meerdere is, zoals we zien in de context van verduurza-ming van de energievoorziening, bepaald van maatschappelijk en wetenschappelijk belang. We mogen dit soort alternatieven daarom niet over het hoofd zien bij het bestuderen van PPS. Dat geldt vooral wat betreft de wijze waarop zij qua inrichting en functioneren aansluiten bij een omgeving waarin patronen van interacties rond toedeling van maatschappelijke waarden (als een zaak van governance) rusten op en uidrukking geven aan een bepaalde configuratie van juridisch-bestuurskundige waarden. Institutioneel gezien is de borging van die waarden en de wijze waarop en mate waarin zij voornoemde interacties faciliteren van cruciaal belang – of dit nu is uit instrumenteel of normatief perspectief, respectievelijk uit het perspectief van ontwerp of evaluatie. Bijgevolg is een institutionele typologie gewenst, die voorafgaat aan een – eventueel – onderscheid tussen PPS als contract en PPS als ver-band, en waarmee waardenconfiguraties operationeel toepasbaar worden.
3 . 2 m a r k t - p p s , n e t w e r k - p p s e n g e z a g s - p p s ;
v o r m v o l g t f u n c t i e
Een typologie die voorafgaat aan een – eventueel – te maken onderscheid tussen PPS als contract en PPS als verband, is het onderscheid tussen: de markt-PPS, de netwerk-PPS en de gezags-PPS (Heldeweg & Sanders, 2011: 35 e.v.). Deze PPS-typen
•• 45 ••
beschouwen wij ideaaltypisch, kortom als methodologisch ‘zuivere vormen’. Dit betekent dat hybride vormen die zich bevinden tussen de markt-PPS, de netwerk-PPS en de gezags-netwerk-PPS, anders dan overlappende of cumulerende netwerk-PPS-vormen van verschillende typen tussen dezelfde publieke en private partijen, niet of minder coherent zullen zijn met de onderscheiden (en al evenzeer ideaaltypische)
institutio-nele ordeningscontexten, waarin respectievelijk marktwerking, netwerken en eenzijdig
bindend besluiten centraal staan. In de hybride werkelijkheid van PPS zal er altijd wel sprake zijn van ‘fricties’ of ‘ruis’, meetbaar op de schaal van juridische-bestuurskundige waarden (gegeven een bepaalde configuratie), die, niettegen-staande de pejoratieve lading van de termen ‘fricties’ of ‘ruis’, voor betrokkenen (inclusief getroffenen) per saldo toch (verhoudingsgewijs) positief kan zijn (waar-over meer in paragraaf. 4.1 en 4.4).
Deze nog wat compacte en aanstonds nog te verduidelijken stellingname veronder-stelt dat de markt-PPS, de netwerk-PPS en de gezags-PPS worden getypeerd door een essentiële en coherente set kenmerken, in termen waarvan hun aansluiting op de institutionele omgeving als al dan niet optimaal kan worden beoordeeld. Bij optimaliteit volgt hun vorm de typerende functie en de bijbehorende waardenconfi-guratie van het toepasselijke ordeningsveld. De meerwaarde van de typering in drie PPS-vormen komt daarmee tot uitdrukking in (de mate van) aansluiting bij een, voor de betrokken institutionele context typerende configuratie en aldus gevestigd evenwicht tussen vier juridisch-bestuurskundige waarden: effectiviteit, efficiëntie, legitimiteit en rechtsgeldigheid. Zuivere PPS-vormen zijn zodanig gestructureerd dat zij – ook in hun juridische vorm – aansluiten bij dit evenwicht. Deze praktische toepassing wordt in de volgende paragraaf besproken. Hieronder worden allereerst de drie PPS-vormen beschreven. Tabel 2 geeft om te beginnen een overzicht van de drie PPS-vormen.
Tabel 2: Vormen van PPS
Kenmerken Vormen van PPS
Markt-PPS Netwerk-PPS Gezags-PPS
Doel van samenwerking Efficiënte transacties Uitlokken van nuttige participatie
Legitieme besluitvorming
Interne verhouding tussen actoren*
Calculerend in het kader van opdrachtgever-opdrachtnemer verhou-ding
Strategische afstemming door participatie
Unitair door gedeelde verantwoordelijkheden en bevoegdheden
Uitkomst samenwerking Set van contractueel bepaalde uitvoerings-relaties
Convergentie van organisatiegedrag
Reeks van besluiten met openbaar gezag
•• 46 ••
Beoogd maatschappelijk effect van uitkomst
Sturing van gedrag op basis van een contract
Mogelijkheid op strategi-sche afstemming
Sturing van gedrag op basis van een bevel * Mogelijk is dat contractueel of anderszins tevens wordt beslist tot oprichting van een rechtsverband, binnen het doel en de gegeven verhoudingen – men kan dan weer denken aan de ‘alliantie’. Bij de gezags-PPS is zo’n rechtsverband een bestuursrechtelijke ‘must’.
