Voorwoord
Na een aantal leerzame en intensieve maanden is het sluitstuk van mijn masteropleiding Bestuurskunde aan de Radboud Universiteit af. In dit scriptieonderzoek met als titel ‘Van Bestuurlijke Stabiliteit naar Burgerlijke Betrokkenheid?’ heb ik onderzocht of er een invloed is van de lokale politieke instabiliteit op de bereidheid van burgers om in hun buurt te participeren.
Eerlijk is eerlijk: het schrijven van mijn scriptie verliep niet altijd makkelijk. Vooral bij de start van de scriptie was het soms lastig mijn concentratie te behouden middenin een corona-lockdown en crisis. Toch heeft deze situatie mij ertoe gedwongen discipline in te bouwen. Daarom wil ik graag mijn begeleider Peter Kruyen bedanken. Misschien nog wel belangrijkste was de tip van mijn scriptiebegeleider om juist genoeg rust in te bouwen tijdens het schrijven. De ultieme anekdote over thuiswerken – via Skype met legoblokjes uitleg geven over een statistische analyse – zal ik niet snel vergeten.
Verder dank ik de gemeente Arnhem voor de stageplek bij de
griffie. Helaas was dit voornamelijk vanuit huis. Ik wil Jozef Kersten en Gerbrig Dijkstra in
Master Thesis
Marijne van de Venne (S1026843)
Radboud Universiteit Nijmegen
Faculteit der Managementwetenschappen
Opleiding Bestuurskunde
Hoofdrichting: Publiek Management
Januari 2021
Scriptiebegeleider/eerste lezer: dr. P. M. Kruyen
VAN BESTUURLIJKE STABILITEIT
NAAR BURGERLIJKE
BETROKKENHEID?
E
EN
VIGNETTENONDERZOEK
NAAR
DE
INVLOED
VAN
EEN
INSTABIELE
LOKALE
POLITIEKE
SITUATIE
OP
DE
BEREIDHEID
het bijzonder bedanken voor alle begeleiding en ideeën voor mijn scriptie. Ondanks het vele thuiswerken ben ik blij dat ik een bijdrage heb mogen leveren aan een participatieproject in de gemeente en ik daarbij veel van jullie zeer secure werk bij de griffie heb mogen leren.
Veel leesplezier gewenst!
Marijne van de Venne Nijmegen, januari 2021
Samenvatting
In deze masterscriptie is er onderzoek gedaan naar het effect van de lokale politieke instabiliteit op de bereidheid van burgers om in de buurt te gaan participeren met een lokaal project. Aangezien burgerparticipatie steeds vaker een onderdeel is in het beleid van gemeentes, is het bestuurskundig een interessant onderzoeksveld om de bereidheid en motivatie van burgers bij participatieprojecten verder in kaart te brengen. Daarnaast roept de toename van het aantal gevallen coalities de vraag op welk effect dit heeft op de betrokkenheid van burgers in die gemeente. Naar aanleiding van deze constateringen is de volgende hoofdvraag opgesteld: In hoeverre heeft de perceptie van de lokale politieke instabiliteit effect op de bereidheid van burgers om in de buurt te participeren?
Het participatieonderdeel in dit onderzoek is specifiek gericht op coproductie op lokaal niveau, tussen de gemeente en burgers. Het onderdeel ‘participeren’ beslaat drie coproductievormen: meebeslissen, meepraten en meedoen. Naar aanleiding van eerder wetenschappelijk onderzoek zijn de eerste drie hypotheses opgesteld: hypothese 1) Naarmate de perceptie van burgers op het lokale politieke bestuur instabiel is, zal de bereidheid van die burgers om mee te beslissen over een lokaal project omlaag gaan; hypothese 2) Naarmate de perceptie van burgers op het lokale politieke bestuur instabiel is, zal de bereidheid van die burgers om mee te praten over een lokaal project omlaag gaan; hypothese 3) Naarmate de perceptie van burgers op het lokale politieke bestuur instabiel is, zal de bereidheid van die burgers om mee te doen met een lokaal project omlaag gaan. Daarnaast zijn er vanuit de literatuur twee modererende variabelen toegevoegd aan het onderzoek, met elk een eigen hypothese: hypothese 4) Naarmate iemand meer politiek geëngageerd is, zal dit een verzwakkend effect hebben op de relatie tussen politieke instabiliteit en de bereidheid van burgers om lokaal te participeren; 5) Naarmate iemand ouder is, zal dit een verzwakkend effect hebben op de relatie tussen politieke instabiliteit en de bereidheid van burgers om lokaal te participeren.
Om deze hoofdvraag te kunnen beantwoorden en de onderliggende hypotheses te kunnen toetsen, zijn er twaalf vignetten opgesteld die elk een andere situatie beschrijven. De antwoorden van de in totaal 144 respondenten zijn gebruikt om vast te stellen of een instabiele politieke situatie invloed heeft op de bereidheid om te gaan participeren. Middels t-toetsen en meervoudige regressieanalyses in het programma SPSS zijn de hypotheses getoetst.
Zowel de resultaten van de t-toetsen als de resultaten van de regressieanalyses laten zien dat er in dit onderzoek geen direct effect gevonden is van een lokale politiek instabiele
situatie op de bereidheid om te participeren in de buurt. Zoals naar voren kwam is gekomen uit de verschillende statistische toetsen zijn dan ook alle geformuleerde hypotheses in dit onderzoek verworpen. Hoewel de theorie anders suggereerde, betekent dit in de praktijk dat er bij de respondenten geen verschil te ontdekken is in instabiele of stabiele situaties in de bereidheid om te participeren in elke coproductievorm. Deze conclusie heeft als positief resultaat dat de instabiliteit in een gemeente dus geen invloed lijkt te hebben op burgers. Een laatste toevoeging van dit onderzoek is dat de keuze voor de participatievorm wel degelijk van invloed is op de bereidheid van burgers om te participeren: hoe “hoger” de participatiegraad is, hoe meer burgers bereid zijn om te participeren.
1 INLEIDING... 6
1.1 AANLEIDINGONDERZOEK...6
1.1.1 Context: de gemeente Arnhem...8
1.2 PROBLEEMSTELLING...8 1.2.1 Doelstelling...9 1.2.2 Hoofdvraag...9 1.3 WETENSCHAPPELIJKERELEVANTIE...9 1.3.1 Het CLEAR-model...10 1.3.2. De participatieladder...10 1.3.3 Politieke instabiliteit...10 1.4 MAATSCHAPPELIJKERELEVANTIE...11
1.5 VOORBESCHOUWINGMETHODOLOGISCHKADER...12
1.6 LEESWIJZER...12
2 THEORETISCH KADER... 13
2.1 LOKALECOPRODUCTIE: TUSSENBURGERENGEMEENTE...13
2.1.1 Burgerparticipatie en coproductie...13
2.1.2 Drie vormen van coproductie...14
2.1.2.1. Meebeslissen...15 2.1.2.2 Meepraten...16 2.1.2.3 Meedoen...17 2.1.2.4 Overzicht participatievormen...19 2.1.3 De lokale context...20 2.2 MOTIVATIEOMTEPARTICIPEREN...21 2.2.1 Bereidheid om te participeren...21 2.2.2 Vertrouwen...22 2.3 POLITIEKEINSTABILITEIT...24 2.3.1 Discontinuïteit...24
2.3.2 Een negatieve bestuurscultuur...26
2.4 KOPPELINGPOLITIEKEINSTABILITEIT & LOKALECOPRODUCTIE...28
Hypothese 1...29 Hypothese 2...29 Hypothese 3...29 2.5 MODERERENDEVARIABELEN...30 2.5.1 Politiek engagement...30 Hypothese 4...31 2.5.2 Leeftijd...31 Hypothese 5...32 2.6 CONCEPTUEELMODEL...33 3 METHODOLOGISCH KADER... 34 3.1 VIGNETTENONDERZOEK...34 3.2 PROJECTKEUZE...35 3.3 OPERATIONALISATIE...36 3.4 ONDERZOEKSSETTING...41 3.5 CONTROLEVARIABELEN...41 3.6 PILOT...42
3.7 VIGNETTENOVERZICHTENSETVANVIERVIGNETTEN...43
3.8 DATAVERZAMELINGENRESPONDENTEN...49
3.9 BETROUWBAARHEIDENVALIDITEIT...50
3.10 ORDENINGDATASETENDATA-ANALYSE...51
4.1 BESCHRIJVENDESTATISTIEK...53 4.2 T-TOETSENCOPRODUCTIEVORM...55 4.2.1 Toetsing hypothese 1...55 4.2.2 Toetsing hypothese 2...56 4.2.3 Toetsing hypothese 3...58 4.3 LINEAIREREGRESSIEANALYSE...60 4.3.1 Toetsing hypothese 4 en 5...60 4.3.1.1 Regressieanalyse meebeslissen...60 4.3.1.2 Regressieanalyse meepraten...61 4.3.1.3 Regressieanalyse meedoen...62 4.3.2 Definitieve regressiemodel...63 5 CONCLUSIE EN DISCUSSIE... 65 5.1 BEANTWOORDINGONDERZOEKSVRAAG...65 5.2 DISCUSSIE...66 5.2.1 Reflectie op de theorie...66 5.2.2 Reflectie op de methode...67 5.3 VERVOLGONDERZOEK...68 LITERATUURLIJST... 70 BIJLAGEN... 74 BIJLAGE 1...74 BIJLAGE 2...86 BIJLAGE 3...87
1 Inleiding
In deze inleiding zal naar aanleiding van eerder wetenschappelijk onderzoek en het spanningsveld van politieke instabiliteit een hoofdvraag worden opgesteld over de invloed deze instabiliteit op de bereidheid om te participeren in de buurt. Allereerst wordt er nader ingegaan op participatie in brede zin. Hierna zal de koppeling met de politieke instabiliteit aan bod komen.
