Crisisexploitatie tijdens mini-crises. Een onderzoek naar de framingstrategieën van burgemeesters tijdens de nasleep van mini-crises en het effect van deze strategieën op de beleidsuitkomsten

(1)

Crisisexploitatie tijdens mini-crises

Een onderzoek naar de framingstrategieën van burgemeesters tijdens de nasleep van mini-crises en het effect van deze strategieën op de beleidsuitkomsten

Naam: Marloes Pollemans Studentennummer: s1048228

Masterscriptie: Crisis & Security Management Capstone: Crisis and Local Leadership

Scriptiebegeleider: Dr. R S. Prins Tweede lezer: Dr. E. Devroe Datum: 11 januari 2016, Leiden

(2)

(3)

3 “It ain’t over untill it’s over”

(4)

(5)

5

Voorwoord

Deze scriptie is het resultaat van mijn persoonlijke interesse in lokaal leiderschap tijdens crisissituaties. Tijdens mijn Master ‘Crisis & Security Management aan de universiteit Leiden kreeg ik de kans om mee te doen aan de capestone ‘Crisis and Local Leadership’. Met deze scriptie zal ik mijn Master ‘Crisis & Security Management‘ en studie Bestuurskunde afronden. Echter, voordat u begint met lezen wil ik graag nog een aantal personen bedanken die hebben bijdragen aan de totstandkoming van deze scriptie. Ten eerste wil ik graag meneer Loerakker, mevrouw Brouwer-Korf en meneer Cohen bedanken voor het delen van hun ervaringen en kennis als communicatieadviseur en burgemeester ten tijde van de bestudeerde mini-crises. Ten tweede wil ik graag de leden van de capestone ‘Crisis and Local Leadership’ bedanken voor de waardevolle discussies. In het bijzonder gaat mijn dankbaarheid uit naar Ruth Prins, die vele uren heeft besteed aan het beoordelen van de concept stukken en mij altijd wist te motiveren.

Tot slot wil ik mijn ouders bedanken voor hun onvoorwaardelijke steun bij al mijn keuzes. En last but not least wil ik Cornelis bedanken. Je weet wel waarom.

Marloes Pollemans Leiden, januari 2015

(6)

6

Samenvatting

Mini-crises zijn onvermijdelijke verschijnselen in de moderne samenleving. Tijdens de nasleep van mini-crises vormt zich vaak een strategisch spel. Daarbij sturen de politieke leiders aan op beleidshervormingen door mini-crises strategisch te framen. Dit onderzoek kijkt naar hoe burgemeesters mini-crises framen en wat de impact hiervan is op de beleidsuitkomsten. In wetenschappelijke literatuur is er nog beperkte kennis over crisisframing, al voorspelt deze literatuur wel dat de crisisexploitatietheorie wellicht een verband kan verklaren.

Doel van dit onderzoek is vast te stellen in hoeverre de crisisexploitatietheorie beleidsuitkomsten van mini-crises kan verklaren. Dit is gedaan door het theoretisch kader van Boin, ’t Hart & McConnell (2009) toe te passen op Nederlandse mini-crises, waarbij wordt gezocht naar een mechanisme dat beleidsuitkomsten van crises verklaart op basis van framingstrategieën toegepast door burgemeesters. De volgende onderzoeksvraag staat centraal:

Welke framingstrategieën hebben burgemeesters toegepast tijdens mini-crises en in hoeverre hebben deze strategieën geleid tot de beoogde beleidsveranderingen?

De crisisexploitatietheorie van Boin e.a. (2009) erkent drie soorten crisisframes, namelijk ontkenning van de mini-crisis (framingtype I), kritieke dreiging voor het beleid (framingtype II) en kritieke kans voor het beleid (framingtype III). Daarnaast zijn er volgens Boin e.a. (2009) drie beleidsuitkomsten zichtbaar, namelijk het ontbreken van beleidsveranderingen, secundaire beleidsveranderingen en fundamentele beleidsveranderingen. Ten slotte kunnen volgens de crisisexploitatietheorie, externe factoren het crisisexploitatieproces beïnvloeden. In deze thesis zijn de volgende externe factoren geanalyseerd: (i) de massamedia, (ii) de officiële onderzoeken, en (iii) de contextuele factoren (hoe de crisis is gevestigd binnen de politieke arena). In deze verkennende, meervoudige casestudy is gekozen voor de volgende cases: (i) de rellen in de Graafsewijk in 2000 (Den Bosch), (ii) de rellen in Ondiep in 2007 (Utrecht) en (iii) de rellen in Slotervaart in 2007 (Amsterdam).

Dit onderzoek toont aan dat burgemeesters diverse crisisframes toepassen, waarbij framingtype II dominant is. Ten tweede is een diversiteit in beleidsuitkomsten aangetoond, waarbij secundaire beleidsveranderingen dominant zijn. Ten derde tonen de resultaten van dit onderzoek aan dat ondersteuning of ontkrachting van het crisisframe van de burgemeesters door externe factoren mogelijk de impact op de beoogde beleidsuitkomsten kan versterken of verzwakken. De dominante toepassing van crisisframe II heeft geleid tot secundaire beleidsveranderingen. Hierin heeft het door de burgemeesters gekozen crisisframe niet geleid

(7)

7 tot het beoogde behoud van beleid. De lage mate van succes kan mogelijk verklaard worden door de externe factoren die het crisisexploitatieproces beïnvloeden en mogelijk ook een framewisseling veroorzaken.

Er zijn een aantal belangrijke aanbevelingen voor verder onderzoek. Ten eerste is het raadzaam om het theoretisch kader van Boin e.a. (2009) op meerdere en andere type mini- crises toe te passen. Een aanvullende casestudy kan meer inzicht opleveren in de mogelijke relatie tussen de crisisframes van Boin e.a. (2009) en de beleidsuitkomsten van mini-crises. Ten tweede wordt aanbevolen om de politieke uitkomsten van mini-crises te analyseren. Door de politieke uitkomsten en beleidsuitkomsten van mini-crises mee te nemen in de analyse zal er een meer robuust beeld van de crisisexploitatietheorie van Boin e.a. (2009) ontwikkeld worden. De laatste aanbeveling is om te onderzoeken welke andere externe factoren het crisisexploitatieproces kunnen beïnvloeden.

(8)

8

Inhoudsopgave

Voorwoord ... 5

Samenvatting... 6

Overzicht figuren en tabellen ... 11

Hoofdstuk 1 Inleiding ... 12 1.1 Aanleiding ... 12 1.2 Probleemstelling ... 13 1.2.1 Doelstelling ... 14 1.2.2 Onderzoeksvraag ... 14 1.3 Wetenschappelijke relevantie ... 15 1.4 Maatschappelijke relevantie ... 15 1.5 Leeswijzer ... 15

Hoofdstuk 2 Achtergrond informatie ... 16

2.1 Crises ... 16

2.1.1 De geschiedenis van het begrip crisis ... 16

2.1.2 De aard en definitie van een crisis ... 17

2.1.3 Mini-crises ... 17

2.2 Taken en bevoegdheden van een burgemeester ... 19

2.2.1 De formele taken en bevoegdheden van de burgemeester m.b.t. OOV ... 19

2.2.2 Burgemeesters en crises ... 20

2.3 Conclusie ... 21

Hoofdstuk 3 Theoretisch kader ... 22

3.1 Crisis-hervormingsthese ... 22 3.1.1 Type beleidsveranderingen ... 22 3.1.2 Kritiek op de crisis-hervormingsthese ... 24 3.2 Crisisexploitatie en beleidshervormingen ... 25 3.2.1 Gezagsdrager ... 25 3.2.2 Framing ... 26 3.2.3 Crisisframes ... 27 3.2.4 Framing contests ... 28 3.2.5 Het beleidsspel ... 29

3.2.6 Beïnvloeding van het crisisexploitatieproces ... 30

3.3 Concepten ... 32

3.3.1 Conceptueel model ... 32

(9)

9

Hoofdstuk 4 Onderzoeksmethoden ... 38

4.1 Onderzoeksdesign: Casestudymethode ... 38

4.1.1 Voor- en nadelen van de casestudymethode ... 38

4.1.2 Casestudy design: meervoudig en holistisch ... 39

4.1.3 Casusselectie ... 42

4.2 Dataverzameling... 42

4.2.1 Literatuur/documentanalyse ... 43

4.2.2 Interviews ... 43

4.3 Dataverwerking ... 44

4.3.1 Fase I: Individuele casus analyse ... 44

4.3.2 Fase II: Cross-case vergelijking ... 46

4.4 Validiteit en betrouwbaarheid ... 46

4.4.1 Validiteit ... 46

4.4.2 Betrouwbaarheid ... 47

Hoofdstuk 5 Analyse... 48

5.1 Rellen in de Graafsewijk ... 48

5.1.1 Framingstrategieën van burgemeester Rombouts... 50

5.1.2 Beleidsuitkomsten ... 53

5.1.3 Externe factoren ... 58

5.1.4 Conclusie ... 62

5.2 Rellen in Ondiep... 64

5.2.1 Framingstrategieën van burgemeester Brouwer-Korf ... 65

5.3 Rellen in Slotervaart ... 77

5.3.1 Framingstrategieën van burgemeester Cohen ... 78

5.4 Casusvergelijking: Framingstrategieën en beleidsuitkomsten ... 90

5.4.1 Framingstrategieën van de burgemeesters ... 90

(10)