De eerste vorm is de markt-PPS. Deze PPS-vorm is gericht op het realiseren van effici-ente transacties. Tussen de partijen in het samenwerkingsverband bestaat een opdrachtgever-opdrachtnemer relatie, waarbij de overheid de opdrachtgever is en de particulier de opdrachtnemer. In haar rol als opdrachtgever formuleert de over-heid het project. Vervolgens worden de vervolgfasen van het project, zoals de fasen van bouwontwerp en bouwrealisatie tot en met onderhoud en/of exploitatie aanbe-steed (Koppenjan & Van Ham, 2002). Hierdoor ontstaat een contractueel bepaalde
uitvoe-ringsrelatie, bijvoorbeeld in de vorm van een DBFMO-contract (bijvoorbeeld
voorstel-baar bij het, in opdracht van een overheid, ontwerpen, bouwen, financieren en beheren van een windmolenpark, of van een ‘smart grid’ voor energiedistributie). Het kan ook leiden tot een rechtsverband, maar net zoals bij een concurrentiege-richte dialoog, blijft sprake van gescheiden verantwoordelijkheden. Deze contractu-eel bepaalde uitvoeringsrelatie begrenst het handelen van de partijen. Heldeweg en Sanders (2011) typeren deze vorm van PPS als blote uitvoeringsvorm. Als het gaat om het verduurzamen van de energievoorziening komt de markt-PPS onder meer voor bij het realiseren van windmolenparken en het aanleggen van biogasinfrastructuren. De tweede vorm is de netwerk-PPS. Het doel van het oprichten van een netwerk-PPS is het uitlokken van ‘nuttige’ participatie. Deze vorm biedt aan de overheid en par-ticulieren de kans op deelname aan het proces dat leidt tot het bepalen van de uit-gangspunten van een beleidsstrategie. De uitkomst is dat partijen het
organisatiege-drag kunnen afstemmen op de wijze waarop zij een bijorganisatiege-drage willen leveren aan het
realiseren van de beleidsdoelen. Een voorbeeld van een netwerk-PPS bij het ver-duurzamen van de energievoorziening is de eerder besproken Stichting Groen Gas Nederland. Hierin participeren de overheid en particulieren om kennis op het gebied van groen gas te bundelen zodat de ontwikkelingen op de groen gasmarkt worden versneld. In algemene zin is deze vorm van PPS primair van strategische aard. De derde vorm is de gezags-PPS. Een gezags-PPS heeft de voorkeur wanneer legi-tieme bindende besluitvorming het doel van de samenwerking is. Deze vorm kent voor het realiseren van dat doel niet alleen samenwerking op het vlak van strategie-formulering zoals dat het geval is bij de netwerk-PPS, maar extern bindende vast-stelling daarvan, respectievelijk het nemen van daartoe strekkende bindende (uit-voerings)besluiten op basis van bevoegdheden toegekend aan het
samenwerkings-•• 47 samenwerkings-••
verband; deze PPS gaat gepaard met burgers-bindende beslissingen, kortom, met
openbaar gezag. Een voorstelbaar voorbeeld van een gezags-PPS zijn ‘energiefondsen’.
Deze fondsen verstrekken onder meer garantstellingen en subsidies aan bedrijven om innovatieve duurzaamheidsprojecten van de grond te krijgen. Het is goed denkbaar dat verbanden van publieke en private partijen besluiten nemen over toe-wijzingen vanuit het fonds en als zodanig openbaar gezag uitoefenen. Vergelijk-baar is de oprichting van een regulerende instelling, bijvoorbeeld voor bindende kwaliteitsnormen (en certificering)6 in (bepaalde vormen van) duurzame energie-opwekking, eveneens gebaseerd op het model van de publiek-private ‘participatie ZBO’ (met openbaar gezag bekleed, dus). Bestuursrechtelijk mag de uitoefening van dergelijk gezag slechts door een ambt of orgaan worden uitgeoefend en moet derhalve sprake zijn van een eenduidig rechtsverband.