1.1 Aanleiding onderzoek
De gemeente Arnhem gaat haar burgers meer invloed geven op hun directe leefomgeving en wil burgerparticipatie stimuleren. (…) De inwonerswerkgroep Van Buurten Weten ontwikkelde hiertoe samen met de gemeente en Leefbaarheidsalliantie Gelderland de ‘Spijkerpeil’ aanpak. Hiermee geeft elke inwoner regelmatig aan wat hij belangrijk vindt. Met de uitkomsten gaan inwoners en gemeente aan de slag om hierop actie te ondernemen (Mijn Buurtje, n.d.).
De ambitie van de gemeente Arnhem om burgers meer te betrekken bij beleidsvorming lijkt te passen in een opkomende trend van burgerparticipatie. Steeds vaker is het participatieonderdeel officieel opgenomen in het beleid van een gemeente (Drosterij & Peeters, 2011). In de Arnhemse Voorjaarsnota voor de periode 2020-2023 wordt benadrukt dat de gemeente nieuwe inzichten wil verkrijgen en de inwoners van de stad meer wil betrekken bij het beleid van de gemeente. Vanuit de gemeente is er een raadswerkgroep Burgerparticipatie ingesteld om deze betrokkenheid nauw in de gaten te houden (Gemeente Arnhem, 2019).
Burgerparticipatie is de afgelopen decennia een steeds vaker gebruikt begrip bij zowel de overheid als de bestuurskundige literatuur. Burgerparticipatie wordt gedefinieerd als “invloed kunnen uitoefenen op het beleid van een instantie, zoals stemmen, lobbyen of gebruik maken van inspraak en medezeggenschap” (Van Houwelingen, Boele & Dekker, 2014, p. 11). Eén manier om deze participatie in te richten vanuit de gemeente is om inwoners te betrekken bij aangewezen projecten of hen tevens ruimte te geven om zelf met een idee voor de gemeente te kunnen komen. In deze gevallen ontstaat er een vorm van coproductie tussen het lokale bestuur in een gemeente en hun inwoners. Het is de verwachting dat in de toekomst deze coproductievorm zal toenemen omdat burgers op deze
manier een rechtvaardige bijdrage kunnen leveren aan de inrichting van beleid in een gemeente (De Zeeuw, Van Wijk & Straathof, 2019, p. 67).
In de wetenschappelijke literatuur bestaan er talloze definities van coproductie. Eén afbakening van coproductie is de definitie van Brandsen en Honingh. Zij stellen dat coproductie een relatie betreft tussen een individu of een groep burgers en een organisatie, waarbij er van de burger een actieve bijdrage wordt gevraagd ter ondersteuning van het werk van de organisatie (p. 431). Verder kenmerkt coproductie zich doordat de inspraak van burgers groter is aangezien dan andere vormen van burgerparticipatie aangezien burgers ook zelf ideeën of plannen voor hun eigen omgeving mogen bedenken in samenwerking met de gemeente. Als laatste kan het moment van de betrokkenheid van burgers uiteenlopen in enkel de implementatie van het beleid of al tijdens het ontwerpen van een nieuw plan (Brandsen & Honingh, 2015).
Burgerparticipatie blijft een thema in ontwikkeling. Per 1 januari 2021 zou de Omgevingswet in werking treden. In deze wet is lokale burgerparticipatie een belangrijk onderdeel. De Omgevingswet, die een cluster vormt van meerdere wetten, is erop gericht om een samenhangende aanpak voor de directe leefomgeving mogelijk te maken. In de nieuwe regelgeving is er meer ruimte voor lokaal maatwerk en een betere en snellere besluitvorming (Rijksoverheid, n.d.).
In de Omgevingswet en de daaraan voorafgaande Omgevingsvisie1 is geëxpliciteerd
dat participatie moet worden bevorderd. Daarbij is er ook meer ruimte voor eigen initiatief van burgers om invloed te hebben op hun directe leefomgeving (Rijksoverheid, n.d.). De Omgevingswet moet nog ingaan, dus het onderdeel participatie is nog niet volledig is vastgelegd. Door de ervaring in de praktijk zullen er lessen voor de toekomst worden ontwikkeld.
De Omgevingswet en de daaraan gekoppelde lokale coproductie is een duidelijk en concreet voorbeeld van hoe burgerparticipatie lokaal tot uiting komt. Burgerparticipatie en de Omgevingswet zijn allebei onderdelen die context- en plaats afhankelijk zijn. Om deze reden is het des te belangrijker om naast de wettelijke grondslag de lokale situatie van de gemeentelijke politiek te analyseren voor het betrekken van burgers.
1 De omgevingsvisie is een strategische visie voor de lange termijn voor de gehele fysieke leefomgeving. Het Rijk, de provincie en de gemeente stellen omgevingsvisies op met het oog op het bereiken van de maatschappelijke doelen van de Omgevingswet. De omgevingsvisie heeft betrekking op alle terreinen van de fysieke leefomgeving. Een omgevingsvisie gaat onder andere in op de samenhang tussen ruimte, water, milieu, natuur, landschap, verkeer en vervoer, infrastructuur en cultureel. (Geraadpleegd op https://aandeslagmetdeomgevingswet.nl/regelgeving/)
1.1.1 Context: de gemeente Arnhem
In (lokaal) bestuur bestaat er een spanning tussen participatie en efficiënt bestuur (Dahl, 1994). Dat heeft ook zijn weerslag op de positie van bestuurders. Met de blijvende en toenemende aandacht voor burgerparticipatie en de in werking treden van de Omgevingswet is dit een relevant thema.
In 2016 stapten er een record aantal wethouders vroegtijdig op: “Nooit waren er – sinds de invoering van het dualisme in 2002 – meer gevallen coalities” (Binnenlands Bestuur, 2017). De oorzaak van het vroegtijdig vertrek zou vooral komen door politieke conflicten of verstoorde verhoudingen binnen de coalitie (NOS, 2018). Ook in de gemeente Arnhem waren er gespannen verhoudingen binnen de coalitie. De coalitie heeft een tijd lang op vallen gestaan. De belangrijkste reden voor deze onenigheid was onenigheid over de financiële tekorten in de zorg. Na een aantal maanden onderhandelen en praten over nieuwe afspraken, samenwerking en de financiële tekorten is de oorspronkelijke coalitie bijeengehouden (NRC, 2019).
Al voor de onrust in de coalitie, kwam er in 2017 een onderzoeksrapport uit over deze turbulente politieke setting en de bestuurscultuur bij de gemeente Arnhem. In dit rapport wordt de bestuurscultuur van de Arnhemse politiek geanalyseerd. Er is gesteld dat de bestuurscultuur in het ongerede is geraakt, wat blijkt uit grof taalgebruik, intimidatie en het schofferen van raadsleden. De politici wordt een spiegel voorgehouden en er worden handreikingen gegeven om deze patronen te kunnen doorbreken met als doel de bestuurscultuur in de toekomst te verbeteren (Frissen, Schulz, Chin-A-Fat, Van Vulpen & De Jong, 2017). De bestuurscultuur in Arnhem, die niet uniek is maar die door de genoemde rapportage wel inzichtelijk is gemaakt, roept vragen op over de weerslag van deze cultuur op burgerparticipatie. Dit omdat burgerparticipatie steeds belangrijker wordt, de gemeente Arnhem burgerparticipatie zelf belangrijk zegt te vinden en vooral omdat toenemende burgerparticipatie een extra drukkende, aanjagende dan wel mitigerende factor kan zijn op en voor bestuurlijke verhoudingen binnen de gemeente.
1.2 Probleemstelling
De actieve betrokkenheid van burgers is een essentiële voorwaarde voor burgerparticipatie. Bovenstaande constateringen leiden wel tot de vraag op welk moment iemand betrokken raakt bij een participatieproject en welke factoren deze bereidheid kunnen beïnvloeden. De
spanning tussen participeren enerzijds en een instabiel gemeentebestuur anderzijds leidt tot de volgende doelstelling en hoofdvraag van dit onderzoek.
1.2.1 Doelstelling
Vanuit de probleemstelling over de onrust binnen gemeentebesturen en de tegelijkertijd steeds meer opkomende burgerparticipatie is de volgende doelstelling te formuleren:
Dit onderzoek heeft als doel om kennis te verwerven over het effect van de lokale politieke instabiliteit op de bereidheid van burgers om te coproduceren
in het kader van de Omgevingswet
1.2.2 Hoofdvraag
Uit de doelstelling van dit onderzoek is de volgende toetsende hoofdvraag af te leiden:
In hoeverre heeft de perceptie van de lokale politieke instabiliteit effect op de bereidheid van burgers om in de buurt te participeren?
