Instituties in
nieuwe vormen
van planning
bottom-up planning waarin burgers en
bedrijfsleven als initiatiefnemer aan zet zijn,
neemt de aandacht hiervoor de laatste jaren
enorm toe. Dit stelt andere en nieuwe eisen
aan de planningsprofessional. Institutionele
benaderingen in planningsonderzoek dragen bij
de tegemoetkoming aan deze eisen.
Planologie in Amsterdam heeft, zoals Willem Salet het zelf omschrijft in Rooilijn pragmatisme als grondslag. Een pragmatist kijkt naar wat mogelijk is gegeven de com-plexe wereld waarin hij opereert. Hij zoekt naar de mogelijkheden om “collectieve actie legitiem en effectief [te organiseren] in de complexe en moeilijk te besturen orde van stedelijke regio’s” (Salet, 2015, p. 18). Om effectief te opereren in deze orde, is gevoeligheid voor instituties voor een planner essentieel om tot oplossingen voor ruimtelijke vraagstukken te komen. Salet (2000) onderscheidt drie lagen in zijn insti-tutionele benadering voor de planologie. Ten eerste besteedt de institutionele benadering van planning aandacht aan instituties in de vorm van sociale regels en systemen van overtuiging. Dit is een veelal impliciete laag in de planning
waarin gewoontes zich manifesteren. Deze gewoontes zijn het fundament van sociale relaties en ze werken door in alle aspecten van de samenleving. Planners en onderzoekers moeten proberen deze impliciete instituties expliciet te maken om effectief te opereren en het planningsproces te begrijpen.
De tweede laag van een institutionele planningsbenadering is de laag van formele regels en wetten en de systemen (regimes), zoals het economische en politieke systeem, waarin de planner opereert. Hoewel deze laag van expliciete instituties ogenschijnlijk bepaalt wat de mogelijkheden van een planner zijn, ligt dit in de praktijk anders. Wat volgens de laag van formele instituties mag en legitiem is, werkt lang niet altijd zo uit. Regimes conflicteren met elkaar en de impliciete institutionele laag kleurt voor een belangrijk deel hoe de formele instituties in de praktijk uitwerken. Zowel professionals in de planningspraktijk als onderzoekers moeten proberen zich bewust te worden van deze formele regels én de feitelijke omgang met die regels in de praktijk. Bij deze formele regels maakt Salet een belangrijke kanttekening: formele regels zouden zich vooral moeten richten op de ordening van het spel (de verhou-dingen tussen spelers, de verdeling van verantwoordelijkheden) en niet sturend van aard moeten zijn (gericht op gewenste uitkomsten). In de praktijk, merkt Salet op, gaat dit echter nogal eens mis en worden veel te veel spelregels geïntroduceerd die de uitkomst van het spel willen bepalen. Regels die a priori de uitkomst van het spel voor een oplossing van ruimtelijke vraagstukken bepalen, voorkomen juist dat deze uitkomst er is, omdat er geen ruimte is voor het proces.
De derde en laatste laag in de institutionele planningsbenadering van Salet is die van reflectie in de planningspraktijk. Deze reflectie op het eigen handelen en de bovengenoemde impliciete en expliciete instituties waar de planner mee te maken krijgt, maakt de planner tot een pragma-tist: een planner die gevoelig is voor de instituties is zich niet alleen bewust van de eigen bewegingsvrijheid maar ook van de bewegingsvrijheid van andere partijen die van belang zijn om de ruimte vorm te geven: investeerders, huishoudens, projectontwikkelaars enzovoort. Gegeven de bewegingsvrijheid van alle actoren en de aspiraties vanuit politiek en maat-schappelijk initiatief gaat een planner pragmatisch op zoek naar mogelijkheden om, zoals Salet (2015, p. 23) het omschrijft, als “katalysator van het maatschappelijk initiatief” oplossingen voor ruimtelijke vraagstukken te vinden.
