De innovatiebox : onder (inter)nationale druk

(1)

De innovatiebox

Onder (inter)nationale druk

Master Fiscale Economie

Masterscriptie, oktober 2015

Naam | Daphne de Jong

Studentnummer | 10873716

Begeleider | mr. drs. A. Spadaro

(2)

Inhoudsopgave

Afkortingenlijst 3

Inleiding 4

1. Ontstaansgeschiedenis van de innovatiebox 6

1.1 Inleiding 6

1.2 Ontstaansgeschiedenis 6

1.2.1 Achtergrond 6

1.2.2 Invoering octrooibox 7

1.2.3 Wijziging per 1 januari 2008 8

1.2.4 Overgang van octrooibox naar innovatiebox 9

1.2.5 Wijzigingen na 2010 9

1.2.6 Aangekondigde wetswijziging 10

1.3 Voorwaarden voor toepassing innovatiebox 11

1.3.1 Kwalificerende immateriële activa 11

1.3.2 Kwalificerend inkomen 13

1.3.3 Effectief tarief 13

1.4 Deelconclusie 14

2. De innovatiebox in kritisch daglicht 15

2.1 Inleiding 15

2.2 Doel van de regeling 15

2.2.1 Stimulans voor innovatie 16

2.2.2 Budget 17

2.3 Noodzaak van fiscale stimulatie 17

2.3.1 Fiscale stimulans innovatie noodzakelijk? 17

2.3.2 Stimulering van innovatie aan de kosten- of inkomstenkant? 18

2.4 Evaluatie van de innovatiebox 19

2.4.1 Innovatie in het bedrijfsleven 19

2.4.2 Kritiek op de innovatiebox 19

2.4.3 Gebruik van de box 2010-2012 20

2.4.4 Budget 21

2.4.5 Evaluatie 22

3. Europese intellectueel eigendom regimes 24

3.1 Inleiding 24

3.2 Frankrijk 24

3.2.1 Kwalificerende immateriële vaste activa 25

3.3 België 25

3.4 Spanje 26

(3)

3.5 Luxemburg 27

3.6 Verenigd Koninkrijk 28

4. De innovatiebox in Europees perspectief 32

4.1 Inleiding 32

4.2 EU Verdragsvrijheden 32

4.2.1 Criteria getoetst aan innovatiebox 32

4.3 Verboden staatssteunmaatregelen 33

4.3.1 De innovatiebox getoetst aan de criteria van staatsteun 34 4.3.2 Recente ontwikkelingen in het kader van de innovatiebox 35

4.4 Gedragscode 35

4.4.1 Oprichting en doel van de Europese Gedragscode 35

4.4.2 Schadelijke belastingconcurrentie 36

4.4.3 Recente ontwikkelingen in het kader van de innovatiebox 37

5. Internationale ontwikkelingen binnen de OESO 39

5.1 Inleiding 39

5.2 Base Erosion and Profit Shifting project 39

5.2.1 Doel 39

5.2.2 Actieplan 5 40

5.2.3 Schadelijke belastingconcurrentie 40

5.2.4 Substance 42

5.3 Modified nexus approach 42

5.3.1 ‘Nexus approach’ 42

5.3.2 Het Duits-Britse voorstel 43

5.3.3 Voorwaarden van de ‘modified nexus approach’ 43

5.3.4 Spaanse wetsvoorstel 45

5.3.5 Gevolgen voor Nederland 45

Conclusie 49

(4)

Afkortingenlijst

BBP Bruto Binnenlands Product

BEPS Base Erosion and Profit Shifting

CPB Centraal Planbureau

EC Europese Commissie

EU Europese Unie

FHTP Forum Harmful Tax Practices

HvJ Hof van Justitie

IB Inkomstenbelasting

IBFD International Bureau of Fiscal Documentation

MBB Maandblad Belasting Beschouwingen

MKB Midden- en Kleinbedrijf

MvT Memorie van Toelichting

NOB Nederlandse Orde voor Belastingadviseurs

NTFR Nederlands Tijdschrift Fiscaal Recht

O&O Onderzoek en ontwikkeling

OESO Organisatie voor Economische Ontwikkeling en Samenwerking

VNO-NCW Verbond van Nederlandse Ondernemingen en het Nederlands Christelijk Werkgeversbond

RDA Research en Developmentaftrek

RVO Rijksdienst voor Ondernemend Nederland

S&O Speur- en ontwikkelingswerk

Stcrt. Staatscourant

TFO Tijdschrift Fiscaal Ondernemingsrecht

Vpb Vennootschapsbelasting

VEU Verdrag betreffende de Europese Unie

V-N Vakstudie Nieuws

VWEU Verdrag betreffende de werking van Europese Unie

WFR Weekblad Fiscaal Recht

(5)