4 Conceptuele inkadering: evenwicht tussen juridisch-bestuurskundige waarden en juridische structuren
4 . 1 w a a r d e n c o n f i g u r a t i e s a l s n a t u u r l i j k e o m g e v i n g Conceptueel zijn we bij het voorafgaande (met name in de aanhef van paragraaf 3.2) uitgegaan van drie ideaaltypische contexten, te weten van de institutionele omgeving van markten, netwerken en overheidshiërarchieën (o.a. De Ridder, 2004), en van hun bijbehorende waardenconfiguraties. Die waardenconfiguraties, gaan per type omgeving gepaard met een karakteristieke set van vervlochten instrumenten en normen. Deze zijn bij uitstek relevant voor de mogelijkheden van erkenning en (bij organi-saties) inrichting van de ‘spelers in het veld’, zoals PPS-verbanden, maar ook voor hun wijze van functioneren. In beide opzichten moet er een ‘fit’ zijn: zonder erken-ning of adequate inrichting ben je geen speler (zoals wanneer een PPS-verband niet als handelingsbevoegd wordt aangemerkt) en als speler is het zaak het spel te spelen volgens de regels, anders ‘kun je niet scoren’ (zoals een PPS-verband dat overeenkomsten wil sluiten maar niet zorgt voor een mechanisme van interne ‘wilsvorming’ en externe vertegenwoordiging).
Elk PPS-type hoort karakteristiek thuis in een bepaalde institutionele omgeving en indien een type buiten zijn ‘natuurlijke omgeving’ treedt ontstaan risico’s in de zin van een mogelijke verstoring van het karakteristieke evenwicht tussen de juridisch-bestuurskundige waarden: legitimiteit, rechtsgelding, effectiviteit en efficiëntie. Deze verstoring kan, net als bij een organisme dat buiten zijn natuurlijke habitat treedt, (in eerste aanleg) terugslaan op de speler zelf (bijvoorbeeld omdat het PPS-verband er niet legitiem, rechtmatig, effectief of efficiënt in slaagt in de andere
•• 48 ••
omgeving eigen doelen te realiseren; vergelijk ook een klassieke overheid die zich op de markt begeeft en aldaar door eigen inefficiëntie faalt). Het kan ook zijn dat de speler zelf (initieel) wel vaart bij opereren in de nieuwe omgeving, maar de omgeving zelf de schok van deze nieuwe toetreder niet (goed) doorstaat (zoals wanneer de juist genoemde overheid op de markt overleeft dankzij een middelensurplus, maar daarmee effectief alle concurrentie uit de markt haalt en zo de typerende vraagstu-ring ernstig verzwakt).7
4 . 2 g e n u s e n s p e c i e s
Tegen de achtergrond van PPS als ‘genus’, gedefinieerd in termen van juridische structuur, samenwerking, gedeelde strategie en beleidsdoel (zie paragraaf 2), kent elk type PPS, als PPS-species een op de elementen van die definitie gebaseerde, ken-merkende invulling (en configuratie) in termen van: ‘doel’, ‘vorm’, ‘handelen’ en ‘effecten’ (zie tabel 2). Op die essentiële karakteristieken sluit elk type PPS het best aan bij één bepaald type institutionele omgeving, vanwege de karakteristieke orde-ningseigenschappen in termen van structurering van waardetoedeling, als besten-dig patroon van interacties betreffende realisatie en allocatie van goederen en dien-sten, alsmede de vaststelling en toedeling van (bijbehorende) rechten en plichten. Deze institutionele omgevingen vormen zo beschouwd enerzijds onderscheiden
instrumentele ordeningen, waarin op voet van respectievelijk vraag en aanbod (markt),
co-operatie (netwerk) of eenzijdig voorschrijven (overheid) maatschappelijke, alsmede publieke belangen kunnen worden behartigd – zoals de bevordering van duurzame energie. Tegelijkertijd en anderzijds zijn deze omgevingen aan te merken als
norma-tieve ordeningen omdat elke ordening een kenmerkende configuratie van
gedrags-regels of normen behelst, zoals eerlijke mededinging (markt), stakeholderinvloed (netwerk) of legaliteit (overheid).
Instrumentatie en normering worden per omgeving karakteristiek verweven in
meta-regulering (Levi-Faur, 2011: 9). Meta-regulering is eigenlijk niets meer of minder
dan regulering van regulering en veronderstelt, dat binnen de onderscheiden omgevingen ook reguleringsmogelijkheden bestaan van de spelers zelf waarmee zij de interacties tussen, respectievelijk met andere spelers (wat betreft eerderge-noemde waardetoedeling) nader bepalen; als een bepaalde spelvorm of -stijl binnen de spelregels. Zo kan een energiemaatschappij (op de markt) algemene regels opstel-len voor zijn contracten, en kan een belangenorganisatie voor groene energie als
netwerk) certificeringsnormen maken voor een bijbehorend label, terwijl een
bestuursorgaan (handelend als overheid) dwingend een aansluitingsplicht voor smart grids voorschrijven.