1.3 Wetenschappelijke relevantie
In de afgelopen jaren is het aandeel van gepubliceerde wetenschappelijke literatuur over burgerparticipatie gestegen. Dit scriptieonderzoek draagt bij aan een uitbreiding of toevoeging aan modellen over burgerparticipatie, zoals het CLEAR-model. Daarnaast wordt dit onderzoek met een kwantitatieve methode uitgevoerd, terwijl veel ander participatieonderzoek kwalitatief is.
In veel bestuurskundig onderzoek naar burgerparticipatie is deze stijging te verklaren binnen het ‘New Public Governance’ paradigma. Dit paradigma stelt dat de overheid steeds meer via interactie en horizontale samenwerking beleid maakt (Osborne, Radnor & Nasi, 2012). In verder normatief en beschrijvend onderzoek naar burgerparticipatie ligt de focus op hoe het participatieproces ingericht zou moeten worden, op welke manier de stijging van participatie verklaard kan worden of welke methode van participatie het beste is. In deze gevallen gebruiken kwalitatieve casestudies het ‘CLEAR-model’ (Lowndes, Pratchett & Stoker, 2006) of (een deel van) de ‘participatieladder’ (Arnstein, 2019).
1.3.1 Het CLEAR-model
Het ‘CLEAR’-model beschrijft op welk moment burgers willen of gaan participeren: when they Can to, Like to, Enabled to, Asked to of to be Responsive (Lowndes et al., 2006). Dit model biedt inzicht in de omstandigheden of voorwaarden voor burgers die participatie bevorderen. Om het model te volgen kunnen de volgende vragen worden gesteld: Hebben burgers de capaciteit om voldoende te participeren? Hebben burgers motivatie om zich ergens voor in te zetten? Is er een beloning aan verbonden? In dit scriptieonderzoek wordt een poging gedaan voort te borduren op het CLEAR-model, specifiek gezien op het tweede onderdeel ‘Like to’. Hiervoor zal worden getoetst of de lokale gemeentelijke situatie van invloed is op de bereidheid om te participeren in de buurt, wat aansluit op “people like to participate” (Lowndes et al., 2006, p. 286).
1.3.2. De participatieladder
Het model van de participatieladder van Sherry R. Arnstein, voor het eerst opgesteld in 1969, beschrijft de mate van participatie die varieert tussen manipulation en citizen control. Manipulation staat onderaan de ladder en citizen control staat bovenaan de ladder. Door middel van de participatieladder kregen wetenschappers meer zicht op de invloed van burgers op de Amerikaanse besluitvorming bij de overheid. Een onderliggend element bij deze studie was de vraag of deze manier van burgerinspraak het democratische proces ten goede kwam of dat het een bureaucratisch proces bleef (Arnstein, 2019). Binnen het bestuurskundig onderzoek naar burgerparticipatie zijn er veel studies ingericht met gebruik van het theoretische participatieladdermodel. Met de participatieladder als uitgangspunt zal dit onderzoek zich richten op de motivatie van burgers om te participeren en de verscheidenheid van de verschillende participatievormen.
1.3.3 Politieke instabiliteit
Ook is lokale politieke instabiliteit in de wetenschappelijke literatuur een fenomeen van de laatste twee decennia: “It is only recently, and mostly in the context of dualization, that research into the culture of Dutch local government has been conducted more comprehensively. Before the turn of the century little attention was given to the matter (…)” (Van Hulst, 2008, p. 12). Binnen de discipline Bestuurskunde kan er door deze focus kennis over de bestuurscultuur van gemeentes worden verworven en in welke mate het onderdeel burgerparticipatie door deze instabiliteit aangetast wordt.
Verder kan de wetenschappelijke literatuur gericht op de instabiliteit in de publieke sector een handreiking zijn voor de private sector. Grøn & Salomonsen (2019) bespreken in hun artikel dat het onderzoek naar politieke instabiliteit in de publieke sector ook relevant kan zijn voor de private sector. Zij pleiten voor het onderzoeken van instabiliteit in brede zin. Het onderzoek naar het effect van politieke instabiliteit draagt daarom kennis bij aan de publieke sector en mogelijk zijn de resultaten ook bruikbaar voor de private sector.
In deze scriptie worden nieuwe aspecten van burgerparticipatie onderzocht, zoals de lokale politieke context die mogelijk invloed heeft. Voor een gedeelte zal er worden voortgebouwd op eerdere studies. Zo is er wel kwalitatief casestudyonderzoek gedaan naar de mogelijke invloed van politieke instabiliteit op twee specifieke burgerinitiatieven (Warsen, 2013). Dit onderzoek is vernieuwend omdat de meeste burgerparticipatie onderzoeken kwalitatief van aard zijn en dit onderzoek een kwantitatieve methode betreft. In de methodologie zal hier verder op worden ingegaan.
1.4 Maatschappelijke relevantie
De studie Bestuurskunde omslaat vele terreinen, maar er is één overlapping die alle onderwerpen samenvoegt: het blijvend aanpassen en verbeteren van het Nederlandse openbaar bestuur.
In het in de inleiding genoemde voorbeeld van de gemeente Arnhem komt naar voren dat de gemeente de afgelopen drie jaar intensief bezig is geweest om participatie een onderdeel te laten worden van gemeentelijke beleidsprocessen. Dit scriptieonderzoek kan bijdragen aan de kennis bij gemeentes over burgerparticipatie en welke factoren er in de praktijk meespelen tijdens een participatieproces. Ook is dit onderzoek voor de bestuurlijke takken van de gemeentes belangrijk omdat het onderzoekt in hoeverre burgers betrokken zijn bij en de lokale politieke stabiliteit of het gebrek daaraan. Zo kan naar voren komen in welke mate instabiliteit van een gemeente bepalend is voor burgerparticipatie en op welke manier het gemeentelijk bestuur hier in de toekomst rekening mee kan houden.
Verder lijkt het erop dat er voor veel gemeentes een verschil bestaat tussen de beleidsplannen voor participatie en de weerbarstige praktijk. Op papier heeft de gemeente een duidelijk beeld over het in te richten participatieproces. Desalniettemin gaat participatie uiteindelijk over wat er in de praktijk tot uiting komt. Waarom werkt de een specifieke vorm van participatie goed voor een gemeente en de andere vormen niet? En wat is hier de verklaring voor? Dit onderzoek kan een toevoeging zijn voor deze vraagstukken en ervoor zorgen dat participatieprocessen verbeterd zullen worden in de toekomst.
1.5 Voorbeschouwing methodologisch kader
Dit onderzoek heeft een toetsende hoofdvraag. Dit houdt in dat de vijf opgestelde hypotheses zullen worden getoetst met de praktijk. Met het uitvoeren van statistisch toetsen zal er worden gekeken of de nulhypothesen verworpen kunnen worden als de toets een significant resultaat oplevert.
De methode in dit onderzoek betreft een vignettenmethode. Met deze vignetten, die opgesteld zijn vanuit de theoretische onderbouwing, krijgen verschillende respondenten uit een willekeurige steekproef vier hypothetische scenario’s voorgelegd. Vervolgens antwoorden de respondenten hoe zij in dat specifieke scenario zouden reageren of handelen (Braun & Clarke, 2013). De scenario’s omschrijven verschillende situaties, met verschillende maten van bestuurlijke stabiliteit. De antwoorden vormen uiteindelijk de data waarmee er een statistische regressieanalyse kan worden uitgevoerd. De vignettenmethode is voor dit onderzoek een geschikte methode omdat de bereidheid van burgers duidelijk naar voren komt in de antwoorden van de respondenten. Daarnaast past een kwantitatief onderzoek het beste bij de hoofdvraag van dit onderzoek omdat het een effect van een onafhankelijke variabele (X) op een afhankelijke variabele (Y) onderzoekt.
De respondenten in dit onderzoek zijn zowel in het eigen netwerk als daarbuiten benaderd. Alle respondenten uit het eigen netwerk die de vragenlijst hebben ingevuld hebben de uitnodiging ook naar een ander persoon gestuurd. Daarnaast zijn er ook vier actieve bewonersgroepen uit vier verschillende steden benaderd. De vragenlijst heeft tussen 20 september en 9 oktober 2020 online opengestaan met als resultaat dat 144 respondenten hebben gereageerd op de enquête.
1.6 Leeswijzer
Na deze introductie zal in het volgende hoofdstuk de wetenschappelijke theorie worden uitgediept om zo structuur aan te brengen in het onderzoek. Vanuit de theorie worden er vijf hypotheses opgesteld. In het derde hoofdstuk zullen de onderzoeksmethode en de opgestelde vignetten worden toegelicht die voortkomen uit de theorie. Na de beschrijving van de methode zullen in hoofdstuk vier de resultaten en de analyse van het onderzoek aan bod komen. In het vijfde hoofdstuk volgt de conclusie van het onderzoek, de discussie en suggesties voor vervolgonderzoek.
2 Theoretisch kader
In het komende hoofdstuk worden de begrippen uit de hoofdvraag uitgediept en theoretisch geanalyseerd. In het theoretisch kader zal met literatuuronderzoek voortgeborduurd worden op eerder onderzoek over verschillende vormen van coproductie en de motivatie van burgers om te participeren in de buurt. Ook zal de definitie van politieke instabiliteit aan bod komen. Nadat de begrippen uit de theorie zijn geduid zullen de eerste drie hypotheses over de invloed van politieke instabiliteit op de bereidheid van burgers worden geformuleerd.