Inleiding

Aanleiding

Innovatie is van cruciaal belang voor de groei van de Nederlandse economie en voor het behoud van de welvaart. De maatschappij heeft belang bij innovatie, omdat technologische ontwikkelingen onder andere kunnen bijdragen aan de verbetering van de gezondheidszorg of het vinden van nieuwe energiebronnen. Bedrijven hebben juist baat bij innovatie om nieuwe producten te ontwikkelen of bestaande producten en productieprocessen te verbeteren om daarmee hun concurrentiepositie te versterken.

Nederland voert daarom een actief beleid om bedrijven te stimuleren om te innoveren en kent sinds enige jaren de innovatiebox als fiscale stimulans voor innovatie.

De innovatiebox is een regeling die is ingevoerd om innovatie te stimuleren en tevens Nederland als vestigingsplaats te versterken. Toch wordt de fiscale stimuleringsmaatregel als de innovatiebox niet door iedereen als een positief instrument ervaren. De laatste jaren is de innovatiebox behoorlijk onder druk komen te staan. Niet alleen internationaal, maar ook binnen Nederland wordt er veel kritiek geuit op de regeling.

Kortom de innovatiebox staat in de belangstelling in zowel binnen- als buitenland. Wat zal dat betekenen voor de toekomst van deze regeling?

Probleemstelling

De innovatiebox zal in de huidige vorm niet kunnen blijven bestaan, gezien de druk die op de box wordt uitgeoefend. Deze scriptie onderzoekt de achtergrond van de nationale en internationale politieke druk op de innovatiebox en schetst en een beeld van de mogelijke gevolgen voor de toekomst voor het bestaansrecht van de huidige vorm van de innovatiebox.

De probleemstelling die ten grondslag ligt aan deze scriptie, luidt als volgt:

Wat zijn de mogelijke gevolgen van de uitgeoefende (inter)nationale druk op de huidige vorm van de innovatiebox?

Hoofdstuk 1 staat in het teken van de achtergrond van de regeling van de innovatiebox. Kennis over de totstandkoming en de inhoud van de regeling is noodzakelijk voor het onderzoek van deze scriptie. In het tweede hoofdstuk staat de nationale kritiek die er over de innovatiebox heerst

centraal. Hierbij wordt eerst stilgestaan bij het doel van de regeling alvorens de doeltreffendheid van de regeling aan bod komt. Aangezien de innovatiebox tot op heden nog niet officieel geëvalueerd is, zal de doeltreffendheid van de innovatiebox worden beoordeeld op basis van een inventarisatie van meningen die in de literatuur te vinden zijn. Deze meningen lopen al jaren zeer uiteen. Daarbij wordt eerst ingegaan op de vraag die in de literatuur veelal gesteld wordt of innovatie überhaupt

gestimuleerd zou moeten worden door middel van fiscale maatregelen en of de nadruk bij fiscale stimulans aan de kostenkant of inkomstenkant zou moeten liggen. Vervolgens worden de positieve argumenten van de innovatiebox uiteengezet, waarna ook de argumenten van tegenstanders van de innovatiebox worden behandeld. Als laatste onderdeel van dit hoofdstuk wordt het gebruik van de innovatiebox tussen 2010 en 2012 besproken, waarbij een blik in de toekomst wordt geworpen over de toekomst van de innovatiebox.

(6)

In hoofdstuk 3 vindt een summier rechtsvergelijkend onderzoek tussen verschillende intellectueel eigendom regimes van vijf omliggende landen van Nederland. In dit onderzoek wordt alleen een rechtsvergelijking gemaakt ten aanzien van de aspecten die mogelijk misbruik met zich meebrengen. Deze rechtsvergelijking is van belang om de verschillende aspecten in de regimes aan te stippen die als ongewenst worden beschouwd. De landen die in het onderzoek worden betrokken zijn België, Luxemburg, Verenigd Koninkrijk, Spanje en Frankrijk.

In hoofdstuk 4 en hoofdstuk 5 komen de acties tegen de intellectueel eigendom regimes door de EU respectievelijk de OESO aan bod. Daarbij wordt gekeken of de innovatiebox in overeenstemming is met het EU recht en wat de invloed van het BEPS project van de OESO op de regeling is. Welke gevolgen hebben de inspanningen van de OESO op de huidige vorm van de innovatiebox. De scriptie wordt afgesloten met een conclusie, waarbij antwoord wordt gegeven op de onderzoeksvraag.