•• 49 ••
Tabel 3: Omgevingsspecifieke metaregulering (juridisch)
Omgeving Typerende Meta-regulering
Markt Contracten- en eigendomsrecht
Mededingings- en consumentenrecht
Netwerk Bijzonder rechtspersonenrecht (maatschappelijke ondernemingen) Convenanten en (andere) soft-law modellen
Overheid Democratische rechtstaat (grondrechten, kiesrecht,beginselen behoorlijk bestuur; legaliteitsbeginsel)
Deze vormen van metaregulering (tabel 3) kunnen wij, bij wijze van voorbeeld, juridisch in hoofdzaak als volgt duiden: markten worden gereguleerd door contrac-ten- en eigendomsrecht, alsmede door regels voor eerlijke mededinging en voor consumentenbescherming; netwerken worden gereguleerd door (bijzonder) rechts-personenrecht (zoals voor stichtingen of, in Nederland niet gerealiseerd, maat-schappelijke ondernemingen) en door zelfregulering (met het oog op stakeholders en ‘people, planet, profit’); overheidshiërarchie wordt gereguleerd door eisen van democratie en rechtsstaat (zoals volgt uit kies- en parlementair recht, alsmede uit legaliteit en behoorlijkheid).
4 . 3 h e t o r g a n i s e r e n v a n ‘ a l i g n m e n t ’
Het overkoepelende perspectief voor zowel instrumentatie als normering ligt in voor-noemde juridisch-bestuurskundige waarden: effectiviteit en efficiëntie betreffen vooral de instrumentele optimaliteit en legitimiteit en rechtsgelding betreffen vooral de normatieve optimaliteit – al is juist karakteristiek dat beide dimensies zijn ver-vlochten (vandaar ‘vooral’).
Deze optimaliteit moeten we relatief opvatten. Allereerst omdat optimaliteit ener-zijds ziet op de mate waarin een ordeningsvorm succesvol is in het zodanig (normatief en instrumenteel) structureren van patronen van waardentoedeling dat deze bestendig bijdragen aan interacties rond allocatie van goederen en diensten, als-mede de vaststelling en toedeling van (bijbehorende) rechten en plichten. In over-koepelende zin is het de bedoeling dat dit binnen de markt gebeurt vanuit het per-spectief van private belangen van bij de ruiltransactie betrokken partijen, binnen
netwerken vanuit het perspectief van het gemeenschappelijk belang van bij de
samen-werking betrokken partijen, en binnen overheid vanuit het perspectief van het
alge-meen belang voor allen (ergo willekeurig welke partijen aan wie de overheid in het
algemeen dienstbaarheid verschuldigd is).
Men kan veronderstellen dat achter elke ordeningsvorm het perspectief van het maatschappelijk belang schuil gaat, dat echter telkens anders wordt
geoperationa-•• 50 geoperationa-••
liseerd en dat in het spel van maatschappelijke krachten (politiek, economische, cultureel, juridisch – en anderszins) bepaald wordt welke ordeningsvormen het meest geschikt zijn voor de verwezenlijking van welke maatschappelijke belangen – iets dat bijvoorbeeld in de privatiserings- respectievelijk publiciseringsdiscussie zichtbaar wordt (en ook in de energiesector speelt: is bevordering van duurzame energie wel een zorg die de overheid zich met gebruik van wet- en regelgeving moet aantrekken?).8 Als samenvattende typering, mede aansluitend bij het werk van Powell (1990) en Hirschman (1970), de karakteristieke functionaliteit van voor-noemde ordeningsvormen of institutionele omgevingen duiden in termen van het type interactie (tussen spelers), de grondslag voor totstandkoming (of bestendig-heid) van die interacties, en het achterliggende soort belangen dat daarmee gediend wordt (zie tabel 4). Het voert hier te ver (weg van onze PPS-focus) om alle posities inhoudelijk te bespreken.