Verder zal er vanuit de wetenschappelijke literatuur onderzocht worden welke andere effecten mogelijk van invloed zijn op de bereidheid om te participeren. Deze modererende variabelen, leeftijd en de mate van politiek engagement, zijn de basis zijn voor de vierde en vijfde hypothese. Het hoofdstuk sluit af met een overzicht van de opgestelde hypotheses in een conceptueel model.
2.1 Lokale coproductie: tussen burger en gemeente
2.1.1 Burgerparticipatie en coproductie
Zoals al eerder benoemd in de inleiding, is het concept ‘burgerparticipatie’ steeds vaker terug te vinden in gemeentelijke beleidsplannen en in de wetenschappelijke literatuur. Mede door de opkomst van online platforms en andere participatiemogelijkheden via sociale media heeft deze betrokkenheid van burgers een nieuwe impuls gekregen (Evans-Cowley & Hollander, 2010).
Desalniettemin is de term burgerparticipatie geen nieuw fenomeen en is er in de jaren ‘60 en ‘70 van de vorige eeuw in de wetenschappelijke literatuur over geschreven. Als één van de eerste duidden Verba & Nie (1972) wat publieke participatie is: alle vormen van (politieke) participatie gaan volgens hen over de beïnvloeding op de besluitvorming van de overheid. Dit is een brede definitie die nog versmald kan worden. Aanvullend op deze definitie gaat participatie ook om een mate van betrokkenheid van stakeholders in de besluitvorming over beleid, nieuwe plannen of programma’s in de publieke sector en vooral dat deze stakeholders daar een bepaald belang bij hebben (Quick & Bryson, 2016, p.1).
De brede definitie van burgerparticipatie kan daarnaast uiteen lopen in verschillende vormen van betrokkenheid. Eén van deze vormen is coproductie. Ook dit begrijp is in de wetenschappelijke literatuur al op verschillende manieren gedefinieerd (Brandsen & Honingh, 2015). Ondanks de verschillende definities is er een kenmerk van coproductie waar
overeenstemming over lijkt: de betrokkenheid van inwoners en de daarbij horende actieve houding en input van de burger is nodig om tot een uiteindelijk ontwerp te kunnen komen. De definitie van coproductie zou dan als volgt gedefinieerd kunnen worden: “Coproduction is a relationship between a paid employee of an organization and (groups of ) individual citizens that requires a direct and active contribution from these citizens to the work of the organization” (Brandsen & Honingh, 2015, p. 431).
De toename van coproductie en burgerparticipatie neemt in steeds meer gemeentes concrete vormen aan. Alhoewel er ook op nationaal niveau aandacht is voor burgerparticipatie (Nationale Ombudsman, 2009) vindt de invulling van burgerparticipatie vooral lokaal plaats. Een verklaring voor deze lokale toepassing zou kunnen zijn dat op lokaal niveau de politieke vraagstukken vaak een stuk concreter zijn dan op nationaal niveau (Van Eijk, 2013, p. 256). Coproductie wordt ook geduid als een veelbelovende of zelfs onvermijdelijke strategie om de publieke dienstverlening een verbeterslag te kunnen geven (Fledderus, 2015, p. 642). Tegenwoordig lijkt het eerder de uitzondering op de regel te zijn dat enkel de uitvoerende ambtenaar verantwoordelijk is voor het proces of de inhoud van een specifiek ruimtelijk beleidsterrein. Ook omdat het openbaar bestuur meer versplinterd is, zullen er steeds meer verschillende actoren betrokken zijn bij dit publieke debat en proces. Osborne et al. merken dan ook op dat de vraag voor de publieke sector niet meer is of coproductie noodzaak is maar
hoe deze coproductievorm moet worden geïmplementeerd in de huidige
publieksdienstverlening (2012, p. 145).
Vanuit deze overkoepelende definitie van burgerparticipatie en de al toegespitste vorm van coproductie, zullen er nu drie verschillende vormen van coproductie worden gedefinieerd met kenmerken die worden ontleend vanuit de empirie en de literatuur. Uiteindelijk zullen alle drie de vormen van coproductie worden meegenomen in de methode en de analyse. Gezien de context van een lokaal participatieproces per (lokale) context kan verschillen, kan het van belang zijn om te ontdekken of er een voorkeur bestaat in de vorm van de samenwerking tussen burger en (lokale) overheid. De specifieke vorm van participatie zal om deze reden in het onderzoek worden meegenomen als extra variabele om mogelijk een verschil in voorkeur te ontdekken in de bereidheid tot participatie.
2.1.2 Drie vormen van coproductie
Coproductie in de publieke sector is op verschillende manieren in te richten. Uit de definitie van coproductie blijkt al dat het een breed begrip is. Het is dus noodzakelijk dat de burger in
onderzoek de gemeente, een project ontwikkelt. Er is een verschil in mate van betrokkenheid van de burger te ontdekken, welke rol de lokale overheid inneemt en in hoeverre de burger zeggenschap of verantwoordelijkheid heeft over een specifiek lokaal project.
Gezien het brede en multi-interpretabele begrip ‘coproductie’ is het allereerst noodzaak om expliciet te maken wat er wordt verstaan onder coproductie. Vanuit de literatuur is een uiteindelijk onderscheid te maken in vormen van coproductie in de publieke sector in drie categorieën: meebeslissen, meepraten en meedoen. Daarbij is allereerst op te merken dat de gradatie van betrokkenheid oploopt van relatief laag naar relatief hoge betrokkenheid van burgers. Ook kan de rol van de lokale overheid verschillen bij elke vorm. Ook lijkt de eerste vorm (meebeslissen) nauwelijks meer een vorm van coproductie te noemen.
2.1.2.1. Meebeslissen
Het meebeslissen of accorderen van een gemeentelijk plan is een vorm van coproductie die zich kenmerkt door een relatief lage betrokkenheid van burgers. Voor de helderheid van dit onderzoek zal het worden geduid als de eerste vorm van coproductie. Deze coproductievorm kan worden gezien als ‘professionally-led services’: Passieve burgers worden als het ware bediend door professionals van de gemeente (Löffler, Parrado, Bovaird & Van Ryzin, 2008, p. 11). De expertise ligt bij de gemeente en niet bij de burger. Deze minst intensieve vorm van coproductie is dan ook een variant van lage betrokkenheid van de burger, in het uiterste geval zelfs zo laag dat er van echte betrokkenheid geen sprake is.
Het model van Bailey & Pill (2015) zou ook van toepassing kunnen zijn op deze vorm van coproductie. Zij beschrijven twee uiterste modellen met betrekking tot participatie op lokaal niveau, waarbij zij specifiek ingaan op ‘lokalisme’. Daarbij schetsen zij aan de ene kant staatsgeleide interventie, waarbij in hun genoemde voorbeeld de overheid een gebiedsgericht project opricht voor een bepaalde buurt. In dit geval kiest de overheid zelf het gebied waar het project gaat plaatsvinden (p. 295). Zij omschrijven deze ‘state-led’ aanpak als beïnvloed en gefinancierd door de overheid. De (lokale) overheid stelt dus de prioriteiten en voorkeuren vast. Ook in dit model is de mate van bewonersparticipatie laag: “Although local communities played a much bigger role than in previous initiatives, this did not result in “community empowerment” (Bailey & Pill, 2015, p. 296). Deze vorm is dus te typeren als een top-down, door de staat opgelegde vorm van participatie.
Een laatste kenmerk van deze vorm is te beschrijven als de betrokkenheid die relatief laat in het proces plaatsvindt, namelijk aan het einde van een participatieproces. Burgers kunnen complementair een bijdrage leveren (Brandsen & Honingh, 2015).
In het onderscheid die Van Eijk (2013) maakt in participatie komt ‘meebeslissen’ overeen met de eerste vorm van coproductie. Dit is de minst intensieve, laagste vorm van participatie zoals genoteerd staat in de Gemeentewet: “The first level (very low) embraces all obligatory measures that are formally obliged by the Municipality Law (e.g., “inspraak” processes after decisions were taken, and the right to speak during council meetings)” (p. 263). Zij benoemt als extreem voorbeeld van deze vorm de communicatie in de gemeente Twenterand: hier werd eenzijdig gecommuniceerd richting de burgers over verschillende verslagen van de gemeente.
2.1.2.2 Meepraten
Een tweede vorm van coproductie is ‘meepraten’. In deze vorm is betrokkenheid van burgers hoger dan bij meebeslissen. Löffler et al. (2008) benoemen dit als “user-led self-organising services”.