(7)

Hoofdstuk 1

Ontstaansgeschiedenis van de innovatiebox

1.1 Inleiding

In het kader van het onderzoek naar de politieke druk die er momenteel op de huidige vorm van de innovatiebox wordt uitgeoefend, is het van groot belang een goed inzicht in de regeling te krijgen. Dit hoofdstuk beschrijft daarom de geschiedenis over de totstandkoming van de innovatiebox. Allereerst wordt ingegaan op de oorsprong van de fiscale stimuleringsmaatregel. Vervolgens wordt er aandacht besteed aan alle wijzigingen die tot op heden hebben plaatsgevonden en hebben geleid tot de huidige vorm van de innovatiebox. Het hoofdstuk eindigt met een overzicht van de huidige stand van de regeling, waarna het wordt afgesloten met een deelconclusie.

1.2 Ontstaansgeschiedenis

1.2.1 Achtergrond

De oorsprong van de innovatiebox is te vinden in het jaar 2000. In dat jaar kwam de Europese Raad op 23 en 24 maart in Lissabon bijeen om tot een nieuwe economische en sociale strategie voor de Europese Unie (EU) te komen.1_{De Europese Raad is geen wetgevend orgaan, maar bepaalt tijdens} haar bijeenkomsten de politieke strategische agenda voor de EU en stelt daartoe de bijbehorende doelstellingen vast.2_{De doelstelling die voortvloeide uit deze zogenoemde Lissabonstrategie was dat} de Europese Unie in 2010 de meest concurrerende en dynamische kenniseconomie in de wereld moest worden. Om dit doel meer te concretiseren en vorm te geven werd twee jaar later tijdens de bijeenkomst in Barcelona afgesproken dat in 2010 iedere lidstaat van de EU minstens drie procent van het Bruto Binnenlands Product (BBP) in onderzoek en ontwikkeling (O&O) zou moeten

investeren. De randvoorwaarde die werd gesteld was dat maximaal één derde van de O&O uitgaven door de overheid zou mogen worden gesubsidieerd. Het overige deel zou gefinancierd moeten worden vanuit het bedrijfsleven.3_{Destijds waren de O&O uitgaven in Europa nog maar 1,9% van het} BBP, terwijl de Verenigde Staten van Amerika in die tijd al 3% van het BBP uitgaf aan O&O. Het is merkwaardig dat de Europese Raad niet voor een hoger percentage dan 3% in 2010 is gegaan. Als Europa in 2010 de grootste kenniseconomie van de wereld wil zijn, zou je verwachten dat ze het percentage hoger zouden stellen dan het percentage dat de Verenigde Staten in 2000 al hadden bereikt.4

De rol van O&O wordt gezien als de drijvende kracht voor een concurrerende en dynamische kenniseconomie. De vraag was echter op welke wijze er geïnvesteerd moest worden in O&O.

In de Mededeling van de Europese Commissie (EC) na de twee bijeenkomsten van de Europese Raad kwam naar voren dat fiscale maatregelen een belangrijk bijdrage kunnen leveren voor het creëren van een kenniseconomie. Fiscale maatregelen werden daarom toegestaan, mits deze maatregelen in overeenstemming zouden zijn met het Europese recht.5_{Daarnaast mocht de fiscale stimulans niet} van sturende aard zijn. Een voorbeeld van een sturende maatregel is het belonen van positieve

1_{P. Kavelaars, Fiscale kenniseconomie, TFO 2008/89, blz.1-2} 2_{Artikel 15 VEU}

3_{Commissiedocument 499 van 2002, laatste definitieve versie, Brussel, 11 september 2002, blz. 4-5} 4_{P. Kavelaars, Fiscale kenniseconomie, TFO 2008/89, blz. 2}

(8)

resultaten uit een investering.6_{In 2006 kwam de EC vervolgens met een nieuwe Mededeling waarin} zij toestemming gaf voor een generieke fiscale maatregel voor het stimuleren van O&O en riep de lidstaten op innovatie te stimuleren. Een generieke fiscale maatregel houdt in dat de maatregel voor iedereen toegankelijk is en niet bepaalde bedrijven of sectoren bevoordeeld. 7

De doelstelling om 3% van het BBP uit te geven aan O&O is in 2010 niet gehaald. Daarom is in de Europa 2020 strategie – de opvolger van de Lissabonstrategie – de doelstelling bijgesteld naar een percentage van 2,5% van het BBP in 2020 voor Nederland.8