10

Hoofdstuk 6 Conclusie en aanbevelingen ... 96

6.1 Doelstelling ... 96

6.3 Wetenschappelijke reflectie ... 97

6.4 Maatschappelijke reflectie... 98

6.5. Beperkingen van het onderzoek ... 99

6.6 Aanbevelingen voor verder onderzoek ... 99

Literatuurlijst... 101

Bijlage I: Casestudyprotocol ... 114

Bijlage II: Dataset Rellen Graafsewijk ... 119

Bijlage III: Dataset Rellen Ondiep ... 124

Bijlage IV: Dataset Rellen Slotervaart ... 128

Bijlage V: Interview respondent I ... 132

Bijlage VI: Interview respondent II ... 146

(11)

11

Overzicht figuren en tabellen

Figuur 1: Crises als framingwedstrijden (Boin e.a., 2009) ... 28

Figuur 2: Conceptueel model ... 33

Figuur 3: Schematische weergave van holistisch design ... 40

Figuur 4: Basis type designs voor casestudies (Yin, 1994) ... 41

Tabel 1: GRIP-niveaus ... 18

Tabel 2: Policy change according to Hall (1993) ... 24

Tabel 3: Het beleidsspel (Boin e.a., 2009) ... 29

Tabel 4: Operationalisering van theoretische concepten ... 34

Tabel 5: Coderingsschema framingstrategieën burgemeesters ... 45

Tabel 6: Coderingsschema beleidsuitkomsten ... 45

Tabel 7: Coderingsschema externe factoren ... 45

Tabel 8: Totaaloverzicht gebruikte crisisframes burgemeester Rombouts ... 50

Tabel 9: Exemplarische quotes burgemeester Rombouts ... 50

Tabel 10: Totaaloverzicht beleidsuitkomsten na rellen in de Graafsewijk ... 55

Tabel 11: Totaaloverzicht gebruikte crisisframes burgemeester Brouwer-Korf ... 65

Tabel 12: Exemplarische quotes burgemeester Brouwer-Korf ... 66

Tabel 13: Totaaloverzicht beleidsuitkomsten na rellen in Ondiep ... 70

Tabel 14: Totaaloverzicht gebruikte crisisframes burgemeester Cohen ... 78

Tabel 15: Exemplarische quotes burgemeester Cohen ... 79

Tabel 16: Totaaloverzicht beleidsuitkomsten na rellen in Slotervaart... 84

Tabel 17: Totaaloverzicht gebruikte crisisframes door burgemeesters ... 91

Tabel 18: Totaaloverzicht beleidsuitkomsten na de mini-crises ... 91

Tabel 19: Totaaloverzicht externe factoren ... 92

(12)

12

Hoofdstuk 1 Inleiding

In dit hoofdstuk wordt ten eerste de aanleiding van dit onderzoek besproken. Ten tweede zal de probleemstelling gevolgd door de doelstelling van dit onderzoek uiteengezet worden. Ten derde zal de wetenschappelijke en maatschappelijke relevantie van dit onderzoek besproken worden. Dit hoofdstuk wordt afgesloten met de leeswijzer.

1.1 Aanleiding

Crises kunnen gezien worden als onvermijdelijke verschijnselen in ons dagelijks leven. Waar de moderne samenleving met behulp van complexe technologie het risico op sommige crises kon minimaliseren, heeft juist deze modernisering ook gezorgd voor nieuwe crises (Van Eijck, Broekema en Torenvlied, 2013: 1). Onze samenleving wordt niet voor niets getypeerd als een crisis- en/of risicosamenleving (Beck, 1992; Rosenthal, 2015). Mede door de komst van de modernisering, is er een toenemende aandacht ontstaan voor veiligheid en zekerheid (Ruth, 2014). De houding van de samenleving tegenover risico’s en veiligheidsproblemen is veranderd en zorgt voor hernieuwde bezorgdheid over bedreigingen en kwetsbaarheid (Beck, 1992). Deze verandering zorgt voor nieuwe uitdagingen voor de politieke leiders op verschillende niveaus. Ook op gemeentelijk niveau zijn deze nieuwe uitdagingen zichtbaar. Ondanks de groeiende impact die crises hebben op de moderne samenleving is er nog maar weinig bekend over de effecten van crises op zowel politiek als beleidsmatig vlak (Boin, ’t Hart en McConnell, 2009).

Hoewel veel zaken onzeker zijn, staat vast dat de politieke leider een belangrijke invloed heeft op de uitkomsten van een crisissituatie (Boin, ’t Hart, Stern & Sundelius, 2005; Boin e.a., 2009). Wanneer de samenleving wordt geconfronteerd met een crisis, houdt ze vaak de overheid en haar agentschappen verantwoordelijk voor de crisis en haar effecten. Het lot van de politieke leider en zijn beleid is in het geding. Vaak vraagt de samenleving om hervormingen (Boin e.a., 2005). In de nasleep van een crisis zullen de politieke leiders de crisis exploiteren. Bij crisisexploitatie wordt er gericht gebruik gemaakt van de crisis (Boin e.a., 2009). Hierbij worden framingstrategieën toegepast door de politieke leiders en andere stakeholders om zo de crisis zo gunstig mogelijk te framen voor het huidige beleid (Boin e.a., 2009). Deze kunnen leiden tot hervormingen in het huidige beleid of kunnen hervormingen juist tegenhouden (Boin e.a., 2009). Omdat crises een belangrijke plek in onze moderne samenleving innemen is het noodzakelijk om inzicht te krijgen in hoe de politieke leiders crises framen en wat de beleidsuitkomsten daarvan zijn.

(13)

13 Deze thesis onderzoekt framingstrategieën van de politieke leiders tijdens de nasleep van crises, en de beleidsuitkomsten hiervan. Hierbij wordt gezocht naar een mechanisme dat beleidsuitkomsten van crises verklaart op basis van framingstrategieën toegepast door de politieke leiders. De crisisexploitatietheorie van Boin e.a., (2009) dient als basiskader in dit onderzoek.

In deze thesis staat de crisis centraal. Net als bij grotere rampen en crises, gaan mini-crises gepaard met maatschappelijke onrust (Van Duin & Wijkhuijs, 2014: 11). Een mini-crisis wordt gezien als een gebeurtenis die de lokale gemeenschap kortstondig bezighoudt, veel (media-) aandacht krijgt, maar vaak ook relatief snel uit deze aandacht verdwijnt (Van Duin in Van Duin e.a., 2013: 9-10). De burgemeester heeft als lokaal politiek leider een belangrijke rol tijdens mini-crises. Op basis van artikel 5 van de Wet Veiligheidsregio’s heeft de burgemeester het opperbevel in het geval van een (mini-) crisis of een ernstige vrees voor het ontstaan daarvan (Bennekom en Jong, 2010). Daarom focust dit onderzoek zich op de framingstrategieën van burgemeesters tijdens de nasleep van mini-crises en in hoeverre deze strategieën hebben geleid tot de beoogde beleidsveranderingen.

1.2 Probleemstelling

Veel onderzoekers hebben geschreven over de verbinding tussen crises, rampen en hun agendasettingeffecten, maar hebben nog geen verklaring kunnen vinden voor de variabele beleidsuitkomsten (Boin e.a., 2009). Opkomende literatuur met betrekking tot ‘blame

management’ is nog maar net begonnen met het analyseren welke mechanismes achter grote

verstoringen en schandalen liggen die zijn ontstaan door crisissituaties en hun nasleep (Boin e.a., 2009). Wanneer we inzoomen op dit mechanisme tijdens mini-crises komt de burgemeester als politiek leider in beeld. Tijdens de nasleep van crises worden de mini-crises niet alleen afgehandeld. Vaak vormt er zich achter de mini-crisis een strategisch spel. Daarbij kunnen burgemeesters aansturen op beleidsveranderingen door de mini-crises strategisch te framen. Dit wordt gedaan door middel van zogenoemde crisisframes. In de huidige literatuur is er beperkte kennis over de samenhang tussen de framingstrategieën van burgemeesters en de beoogde beleidsuitkomsten van mini-crises. Daarom is het van belang onderzoek te doen naar hoe mini-crises worden geframed door burgemeesters en in hoeverre deze framingstrategieën hebben geleid tot de door de burgemeesters beoogde beleidsuitkomsten.

(14)

14 1.2.1 Doelstelling

De doelstelling van dit onderzoek is vast te stellen in hoeverre de crisisexploitatietheorie de beleidsmatige processen en uitkomsten van mini-crises in Nederland kan verklaren. Dit zal gedaan worden door het theoretisch kader van Boin, ’t Hart & McConnell (2009) toe te passen op Nederlandse mini-crises. Daarbij zal specifiek onderzocht worden welke framingstrategieën toegepast zijn door de burgemeesters tijdens mini-crisis en in hoeverre deze strategieën hebben geleid tot de beoogde beleidshervormingen. Boin e.a. (2009) hebben al onderzoek gedaan naar politieke en beleidsmatige implicaties van ‘framing contests’ bij traditionele crisissituaties op nationaal en internationaal niveau. In deze thesis zal worden onderzocht of het theoretisch kader van Boin e.a. (2009) ook toepasbaar is op mini-crises. Er zijn twee redenen waarom in deze thesis speciaal aandacht wordt besteed aan mini-crises. Ten eerste is er in de wetenschappelijke literatuur beperkte kennis over deze vorm van crises. Ten tweede komen mini-crises op grote schaal in Nederland voor.