Tabel 4: Karakteristieke functionaliteit ordeningsvormen
Omgeving Interactie Binding Belang
Markt Ruil Exit Privaat
Netwerk Samenwerking Loyalty9 Gemeen
Overheid Bevel Voice Algemeen
Anderzijds en in de tweede plaats, is er optimaliteit in termen van het streven van spelers, zoals onze PPS-verbanden, om hun doel, en in het bijzonder hun vorm, handelen en beoogde maatschappelijke effecten af te stemmen op beschikbare ordeningsvormen. Die afstemming behelst dat zij kleur moeten bekennen in termen van het zich manifesteren als markt-, netwerk- of gezags-PPS. Dit behelst, opnieuw zeer compact aangeduid, afstemming: als markt-PPS bij ‘ruil – exit – pri-vaat belang’; als netwerk-PPS bij ‘samenwerking – loyalty – gemeenschappelijk belang’; als gezags-PPS bij ‘bevel – voice – algemeen belang’. Deze afstemming behelst, kortom, een zich voegen naar de functionele karakteristieken van de orde-ningsvorm (waarin men wil acteren), en optimaliteit van afstemming is afhankelijk van de mate waarin interacties binnen die ordening zich, conform de karakteristiek geconfigureerde juridisch-bestuurskundige waarden, legitiem, rechtsgeldig, effec-tief en efficiënt voltrekken. Optimaliteit heeft hier de betekenis van ‘alignment’ tussen speler/organisatie en ordeningsvorm/institutionele omgeving – als twee onderscheiden institutionele niveaus van sociale actie (Williamson, 2000: 596). Optimaliteit is hier relatief in twee richtingen: doelrealisatie van spelers in het ordeningsveld, of, indien men het maatschappelijk belang achter ordeningsvor-men veronderstelt, van de mate waarin deze voldoende mogelijkheden bieden om
•• 51 ••
spelers maatschappelijk succesvol te laten interacteren. De introductie van mede-dings- en consumentenrecht is een goed voorbeeld van hoe optimaliteit zowel voor de spelers als voor het maatschappelijk belang (van allocatie van maatschappelijk nuttig geachte goederen en diensten, zoals van de energievoorziening) kon worden verbeterd door meta-regulering voor markten.
Dit is niet de plaats om uitgebreid alle PPS-kenmerken te beschrijven voor alle typen, aangelegd tegen alle denkbare evenwichtstoestanden voor de drie ideaaltypi-sche institutionele omgevingen. Wel willen wij de stelling helder over het voetlicht brengen, dat elk van de drie PPS-typen karakteristiek is ingebed en past binnen de instrumentele en normatieve structuren en randvoorwaarden van de onderscheiden institutionele omgevingen; ergo dat zij optimaal aansluiten bij onderscheidenlijk karakteristieke configuraties van juridisch-bestuurskundige waarden. Die uitda-ging tot ‘alignment’ betreft enerzijds de (uit karakteristieke ‘interactie-binding-belang’ ordeningen voortspruitende) configuraties van legitimiteit, rechtsgelding, effectiviteit en efficiëntie, en anderzijds de voor organisaties, zoals in casu PPS-ver-banden, geldende kenmerken in termen van: doelen, vormen, handelen en effecten.
Tabel 5: Voorbeelden van waarden in (dis)alignment
Institutionele omgeving
Markten
(ruil & concurrentie)
Netwerken (samenwerking & loyaliteit/afhanke-lijkheid?)
Overheid (gezag & bevel)
Juridisch-bestuurs-kundige waarden Type PPS-verband
Markt-PPS ruil polderen bureaucratie efficiëntie
contract vrijblijvendheid onbevoegd effectiviteit
Netwerk-PPS uitsluiting deelname hiërarchie legitimiteit
onverbindend afstemming onverbindend rechtsgelding
Gezags-PPS winstbejag vrijblijvendheid democr. rechtsstaat legitimiteit onderhandelen onderhandelen legaliteitsbeginsel effectiviteit (NB: de witte vakken duiden op alignment)
Bij een disalignment is er sprake van risico’s (zie paragraaf 4.1). Met een paar voorbeel-den is dit goed te verduidelijken (zie tabel 5). Zo valt te vrezen dat een markt-PPS die tracht met openbaar gezag te handelen (ingebed in overheidshiërarchie), beoogde effi-ciëntie ziet vervliegen onder de last van bureaucratie, respectievelijk zijn effectivi-teit mist bij gebrek aan toereikende (wetgevende of beschikkings)bevoegdheden. Soortgelijk zal deze markt-PPS qua efficiëntie gebukt gaan onder de last van ‘polde-ren’, respectievelijk qua effectiviteit onder vrijblijvendheid, indien gezocht wordt
•• 52 ••
naar strategische afstemming (ingebed in netwerken). In vergelijkbare termen zal een
gezags-PPS die tracht in markttransacties zijn doelen te dienen (ingebed in de markt)
zijn streven naar legitimiteit gefrustreerd kunnen zien onder winstbejag, of zijn effectiviteit door de noodzaak tot onderhandelen. Soortgelijk zal een methode van strategische afstemming (ingebed in netwerken) voor een gezags-PPS legitimiteit en effectiviteit belasten met een vrijblijvendheid en opnieuw de noodzaak tot onder-handelen. Voor een netwerk-PPS zal disalignment zich kunnen openbaren indien legitimiteit en rechtsgelding gezocht worden terwijl getracht wordt eenzijdig bin-dend te handelen (regulerend als in overheidshiërarchie), bij gebrek aan een verbin-dende bevoegdheidsgrondslag, of indien het verband contractueel bindingen wil aangaan (als op de markt) indien zij rechtspersoonlijkheid ontbeert of daarmee niet-contractspartijen uitsluit.