1.2.2 Invoering octrooibox

De motie op 12 november 2003 door de Kamerleden Hamming van de VVD, Van Vroomhoven-Kok van het CDA en Van As van de LPF was het eerste voorstel voor een separate box voor winsten uit O&O in de vennootschapsbelasting. In deze motie werd de regering verzocht de mogelijkheden te bekijken voor de aanpassing van de Wet vennootschapsbelasting 1969. Daarbij moest specifiek onderzocht worden of er een aparte box kon worden ingevoerd met een eigen tarief voor winsten uit O&O activiteiten. De reden voor deze motie was het feit dat Nederland binnen Europa wilde vooroplopen op het gebied van onderzoek en innovatie.9

Het kabinet had op dat moment echter al plannen liggen voor een grondige herziening van de vennootschapsbelasting. In 2005 kwam de staatssecretaris met de nota Wet werken aan winst waarin de voorstellen voor een belastingherziening van de vennootschapsbelasting uiteengezet werden. Het doel van de herstructurering was om het Nederlandse vestigingsklimaat voor

ondernemingen te verbeteren. In de nota Wet werken aan winst werd de potentiële invoering van een octrooibox in Nederland kritisch besproken. De staatssecretaris concludeerde in deze nota dat een box voor inkomsten uit O&O activiteiten geen significant effect zou hebben op het

vestigingsklimaat van Nederland. Tevens oordeelde hij dat de locatie van O&O activiteiten niet sterk wordt beïnvloed door fiscale redenen. De locatie voor het doen van onderzoek en ontwikkeling zou zich over het algemeen laten leiden door de aanwezigheid van gekwalificeerd personeel,

productiefactoren en een nabije afzetmarkt in een bepaald land. Dit maakt het verrichten van O&O activiteiten minder afhankelijk van een fiscale maatregel zoals het invoeren van de octrooibox aldus de staatssecretaris.10_{Bovendien was de beperkte begroting ook een belangrijke afweging voor de} invoering van een octrooibox. Het doel was om de bestaande regeling de Wet Bijzonder Speur- en Ontwikkelingswerk (WBSO) - de afdrachtsvermindering voor speur- en ontwikkelingswerk in de loonbelasting - te gaan intensiveren. Deze intensivering zou gemoeid gaan met een bedrag van 100 miljoen euro. De invoering van de octrooibox door middel van een tariefsverlaging in de

vennootschapsbelasting zou volgens de raming van de staatssecretaris een derving voor de schatkist betekenen van 300 miljoen euro. Op grond van het bovenstaande gaf het kabinet de prioriteit aan

6_{P. Kavelaars, Fiscale kenniseconomie, TFO 2008/89, blz. 2-3}

7_{Intern document van het Secretariaat-Generaal, 1515 van 2006, laatste definitieve versie, Brussel, 22}

november 2006, blz. 6

8_{I.W.G. Lemmens, Het Nederlands fiscale beleid: de concurrerende uitnodiging voor duurzame innovatie?}

Forfaitair 2012/223, blz. 1

9_{Kamerstukken II, 2003-2004, 29 210, nr. 75}

(9)

een algemene generieke tariefsverlaging in de vennootschapsbelasting in plaats van een tariefsverlaging voor O&O winsten.11

Ondanks de terughoudendheid van de staatssecretaris met betrekking tot de invoering van de octrooibox, waren de werkgeversorganisatie, het VNO-NCW en de Nederlandse Orde van

Belastingadviseurs (NOB) grote voorstanders van de octrooibox. Ook was er in de Tweede Kamer in de tussentijd een ruime meerderheid gekomen voor de invoering van de octrooibox.12_{Met als} gevolg dat op 24 mei 2006 toch een officieel wetsvoorstel kwam voor de invoering van de octrooibox.13

Aanvankelijk bestond er onzekerheid over mogelijke strijd van de octrooibox met de Europese wetgeving. Dat was de reden om de octrooibox eerst aan te melden bij de EC ter goedkeuring. Op 22 november 2006 kwam de EC met de eerdergenoemde mededeling dat generieke fiscale

stimuleringsmaatregelen ter bevordering van de kenniseconomie in Europa waren toegestaan. Met generiek bedoelde de EC dat een maatregel toegankelijk moest zijn voor iedere onderneming, ongeacht de omvang en vestigingsplaats van de onderneming of de sector waarin de onderneming zich begeeft. Minister Zalm, Minister van Financiën destijds, trok hieruit de conclusie dat de octrooibox als generieke maatregel aanvaardbaar zou zijn binnen Europese wetgeving. Hij

concludeerde dat een specifieke goedkeuring niet meer nodig was en trok de aanmelding bij de EC terug. Bij Koninklijk Besluit op 31 januari 2007 werd de octrooibox met terugwerkende kracht ingevoerd per 1 januari 2007.14