Naast het toepassen van de theorie in een andere context, dient dit onderzoek nog een ander doel. Het andere doel is om wetenschappers en burgemeesters te voorzien van een specifiek kader (gebaseerd op Boin e.a., 2009) dat hen helpt betere inzichten te krijgen in de processen en uitkomsten van mini-crises op beleidsmatig vlak in Nederland.

1.2.2 Onderzoeksvraag

In dit onderzoek staat de volgende onderzoeksvraag centraal:

‘Welke framingstrategieën hebben burgemeesters toegepast tijdens mini-crises en in hoeverre hebben deze strategieën geleid tot de beoogde beleidsveranderingen?’

Om de onderzoeksvraag te kunnen beantwoorden zijn de volgende deelvragen opgesteld:

1. Welke formele positie heeft de burgemeester tijdens mini-crises?

2. Welke uitspraken doet de wetenschappelijke literatuur over de verwachte rol van (mini-) crises in relatie tot beleidsuitkomsten?

3. Hoe zijn de mini-crises geframed door de burgemeester en in hoeverre heeft dit invloed gehad op mogelijke beleidsuitkomsten?

4. Welke andere factoren hebben invloed gehad op het framingsproces evenals de beleidsuitkomsten van mini-crises?

(15)

15 1.3 Wetenschappelijke relevantie

In de recente jaren is er een groeiende wetenschappelijke aandacht voor crisismanagement (Boin, ’t Hart, Stern en Sundelius, 2005; Milasinovic en Kesetovic, 2008). In de Crisis & Security Management-literatuur (CSM-literatuur) ligt veel focus op nationale en internationale crisissituaties, maar is er nog maar weinig oog voor ‘mini-crises’ (Bron & Zannoni, 2010). De meeste studies naar de nasleep van een crisis zijn gefocust op het heropbouwen van de samenleving, individueel en collectief trauma en/of de juridische consequenties (Boin, e.a., 2005: 134). Er is weinig onderzoek gedaan naar de beleidsmatige processen en uitkomsten van crisissituaties (Boin e.a., 2009). Het is daarom van belang om onderzoek te doen naar de nasleep van een (mini-) crisis op een meer micro-sociaal niveau (Boin, e.a., 2005). De wetenschappelijke relevantie van dit onderzoek is gelegen in de bijdrage die het levert aan het verkleinen van de kennislacune in de huidige crisismangementliteratuur op het gebied van framing en framingstrategieën. De kennislacune wordt getracht te verkleinen door het ontwikkelen van een mechanisme die het mogelijke verband tussen de crisisframes van Boin e.a. (2009) en de beleidsuitkomsten van mini-crises kan verklaren.

1.4 Maatschappelijke relevantie

Dit onderzoek geeft een beter inzicht in de verschillende manieren waarop lokale leiders, zoals burgemeesters, mini-crises framen en welke implicaties deze hebben op de beleidsuitkomsten. Omdat mini-crises op een steeds grotere schaal voorkomen is het noodzakelijk inzicht te hebben in het crisisexploitatieproces. De inzichten van dit onderzoek kunnen in de toekomst gebruikt worden als managementinstrument die lokale leiders zoals burgemeesters, politici en beleidsmakers kan helpen de mini-crises te framen naar de meest geschikte situatie voor henzelf en hun beleid. Op deze manier kunnen burgemeesters zichzelf en hun beleid beter bewapenen tegen zogenoemde ‘blame games’ van (politieke) tegenstanders.

1.5 Leeswijzer

In hoofdstuk 2 worden verschillende belangrijke concepten in meer diepgang besproken, onder andere rondom mini-crises en de rol van burgemeesters. Hoofdstuk 3 zet het theoretisch kader en operationalisatie van dit onderzoek uiteen, gevolgd door het methodologisch kader in hoofdstuk 4. Vervolgens gaat hoofdstuk 5 in op de analyse en onderzoeksresultaten. In hoofdstuk 6 wordt de centrale onderzoeksvraag beantwoord en zullen de beperkingen van dit onderzoek besproken worden. De thesis zal afgesloten worden met een aantal aanbevelingen voor verder onderzoek.

(16)

16

Hoofdstuk 2 Achtergrond informatie

In dit hoofdstuk wordt een verdieping gegeven op belangrijke concepten in dit onderzoek. De eerste paragraaf gaat in op het begrip ‘crisis’. Daarbij wordt de geschiedenis van het concept, de aard en definitie van het concept crisis besproken. Ten slotte wordt specifiek ingegaan op de mini-crisis. De tweede paragraaf richt zich op de burgemeester. Hier wordt dieper ingegaan op de formele positie, taken en bevoegdheden van burgemeesters met betrekking tot de handhaving van de openbare orde en veiligheid. Daarnaast zal er ingegaan worden op de formele positie van de burgemeester tijdens crisissituaties. Dit hoofdstuk wordt afgesloten met de beantwoording van deelvraag 1: ‘Welke formele positie heeft de burgemeester tijdens

mini-crises?’

2.1 Crises

Er bestaat een grote variatie aan wetenschappelijke literatuur over crises (Van Eijk, Broekema en Torenvlied, 2013). De diversiteit in crisisonderzoek wordt mede veroorzaakt doordat er geen eenduidige definitie bestaat van het concept ‘crisis’ (Boin e.a., 2005; Van Eijck e.a., 2013). In de wetenschappelijke literatuur worden begrippen zoals ‘crisis’, ‘ramp’ of ‘catastrofe’ dikwijls door elkaar gebruikt. Deze paragraaf gaat in op de geschiedenis van het begrip crisis (2.1.1), de in dit onderzoek gebruikte definitie van crisis (2.1.2), en het concept mini-crisis (2.1.3). 2.1.1 De geschiedenis van het begrip crisis

In de vroegere samenleving bestonden crises vaak uit aanzienlijke en onafwendbare natuurrampen. Lange perioden van stabiliteit werden afgewisseld door korte, intensieve perioden van veranderingen, waarbij deze samenleving kortstondig werd ontwricht. In deze samenleving werden ‘crises’ gezien als een ‘act of God’ (Boin e.a., 2005; Van Eijck, 2013: 8). Hoewel de westerse samenleving veel van deze ongunstige gebeurtenissen heeft uitgeroeid, wordt de rest van de wereld nog op dagelijkse basis geconfronteerd met deze ‘oude’ vorm van crises (Boin e.a., 2005). Crises in onze moderne samenleving zijn niet langer geïsoleerde incidenten (Topper & Lagadec, 2013). In de westerse samenleving kenmerken crises zich door hun complexe aard, grensoverschrijdend karakter en grote media aandacht (Van Eijck e.a., 2013: 8). De technologische en maatschappelijke ontwikkelingen in de moderne samenleving hebben ervoor gezorgd dat er een zeer gecompliceerd raamwerk van wederzijdse afhankelijkheden is ontstaan dat lastig in te schatten is (Perrow, 1999; Topper & Lagadec, 2013; Van Eijck e.a., 2013).

(17)

17 2.1.2 De aard en definitie van een crisis

In de wetenschappelijke literatuur bestaat er een actief debat over wat een ‘crisis’ is en hoe een crisis onderscheiden kan worden van bijvoorbeeld een ‘incident’ of een ‘catastrofe’ (Perry en Quarantelli, 2005; Boin e.a., 2005; Boin en Rhinard, 2008; Van Eijck e.a., 2013). Crisis wordt in algemene termen beschreven als: “a serious threat to the basic structures or the fundamental

values of a system which under time pressure and highly uncertain circumstances necessitates making critical decisions” (Rosenthal, Charles en ’t Hart, 1989: 10). Daarmee refereert de term

‘crisis’ naar een ongewenste en onverwachte situatie (Rosenthal e.a., 2001). In de wetenschappelijke literatuur bestaat er consensus op vier kenmerken van crisissituaties. De vier kenmerken zijn: (i) bedreiging, (ii) onzekerheid, (iii) onvoorspelbaarheid en (iv) de grote tijdsdruk waaronder beslissingen gemaakt moeten worden (Boin e.a., 2005; Ulmer e.a., 2007; Van Eijck e.a., 2013).

Boin e.a. (2009: 83-84) omschrijven crises als: “gebeurtenissen of ontwikkelingen die op grote

schaal worden waargenomen door de leden van de betrokken gemeenschappen en dringende bedreigingen vormen voor de kernwaarden en kernstructuren van de betrokken gemeenschappen”. In dit onderzoek staat het theoretische kader van Boin e.a., (2009) centraal.

Daarom zal deze definitie in dit onderzoek gebruikt worden. 2.1.3 Mini-crises

In 2011 werd door Van Duin de term ‘mini-crisis’ geïntroduceerd. Volgens Van Duin (2011) zijn er in de samenleving gebeurtenissen of incidenten waarneembaar die niet direct als crisis, ramp of catastrofe beschreven kunnen worden. Mini-crises kunnen gezien worden als een tussencategorie (Van Duin, 2011). Door de recente introductie van de term is er nog weinig wetenschappelijke literatuur over deze term ontwikkeld.