Meepraten als vorm van coproductie zou overeen kunnen komen met wat in het schema van Brandsen & Honingh (2015) wordt geduid als ‘coproduction in the implementation of core services’ (pp. 432). Op deze manier hebben burgers nog niet bij het ontwerp de regie van een lokaal project maar enkel bij de implementatie inspraak. Van belang is dat burgers op deze manier geen invloed meer hebben op hoe het ontwerp er voor hen individueel uit gaat zien. Het meepraten over een specifiek onderwerp is dan zo ingericht dat de voorkeur en de inrichting van een specifiek project al is vastgesteld en burgers hierop aanvullend iets kunnen toevoegen. Meepraten als coproductievorm komt tot uiting in bijvoorbeeld rondetafelgesprekken, het invullen van enquêtes of het in laten spreken van burgers op een specifiek onderwerp (WRR, 2012). Vooral op het gebied van ruimtelijke ordening en de eigen omgeving worden burgers gevraagd om met de overheid mee te denken. Dit komt ook doordat de overheid een steeds minder prominente rol inneemt en de burger steeds vaker de regie krijgt over projecten in de buurt.
In het onderscheid gemaakt tussen participatieniveaus door Van Eijk (2013) zouden vormen van participatie passen waarbij de gemeente wat meer open is richting burgers. Voorbeelden hierbij zijn onder meer het uiten van iemands mening richting de raad. In deze vorm is het mogelijk dat burgers ambtenaren of raadsleden zelf informeren in plaats van dat zij geïnformeerd worden. Ook opiniepeilingen of “klankbordgroepen” passen hierbij. De gemeente gaat in deze participatievorm zelf actiever op zoek naar input van burgers. Andersom zullen burgers zelf sneller hun mening of idee laten horen aan de gemeente.
2.1.2.3 Meedoen
‘Meedoen’ als derde vorm van coproductie valt in lijn met de verschuivende interactiepatronen tussen de overheid en hun burgers (Pestoff, 2009, p. 158). In deze trend verschuift de sturing vanuit de overheid naar een meer bottom-up sturingsmodel. De constatering is hier dat burgers door de (lokale) overheid steeds meer beschouwd worden als een coproducent in plaats van de hiervoor lang geldende consument (Ostrom, 1996). De actieve houding en input van de burger is het hoofdelement van deze coproductievorm.
De verschuivende rollen van de (lokale) overheid en de burger passen binnen het bestuurskundige paradigma van ‘New Public Governance’. In dit paradigma wordt beargumenteerd dat binnen de publieke sector een meer interorganisationele context van publieke dienstverlening noodzakelijk is, waarbij er dus meer buiten de eigen afdeling of zelfs organisatie gekeken zal worden (Osborne et al., 2012). Binnen dit paradigma is de overheid één van de actoren in de beleidsvorming in plaats van de enige actor. Daarnaast vindt er een meer horizontale samenwerking plaats met de burger en met andere afdelingen binnen of buiten de publieke sector. Het paradigma onderscheidt zich van het vorige paradigma door het verminderen van de bedrijfsmatige en op efficiency gerichte aanpak, waarbij concurrentie tussen sectoren voorop stond (Osborne et al., 2012).
Vanuit deze opkomst van een meer bottom-up sturingsmodel, kan de coproductievorm ‘meedoen’ als volgt worden beschreven. Deze vorm is de hoogste vorm van participatie, waarbij het kan worden beschreven als de directe betrokkenheid van burgers bij de totstandkoming van een dienst. Burgers zijn hier zowel bij het ontwerp als bij de implementatie betrokken. Het bedenken van een nieuw wooncomplex met een hybride woonvorm en verschillende diensten in het gebouw in overleg tussen de nieuwe huurders en de wooncorporatie is een voorbeeld van deze vorm (Brandsen & Honingh, 2015, p. 433).
Zoals al eerder genoemd, krijgen burgers de mogelijkheid om in het volledige beleidsproces te participeren en mee te doen. Daarbij krijgen burgers dus een rol toebedeeld als het project is ontwikkeld en ligt een deel van de verantwoordelijkheid bij de burger. Dit zou onder andere kunnen gaan over het beheer van het terrein (in de vorm van groene straten of een speeltuin).
De hoge mate van participatie door de burger in deze vorm van coproductie kenmerkt zich ook door het zelf-organiserend vermogen van de burger. In dit geval is het niveau van betrokkenheid van de burger hoog en de inmenging van de (lokale) overheid of professional laag. Daarbij geldt dat er een wederzijdse afhankelijkheid is tussen enerzijds de burger en anderzijds de overheidsprofessional (Löffler & anderen, 2008, pp. 11). Burgers
zouden zelf met een nieuw plan kunnen komen. In het verleden vond dit onder meer plaats met behulp van het zogenoemde burgerinitiatief. Opvallend hierbij is dat de overheid niet bepaalt wanneer en hoe het participatieproces wordt ingericht. De burger is zelf aan zet om met een voorstel te komen. Daarbij verschuift de verantwoordelijkheid voor en de kwaliteit van de eigen omgeving naar de burger (Oude Vrielink & van de Wijdeven, 2011).
Fung en Wright (2003) behandelen in hun boek ‘Deepening Democracy’ de stroming van Empowered Participatory Governance. Zij concluderen dat in de vorm van die overeenkomt met ‘meedoen’ het van belang is dat de burger niet passief wacht op het lokale bestuur om aan de slag te gaan. Een project dat vanuit de burgers zelf ontstaat past hier dus goed bij. Zelf kiezen en verantwoordelijkheid nemen voor de eigen omgeving kenmerkt deze coproductievorm. De overheid heeft een wat meer passieve rol in deze benadering.
Ook hebben zij het volgende argument met betrekking tot de deelname van normale mensen in een participatieproject: “First, effective solutions to certain kinds of novel and fluid public problem may require the variety of experience and knowledge offered more by diverse, relatively more open minded, citizens and field operatives, than by distant and narrowly trained experts” (Fung & Wright, 2003, p. 16). Daarbij wordt niet benoemd dat technische experts onnodig zijn, maar zij hebben niet exclusief recht om alle besluiten te mogen maken.
In het eerder genoemde schema van Bailey & Pill (2015) beschrijven zij het andere model over lokale participatie: state-enabled en self-help empowerment (p. 296). De gedachte achter dit tweede model is het creëren van ruimte voor betrokkenheid en coproductie van burgers. Het deel van de gemeente waar het project over gaat, kan voortkomen uit de lokale behoeften. Burgers hebben in dit model invloed op het lokale bestuur. Voorbeelden hierbij zijn ‘neighbourhood / community forums’ of ‘community enterprises’ (p. 295).
Vanuit het schema van Van Eijk (2013) past deze laatste vorm bij het maken van beslissen vanuit de gemeentes in nauwe samenwerking met burgers. In deze vorm hebben burgers veel mogelijkheden om hun eigen ideeën aan te dragen en verder uit te werken. Nog een stap verder dan ideeën aandragen is dat de gemeente burgers ondersteunt en faciliteert bij hun eigen ideeën en implementatie hiervan. “This occurs in Dordrecht, for example, where, in contrast to Breda, citizens can also implement their own ideas. Citizens receive a certain budget at the community level and can decide how to spend it” (p. 263). Het gemeentebestuur ondersteunt burgers op het gebied van geld en expertise.
Alhoewel de vorm ‘meedoen’ in theorie wellicht voor burgers het meest voor de hand ligt omdat veel verantwoordelijkheid en zeggenschap bij de burger ligt, is het nog vaak onduidelijk waarom mensen niet meedoen. Men ziet vaak wel de urgentie en de
noodzakelijkheid in van participeren, maar de daadwerkelijke commitment blijft uit zodra er daadwerkelijk actie ondernomen moet worden (Dunlap, 1991).
2.1.2.4 Overzicht participatievormen
Overzichtelijk kunnen de coproductievormen als volgt worden weergegeven:
Figuur 1: participatievormen van coproductie
Tabel 1: Verschillende kenmerken van de participatievormen
Participatievorm Kenmerken Gradatie
burger-betrokkenheid
Gradatie overheids-betrokkenheid Meebeslissen o Passieve houding burger
o Informatie vanuit de gemeente o Overheid bepaalt hoe het proces is
ingericht
o Input burger is achteraan in het proces o Complementair
Mogelijke ontwerpen:
Achteraf bezwaar tekenen
Informatie in briefvorm aan burgers over nieuwe plannen
Laag Hoog
Top-down sturing
Meepraten o Tussen actieve & passieve houding burger o Eerder in het participatieproces betrokken o In de uitvoering Mogelijke ontwerpen: Inspraakrondes/rondetafelgesprek Opiniepeilingen Klankbordgroepen Gemiddeld Gemiddeld
Meedoen o Actieve houding burger
o Participatie zowel in het ontwerp als in de uitvoering
o Overheid en burger zijn gelijken o Burger is coproducent
Mogelijke ontwerpen: Burgerinitiatief
Co-creatie project tussen gemeente en burger
Hoge input Laag
Bottom-up sturing
2.1.3 De lokale context
Naast de constatering dat de burger steeds vaker participeert in de buurt en meer betrokken is bij de beleidsvorming, is er in de wetenschappelijke literatuur veel geschreven over het proces van participatie. Zoals al eerder benoemd vormt het moment van participatie en hoe deze in te richten een essentieel onderdeel is waarbij er veel mogelijkheden zijn. Coproductie is dan een project van verschillende actoren die op de actualiteit inspelen en in wezen dus veranderlijk kan zijn door de tijd heen.