Met ingang van 1 januari 2007 was de octrooibox in Nederland een feit. De octrooibox was een optionele regeling voor vennootschapsbelastingplichtige ondernemingen. Er moest sprake zijn van een immaterieel activum waarvoor een octrooi of een kwekersrecht was verkregen. Voordelen die voortvloeiden uit het immaterieel activum werden belast tegen een tarief van 10%

vennootschapsbelasting. Daarbij golden wel twee beperkingen. Allereerst moesten de winsten uit het immaterieel activum tegen het reguliere vennootschapsbelastingtarief worden belast, voor zover de voortbrengingskosten (de drempel) nog niet was ingelopen. Daarnaast gold er een beperking met betrekking tot de toepassing van het verlaagde tarief van 10%. Het tariefsvoordeel kon maximaal worden benut voor zover de voordelen niet meer dan vier maal het bedrag van de voortbrengingskosten overschreden (de boxruimte).15

1.2.3 Wijziging per 1 januari 2008

Een jaar na de invoering van de octrooibox bleek de regeling nog niet de juiste werking te hebben. Naar aanleiding van een amendement van de Kamerleden Tang van het PvdA en Kortenhorst van het CDA werden de voorwaarden voor de toepassing van de octrooibox verruimd per 1 januari 2008. De reden voor het amendement was de beperkte toegang van de octrooibox voor het midden- en kleinbedrijf (MKB). Het aanvragen van een octrooi is een dure aangelegenheid, waar het MKB vaak de middelen niet voor heeft. Door de octrooibox open te stellen voor immateriële activa waarvoor

11_{Kamerstukken II, 2004-2005, 30 107, nr. 9}

12_{Th. Docters van Leeuwen, De innovatiebox in internationaal perspectief, MBB 2010/01} 13_{Kamerstukken II, 2005-2006, 30 572, nr. 2}

14_{Fiscale Encyclopedie, de Vakstudie Vennootschapsbelasting, Aantekening 1.10 EU-aspecten bij artikel 12b} 15_{Artikel 12b van de Wet op de Vennootschapsbelasting 1969 (2007)}

(10)

een Speur & Ontwikkelingswerk (S&O) verklaring is afgegeven, zou het MKB eerder gebruik kunnen maken van de regeling.16

Een S&O verklaring wordt verkregen op grond van de Wet vermindering afdracht van loonbelasting en premie volksverzekering. Het is een tegemoetkoming voor de loonkosten die verband houden met onderzoek en ontwikkeling. De belastingplichtige is met deze verklaring gerechtigd minder loonbelasting en premies af te dragen. De verruiming van de regeling had echter ook gevolgen voor de schatkist. Om het budgettair beslag enigszins op te vangen, werd de boxruimte van S&O activa gemaximeerd tot 400.000 euro.17

1.2.4 Overgang van octrooibox naar innovatiebox

De grote wetswijziging van de octrooibox vond plaats in 2010. De octrooibox had tot die tijd nog steeds niet het gewenste effect bereikt. Vanuit de praktijk kwam naar voren dat de regeling niet doelmatig was. Dit leidde tot een herziening van de box. Aangezien de octrooibox sinds 2008 ook open stond voor S&O activa, vond de wetgever dat de naam octrooibox niet meer voldeed. Vanaf 1 januari 2010 zou artikel 12b van de Wet op de vennootschapsbelasting door het leven gaan als de innovatiebox. Bij deze herziening werd het tarief verlaagd van 10% naar 5%. Tevens schafte de wetgever de boxruimte af, waardoor voortaan de voordelen die boven de boxruimte van viermaal de voortbrengingskosten (met een maximum van € 400.000 voor S&O activa) ook onder het lage tarief van 5% zouden gaan vallen. De reden voor de afschaffing van het plafond lag gelegen in het gegeven dat het plafond van viermaal de voortbrengingskosten over het algemeen door de belastingplichtige niet werd bereikt. Afschaffing zou de administratieve lasten voor de belastingplichtige en de belastingdienst verminderen en daarmee de regeling toegankelijker maken.18

Als laatste werd door de wetgever goedgekeurd dat innovatieverliezen tegen het maximale vennootschapsbelasting tarief verrekend mochten worden met de verliezen uit andere jaren. De negatieve resultaten zouden echter wel deel gaan uit maken van de voortbrengingskosten. Een geleden verlies zou de drempel verhogen, zodat in de betere jaren het verlies eerst tegen regulier tarief zou worden ingelopen.19