4 . 4 ‘ t o a l i g n o r n o t t o a l i g n , t h a t ’ s t h e q u e s t i o n ’
Zoals gezegd, kunnen we aan deze nog vele andere voorbeelden toevoegen. Cruciaal is dat er zowel instrumenteel als normatief – kortom in termen van juridisch-bestuurskundige waarden (legitimiteit, rechtsgelding, effectiviteit en efficiëntie) – idealiter sprake is van een alignment met doel, vorm, handelen en effecten, ergo een alignment tussen institutionele omgeving en operationele behartigingsvorm, in casu het PPS-verband.10
Daarbij is het zaak in het oog te houden dat we van doen hebben met constitutieve instituties, zonder welke de ordening geen bestaansmogelijkheid heeft (markt en mededinging, netwerk en samenwerking, overheid en legaliteit), en contingente institu-ties, die betrekking hebben op de vormgeving van interacties in termen van relatio-nele betrekkingen, zoals bij institutiorelatio-nele rechtsfeiten (zoals eigendom, contract en rechtspersoonlijkheid) (Ruiter, 1993). Vormgeving en functioneren van PPS-ver-banden (of andere actorvormen, zoals overheden, bedrijven en vrijwilligersorgani-saties) voltrekt zich in termen van dergelijke contingente instituties (zoals keuze voor een type rechtsvorm en het verrichten van bepaalde soorten rechtshandelin-gen, zoals beschikkingen of contracten), en moet daarbij aansluiting vinden bij de constitutionele instituties van de ordeningsvorm waarin het verband acteert. ‘Disalignment’ kan zich openbaren doordat voor en door een PPS-vorm gekozen con-tingente instituties, niet (instrumenteel of normatief) consistent zijn met constitu-tieve instituties. Neem de situatie dat een samenwerking in de hoedanigheid van markt-PPS wordt ingezet teneinde besluiten met openbaar gezag te nemen. Daarop toegesneden contingente instituties (zoals, opnieuw, rechtsvorm en handelingen, in casu: bestuursorgaan en beschikkingen) moeten aansluiten bij de constitutieve
•• 53 ••
instituties van democratie en rechtstatelijkheid. Lukt dat niet (bijvoorbeeld omdat men openbaar gezag ontbeert) dan treedt ontegenzeggelijk legitimiteits-, rechtgel-digheids-, effectiviteits- of efficiëntiefalen op.
Niet uitgesloten is dat zich hierin trade-offs voordoen. Verlies op het ene vlak komt met meerwaarde op het andere (meer efficiënt , minder legitiem – of vice versa; de klassieke wissel tussen instrumentatie en normering). Zo is voorstelbaar dat een PPS-verband een zodanig versatiele vorm kiest dat in meerdere ordeningsvormen (tegelijk) kan worden geacteerd: bijvoorbeeld zowel als marktpartij, als in de vorm van overheid. Die wens zal ermee gepaard gaan dat de eigen inrichting en het eigen functioneren zowel zal moeten voldoen aan de eisen uit constitutieve instituties van de ene ordeningsvorm als van de andere ordeningsvorm. Die hybriditeit leidt tot concessies, omdat het verband zich, bijvoorbeeld bij de uitoefening van open-baar gezag, moet houden aan (inefficiënte) eisen van rechtsgelijkheid, onpartijdig-heid, zorgvuldigonpartijdig-heid, en omgekeerd bij het optreden als marktpartij de (legitieme) eisen van eerlijke mededinging vergen dat opbrengsten ‘uit openbaar gezag’ niet worden ingezet als ‘kruissubsidie’.
Onze ideaaltypisch modellering verbiedt dit soort hybride arrangementen niet, maar legt bloot dat in elk handelingsperspectief (markt, netwerk, overheid) eigen spelregels gelden en een eigen afstemming – alignment – nodig is, zodat hybriden gepaard gaan met risico’s voor de desbetreffende organisatie of voor de institutio-nele omgeving (zie ook paragraaf 4.1). Onze stelling is dat we juist daarom goed het oog moeten houden op die alignment tussen organisatie, in casu PPS-verbanden, en institionele omgeving, omdat in niet alleen vanuit het intraorganisationele per-spectief afwegingen (trade-offs) moeten worden gemaakt, maar ook de legitimiteit, rechtsgeldigheid, effectiviteit en efficiëntie van maatschappelijk relevante interac-ties in het geding is – zoals met het oog op verduurzaming van de energievoorzie-ning. Daarbij komt, in het verlengde van Beethams aspect van ‘justifiability of rules by
shared beliefs’, dat de keuze van een specifieke omgeving/ordening voor de inrichting
van een bepaald type operationele behartiging altijd ten minste een minimale hoe-veelheid maatschappelijke acceptatie nodig heeft – daar helpen zelfs de knapste regels niks aan.