Vaak wordt er in de literatuur gesproken over coproductie met betrekking tot kennis, expertise, representativiteit of legitimiteit. Wat daarbij echter nog belangrijker lijkt is dat het participatieproces is aangepast aan de lokale context (Quick & Bryson, 2016, p. 2). Daarbij geldt dat er niet één vaste procedure of methode voor coproductie is, maar dat de noodzaak voor contextafhankelijke coproductie essentieel is (Quick & Bryson, 2016, p. 6). Dat wil zeggen dat er niet één juiste formule is om coproductie op lokaal niveau in te richten, aangezien lokale omstandigheden kunnen verschillen. Dit leidt automatisch tot de vragen of het wenselijk en mogelijk is een specifieke vorm van coproductie te ontwikkelen wanneer de context van het lokale bestuur afwijkt van wat “normaal” is – zoals bijvoorbeeld een instabiele politieke setting – wat juist in deze scriptie onderzocht zal worden.
Het belang van contextafhankelijkheid komt ook terug in soortgelijke studies in de sociale wetenschappen. Coproductie heeft hier een link met de wetenschappelijke evidence-based methode. In de sociale wetenschappen houdt men zich ook bezig met het ontwerpen van dergelijke processen, waarbij er in het ontwerpproces rekening gehouden wordt met real-world situaties. Daarbij is het leren van de praktijk en het herstructureren van het participatieproces essentieel (Quick & Bryson, 2016, p. 6).
Concluderend zal naar aanleiding van deze theorieën het coproductieproces verbeteren wanneer het proces zich continue laat aanpassen ten opzichte van de context, gebaseerd op nieuwe kennis en ervaring uit deze zogeheten real-world situaties. Met deze constatering en
de link met politieke instabiliteit, is de verwachting dat politieke instabiliteit of stabiliteit een effect heeft op de lokale coproductie van burgers en de bereidheid om te participeren.
2.2 Motivatie om te participeren
In de wetenschappelijke literatuur over burgerparticipatie is ook aandacht voor de verschillende motieven van burgers om te gaan participeren in de buurt. Motivatie om te participeren speelt een belangrijke rol in de vormgeving van burgerparticipatie (Deci, Koestner & Ryan, 1999). De motivatie om te participeren raakt enerzijds aan de bereidheid om überhaupt te participeren en anderzijds aan het vertrouwen dat de burger heeft in de overheid.
2.2.1 Bereidheid om te participeren
Een eerste factor in de motivatie om te participeren is de betrokkenheid van burgers bij een lokaal project en welke onderliggende elementen hierbij horen. Tot op heden is het ook voor burgerinitiatieven vaak onduidelijk welke factoren er wel of niet meespelen bij het aanzetten tot actie bij individuen. Wat wel degelijk naar voren komt is een onderscheid in iemands bereidheid gericht op een groep of op het individu (Van Eijk & Steen (2016).
Wat in ieder geval een positieve bijdrage heeft op het slagen van burgerinitiatieven is dat er een belang van een grotere groep burgers wordt vertegenwoordigd (Edelenbos, Meerkerk & Schenk, 2018). In het geval van coproductie zou dit dus een rol kunnen spelen: de omgeving heeft niet slechts betrekking op het individu maar op een grotere groep burgers. Ook zouden burgers het belang van een grotere groep voorop kunnen zetten in plaats van enkel het individuele belang.
Een andere lokale casestudy laat juist zien dat mensen bereid zijn om te participeren wanneer het project iemands eigen omgeving aangaat. Zo blijkt uit statistisch onderzoek dat de bereidheid omhoog gaat wanneer een persoon zijn of haar omgeving kan verbeteren (Löffler et al., 2008, p. 42). Deze hypothese wordt nogmaals bevestigd door een casestudy uit China. Er is een sterke positieve houding tegenover het participeren in de buurt wanneer het project de persoon zelf aangaat en mogelijk beter maakt (Shan, 2012). Ook is er in dit onderzoek zelfs een sterk significante correlatie met mensen die zich al in een participatieverband bevinden om zich nog meer in te zetten voor de omgeving of te participeren (Shan, 2012). Opvallend is dat deze hypothese niet altijd opgaat. Een tweede keer participeren in Nederland zorgt soms zelfs voor minder betrokkenheid van burgers
(Uittenbroek et al., 2019, p. 2543). Aangezien hier geen eenduidigheid over is, zal de variabele ‘al eerder geparticipeerd’ worden opgenomen als controlevariabele in dit onderzoek. Zoals al eerder aangegeven in de inleiding van dit onderzoek, lijkt de motivatie van burgers om lokaal te coproduceren een aanvulling te kunnen zijn op het CLEAR-model van Lowndes en anderen (2006). Zij onderzochten een aantal redenen van burgers om te gaan participeren en brachten dit samen in het CLEAR-model.
De bereidheid van burgers om te participeren zou kunnen worden geschaard onder het onderdeel like to. Dit tweede onderdeel van het model wordt op de volgende manier gedefinieerd: “People participate when they feel part of something: they like to participate because it is central to their sense of identity” (Lowndes et al., 2006, p. 281). De theorie hierachter is wanneer een burger zich onderdeel voelt van samenleving of gemeenschap die persoon bereid zal zijn om te participeren. Daarbij werkt het bevorderend als burgers inzien dat zij daadwerkelijk deel uitmaken van een brede burgeridentiteit in een gemeente. Dit onderdeel van het model zal in dit scriptieonderzoek benaderd worden als ‘de bereidheid om’ te coproduceren. Op deze manier zal het CLEAR-model deels opnieuw getoetst worden en mogelijk op wetenschappelijk gebied kunnen worden aangevuld.
Alhoewel het precieze mechanisme achter de bereidheid nog niet duidelijk is, komt er in het bovenstaande naar voren dat de bereidheid omhoog gaat wanneer de burger dichtbij in zijn eigen buurt iets voor zichzelf én voor anderen kan betekenen. Ook stijgt de motivatie om te participeren wanneer mensen al eerder in een dergelijk participatieverband bevonden. Van Eijk & Steen (2016) noemen deze factoren community-centered motivations en self-centered motivations. De betrokkenheid van burgers bij lokale projecten blijkt niet enkel het belang van het individu te begunstigen: het belang voor een groter collectief – zoals een groep buurtbewoners – wordt nagestreefd wanneer er een gezamenlijk belang naar voren komt voor deze buurt. Via collectieve actie zou op een collectief belang worden nagestreefd wanneer de individu denkt dat het anders onmogelijk te bereiken is (Pestoff, 2012)
2.2.2 Vertrouwen
Het tweede onderdeel dat raakt aan de motivatie om te participeren is het onderdeel vertrouwen. Binnen dit onderwerp is er een onderscheid te maken in het vertrouwen dat een burger heeft in de (lokale) overheid en daarnaast het vertrouwen dat de burger krijgt vanuit de lokale overheid in het project. Dit laatste gaat over de vraag of de burger zich serieus genomen voelt door de lokale overheid en hun bijdrage daarbij daadwerkelijk iets kan
Een eerste onderdeel beslaat het vertrouwen dat een burger heeft in het lokale bestuur. Zo stellen Verba & Almond dat een kenmerk van een politieke cultuur is dat de meeste burgers het gezag van de staat accepteren (1963). Er zijn verschillende theorieën over de invloed van dit vertrouwen in de overheid. Aan de ene kant wordt gesteld dat mensen eerder willen coproduceren wanneer mensen meer betrokken zijn bij het lokale bestuur, waardoor zij meer tevreden zullen zijn over hetgeen er tot stand is gekomen (Löffler et al., 2008, p. 28). Aan de andere kant zouden mensen meer geneigd zijn om zich te bemoeien met hun omgeving als zij ontevreden zijn en een verandering teweeg willen brengen. Er is nog geen expliciet bewijs gevonden die een van deze hypotheses ondersteunt, maar dat de factor vertrouwen in de overheid een rol speelt is duidelijk.
Gekoppeld aan vertrouwen gaat Milio (2008) nader in op politieke instabiliteit en de onduidelijkheid die deze situatie op lokaal niveau met zich meebrengt. Zij constateert dat deze onduidelijkheid een negatief effect heeft op de continuïteit van beleidsvorming en het vertrouwen wat burgers in het lokale bestuur hebben:
“The destabilising ‘events’ captured by the four political dimensions have effects that are detrimental to the region’s administrative capacity because they undermine the continuity, consistency and coherence required for the successful implementation of a long term programme” (Milio, 2008, p. 923).
Daarbij stelt Milio dat politieke (lokale) instabiliteit het korte-termijn-denken aanjaagt, in plaats van de beleidsprojecten op de lange termijn. Dit zou betekenen dat de politieke instabiliteit een negatief effect zou hebben op langlopende participatietrajecten en het vertrouwen die de burgers hebben in het lokale bestuur.
Wanneer er dus weinig vertrouwen is in de (lokale) overheid en er door de burger geen autoriteit toegekend wordt, zal de bereidheid om voor iemands omgeving aan de slag te gaan omlaag gaan (Jung & Kellaris, 2006). Er zou dus beredeneerd kunnen worden dat wanneer het lokale bestuur instabiel is en (mede daardoor) iemands vertrouwen in de overheid omlaag gaat, burgers minder vaak bereid zijn om te participeren in hun omgeving.