1.2.5 Wijzigingen na 2010

Met ingang van 2011 kwam er nog een versoepeling in de wet met betrekking tot de innovatiebox. Tussen de aanvraag van een octrooi of een kwekersrecht en de verlening daarvan kan een

behoorlijke tijd zitten. In de tijd van aanvraag werden destijds de voordelen tegen het reguliere vennootschapsbelastingtarief belast. Dit achtte de wetgever onwenselijk, omdat de duur van de aanvraagperiode niet van invloed zou mogen zijn op de toe te rekenen voordelen uit de

innovatiebox. Door middel van een wetswijziging werd goedgekeurd dat na de toekenning van een octrooi of kwekersrecht, de voordelen die in de periode van aanvraag waren ontstaan met

terugwerkende kracht in de innovatiebox zouden vallen. Deze regeling is uitgewerkt in lid 5 sub d van artikel 12b Vpb en werkt als volgt. De voortbrengingskosten en daarbij de drempel worden

16_{Kamerstukken II, 31 206, nr. 9}

17_{M.L.B. van der Lande, Innovatiebox en RDA, Fed fiscale Brochures, Kluwer Deventer, 2e druk 2012, blz. 5-6} 18_{MvT, Belastingplan 2010, Kamerstuk 32 128, nr. 3}

(11)

verminderd met de voordelen behaald gedurende de periode van aanvraag van een octrooi indien deze voordelen niet boven de voortbrengingskosten uitkomen.20

Daarnaast heersten er nogal wat vragen over de grondslag van de innovatiebox met betrekking tot een Research & Developmentaftrek (RDA) beschikking. De RDA-beschikking wordt afgegeven door het Ministerie van Economische Zaken en met deze beschikking wordt een extra aftrekpost gecreëerd voor kosten die zijn gemaakt voor onderzoek en ontwikkeling. De vraag die door de invoering van de innovatiebox boven kwam drijven was of de winstvermindering van de RDA-beschikking ten laste zou komen van de grondslag in de innovatiebox. In de wetswijziging van 1 januari 2012 is vastgesteld door toevoeging van lid 9 dat de grondslag voor de innovatiebox niet wordt verminderd met de aftrek door middel van de RDA-beschikking. Daarbij moet ook vermeld worden dat een vermeerdering van de winst evenmin tot de grondslag wordt gerekend.21

In 2013 werd door middel van de invoering van artikel 7aa Uitvoeringsbesluit van de

Vennootschapsbelasting de toegankelijkheid voor de innovatiebox voor het MKB nog meer vergroot. De toerekenbare voordelen uit een immaterieel activum schenen voor velen in het MKB in de praktijk lastig te bepalen te zijn. Er moest vaak externe partijen worden aangetrokken om de voordelen die toerekenbaar waren aan het immaterieel activum te berekenen. Dit bracht veel onnodige kosten met zich mee. Wat er in sommige gevallen toe leidde dat de innovatiebox liever niet werd toegepast. Ook de administratieve lasten voor de Belastingdienst speelden een rol bij de invoering van het artikel in het uitvoeringsbesluit.

Vanaf 1 januari 2013 werd er daarom een forfaitaire regeling in de wet ingevoerd. Deze forfaitaire regeling is optioneel, wat betekent dat een belastingplichtige er jaarlijks voor kan opteren. Indien een belastingplichtige opteert voor deze forfaitaire benadering, wordt 25% van de winst van zijn onderneming fictief toegerekend aan het immaterieel activum. Deze 25% van de winst wordt belast in de innovatiebox tegen een tarief van 5%. Het voordeel is echter wel gemaximeerd tot een bedrag van 25.000 euro per jaar.22

Op verzoek vanuit de praktijk heeft de Staatssecretaris van Financiën op 1 september 2014 een besluit gegeven over het uitvoeringskader voor de toepassing van de innovatiebox. Met dit besluit wordt toelichting gegeven over de toegangscriteria van de innovatiebox.23

1.2.6 Aangekondigde wetswijziging

Recentelijk is de Fiscale Verzamelwet 2015 ingediend. Dit wetsvoorstel bevat ook een voorstel tot wijziging van de innovatiebox. De bedoeling is dat deze wijziging per 1 januari 2016 zal worden ingevoerd.24_{Reden voor de wijziging van de innovatiebox is de verschenen column door Ruud de} Smit waarin over een lek van de regeling wordt gesproken. Volgens De Smit kan een heffingslek in de wet ontstaan door de samenloop van de innovatiebox met de objectvrijstelling. Dit illustreerde hij door middel van het volgende voorbeeld.