Een crisis speelt zich vaak af op lokaal niveau. Van Duin (2013: 9-10) definieert een mini-crisis als volgt: “een gebeurtenis die de gemeenschap (groot of klein) vaak kortstondig

bezighoudt, veel (media-)aandacht krijgt, maar ook vaak relatief snel weer uit de aandacht verdwijnt”. Net als bij een ‘gewone’ crisis, zorgt een mini-crisis voor lokale en

maatschappelijke reuring (Van Duin, 2011; Van Duin en Wijkhuijs, 2013). Hoewel een mini-crisis zorgt voor maatschappelijke reuring, is deze reuring vaak van kortere duur dan bij een ‘gewone’ crisis. Een mini-crisis zal minder aandacht krijgen indien er een andere grote crisis heeft plaatsgevonden (Van Duin en Wijkhuijs, 2013). Toch kan een mini-crisis ook zonder media-aandacht, een bijzonder grote maatschappelijke impact hebben (Van Duin en Wijkhuijs,

(18)

18 2013). Een zekere mate van sociale impact op de lokale gemeenschap is een vast kenmerk van mini-crises.

Volgens Van Duin e.a. (2014: 11) hebben crises steevast een fysieke én sociale dimensie. Daarbij is vaak sprake van een groot aantal getroffenen en/of materiële schade. Hierdoor raakt de maatschappij gedeeltelijk of geheel ontwricht. Bij een mini-crisis ontbreekt vaak de fysieke dimensie van een crisissituatie. Volgens Van Duin e.a. (2014) kan een mini-crisis zich ontwikkelen zonder dat er sprake hoeft te zijn van een dodelijk slachtoffer en/of grote materiële schade. Daarmee verschillen mini-crises van ‘gewone’ crisissituaties.

Zoals hierboven benoemd spelen crises zich vaak af op lokaal niveau. Doordat een mini-crisis zich op lokaal niveau afspeelt is de lokale leider, de burgemeester, verantwoordelijk voor het bestrijden en oplossen van deze crisisvorm. Dit is formeel opgenomen in artikel 5 van de Wet Veiligheidsregio’s. Hoewel mini-crises vaak ontstaan op gemeentelijk niveau, hebben ze ook vaak een regionale of nationale component (Van Duin en Wijkhuijs, 2013). Hierdoor kunnen ook andere leiders op een hoger niveau betrokken raken bij het oplossen van de mini-crisis (Van Duin, 2011).

Afhankelijk van de reikwijdte en de impact van een mini-crisis kan het zijn dat de coördinatie van de mini-crisis naar een hoger niveau moet worden getild. Om dit gestructureerd te laten verlopen is er in Nederland het ‘Gecoördineerde Regionale Incidentenprocedure (GRIP) ingesteld (Van Duin en Wijkhuijs, 2013). Tabel 1 geeft een overzicht van de GRIP-niveaus weer.

TABEL 1:GRIP-NIVEAUS

GRIP-niveau

Omschrijving Gezagsdrager

1 ‘’Wanneer bij de bestrijding van een voorval in het brongebied meerdere

vakgebieden zijn betrokken en waarbij een structurele coördinatie tussen de vakgebieden essentieel is’’ (Van Eijck e.a., 2013: 19)

Burgemeester

2 ‘’Wanneer ook structurele coördinatie buiten het brongebied, dat wil

zeggen het effectengebied noodzakelijk is’’ (Van Eijck e.a., 2013: 19)

Burgemeester

3 ‘’Wanneer er sprake is van een bedreiging van het welzijn van (grote

groepen van) de bevolking en bestuurlijke coördinatie of besluitvorming noodzakelijk is ‘’ (Van Eijck e.a., 2013: 19)

Burgemeester

4 ‘’Wanneer er sprake is van een gemeentegrensoverschrijdend voorval

waarbij de hulpdiensten van meerdere gemeenten moeten optreden en bestuurlijke coördinatie van de betrokken gemeenten aan de orde is ‘’(Van Eijck e.a., 2013: 19)

Voorzitter Veiligheidsregio

5 ‘’Behoefte aan multidisciplinaire en bestuurlijke coördinatie bij een

ramp of crisis van meer dan plaatselijke betekenis in meerdere regio’s of ernstige vrees voor het ontstaan daarvan’’ (Van Eijck e.a., 2013: 20)

Voorzitters van de Veiligheidsregio’s

Rijk ‘’Behoefte aan sturing door het Rijk in situaties waarbij de nationale

veiligheid in het geding is of kan zijn’’ (Van Eijck, e.a., 2013: 20)

(19)

19 De burgemeester heeft tot GRIP 3 het bevoegd gezag. Tijdens mini-crises wordt er steeds meer gebruik gemaakt van het gezag van de burgemeester en de GRIP-structuur (Van Duin en Wijkhuijs, 2013). Toch zijn mini-crises niet specifiek aan een GRIP-niveau te koppelen. Mini-crises komen in verschillende soorten en maten voor (Van Duin en Wijkhuijs, 2013). Zo is een fataal verkeersongeluk (GRIP 1), net zo goed een mini-crisis als de Nieuwjaarsbrand in Volendam in 2000 (GRIP 3) (Van Duin en Wijkhuijs, 2013).

2.2 Taken en bevoegdheden van een burgemeester

Het begrip burgemeester is afgeleid van de Latijnse woorden “burgi magistratus” (Elzinga, 1992). Deze verwijzing betekent nauwgezet “meester van de burg of burcht” oftewel “meester

van de stad” (Keulen, 2014: 13). In de vroegere beschaving werd de burgemeester gezien als

de belichaming van de gemeentelijke overheid (Elzinga, 1992). De laatste jaren is er veel veranderd in het ambt van de burgemeester (Cachet, 2003). Toch is er geen diepgaande verandering in de formele rol en positie van burgemeesters zichtbaar (Cachet, 2003). In deze paragraaf worden de formele positie, taken en bevoegdheden van de burgemeester met betrekking tot de openbare orde & veiligheid en crisissituaties uiteengezet.

2.2.1 De formele taken en bevoegdheden van de burgemeester m.b.t. OOV

De burgemeester is op basis van artikel 172, lid 1 en artikel 173 van de Gemeentewet als éénhoofdig en zelfstandig bestuursorgaan belast met de handhaving van de openbare orde en veiligheid (Bennekom en Jong, 2010). Dit betekent dat de bevoegdheden aangaande de openbare orde en veiligheid niet kunnen worden doorgemandateerd naar andere bestuursorganen, zoals het College van Burgemeesters & Wethouders of een specifieke wethouder. In de nationale en internationale regelgeving is echter geen eenduidige definitie van het begrip ‘openbare orde en handhaving’ te vinden. De diversiteit in betekenis van het concept ‘openbare orde’ komt mede doordat de betekenis afhangt van de context waarin het concept ‘openbare orde’ wordt geplaatst (Notitie Burgemeesters & Veiligheid, 2009: 23). Het concept ‘openbare orde’- en met name de vraag wanneer er sprake is van verstoring daarvan - vormt een reflectie van maatschappelijke, sociale en culturele beoordelingen, die op dat moment in de maatschappij domineren en daardoor bepalend zijn (Notitie Burgemeesters & Veiligheid, 2009: 23).

De bevoegdheden van de burgemeesters met betrekking tot de openbare orde en veiligheid kunnen opgedeeld worden in twee soorten: Algemene- en noodbevoegdheden, en specifieke bevoegdheden. De volgende bevoegdheden vallen onder de algemene- en noodbevoegdheden:

(20)

20  Algemene bevoegdheid tot handhaving van de openbare orde (Gemeentewet, artikel

172)

 Noodbevel (Gemeentewet, artikel 175)  Noodverordening (Gemeentewet, artikel 176)

Deze bevoegdheden zijn gebaseerd op artikel 172, artikel 175 en artikel 176 van de Gemeentewet. De specifieke bevoegdheden van de burgemeester zijn ontleend aan specifieke wetten, specifieke artikelen uit de Gemeentewet of vastgestelde verordeningen zoals bijvoorbeeld vastgelegd in de Algemene Plaatselijke Verordening (Bennekom en Jong, 2010: 12). Voorbeelden van specifieke bevoegdheden zijn:

 Preventief fouilleren (Gemeentewet, artikel 151b)  Cameratoezicht (Gemeentewet, artikel 151c)

 Bestuurlijke ophouding (Gemeentewet artikel 154a)

 Overige bevoegdheden op basis van de Opiumwet (Artikel 13b)  Overige bevoegdheden op basis van de Wet Openbare manifesten  Overige bevoegdheden op basis van de Wet Veiligheidsregio's

Voor een deel van deze specifieke bevoegdheden geldt dat de burgemeester deze bevoegdheden alleen mag inzetten in collaboratie met het Openbaar Ministerie (Bennekom en Jong, 2010).