Naast het vertrouwen van de burger in de lokale autoriteiten, lijkt het vertrouwen vanuit het lokale bestuur naar de burger ook een rol te spelen in de motivatie om te participeren. De bijdrage die iemand levert in een dergelijk participatieproces zal serieus genomen moeten worden aangezien het burgers meer controle geeft over hun omgeving (Fledderus, 2015, p. 642). Daarbij wordt beredeneerd dat de gemaakte besluiten in samenwerking met de burgers betere besluiten zullen zijn (Van Eijk, 2013, p. 258). Een casestudy over burgerparticipatie en lokale klimaatadaptie laat daarbij zien dat wanneer
mensen zich niet serieus genomen voelde of de gemeente niks deed met hun input, het burgers boos maakte en het voor weinig legitimiteit heeft gezorgd (Uittenbroek et al., 2019).
2.3 Politieke instabiliteit
In de wetenschappelijke literatuur is er op verschillende manieren gekeken naar de brede begrippen politieke stabiliteit en politieke instabiliteit. Allereerst valt het op dat het begrip meestal onderzocht is in de vorm van een afhankelijke variabele. Ook is het begrip veelal gebruikt als een economische term, gekoppeld aan economische crises. Eerder onderzoek is dus vaak gericht op de factoren die politieke instabiliteit op lokaal of nationaal niveau in de hand werken (Milio, 2008). Mogelijke redenen hiervoor zijn dat de effecten van deze (in)stabiliteit van minder belang zijn dan de invloeden die instabiliteit veroorzaken, om dit in de toekomst te kunnen voorkomen.
Daarnaast lijkt de definitie van politieke instabiliteit ambigu (Milio, 2008). Net zoals bij coproductie is er niet één uniforme definitie aan te koppelen: het begrip politieke instabiliteit zit complexer in elkaar (Groenen & Mutsaers, 1989, p. 325). Ondanks het brede begrip van politieke instabiliteit is er vanuit de literatuur een tweetal overkoepelende elementen te ontdekken. Deze twee kenmerken, discontinuïteit en bestuurscultuur, zullen in dit hoofdstuk aan bod komen.
2.3.1 Discontinuïteit
Een veelbesproken studie in de wetenschappelijke literatuur is het werk van Gabriel Almond en Sidney Verba. In hun boek The Civic Culture (1963) richten zij zich op de voorwaarden die zij kunnen ontdekken in vijf verschillende landen voor een stabiele, democratische overheid. Daarnaast beweren zij dat een politieke cultuur in een land bestaat uit de verbinding tussen individuele voorkeuren en de structuur van het politieke systeem. Volgens hun theorie is de politieke cultuur die er heerst in een land een van de voorwaardes voor een goedwerkende democratie. Opvallend genoeg schrijven zij één van de drie voorwaarden toe aan de burgers in het betreffende land. De burger dient zich vertrouwd genoeg te voelen om het politieke proces te beïnvloeden en zijn of haar voorkeuren te laten blijken (Almond & Verba, 1963).
Alhoewel de studie van Almond & Verba een groter geheel beslaat dan dit onderzoek, laat het wel zien dat de invloed van de burger, het vertrouwen in de overheid en beïnvloeding op het politieke proces invloed heeft op de werking van een democratie. Voortbordurend op
de vroegere studie van Almond & Verba, kan er in dit onderzoek op lokaal niveau worden onderzocht op welke manier de burger reageert op deze geschetste lokale politieke context.
Politieke instabiliteit heeft een bepaalde mate van discontinuïteit in zich. Hiermee wordt dit concept een tegengesteld begrip van politieke stabiliteit. Als een van de eerste op dit onderwerp definieert Seymour Martin Lipset (1963) een politiek systeem als stabiel wanneer deze een continuïteit in zich heeft: een stabiel politiek systeem heeft een ononderbroken bestuur. Omgekeerd zou dus kunnen worden gesteld dat een instabiel politiek bestuur een setting is met een onderbroken bestuur en waarbij er géén continuïteit aanwezig is. Op bestuurlijk lokaal niveau, de gemeenteraad, betekent dit dus dat er in de bestuursperiode een of meerdere crisissituaties zich voordoen. Daarbij kunnen wethouders vroegtijdig opstappen of kan er een ‘breuk’ zijn in de coalitie. Een eerste kenmerk van politieke instabiliteit is dus een periode waarbij er een discontinuïteit plaatsvindt: er vindt een verandering plaats in de politieke setting waardoor de vergadercyclus onderbroken wordt.
Feng (2001) onderzocht voornamelijk de gevolgen van politieke instabiliteit op de economische investeringen in het betreffende land. Wanneer het hierbij gaat om een ‘normale’ wisseling van de politieke setting (in het geval van lokaal bestuur elke vier jaar) brengt het geen onzekerheid voor investeringen met zich mee. Wanneer deze politieke verandering onverwachts komt, brengt dat meer onzekerheid met zich mee.
Deze discontinuïteit binnen politieke instabiliteit kan zich uiten in een versnippering (of gefragmenteerde) gemeenteraad of college. Quick & Bryson (2016) wijzen in hun artikel over participatie over deze bedreigingen van een steeds meer diffuse samenleving. De betrokkenheid van burgers zou daar ook toebehoren. Lunsing & Herweijer (2016) onderzoeken in hun artikel over fragmentatie van het openbaar bestuur wat de mogelijke consequenties zouden kunnen zijn: in hun artikel beschrijven zij onder meer dat gemeenteraden die meer gefragmenteerd zijn over het algemeen vaker bestuurscrises en/of politieke instabiliteit kennen (p. 12). Daarnaast bestaat een gefragmenteerde gemeenteraad volgens hen uit minstens 14 politieke partijen.
Een ander kenmerk van deze discontinuïteit zou de opsplitsing van partijen tijdens een regeerperiode of het vertrekken van een raadslid of collegelid kunnen zijn. Grøn & Salomonsen (2019) noemen dit element van instabiliteit council instability. Als gevolg van het vertrek van een raadslid in de gemeenteraad zouden politici hun eigen individuele en ideologische voorkeuren verder proberen te maximaliseren (p. 444). Ook heeft een verschuiving van partijen invloed op het gehele karakter en de verhouding in de
gemeenteraad: de raadsamenstelling verandert hiermee onverwachts en daarom kan het als instabiel worden aangeduid.
Schoenmaker (2011) onderzocht wat mogelijke verklaringen zouden kunnen zijn voor het vroegtijdig vertrekken van wethouders, het vallen van coalities of opstappen van burgemeesters in combinatie met de daarbij horende bestuurlijke problemen en crisissituaties. In dat onderzoek komt zijn verwachting uit over de versnippering van een gemeenteraad: “In bestuurlijke probleemgemeenten is sprake van versplintering van het politieke landschap, wat een aanjagende werking heeft op bestuurlijke problemen” (p. 197). Een verklaring hiervoor zou kunnen zijn dat partijen zich te weinig gehoord voelen en steeds harder gaan profileren tegenover andere partijen, wat de partijen verder uit elkaar kan drijven. Samengevat is de balans binnen een lokale bestuurlijke setting zoekgeraakt.
Aansluitend op deze disbalans focust het onderzoek van Van Eijk (2013) zich op het verschil in lokale betrokkenheid van burgers. In haar hypothese wordt beweerd dat de mate van burgerparticipatie hoger is wanneer er minder politieke partijen in een gemeenteraad zitten. Omgekeerd zou er dan verwacht worden dat de betrokkenheid van burgers lager is naar mate er meer politieke partijen in een gemeenteraad zitten. Allebei deze hypotheses kunnen niet worden bevestigd. Wat nog weinig in de literatuur naar voren komt is het effect wat deze instabiliteit of versnippering heeft op de betrokkenheid van burgers die in dezelfde gemeente wonen.
2.3.2 Een negatieve bestuurscultuur
Een bestuurscultuur wordt als volgt gedefinieerd door Bovens et al. (2006): “(…) ways of doing and acting shared by administrators and administrative parties and partners” (p. 18). Verschillen tussen gemeentes in Nederland zouden onder andere verklaard kunnen worden door de politieke cultuur van het lokale bestuur (Van Hulst, 2008, p.22). Daarnaast beweren Snyder & Mahoney (1999) dat politieke instituties (in vorm van de afgesproken regels en omgangscultuur) in plaats van economische of demografische factoren politieke instabiliteit voorspellen.
Een casestudy onderzoek laat zien dat de bestuurscultuur van een gemeenteraad wel degelijk samenhangt met bestuurlijke problemen en politieke instabiliteit. Informele en ‘vechtende’ houdingen in de gemeenteraad zouden op den duur zorgen voor bestuurlijke problemen (Schoenmaker, 2011, p. 163-164). Als eenmaal deze ‘bestuurscultuur’ is neergezet, zal deze hoogstwaarschijnlijk de rest van de coalitieperiode aanhouden. De
verwachting dat de bestuurscultuur van een gemeente een aanjagende werking heeft op bestuurlijke problemen, komt dan ook uit (Schoenmaker, 2011, p.165).