Jongleren met instituties in
planningsvormen
Bovenstaande institutionele benadering is bij uitstek relevant in nieuwe vormen van planning zoals in regionale samenwerking of bij bottom-up planning. Juist in dit soort vormen van planning is zeer van belang dat planners zich bewust zijn van de formele en informele speelruimte die zij en andere deelnemers in het proces hebben. Planners moeten daar handig mee om weten te springen. Niet zozeer om het eigen gelijk te halen, maar om het proces verder te brengen en de effectiviteit en legitimiteit van het proces en de uitkomst te vergroten. De zoektocht naar het vergroten van effectiviteit en legitimiteit van planning door reflectie op instituties vormde de basis voor het onderzoeksproject Regionale
samenwerking voor een krachtig open-baar bestuur dat Willem Salet uitvoerde met postdocs bij de Universiteit van Amsterdam en Tilburg University en in samenwerking met de stadsregio’s Amsterdam, Drechtsteden, Stedendriehoek en Stadsregio Arnhem-Nijmegen (Levelt e.a., 2012). Reflectie op het planningsproces en de rol die verschillende actoren erin kunnen spelen gezien hun impliciete en expliciete institutionele ruimte, werkte zeer verfrissend voor deelnemers in dit project. Een voorbeeld van waar de reflectie op instituties toe leidde was het inzicht dat wanneer de provincie of de stadsregio als extern orgaan in een proces van gemeen-telijke regionale samenwerking te veel op specifieke uitkomsten stuurde, dit de gevoelde legitimiteit van de samenwerking in de weg zat. Het leidde er bijvoorbeeld toe dat beleidsmedewerkers van gemeenten het gevoel hadden er alleen voor spek en bonen bij te zitten en daardoor minder betrokken waren bij het zoeken naar oplossingen, en dit verminderde de effectiviteit van de samenwerking. Terwijl provincie of stadsregio formeel gezien het recht aan hun kant hadden om te sturen op specifieke uit-komsten, bleek dit niet altijd effectief mede omdat het in de perceptie van deelnemers niet als legitiem werd ervaren. Tegelijkertijd bleken gemeentelijke ambtenaren in een rol als vertegenwoordiger van de provincie – die zij speelden in een spel dat we maakten op basis van het onderzoek – zich pas te realiseren waarom provinciale ambtenaren zo sterk inzetten op sturen. Zij staan onder politieke druk om dit te doen. Partijen werden zich dus beter bewust van ieders ruimte tot handelen.
Door ook naar samenwerkingsverbanden van gemeenten in Engeland en Vlaanderen
te kijken, werd duidelijk dat de Nederlandse praktijk zo haar eigenaardigheden heeft. In North Northamptonshire bleken partijen elk jaar opnieuw het samenwer-kingsorgaan te moeten bestendigen door wel of niet financieel bij te dragen aan een planning manager. In Meetjesland in Vlaanderen – waar dertien gemeenten in verschillende samenstellingen 96 samenwerkingsarrangementen met elkaar hadden – werd tot 2008 in het woonoverleg samengewerkt door middel van negen afzonderlijke jaarlijkse overeenkomsten tussen wooncentrum Meetjesland en
gemeenten. Het gevolg van deze meer tijdelijke buitenlandse arrangementen is dat de vraag naar het waarom van het gezamenlijke planningsproces hier veel vaker en veel nadrukkelijker op tafel kwam dan in de Nederlandse cases het geval was. Dit bracht zowel druk als reflectie in het proces: ‘waarom doen we dit?’ en ‘wat is onze ruimte tot handelen?’ En – meer fundamenteel – ‘is samenwerking wel de beste manier om onze doelen te bereiken?’ Jongleren met instituties is het gevolg. Hoewel buitenlandse praktijken niet direct te kopiëren zijn naar de Nederlandse
praktijk, kan inzicht in hoe het elders gaat bijdragen aan het vinden van een balans tussen gehoor geven aan impliciete en expliciete instituties. Het vraagt om reflectie op de eigen rol en die van anderen in het proces.
Deze noodzaak tot institutionele reflectie komt terug in het onlangs binnen het NWO-SURF-VerDuS-programma toege-kende R-LINK project. Hierin onderzoeken we nieuwe vormen van planning die buiten de formele instituties vallen: plannings-initiatieven van burgers en bedrijven en incrementele vormen van planning en stedelijke ontwikkeling. Ook hierin is het belangrijk oog te hebben voor alles wat er speelt en voor de impliciete en expliciete instituties die alle betrokken partijen meenemen in het planproces. Door deze instituties in het proces zo veel mogelijk boven water te krijgen en een reflectief gesprek hierover te faciliteren, probeert het onderzoek planners middelen in handen te geven waarmee zij – jonglerend met alle instituties die in een planningsproces spelen – tot effectievere en meer legitieme oplossingen te komen. Dat zijn oplossingen die niet alleen volgens de vastgestelde procedures tot stand zijn gekomen maar die ook worden gedragen door de samenleving. Een voorwaarde voor het tot stand brengen van legitieme of geloofwaardige oplos-singen is dat het proces waarin uitdagingen en oplossingen geformuleerd worden door de planner zodanig wordt ingericht dat het geaccepteerd wordt door belanghebbenden. Voor acceptatie van het proces is, zoals het onderzoek naar regionale samenwerking van Willem Salet liet zien, van belang dat (potentiële) deelnemers daadwerkelijk invloed hebben op de uitkomsten – naast planners, inhoudelijke experts en politici
met eigen expertises en doelstellingen (Levelt & Metze, 2014).