5 Conclusie: uit of in evenwicht?
PPS is het organisatieverband waarin de samenwerking tussen de overheid en parti-culieren gestalte krijgt, zoals bijvoorbeeld voor het realiseren van een duurzame energievoorziening. Bij PPS gaat het om een juridisch gestructureerd
samenwer-•• 54 samenwer-••
kingsverband tussen één of meer overheden en één of meer private rechtspersonen dat zich richt op het ontwikkelen en (doen) uitvoeren van een gezamenlijke strate-gie voor het realiseren van een beleid.
Voor het aanbrengen van een juridische structuur is het onderscheid tussen markt-PPS, netwerk-PPS en gezags-PPS van belang. In dit artikel is een coherente set ken-merken gepresenteerd op basis waarvan het mogelijk is om een betekenis vol onderscheid tussen deze vormen te maken. In elke vorm hebben de juridisch-bestuurskundige waarden: effectiviteit, efficiëntie, legitimiteit en rechtsgeldigheid een eigen betekenis en bestaat tussen deze waarden een unieke trade-off, nauw ver-bonden met de institutionele omgeving waarin het desbetreffende PPS-type zijn taak vervult.
Bij het juridisch structureren van een samenwerkingsverband moet met deze trade-off rekening worden gehouden. Het is namelijk wel mogelijk om PPS-vor-men met elkaar te vervlechten, maar het risico is aanwezig dat het evenwicht tussen juridisch-bestuurskundige waarden nadelig wordt beïnvloed doordat PPS-vormen met elkaar versmelten en kenmerkkeuzes ophouden ‘in alignment’ te zijn met de orde-ning waarin PPS operationeel wordt toegepast. Het ultieme risico daarvan is dat een dergelijke PPS-versmelting maatschappelijk, zowel in instrumenteel als in nor-matief opzicht disfunctioneel wordt en dat is slecht voor de belangenbehartiging in kwestie maar, in het ergste geval, ook in het maatschappelijk vertrouwen in de betrokken institutionele omgeving zelf.
Literatuur
•• Beetham, D., The legitimation of power, New York, 1991.
•• Benish, A. & D. Levi-Faur, New forms of administrative law in the age of third party
govern-ment, Jerusalem papers in Regulation and Governance, Working Paper no. 34,
mei 2011.
•• Bregman, A.G., Publiek-private samenwerking bij de ruimtelijke inrichting en haar
exploita-tie, Bouwrecht Monografie nr. 26, Deventer, 2005.
•• Eversdijk, A.W.W. & A.F.A. Korsten, De bestuurskundige mythe van verbindend PPS-management – de Tweede Coentunnel als illustratie, in:
Bestuurswetenschap-pen, 2008, nr. 3, p. 29-56.
•• Eversdijk, A.W.W. & A.F.A. Korsten, Concessionele publiek-private samenwer-kingsrelaties. Feiten en ficties bij op DBFM gebaseerde infrastructurele projec-ten, in: Bestuurswetenschappen, 2009, nr. 3, p. 25-44.
•• Genugten, M.L. van, The art of alignment. Transaction economics and the provision of public
•• 55 ••
•• Heldeweg, M.A., Smart rules & regimes. Publiekrechtelijk(e) ontwerpen voor privatisering en
technologische innovatie, uitgewerkte oratie, Universiteit Twente, Enschede, 2010.
•• Heldeweg, M.A., Een klare lijn: hybriditeit de anomalie voorbij?, in:
Bestuurswe-tenschappen, 2010, nr. 6, p. 53-74.
•• Heldeweg, M.A., Governance-based legal design, in: A.L.B. Colombi Ciacchi (ed.), Law meets governance, Oxford, 2012 (forthcoming).
•• Heldeweg, M.A. & M.P.T. Sanders, Botsende publieke waarden bij publiek-pri-vate samenwerking. Dimensies en dilemma’s van juridisch bestuurskundige legitimiteit, in het bijzonder bij openbaar gezag, in: Bestuurskunde, 2011, nr. 2, p. 33-43.
•• Hirschman, A.O., Exit, voice and loyalty. Responses to decline of firms, organizations and
states, Cambridge, Mass., 1970.
•• Klijn, E.H. Public-private partnerships: deciphering meaning, message and phenomenon in: G.A. Hodge, C. Greve & A.E. Boardman (eds.), International
hand-book on public-private partnerships, Cheltenham, 2010.
•• Klijn, E.H. & M. van Twist, Publiek-private samenwerking in Nederland Over-zicht van theorie en praktijk, in: Management & Organisatie, 2007, nr.3/4, p. 156-170.