In de context van politieke instabiliteit heeft het begrip bestuurscultuur een negatieve lading. In de wetenschappelijke literatuur wordt er dan ook veelal gesproken over de noodzaak van een aanpassing in de bestuurscultuur. Pas als binnen de cultuur een verandering plaatsvindt, zal er een verbetering kunnen plaatsvinden in de politieke instabiliteit. In de literatuur wordt er gesproken van een bestuurscultuur die ‘gesloten’, ‘ziek’ of zelfs ‘corrupt’ is die de politieke balans niet in de hand werken (Van Hulst, 2008, p.12).
Ook het onderlinge taalgebruik kan een uiting zijn van een negatieve bestuurscultuur in een gemeenteraad. De eerder genoemde conclusies van het onderzoeksrapport Patronen van Politiek onder leiding van Paul Frissen wijzen op de impact die de bestuurscultuur in Arnhem kan hebben. Hierbij gaat bestuurscultuur in eerste instantie over de omgang tussen raadsleden en college. Alhoewel het lastig is te praten over één soort cultuur, kunnen er onderdelen van deze bestuurscultuur worden geïdentificeerd. Hierbij gaat het bijvoorbeeld over taalgebruik, wederzijdse bejegening en de geschiedenis van een gemeentelijk bestuur (Frissen et. al., 2017, p. 8). Daarbij zou ook de onderlinge verbinding en patronen tussen college en gemeenteraad onder kunnen vallen.
Het ligt dan ook voor de hand dat het lokale bestuur een strijdtoneel is: de lokale politieke partijen zitten in de gemeenteraad omdat zij in eerste instantie het niet op alle vlakken eens zijn met elkaar. Juist in het lokale bestuur is er dus differentiatie te ontdekken. Daarbij raakt de bestuurscultuur, wat een breed begrip is, aan de politieke cultuur van het lokale bestuur: “Politieke cultuur is een breed begrip, dat zowel betrekking heeft op de politieke doeleinden die worden nagestreefd als op de wijze waarop men binnen de politiek met elkaar omgaat” (Derksen, 2001, p. 53).
Er zijn een aantal elementen te onderscheiden van deze negatieve bestuurscultuur. Derksen (1990) benadrukt dat juist individuen in het lokale bestuur een belangrijke rol spelen in de bestuurscultuur van een gemeente. Ook ontstaan er vaak conflicten in het lokale bestuur aangewakkerd door een individu, wanneer deze het bijvoorbeeld niet eens is met de regels van omgang (Derksen, 1990).
Belangrijk voor het vignetten onderzoek is de perceptie die burgers zelf hebben van het lokale bestuur. Grøn & Salomonsen (2019) hebben onderzoek gedaan naar hoe het gemeentelijke bestuur handelt ten tijden van politieke instabiliteit en daarnaast hoe politieke actoren zich gaan gedragen naar aanleiding van deze politieke instabiliteit. Wat daarbij de burgers in een gemeente vooral bijblijft is de reputatie van een politicus: wanneer er eenmaal
een negatieve reputatie is achtergebleven van een politicus, is het lastig deze reputatie (snel) te herstellen. Gemeenteraadsleden focussen zich volgens de auteurs niet per se op consensus: “as well as local politicians being guided less by agreement and consensus on specific policy areas but rather by disagreement and potential conflicts” (p. 444). Het ontstaan van een conflict heeft invloed op de reputatie van de gemeenteraad als geheel.
Een laatste onderdeel dat hoort bij de bestuurscultuur en de instabiliteit is het gebrek aan consensus op lokaal niveau: “Political instability may be reflected in the form of a lack of political agreement or consensus within a given policy area due to political fragmentation” (Grøn & Salomonsen, p. 444). In Nederland heerst er een cultuur van consensuspolitiek waarbij het makkelijk is om met minder partijen een besluit te nemen. Op het moment dat de raad – mede de fragmentatie van de partijen – het niet eens wordt met elkaar, zou de raad als instabiel kunnen worden geïdentificeerd.
Bestuurscultuur is een containerbegrip wat de afgelopen decennia meer aandacht heeft gekregen. Tevens komt naar voren dat juist het lokale politieke bestuur in zijn specifieke context een interessante setting is om bestuurscultuur te onderzoeken, omdat het verschil tussen gemeentes op deze manier beter onderzocht kan worden: “Political and governing culture, seen as images of ‘how the municipality should be governed, how relations with local society should be, what the role is of local government and civil society and the citizens’, are identified as the main reason why local governments are different” (Van Hulst, 2008, p. 22). De bestuurscultuur op lokaal niveau kan dus een deel verklaren van het verschil in lokale instabiliteit en de mogelijke betrokkenheid van de inwoners.
2.4 Koppeling politieke instabiliteit & lokale coproductie
Tot op heden is er vanuit de wetenschappelijke literatuur over de relatie van politieke instabiliteit en lokale coproductie nog geen conclusie geformuleerd. In een studie van Van Eijk over de mogelijke verklaring over het verschil in participatie tussen gemeentes is Nederland, stelt zij dat dit verschil het beste verklaard kan worden door de institutionele en politieke verschillen tussen gemeentes (Van Eijk, 2013, p. 256). Daarom wordt er in dit onderzoek onderzocht of de perceptie van politieke instabiliteit van invloed is op de betrokkenheid van burgers: op het moment dat deze perceptie als politiek instabiel kan worden aangeduid, zou dit volgens de literatuur de keuze voor de burger om al dan niet te participeren moeten beïnvloeden.
Dit tezamen maakt dat er vanuit de literatuur aanleiding is dat de variabele ‘politieke instabiliteit’ (X) een effect heeft op ‘lokale coproductie’ (Y).
Een belangrijk argument voor de beïnvloeding van politieke instabiliteit op de bereidheid van burgers om te participeren, is dat burgers minder vertrouwen hebben in de (lokale) overheid: “Ook de perceptie van de mensen op de werking van het lokaal bestuur is bepalend. Burgers die niet participeren blijken meestal een negatieve perceptie te hebben over de rol van de lokale overheid. Non-participanten hebben vaker het gevoel dat er toch niet naar hen wordt geluisterd” (Dezeure et al., 2008, p. 15).
Naast het belang van een contextafhankelijk participatieproces, komt naar voren dat de bereidheid van burgers om te participeren een rol speelt. Burgers zijn bereid zich in te zetten voor hun omgeving wanneer zij inzien dat zij iets kunnen veranderen, het voor een grotere groep mensen iets zal opleveren en zij zich een onderdeel voelen van een gemeenschap. Het is aannemelijk dat deze bereidheid tot participatie wordt beïnvloed wanneer de lokale omstandigheden en het lokale bestuur niet meer stabiel is.
Een laatste onderdeel dat invloed kan hebben op de bereidheid om te participeren heeft te maken met het vertrouwen in het lokale bestuur. Burgers dienen vertrouwen te hebben in het (lokale) bestuur en wederzijds dient het bestuur vertrouwen te hebben in hen. Ook speelt de reputatie van een politicus mee in het denkbeeld van de burger. Op het moment van politieke instabiliteit zouden deze motieven om te participeren kunnen veranderen. Politieke instabiliteit zou een effect hebben op het vertrouwen dat de burger heeft in het lokale bestuur en ook jaagt politieke instabiliteit het korte-termijn denken aan. Politieke instabiliteit zou dus een negatieve invloed op de participatie kunnen hebben.
Aangezien er meerdere vormen van coproductie zijn onderscheiden in de literatuur, zal er voor elk van deze participatievorm een hypothese worden opgesteld:
Hypothese 1: Naarmate de perceptie van burgers op het lokale politieke bestuur instabiel is, zal de bereidheid van die burgers om mee te beslissen over een lokaal project omlaag gaan.
Hypothese 2: Naarmate de perceptie van burgers op het lokale politieke bestuur instabiel is, zal de bereidheid van die burgers om mee te praten over een lokaal project omlaag gaan.
Hypothese 3: Naarmate de perceptie van burgers op het lokale politieke bestuur instabiel is, zal de bereidheid van die burgers om mee te doen met een lokaal project omlaag gaan.
Het type coproductie in dit onderzoek vormt dus ook een aparte variabele. Daarbij zal in de uiteindelijke analyse worden afgeleid of de mate van coproductie (van lage naar hoge betrokkenheid) uitmaakt voor de bereidheid om te participeren.
2.5 Modererende variabelen
Naast het effect wat politieke instabiliteit kan hebben op de bereidheid om te coproduceren, zijn er vanuit de literatuur twee andere variabelen die mogelijk een versterkend of een verzwakkend effect kunnen hebben op de bereidheid van burgers om te coproduceren. Deze twee onderwerpen, ‘politiek engagement’ en ‘leeftijd’ zullen hieronder worden uitgediept vanuit de wetenschappelijke literatuur. In dit onderzoek zullen deze twee variabelen als modererende variabelen worden opgenomen. In de uiteindelijke analyse zal dus onderzocht worden of deze twee variabelen een versterkend of een verzwakkend effect hebben op de relatie tussen politieke instabiliteit en lokale coproductie, ook wel een interactie-effect genoemd.
2.5.1 Politiek engagement
Vanuit de wetenschappelijke literatuur is er nog geen vermoeden dat er een direct verband is tussen politieke instabiliteit, politiek engagement van burgers en de bereidheid tot participatie. Hetgeen wat wel naar voren komt is de relatie tussen betrokkenheid van de burger en de opkomst bij lokale verkiezingen. Zo blijkt dat wanneer de stabiliteit van de bevolking