2.2.2 Burgemeesters en crises

De burgemeester is bestuurlijk verantwoordelijk voor het goed laten verlopen van de bestrijding (van de gevolgen) van een crisis (Rijksoverheid, 2015). Op basis van artikel 5 van de Wet Veiligheidsregio’s heeft de burgemeester het opperbevel in het geval van een crisis of een ernstige vrees voor het ontstaan daarvan (Bennekom en Jong, 2010). De burgemeester kan aan de hand van dit artikel geen directe bevelen opleggen aan de bevolking. Daarvoor dient hij bijvoorbeeld zijn noodbevoegdheden op basis van artikel 175 en 176 van de Gemeentewet te gebruiken (Nederlands Genootschap van Burgemeesters (NGB), 2015). In het geval van een lokale crisis heeft de burgemeester drie specifieke taken en bevoegdheden op basis van de Wet Veiligheidsregio’s:

 De burgemeester heeft het gezag bij brand alsmede bij ongevallen anders dan bij brand voor zover de brandweer daarbij een taak heeft (Artikel 4, Wet Veiligheidsregio’s)

(21)

21  De burgemeester kan de leiding van het ambulancevervoer aanwijzingen geven ten

behoeve van de openbare orde (Artikel 6, Wet Veiligheidsregio’s)

 De burgermeester is belast met de informatievoorziening tijdens de ramp of crisis (crisiscommunicatie) naar de bevolking en hulpverleners (Artikel 7, Wet Veiligheidsregio’s)

Crises kunnen de gemeentelijke grens overstijgen. Wanneer er sprake is van een bovenlokale crisis wordt er opgeschaald naar een regionaal niveau waarbij een regionaal beleidsteam (RBT) wordt samengesteld. In het regionale beleidsteam nemen diverse stakeholders, zoals de burgemeesters van de betrokken gemeenten, de Hoofdofficier van Justitie en de voorzitter(s) van de betrokken waterschappen, plaats (NGB, 2015). Op basis van artikel 39, lid 1 van de Wet Veiligheidsregio’s krijgt de voorzittende burgemeester de bevoegdheden die bij een lokale crisis de burgemeester toevloeien (NGB, 2015). Daarbij blijven de bevoegdheden uit de Gemeentewet ook van toepassing. In overleg met de burgemeesters van de bij de crisis betrokken gemeenten worden acties en besluiten gerealiseerd. Op basis van artikel 39, lid 4 van de Wet Veiligheidsregio’s kunnen burgemeesters in het RBT schriftelijk bezwaar aantekenen, indien de burgemeester van mening is dat een beoogd besluit het belang van zijn gemeente disproportioneel benadeelt.

2.3 Conclusie

Deze paragraaf geeft antwoord op de deelvraag 1: ‘Welke formele positie heeft de burgemeester

tijdens mini-crises?’.

Op basis van artikel 5 van de Wet Veiligheidsregio’s heeft de burgemeester het opperbevel in het geval van een lokale crisis, een zogenoemde mini-crisis, of een ernstige vrees voor het ontstaan daarvan (Bennekom en Jong, 2010). Naast deze formele taak heeft de burgemeester nog een aantal specifieke taken en bevoegdheden tijdens mini-crises. Zo is hij ook verantwoordelijk voor de crisiscommunicatie richting zijn inwoners en de betrokken hulpdiensten.

(22)

22

Hoofdstuk 3 Theoretisch kader

Dit hoofdstuk geeft een overzicht van de relevante literatuur met betrekking tot crisismanagement en beleidsveranderingen. De theoretische concepten en raamwerken die in dit hoofdstuk worden besproken ondersteunen het beantwoorden van de hoofdvraag. Ten eerste wordt de crisis-hervormingsthese besproken. Ten tweede wordt de crisisexploitatietheorie van Boin e.a., (2009) uiteengezet. Deze dienen als basis voor het conceptueel model dat wordt toegelicht en geoperationaliseerd in paragraaf 3.

Dit hoofdstuk wordt afgesloten met de beantwoording van deelvraag 2: ‘Welke uitspraken doet

de wetenschappelijke literatuur over de verwachte rol van (mini-)crises in relatie tot beleidsuitkomsten?’.

3.1 Crisis-hervormingsthese

Crises kunnen kansen bieden om ingrijpende hervormingen door te voeren (Caiden, 1991; Kingdon, 1995; Boin en ’t Hart, 2000; Hay, 2002; Alink, 2006). Door crises kunnen beleidsmakers hervormingsplannen, die onacceptabel of zelfs ongehoord waren voor de crisis, nu doorvoeren (Keller, 1993; Resodihardjo, 2009). Daarom kunnen crises in samenhang met hervormingen gebracht worden (Alink, 2006). Binnen dit kader ligt de basis van de zogenoemde ‘crisis-hervormingsthese’ van Boin en ’t Hart (2002). De gedachte achter deze these is dat door een (mini-) crisis, een aangename gelegenheidsstructuur voor fundamentele hervormingen ontstaat omdat barrières, zoals procedures en routines, maar ook normen en waarden ten aanzien van het beleid onder druk komen te staan (Alink, 2006: 27).

Volgens Boin e.a. (2005) zijn er drie oorzaken waarom een crisis een doorbraak kan geven in beleidshervormingen. Ten eerste kan een crisis de lijnen doorbreken die de status quo bij elkaar houdt. Ten tweede komt de manier van werken in opspraak in de ogen van de buitenstaander. Hierdoor komt er ruimte vrij voor alternatieven. De derde oorzaak is dat de crisis bepaalde manieren van denken kan ‘ontdooien’ binnen de gehele beleidssector waar de crisis is ontstaan (Boin e.a., 2005). Naast mogelijkheden en kansen, kan een crisis volgens Baumgartner en Jones (1993) ook gezien worden als een bedreiging voor de hedendaagse ordening. Een periode van crisis wordt veelvuldig gekarakteriseerd als een keerpunt (Boin en ’t Hart, 2000; Alink, 2006; Resodihardjo, 2009) en gezien als basis voor hervormingen (Cortell en Paterson, 1999). 3.1.1 Type beleidsveranderingen

Beleidsveranderingen komen in verschillende soorten en maten voor. Sommige beleidsveranderingen kunnen geclassificeerd worden als klein en brengen minimale

(23)

23 aanpassingen in het beleid aan, terwijl andere beleidsveranderingen grote aanpassingen in het beleid betreffen. De bestuurskundige literatuur biedt ondersteuning bij het in kaart brengen en onderscheiden van verschillende soorten beleidsveranderingen.

Een klassieker in de bestuurskundige literatuur is de driedeling van Peter Hall (1993). Volgens de theorie van Hall (1993) zijn er drie typen orde beleidsveranderingen te onderscheiden, namelijk de eerste orde, de tweede en de derde orde veranderingen. De eerste orde veranderingen impliceert de kleinste categorie beleidsverandering. Een voorbeeld hiervan is de bijstelling van de mate waarin een vastgesteld (beleids-) instrument wordt ingezet. Door middel van kleine wijzigingen wordt er nieuw beleid opgesteld (Lindblom, 1979; Hall, 1993). Deze aanpassingen in het beleid worden gezien als incrementele beleidsveranderingen (Hall, 1993: 278). Eerste orde veranderingen hebben invloed op de middelen die bijdragen aan het behalen van de gestelde doelen (Hall, 1993: 278). Volgens Hall (1993) vinden dit soort veranderingen plaats in de gewone beleidscyclus en hebben ze geen effect op de voortgang van deze cyclus. Eerste orde veranderingen vinden regelmatig plaats naar aanleiding van vernieuwde informatie op het betreffende beleidsterrein.

Tweede orde veranderingen omvatten veranderingen in de beleidsinstrumenten die worden ingezet om de beleidsdoelen te behalen. Deze aanpassingen in het beleid kunnen gezien worden als instrumentele veranderingen (Hall, 1993: 278). Beleidsdoelen blijven bij dit soort veranderingen gelijk. De hiërarchie van prioriteiten (policy ends) worden minimaal aangepast. Tweede orde veranderingen bieden de mogelijkheid om binnen het huidige beleid te experimenteren (Hall, 1993). Deze ruimte wordt gecreëerd door het ongenoegen over de huidige beleidsinstrumenten. Nieuwe beleidsinstrumenten worden ontwikkeld om zo het ongenoegen op te lossen.

Derde orde veranderingen worden door Hall (1993) gezien als fundamentele beleidsveranderingen in het beleidsparadigma. Het beleidsparadigma wordt door Hall (1993: 279) als volgt beschreven: “het raamwerk van algemeen geaccepteerde ideeën en morele

beginselen, die als grondslag dient voor de keuze van beleidsmatige doelen, beleidsinstrumenten en de manier waarop in een bepaald systeem hiermee omgegaan moet worden”. Derde orde veranderingen worden gezien als radicale veranderingen waarbij niet

alleen beleidsinstrumenten, maar ook de beleidsdoelen worden aangepast. Dit soort veranderingen komen sporadisch voor (Hall, 1993).

(24)

24 Tabel 2 geeft een overzicht van de type beleidsveranderingen van Hall (1993) weer. Het laat zien dat veranderingen in de keuze van beleidsdoelen en beleidsinstrumenten (eerste en tweede orde veranderingen) nog niet leiden tot veranderingen in het beleidsparadigma. Alleen wanneer de verandering fundamenteel is (derde orde verandering), waarbij de hiërarchie van prioriteiten (policy ends) grotendeels aangepast worden, kan er volgens Hall (1993) pas gesproken worden over beleidshervormingen (Resordihardjo, 2009). De derde orde verandering van Hall (1993) is het type verandering waar de crisis-hervormingsthese over spreekt.