•• Koppenjan, J. & H. van Ham, Introductie. De moeizame totstandkoming van publiek-private samenwerking in: H. van Ham, H. & J. Koppenjan,
Publiek-pri-vate samenwerking bij transportinfrastructuur. Wenkend of wijkend perspectief?, Utrecht,
2002.
•• Levi-Faur, D., prepublication of Chapter 1, Regulation & regulatory governance, in: D Levi-Faur (ed.), Handbook on the politics of regulation, Cheltenham, 2012 (forth-coming).
•• Ostrom, E, Understanding institutional diversity, New Jersey, 2005.
•• Powell, W.W., Neither market nor hierarchy, Network forms of organization, in: B.M. Staw & L.L. Cummints (eds.)., Research in organizational behavior, Vol. 12, 1990, p. 295-336.
•• Ridder, J. de, Een goede raad voor toezicht, oratie, Rijksuniversiteit Groningen, Den Haag, 2004.
•• Ruiter, D.W.P., Institutional legal facts, Dordrecht, 1993.
•• Stichting Groen Gas Nederland http://groengas.nl/ 28 oktober 2011.
•• VROM, Nieuwe energie voor het klimaat. Werkprogramma schoon en zuinig, Den Haag 2007.
•• Williamson, O.E., The new institutional economics. Taking stock, looking ahead, in: Journal of Economic Literature, Vol. 38, No. 3, 2000, p. 595-613.
•• Zijlstra, S.E., De grenzen aan de overheid, in: S.E. Zijlstra, R.A.J. van Gestel & A.A. Freriks, Privaat bestuur? Den Haag, 2008.
•• 56 ••
Noten
1 Dit is geen publieke- of overheids-bias. Wat PPS onderscheidt van louter private samenwer-king is immers juist dat, ongeacht private motieven van betrokken private partijen, het ver-band (tenminste ook) een publiek belang dient – anders heeft de overheid er niets te zoeken (want de overheid mag geen private belangen behartigen).
2 Het kabinet Rutte heeft deze ambities inmiddels naar beneden bijgesteld.
3 Voor de fijnproever: natuurlijk zijn ook ‘pre-contractuele’ verplichtingen denkbaar, maar als de structuur van het contract (en eventueel de rechtspersoon) niet volgt, is er geen verband. Vertrouwelijk overleg is een grensgeval, men kan betogen dat dit rust op een impliciet con-tract (tot geheimhouding van het besprokene). Er is een (grijs) gebied van interacties waarin uitingen van de ene partij (reputatie en/of economische) schade kunnen berokkenen aan een andere partij, met een schadevergoedingsplicht tot gevolg, maar het bestaan van een risico op onrechtmatig handelen maakt nog geen (structureel) rechtsverband.
4 Men kan ook nog denken aan ‘sociaal netwerkfalen’, zoals in vrijwillige mantelzorg; ook dat kan leiden tot PPS-oplossingen, maar we willen het beeld hier niet nodeloos compliceren. 5 De term ‘onvolkomen’ suggereert zelfs dat de alliantie ontologisch niet (integer; als separate
eenheid of zijnscategorie) voorstelbaar is. Wij houden het ervoor dat dit niet wordt beweerd, maar slechts dat er geen empirische evidentie is van het bestaan van dit type PPS.
6 Certificering is vooral bekend als privaatrechtelijke activiteit (al dan niet ‘gedekt’ door een publiekrechtelijke accreditatie instelling, met openbaar gezag, zoals in Nederland de Raad voor Accreditatie), maar certificering kan ook publiekrechtelijk (ergo met openbaar gezag) worden vormgegeven. Veel keurings- en diplomeringsinstellingen (tot en met de AP(K)-keu-ring en de toekenning van universitaire diploma’s) vallen onder certificeAP(K)-keu-ring.
7 Met deze conceptualisering bouwen we (o.a.) voort op M.A.Heldeweg, Governance-based legal design, in: A.L.B. Colombi Ciacchi (eds.), Governance meets law, Oxford, 2012 (forthcoming). 8 Vanuit het perspectief van de liberale rechtsstaat heeft de overheid hier een meta-publieke
verantwoordelijkheid, namelijk om met zo min mogelijk ‘aanwezigheid’ de goede werking van markten en van civil society netwerken te bevorderen (Heldeweg, 2010: 37-38; 50; 64-67). 9 Hirschman gebruikt deze term (‘loyalty’)om de waarschijnlijkheid van ‘voice’ of ‘exit’ (als
reac-tie op falen van organisareac-ties) te bepalen. Welbewust gebruiken wij de term (ook aansluitend bij Powell’s karakterisering van netwerken) omdat loyalty als ‘inclusiviteit op basis van weder-zijds respect rond een gedeeld belang’ ons kenmerkend voorkomt voor het gaan resp. blijven deelnemen aan netwerken.