20_{Kamerstukken II, 2010-2011, 32 505, nr. 6} 21_{Kamerstukken II, 2011-2012, 33 003, nr. 18}

22_{Besluit van de Staatssecretaris van Financiën, van 20 december 2012, Stb. 2012, 694}

23_{Besluit van de Staatssecretaris van Financiën, van 1 september 2014, nr. BLBK 2014/1054 M, Stcrt. 2014,}

25141, V-N 2014/45.12

(12)

Een vaste inrichting van een Nederlandse BV in het buitenland ontwikkelt een immaterieel vast activum waarvoor een octrooi is verleend en brengt dit activum over naar de Nederlandse BV.25_De voortbrengingskosten bedragen 200 en de waarde economisch verkeer van het immaterieel activum op het moment van overdracht bedraagt 1000. Het moment van overdracht heeft geen gevolgen voor de wereldwinst. Echter voor de toepassing van de objectvrijstelling moet de vaste inrichting afrekenen over de stille reserve van 800 op grond van de zelfstandigheidsfictie. Er wordt een

objectvrijstelling over 800 in Nederland gegeven, terwijl deze op dat moment nog niet in de generale winst voorkomt. De belastbare winst in Nederland daalt hierdoor. Als de BV in Nederland vervolgens opteert voor de innovatiebox, worden de winsten - voor zover deze de voortbrengingskosten overschrijden - uit het immaterieel activum belast tegen een tarief van 5%. De voortbrengingskosten in Nederland worden gesteld op 200, aangezien de overdracht van een activum vanuit een vaste inrichting naar het hoofdhuis in Nederland wordt gezien als een interne transactie waarop geen winst behaald wordt.26_{Het gevolg is dat 800 winst tegen een tarief van 5% belast wordt, terwijl voor} dit bedrag al een vrijstelling is verleend van 25% door de toepassing van de objectvrijstelling. Hierdoor ontstaat er een voordeel, want als de voortbrengingskosten in Nederland op 1000 was gesteld, zou 800 eerst moeten worden ingehaald en dus belast met het reguliere

vennootschapsbelasting tarief van 25%. De wetgever geeft hierbij 20% van het bedrag weg, ongeacht het belastingtarief van het land waar de vaste inrichting gevestigd is.27

Op Kamervragen naar aanleiding van deze column heeft de staatssecretaris geantwoord geen lek te zien in bovenstaande situatie, maar dat er slechts sprake is van onduidelijkheid over de toepassing van de innovatiebox. Hij stelt dat het overbrengen van een activum voor exploitatie niet gemakkelijk is en dat er geen gevallen bekend zijn waarin bovenstaande situatie heeft geleid tot een

ongerechtvaardigd voordeel bij een belastingplichtige.28_{Vreemd is echter wel dat de staatssecretaris} geen lek ziet, maar toch een wijziging van de wet gaat doorvoeren.

In het wetsvoorstel van de Fiscale Verzamelwet 2015 zal in het vijfde lid een verhoging van de drempel voor toepassing van de innovatiebox worden ingevoerd. Indien een activum vanuit een vaste inrichting in het buitenland wordt overgebracht naar het hoofdhuis van Nederland, zullen de voortbrengingskosten van dit activum worden gesteld op de waarde economisch verkeer op het moment van overdracht.29

1.3 Voorwaarden voor toepassing innovatiebox

1.3.1 Kwalificerende immateriële activa

Om gebruik te kunnen maken van de innovatiebox moet er aan een aantal voorwaarden worden voldaan. Deze voorwaarden worden hierna beschreven.

Allereerst geldt de innovatiebox alleen voor belastingplichtige ondernemingen voor de

vennootschapsbelasting. Dit kunnen zowel binnenlands- als buitenlands belastingplichtigen zijn. Uitgangspunt voor de toepassing van de innovatiebox is een kwalificerend immaterieel activum. Een

25_{R. de Smit, Het negatieve vennootschapsbelasting, V-N 2014/53.0} 26_{A. Spadaro, Cursus Belastingrecht, Vpb.2.2.13.B.b8}

27_{R. de Smit, Het negatieve vennootschapsbelasting, V-N 2014/53.0}

28_{Brief Staatssecretaris van Financiën van 11 november 2014, nr. AFP/2014/952 U, NTFR 2014-2715} 29_{Kamerstukken II, 2014-2015, 34 220, nr. 2}