TABEL 2:POLICY CHANGE ACCORDING TO HALL (1993)

First order change Second order change Third order change (reform) Kind of policy

change

Incremental Instrumental Fundamental

What is changed Incremental adjustment

of current policy

Adjustment of policy. New policy instrument

Setting of policy and instruments. New policy instruments change radically ( the new paradigm needs a different kind of instrumentation)

Hierarchy of policy ends

Hierarchy stays the same Hierarchy will not change radically, only minimally

Hierarchy will change radically

3.1.2 Kritiek op de crisis-hervormingsthese

Over het algemeen wordt de crisis-hervormingsthese erkend in de huidige literatuur. Hoewel een (mini-) crisis een kans kan creëren voor verandering, wil dit nog niet betekenen dat deze een raamwerk schept voor een eenvoudige aanvaarding en implementatie van hervormingsplannen. Crises kunnen ook een andere afloop hebben. Daarom bestaat er volgens diverse auteurs (o.a. Brunsson en Olsen, 1993; Cortell en Peterson, 1999; Sabatier en Jenksins-Smith, 1999; van Duin, 2004; Boin e.a., 2009) geen direct verband tussen crises en fundamentele beleidsveranderingen. Het verband tussen mini-crises en de fundamentele veranderingen, is niet zo vanzelfsprekend zoals de crisis-hervormingsthese doet veronderstellen (Alink, 2006).

Volgens Alink (2006: 33) is de crisis-hervormingsthese “eenvoudig weerlegbaar en niet

specifiek genoeg”. Een mini-crisis creëert mogelijkheden, maar kan geen verklaring bieden

voor de vragen wie of wat gebruik kunnen maken van de ‘window of opportunity’ of de gunstige gelegenheidsstructuur tijdens de (mini-) crisis (Alink, 2006). Daarnaast is het niet duidelijk waarom de ene crisis wel zorgt voor hervormingen maar bij de andere het niet leidt tot fundamentele beleidsveranderingen (Boin e.a., 2005; Alink, 2006; Birkland, 2006; Boin e.a., 2009). In de wetenschappelijke literatuur, die beleidsveranderingen tracht te verklaren, wordt dikwijls het accent gelegd op de rol van individuele actoren (Alink, 2006). Daarin worden zij op verschillende manieren beschreven. Voorbeelden hiervan zijn de entrepreneurs

(25)

25 van Kingdon (1995), de ministers van Richard en Smith (1997) en de bewindsvoerders van Cortell en Peterson (1999). In de crisis-hervormingsthese wordt de rol van de individuele actoren in het hervormingsproces niet meegenomen (Alink, 2006). Volgens Cortell en Peterson (1999) en Alink (2006) is dit een beperking van de these. Zoals de literatuur laat zien is de rol van de individuele actoren in combinatie met een crisis van belang om hervormingen door te voeren.

In dit onderzoek wordt getracht deze kennisleemte te dichten door na te gaan of het strategisch framen van de politieke leider, in de persoon van een burgemeester en de daarbij behorende

‘framing contests’, een verklaring kan bieden voor beleidsveranderingen tijdens de nasleep van

mini-crises.

3.2 Crisisexploitatie en beleidshervormingen 3.2.1 Gezagsdrager

De beleidssector bestaat uit twee soorten gezagsdragers namelijk (i) de politieke gezagsdragers en (ii) de administratieve gezagsdragers (Alink e.a., 2001; Resodihardjo, 2009). De politieke gezagsdragers hebben, vanwege hun sleutelpositie in de beleidsarena, niet alleen het gezag om keuzes te maken, maar ook de plicht om dit te doen (Alink, 2006: 39). De politieke gezagsdragers zullen samen met de administratieve gezagsdragers de crisis leiden. Tijdens (de nasleep van) een crisis zal de pressie op de politieke en administratieve gezagsdragers worden opgevoerd. De samenleving verwacht vaak dat deze gezagsdragers de crisis oplossen. Volgens Cortell en Peterson (1999) vormen gezagsdragers het instrument tot hervormingen. Ze zijn per slot van rekening de personen die besluiten om hervormingen door te voeren. Of het hervormingenproces daadwerkelijk wordt doorgezet, is mede afhankelijk van prioriteiten en oriëntaties van de gezagsdragers (Alink, 2006).

De prioriteiten en de oriëntaties van de gezagsdragers spelen een essentiële rol bij het verloop van een crisis (Cortell en Peterson, 1999; Boin en ’t Hart, 2002; Alink, 2006; Resodihardjo, 2009). Volgens Boin e.a. (2002) kunnen gezagsdragers op twee manieren georiënteerd zijn namelijk; (i) conservatief of (ii) hervormingsgericht. Indien de gezagsdragers kiezen voor de conservatieve reactie zijn ze gericht op het behouden van de gevestigde structuur en proberen ze de legitimiteit te repareren (Alink, 2006). De kernwaarden en de basisstructuur moeten beschermd worden tegen gevaren van buitenaf (’t Hart en Van Hoven, 2004). Gezagsdragers met een conservatieve houding proberen de legitimiteit van de organisatie en/of het beleid op te bouwen binnen het bestaande stelsel (Alink, 2006). Zoals eerder gezegd vragen crises vaak

(26)

26 om hervormingen. Hierdoor komen de conservatieve gezagsdragers in een moeilijke positie. Het is immers moeilijk om het bestaande beleid te verdedigen dat, gedurende de nasleep van een crisis, onder pressie en ter discussie staat (Alink, 2006).

De hervormingsgerichte oriëntatie van gezagsdragers wordt gekarakteriseerd door het voornemen om beleidshervormingen te bewerkstelligen in de beleidsarena (Boin en ’t Hart, 2000: 21). De hervormingsgerichte gezagsdragers zijn te onderscheiden van de conservatieve gezagsdragers door hun retoriek. Een hervormingsgerichte leider zal geen kans onbenut laten om zijn of haar favoriete oplossing door te drukken en als enige uitkomst voor de crisis te presenteren (Alink, 2006). Maar retoriek alleen biedt geen voldoende voorwaarde om hervormingen door te zetten. Er moet ook daadwerkelijk actie ondernomen worden om hervormingen door te voeren (Alink, 2006). De hervormingsgerichte gezagsdragers kunnen aansturen op beleidsveranderingen door de (mini-) crisis strategisch te framen.

3.2.2 Framing

Oorspronkelijk is het concept ‘frame’ voor het eerst geïntroduceerd door Bateson in 1955 (Coyne, 1985). Na de eerste introductie in 1955 is het concept ‘framing’ verder uitgewerkt binnen verschillende disciplines waaronder de sociologie, psychologie en politieke wetenschappen (Hallahan en Donsback, 2008; Prins, 2014). Framing kan gezien worden als een overtuigingstechniek, waarbij informatie wordt gepresenteerd door middel van zorgvuldig geselecteerde taal en/of afbeeldingen (Olsson, Nord en Falkheimer, 2015). De frames die hierdoor ontstaan, presenteren een algemeen, breed en normatief perspectief op wat het probleem is en welke actie hierop moet volgen (Ruth, 2014). Volgens Goffman (1974: 8) kunnen frames gezien worden als “interpretative schemes for making sense of reality”. Hiermee wordt beoogd de ontvanger van deze frames, te beïnvloeden richting een bepaalde of gewenste plek of mening (Okder, 2012). Het gaat dus niet om wat voor informatie er wordt gedeeld, maar om hoe deze wordt gedeeld (Druckman, 2001). Het framingeffect zal dus ontstaan wanneer gelijkwaardige frames leiden tot verschillende alternatieven (Sher en Mckenzie, 2006).

De wetenschappelijke literatuur onderscheidt vele soorten framing. Voorbeelden hiervan zijn valence framing van Tversky en Kahneman (1981) en attribute framing van Levin, Schneider en Gaeth (1998). In dit onderzoek staat het type framing specifiek gericht op crises, het zogenoemde crisesframing, centraal.

(27)

27 3.2.3 Crisisframes

In de crisisexploitatietheorie van Boin e.a. (2009: 82-83) wordt crisisexploitatie als volgt gedefinieerd: “het doelbewust gebruik maken van een crisis om zowel politieke als

beleidsmatige bijstand te bemachtigen van de samenleving”. Framing kan daarom gezien

worden als een belangrijke methode om de aard van de crises te construeren. Volgens Boin e.a. (2009) kunnen crises op drie mogelijke manieren geframed worden. Een crisis kan geframed worden als onvoorziene gebeurtenis (framingtype I), als kritieke dreiging (framingtype II) of als een kritieke kans (framingtype III). Figuur 1 geeft een gedestilleerde weergave van de genoemde crisisframes weer.

Bij type I framing wordt de crisis geframed als ‘niet meer dan een ongelukkig incident’ (Boin e.a., 2009). De ernst van de crisis wordt gebagatelliseerd in de vorm van een ‘ontkenning’. Daarnaast bagatelliseert deze framingstrategie het idee dat de gebeurtenis politieke of beleidsmatige gevolgen zal hebben. Daarbij wordt niemand politiek verantwoordelijk gehouden voor de crisis en zal het beleidsparadigma niet worden aangetast (Boin e.a., 2009). Bij type II framing wordt de crisis gezien als een ‘kritieke dreiging’. Type II framing presenteert de crisis als een bedreiging voor het collectieve goed (Boin e.a., 2009). Deze framingstrategie erkent de crisis, maar negeert de schuldvraag en verdedigt de status quo tegen kritiek.

Type III framing ziet een crisis als een ‘kritieke kans’ waarin de blootgestelde tekortkomingen in de status quo kunnen worden gebruikt, om draagvlak te creëren voor het verwijderen of hervormen van het huidige gedrag, het beleid en/of organisaties (Boin, e.a., 2009).