Eén van de middelen die we binnen R-LINK onderzoeken is om via zoge-noemde (omgevings)contracten nieuwe vormen van gebiedsontwikkeling met kleine (particuliere) partijen voor elkaar te krijgen: hoe kunnen via dit soort contrac-ten verantwoordelijkheden naar bottom-up partijen worden overgeheveld (of in Salets woorden: hoe kan de ordening anders worden ingericht?). Een andere manier is door partijen te helpen de verschillende belangen en mogelijkheden van betrok-kenen in een bottom-up project beter inzichtelijk te maken voor alle partijen en hen aan een gezamenlijke taal te helpen om een project vorm te geven. Deze taal zoeken we in dit project in (sociale) businessmodel-len (zie ook Jonker e.a., 2015). Instituties bestaan ook uit beleid. Belangrijk beleid waar bottom-up-initiatieven zich toe moeten verhouden is strategisch van aard: gemeentelijke visies op groen, economie, verkeer of de circulaire metropool en niet te vergeten de omgevingsvisie, het instru-ment uit de Omgevingswet voor het maken van een lange-termijnvisie op de fysieke leefomgeving. Hoe zijn doelstellingen en mogelijkheden die deze visies schetsen te realiseren via kleinschalige initiatieven? Dit vraagt om verder onderzoek.
Jongleren moet je leren
Er valt dus nog heel wat te reflecteren voor betrokkenen bij bottom-up initiatieven op de rol die zijzelf en anderen spelen in deze vorm van gebiedsontwikkeling. Juist omdat het een relatief nieuwe manier van werken betreft, zitten bestaande impliciete en expliciete instituties het soepel functioneren van initiatieven vaak
in de weg; soms onterecht, soms terecht, bijvoorbeeld vanwege het uitgangspunt dat overheidsgelden niet aan privé-initiatieven besteed mogen worden. Hoe planners zich nieuwe manieren van planning en nieuwe instrumenten eigen kunnen maken is daarom ook een belangrijk onderwerp voor het R-LINK onderzoek. Reflectie op de institutionele mogelijkheden is hierin een belangrijke stap. Maar om echt te begrijpen hoe partijen leren en zich een nieuwe manier van werken eigen maken en in staat zijn om te jongleren met impliciete en expliciete instituties, gericht op het vinden van een oplossing, is aanvullende kennis van sociale innovatie en leerproces-sen nodig. Hoewel planners hier zeker oog voor hebben (Moulaert e.a., 2007; Holden, 2008; Albert e.a., 2012) is onderdeel van het R-LINK onderzoek dat planningonderzoe-kers te rade gaan bij de sociale psychologie. Verwacht wordt dat dit relevante kennis oplevert om de processen van institutioneel leren en innoveren beter te begrijpen en stimuleren.
Melika Levelt (m.levelt@hva.nl) is economisch geograaf en werkt sinds 2012 bij de Faculteit Techniek van de Hogeschool van Amsterdam. Leonie Janssen-Jansen (leonie.janssen-jansen@wur.nl) is sinds 2015 hoogleraar Landgebruiksplanning aan de Wageningen Universiteit. Literatuur
Albert, C., T. Zimmermann, J. Knieling & C. Von Haaren (2012) ‘Social learning can benefit decision-making in landscape planning: Gartow case study on climate change adaptation, Elbe valley biosphere reserve’, Landscape and Urban Planning, jg. 105, nr. 4, p. 347–360
Holden, M. (2008) ‘Social learning in planning: Seattle's sustainable development codebooks’, Progress in Planning, jg. 69, nr. 1, p. 1–40
Jonker, J (red.) (2015) Nieuwe Business Modellen. Samen werken aan waardecreatie, Stichting Our Common Future 2.0, Doetinchem en Academic Service, Den Haag Levelt, M., T. Metze, W. Salet, C. Geurtz, J. van Ostaaijen, L. de Graaf, L. Schaap & S. van Zuydam (2012) Conflict in samenwerking. De geloofwaardigheid van regionale verstedelijking, Nicis Institute, Den Haag
Moulaert, F., F. Martinelli, E. Swyngedouw & S. Gonzalez (2005) ‘Towards Alternative Model(s) of Local Innovation’, Urban Studies, jg. 42, nr. 11, p. 1969–1990
Salet, W. (2000) ‘The institutional approach to strategic planning’, W. Salet & A. Faludi (red.), The revival of strategic planning, KNAW, Amsterdam, p. 1–12
Salet, W. (2015) ‘Pragmatisme als grondslag: planologie in Amsterdam’, Rooilijn, jg. 48, nr. 1, p. 16-23