(28)

28 FIGUUR 1:CRISESFRAMING (BOIN E.A.,2009)

3.2.4 Framing contests

Tijdens de nasleep van een crisis zijn er volgens Boin e.a. (2009) twee soorten ‘framing

contests’ zichtbaar. Het eerste type is gerelateerd aan de significantie van het incident. Het

tweede type is gerelateerd aan het oorzakelijk verband van het incident. De significantie van een crisis kan in drie maten voorkomen; het kan geminimaliseerd, erkend of gemaximaliseerd worden (Boin e.a., 2009). Bij framingtype I, waarbij de crisis wordt geframed als ongelukkig incident, wordt de significantie van het incident geminimaliseerd. Indien de crisis wordt geframed als een kritieke dreiging voor de status quo (type II), wordt de significantie van het incident erkend. Wanneer de crisis wordt geframed als een kritieke kans (type III), wordt de significantie van het incident gemaximaliseerd.

De tweede ‘framing contest’ focust zich op wie of wat bepaalt hoe de zaken gaan en wie of wat daarvoor verantwoordelijk is (Boin, e.a., 2009). Framing is altijd nauw verbonden met de schuldvraag (Bovens & ’t Hart, 1996). ‘Blaming’ is een essentieel element om uit te leggen wat er aan de hand is en wie verantwoordelijk moet worden gehouden voor de crisissituatie. Deze ‘framing contest’ is alleen zichtbaar wanneer een crisis wordt geframed als een kritieke dreiging (type II) of kritieke kans (type III). Wanneer de crisis wordt geframed als een kritieke dreiging wordt de verantwoordelijkheid voor de crisis extern gelegd. Daarbij wordt beargumenteerd dat de crisis niet te controleren en/of te voorkomen was. Hiermee wordt het bestaande beleid intact gehouden (Boin e.a., 2009). Wanneer de crisis wordt geframed als een kritieke kans, wordt de verantwoordelijkheid voor de crisis intern gelegd. Hierbij wordt

(29)

29 beargumenteerd dat de crisis groot en urgent is en dat dankzij de verantwoordelijke personen en programma’s die ons regeren deze crisis is ontstaan. Daarbij wordt betoogd dat de zittende regering en haar beleid vervangen moeten worden (Boin e.a., 2009).

3.2.5 Het beleidsspel

Naast het identificeren van de drie verschillende crisisframes is het volgens Boin e.a. (2009) belangrijk om verder te kijken. Daarbij is het noodzakelijk te analyseren wat er gebeurd als de frames gaan botsen en welke politieke en beleidsmatige consequenties hierbij optreden. In het kader van Boin e.a. (2009) worden de consequenties gerecapituleerd in het beleidsspel en het politieke spel. In dit onderzoek wordt het politieke spel buiten beschouwing gelaten en zal de focus liggen op het beleidsspel. Hierbij ligt de focus op het spel tussen de voorstanders van het huidige beleid en de voorvechters voor verandering. De door Boin e.a. (2009) ontwikkelde matrix (tabel 3), toont de verschillende uitkomsten met betrekking tot het beleid. De uitkomsten van het beleidsspel zijn afhankelijk van de standpunten die de voorstanders van het huidige beleid en de voorvechters voor verandering innemen (Boin e.a., 2009). Hieronder zal per box uitgelegd worden hoe de verandering(en) met betrekking tot het beleid eruit zien.

TABEL 3:HET BELEIDSSPEL (BOIN E.A.,2009) Voorstanders

verandering

Nieuw beleidsparadigma Beperkte hervormingen Voorstanders

status quo

Weerstand bieden aan hervormingen

I. Beleidsimpasse of paradigma verandering II. Beleidsimpasse of coalitie achter hervormingen

Hervormingen accepteren III. Retoriek en symbolen suggereren nieuw paradigma (in realiteit vaak beperktere, maar substantiële hervormingen)

IV. Onderhandelde hervormingen

Box I

In box I kunnen twee soorten uitkomsten optreden. Ten eerste kan een beleidsimpasse ontstaan. Dit betekent dat er geen beleidsveranderingen zullen optreden. De beleidsimpasse treedt op wanneer beide partijen bij hun standpunt blijven (Boin e.a., 2009). Ten tweede biedt box I nog een andere mogelijke uitkomst, namelijk fundamentele beleidsverandering(en). Dit betekent dat er fundamentele veranderingen van waarden en normen kunnen optreden die aan de basis van het beleid liggen (Hall, 1993; Boin en ’t Hart, 2002). Hervormingen zoals bedoeld bij de crisis-hervormingsthese zullen ontstaan. De veranderingen in het beleid zullen de beleidsparadigma raken. Er kan gesproken worden van een omslagpunt in het beleid en/of organisatie (Alink, 2006).

(30)

30

Box II

In box II kunnen, net als in box I, twee soorten uitkomsten optreden. Ten eerste kan er, net als in box I, een beleidsimpasse optreden waarbij het huidige beleid staande blijft. Ten tweede biedt box II nog een andere mogelijke uitkomst, namelijk incrementele beleidsveranderingen. Wanneer er gesproken wordt over incrementele beleidsveranderingen zullen er aanpassingen in het bestaande beleid worden toepast, waarbij de institutionele structuur ongewijzigd zal blijven (Alink, 2006). Daarnaast zullen de uitgangspunten die aan de basis van het beleidsparadigma liggen, gelijk blijven (Alink, 2006). De incrementele beleidsveranderingen binnen deze box zullen volgens Boin e.a. (2009) op langer termijn minder houdbaar zijn. In deze box worden de incrementele veranderingen aangebracht door de machtigste coalitie van voorstanders van veranderingen. De tegenstanders van verandering stemmen hierbij niet in. Er kan dus niet gesproken worden over een gezamenlijk besluit. Daarom zijn, op langer termijn, deze incrementele veranderingen minder duurzaam (Boin e.a., 2009).

Box III

In box III worden, door de voorstanders van verandering, fundamentele beleidsveranderingen voorgesteld aan de buitenwereld en de voorstanders van de status quo. Dit wordt gedaan door middel van een mengeling van symbolen en retoriek (Boin e.a., 2009). Hiermee wordt gesuggereerd dat er een vernieuwd beleidsparadigma ontpopt. In de praktijk worden deze fundamentele veranderingen vaak niet doorgevoerd en zullen ze worden omgezet naar beperktere, maar substantiële hervormingen (Boin e.a., 2009). Door minder grote veranderingen door te voeren wordt getracht de status quo aanhangers tevreden te houden (Boin e.a., 2009). De veranderingen die op deze manier worden doorgevoerd kunnen bestempeld worden als incrementele beleidsveranderingen.

Box IV

In box IV ligt de focus op onderhandelingen (Boin e.a., 2009). Tijdens deze onderhandelingen worden er vaak concessies gedaan om beide partijen tevreden te houden. Hierdoor is het niet mogelijk fundamentele beleidsveranderingen door te drukken. De beleidsveranderingen die ontpoppen in deze box zijn op langer termijn langer houdbaar. Dit komt doordat beide partijen tijdens de onderhandelingen ingestemd hebben met de beleidsverandering(en). De uitkomsten van deze box kunnen gezien worden als incrementele beleidsveranderingen.

3.2.6 Beïnvloeding van het crisisexploitatieproces

Boin e.a., (2009) onderscheiden een aantal factoren die medebepalen in hoeverre een crisis wordt geëxploiteerd, namelijk: (i) de massamedia, (ii) de officiële onderzoeken en (iii) de

(31)

31 contextuele factoren (hoe de crisis gevestigd is binnen de politieke arena). In deze paragraaf zal per factor uitgelegd worden hoe deze de uitkomsten van het beleidsspel beïnvloeden.

Massamedia

De massamedia spelen vaak een cruciale rol in de ‘framing contests’ die ontstaan in de nasleep van een mini-crisis. Daarbij bieden de massamedia een podium voor de diverse stakeholders, waarin zij hun ideeën kunnen pitchen om op deze manier politieke invloed te behouden of te bemachtigen (Seeger, 2003; Snellnow en Ulmer, 2007; Boin e.a., 2009). Stakeholders, zoals politici, proberen de journalisten ervan te overtuigen dat zij juist aan hun crisisframe aandacht moeten besteden en deze zelfs moeten ondersteunen (Boin e.a., 2009). Op deze manier kunnen de voorstanders van de status quo het huidige beleid verdedigen. De tegenstanders van de status quo kunnen de massamedia juist gebruiken om nieuw beleid te introduceren.

Officiële onderzoeken

De tweede factor die mede bepaalt in hoeverre een crisis wordt geëxploiteerd zijn officiële onderzoeken. Wanneer er een officieel onderzoek wordt ingesteld biedt dit een nieuw podium dat door stakeholders verkend zal worden (Jones en Baumgartner, 2005; Boin e.a., 2009). De resultaten van de officiële onderzoeken kunnen misbruikt dan wel gebruikt worden door spelers in het beleidsspel en zo de uitkomsten van dit spel beïnvloeden. Zo kunnen bijvoorbeeld beleidsmakers of politici hun imago een boost geven door de resultaten van het onderzoek te omarmen (Boin e.a., 2009). Daarnaast kunnen de voorstanders van het huidige beleid de resultaten van het onderzoek gebruiken om aan te tonen dat veranderingen, in welke vorm dan ook, niet noodzakelijk zijn. Daarentegen kunnen de voorstanders van verandering de onderzoeksresultaten weer gebruiken om aan te tonen dat veranderingen in het huidige beleid juist noodzakelijk zijn.

Contextuele factoren

De laatste set factoren zijn de contextuele factoren. De contextuele factoren kunnen volgens (Boin e.a., 2009) twee vormen aannemen. Ten eerste zijn crises discrete episodes in de lopende politieke en bureaucratische processen (Boin, e.a., 2009). Daarom is de timing van het optreden van de crisis in relatie tot het alledaagse ritme van het bestuur behoorlijk belangrijk. Wanneer er bijvoorbeeld net verkiezingen zijn, is het aannemelijker dat de crisisexploitatiepogingen van de voorstanders van verandering succesvoller zijn, waardoor beleidshervormingen sneller worden doorgevoerd.

Ten tweede komen crises voor op verschillende punten in de politieke carrière van de hoofdrolspelers. Volgens Boin, e.a. (2009: 99) bestaat het idee dat lang zittende

(32)

32 overheidsfunctionarissen veel vaker een verdedigende houding tegenover veranderingen kunnen aannemen dan de nieuwkomers, wiens persoonlijke carrière niet op het spel staan. Dit kan effect hebben op de beleidsuitkomsten. Wanneer een politieke leider nog maar kort aan de macht is, zullen incrementele of fundamentele veranderingen makkelijker worden doorgevoerd. Wanneer een politieke leider al lang aan de macht is zullen incrementele of fundamentele veranderingen minder snel worden doorgevoerd en zal de uitkomst van het beleidsspel vaker neerkomen op een beleidsimpasse.

3.3 Concepten

Deze paragraaf beschrijft het conceptueel model van dit onderzoek. Daarbij zal dieper ingegaan worden op de samenhang van de concepten. Ten tweede worden de concepten geoperationaliseerd. De volgende concepten staan centraal in dit onderzoek: (i) crisisframes, (ii) framingtype I, (iii) framingtype II, (iv) framingtype III, (v) geen beleidsveranderingen, (vi) secundaire beleidsveranderingen, (vii) fundamentele beleidsveranderingen, (viii) de massamedia, (ix), de officiële onderzoeken en (x) contextuele factoren.

3.3.1 Conceptueel model

In deze paragraaf worden de theoretische concepten samengebracht in een conceptueel model. In figuur 2 wordt de veronderstelde ‘oorzaak-gevolg’ relatie in kaart gebracht. Daarbij wordt het duidelijk dat de burgemeester tijdens een mini-crisis één of meerdere crisisframes kiest. De (i) crisisframes waaruit de burgemeester kan kiezen zijn (ii) framingtype I (ontkenning), (iii) framingtype II (kritieke dreiging) en (iv) framingtype III (kritieke kans). De crisisframes worden beschouwd als onafhankelijke variabelen. Wanneer de burgemeester één of meerdere crisisframes heeft gekozen, leidt dit uiteindelijk tot een beleidsuitkomst. Daarbij zijn drie opties mogelijk. Er vinden (v) geen beleidsveranderingen plaats, er vinden (vi) secundaire beleidsveranderingen plaats, of er vinden (vii) fundamentele beleidsveranderingen plaats. De beleidsuitkomsten worden beschouwd als afhankelijke variabelen. Externe factoren zoals (viii) de massamedia, (ix) de officiële onderzoeken en (x) de contextuele factoren kunnen van invloed zijn op de beleidsuitkomsten van mini-crises. Externe factoren worden gezien als intermediërende variabelen die invloed uitoefenen op het verband tussen de onafhankelijke variabelen (de crisisframes) en de afhankelijke variabelen (de beleidsuitkomsten) (Field, 2009).

(33)

33 FIGUUR 2:CONCEPTUEEL MODEL

(34)

34 3.3.2 Operationalisering theoretische concepten

De operationalisering van de theoretische concepten is weergegeven in tabel 4.

TABEL 4:OPERATIONALISERING VAN THEORETISCHE CONCEPTEN

Concepten Definitie Indicatoren Databronnen

Framingstrategie

Crisisframes Perspectief op de crisissituatie zelf en de mogelijke oplossingen

 Geschreven of mondelinge verklaringen van de burgemeester over de karakteristieken van de crisis en de oorzaken ervan

 Geschreven of mondelinge verklaringen van de burgemeester over de voorkeursoplossing en welke actoren dit gaan implementeren

 Raadsverslagen

 Persverklaringen

 Social media (Twitter, Facebook, YouTube, e.a.)

 Lokale beleidsdocumenten

 Beleidsevaluaties

Framingtype I Bij framingtype I wordt de mini-crisis gebagatelliseerd als een ongelukkig incident veroorzaakt door externe effecten, waarbij de burgemeesters en zijn ambtenaren niet verantwoordelijk gehouden kunnen worden voor het ontstaan van het incident (Boin e.a., 2009)

 De burgemeester presenteert de mini-crisis als een ongelukkig incident

 De burgemeester minimaliseert de significantie van het incident

 De burgemeester stelt dat het incident is ontstaan buiten de invloed van de burgemeester zelf of het bestaande beleid

 De burgemeester beargumenteert om zo snel mogelijk terug te keren naar de orde van de dag

 Raadsverslagen

 Social media (Twitter, Facebook, YouTube, e.a)

 Lokale beleidsdocumenten voor de mini-crisis

 Beleidsevaluaties van de gemeente en/of stakeholders

 Nationale, regionale en lokale kranten

 Mediaoptredens op nationale, regionale televisiezenders

Framingtype II Bij framingtype II wordt de mini-crisis gepresenteerd als een kritieke dreiging voor het collectieve goed en het huidig beleid, waarbij de

burgemeester zijn of haar positie en beleid verdedigt (Boin e.a., 2009)

 De burgemeester presenteert de mini-crisis als een kritieke dreiging, waarvan de

ontstaansoorzaak van buitenaf komt

 De burgemeester erkent de significantie van de crisis

 De burgemeester beargumenteert dat de schuldvraag diffuus en onduidelijk is

 De burgemeester verdedigt zijn positie en beleid

 Raadsverslagen

(35)

35

Framingtype III Bij framingtype III wordt de mini-crisis gepresenteerd als kritieke kans om de tekortkomingen binnen de status quo bloot te leggen en daarbij draagvlak te creëren voor het verwijderen en/of hervormen van het huidige beleid en organisatie (Boin, e.a., 2009)

 De burgemeester presenteert de mini-crisis als een kritieke kans waarvan de ontstaansoorzaak van binnenuit komt

 De burgemeester maximaliseert de significantie van de mini-crisis

 De burgemeester richt zich op de schuldvraag rondom het voorgedane incident

 De burgemeester valt het huidige beleid aan om zo veranderingen te bewerkstelligen

 Raadsverslagen

Beleidsuitkomsten crisisexploitatie Geen

beleidsveranderingen

Behoud van het bestaande beleid waarbij de institutionele structuur ongewijzigd blijft (Alink, 2006: 59)

 Geen enkele verandering is doorgevoerd in het huidige beleid

 Lokale beleidsdocumenten na de mini-crisis

 Interviews met de sleutelpersonen

Secundaire

beleidsveranderingen

Aanpassingen in het bestaande beleid waarbij de institutionele structuur ongewijzigd blijft. Daarnaast blijven ook de

uitgangspunten van het beleid gelijk (Alink, 2006: 60)

 Nieuwe procedures en beleidsinstrumenten waarbij de ideeën, normen en waarden die ten grondslag liggen aan het beleid gelijk blijven (Alink, 2006: 60)

 Kortstondige, instrumentele en oppervlakkige aanpassingen van het beleid

 Interviews met de steutelpersonen

Fundamentele beleidsveranderingen

Veranderingen in het beleid die het beleidsparadigma raken. Hierdoor ontstaat er een omslagpunt in het beleid en/of organisatie (Alink, 2006: 60)

 Nieuwe procedures en beleidsinstrumenten waarbij de ideeën, normen en waarden die ten grondslag liggen aan het beleid gewijzigd worden (Alink, 2006: 60)

 Diepgaande beleids- en/of wetswijzigingen

(36)

36

Externe factoren

Massamedia Het type media dat wordt ingezet om standaard berichten te fabriceren en te zenden naar het grote publiek (McKenzie, 2006; Piotrowski, 2010)

 De massamedia ondersteunen (deels) het gekozen crisisframe van de burgemeester

 De massamedia ontkrachten (deels) het gekozen crisisframe van de burgemeester

 Nationale, regionale of lokale kranten

 Nationale, regionale of lokale televisie

 Nationale, regionale of lokale radio

 Social media (Twitter, Facebook, e.a.)

Officiële onderzoeken Onderzoeken die erkend worden door het bevoegd gezag

 De conclusies en aanbevelingen van de officiële onderzoeken ondersteunen (deels) het gekozen crisisframe van de burgemeester

 De conclusies en aanbevelingen van de officiële onderzoeken ontkrachten (deels) het gekozen crisisframe van de burgemeester

 Evaluaties met betrekking tot de mini-crisis van de gemeente of andere actoren

 Beleidsevaluaties van de gemeente of andere actoren

Contextuele factoren De manier waarop de mini-crisis is gevestigd binnen de politieke arena (Boin e.a., 2009)

 Politieke timing van burgemeester wordt als gelukkig ervaren

 Politieke timing van burgemeester wordt als ongelukkig ervaren

 Politieke timing van burgemeester heeft geen effect gehad

 De contextuele factoren bieden een verklaring voor het gekozen crisisframe van de

burgemeester

 De contextuele factoren bieden geen verklaring voor het gekozen crisisframe van de

burgemeester

 Raadsverslagen

 Evaluaties met betrekking tot de mini-crisis van de gemeente of andere actoren