(13)

belastingplichtige onderneming moet zelf een immaterieel activum voortbrengen. Dit houdt in dat een aangekocht immaterieel activum niet zal kwalificeren voor de toepassing van de regeling. Het criterium ‘zelf voortbrengen’ houdt in dat de onderneming voor eigen rekening en risico een

immaterieel activum ontwikkelt. De staatssecretaris heeft echter goedgekeurd dat een contract R&D ook onder het bereik van de regeling valt. Het onderzoek en de ontwikkeling mogen uitbesteed worden, indien het wel voor rekening en risico van de belastingplichtige wordt ontwikkeld.30 Doorontwikkeling van een aangekochte immaterieel activum is mogelijk onder voorwaarden. Er moet voor doorontwikkeling van een immaterieel activum een nieuw octrooi worden aangevraagd of een S&O verklaring voor worden afgegeven, zodat er als het ware een nieuw activum ontstaat.31 Eén van de voorwaarden is dat voor de ontwikkeling van het immaterieel activum een octrooi moet zijn verleend. Dit octrooi mag een Nederlands octrooi zijn of een octrooi verkregen uit het

buitenland. Een Nederlands octrooi wordt aangevraagd bij het Octrooicentrum Nederland. Artikel 2 van de Rijksoctrooiwet stelt dat een technologische uitvinding octrooieerbaar is wanneer deze toepasbaar is op het gebied van nijverheid. Wanneer een octrooi wordt verkregen, heeft de houder van het octrooi het enige recht op het gebruik van het immaterieel activum. Een derde mag er alleen gebruik van maken indien deze een licentie daarvoor heeft verkregen. Indien een patent onder vreemd recht is verkregen, moet deze worden vergeleken met de voorwaarden voor een Nederlands octrooi.32

De tweede mogelijkheid bestaat wanneer een S&O verklaring is afgegeven. De Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) geeft deze verklaringen af. Het S&O activum moet voortvloeien uit S&O activiteiten. De werkzaamheden waarvoor een S&O verklaring wordt afgegeven zijn technisch wetenschappelijk onderzoek, technische ontwikkelingen op het gebied van productieprocessen, producten of programmatuur, analyses voor de haalbaarheid van S&O onderzoek en onderzoek naar verbeteringen van productieprocessen. Onder S&O-activa kunnen ook software en bedrijfsgeheimen vallen, waarvoor geen octrooi kan worden aangevraagd.33

De laatste mogelijkheid om de voordelen onder de innovatiebox te krijgen is het verkrijgen van een kwekersrecht. De Rijksoctrooiwet geeft geen octrooien af voor de ontwikkeling van nieuwe

plantenrassen, aangezien het kweken van planten nogal onvoorspelbaar en onzeker is. Een kwekersrecht is aan te vragen bij het RVO en is redelijk gelijk te stellen met een octrooi. Een buitenlands kwekersrecht kan ook kwalificeren voor de innovatiebox mits deze voldoende vergelijkbaar is met het Nederlandse kwekersrecht.34

In het vierde lid van het artikel worden een aantal vermogensbestanddelen uitgezonderd voor de toepassing van de innovatiebox. De toegang tot de innovatiebox staat niet open voor in de onderneming voortgebrachte merken, logo’s en vergelijkbare vermogensbestanddelen. Deze

30_{Besluit Staatssecretaris van Financiën van 1 september 2014, nr. BLKB2014/1054M, Stcrt. 2014, 25414, V-N}

2014/45.12, blz. 3-4

31_{Th. Docters van Leeuwen, De innovatiebox in internationaal perspectief, MBB 2010/01, blz. 1-2} 32_{Th. Docters van Leeuwen, De innovatiebox in internationaal perspectief, MBB 2010/01, blz. 2}

2014/45.12, blz. 3-4

(14)

immateriële activa komen voort uit marketing activiteiten. Reden voor deze uitsluiting lag in het feit dat deze vermogensbestanddelen niet kunnen worden geactiveerd op de balans volgens de

memorie van toelichting bij de Wet werken aan winst. Onder de octrooibox gold namelijk de regeling dat de voortbrengingskosten moesten worden geactiveerd.35_{Tevens valt op te merken dat} merken en logo’s ook niet vallen onder het bereik van het kwekersrecht, octrooirecht of een S&O verklaring.36

1.3.2 Kwalificerend inkomen

Alleen voordelen die toe te rekenen zijn aan het immaterieel activum waarvoor een octrooi (of kwekersrecht) is verleend of waarvoor een S&O verklaring is afgegeven worden tegen het lage tarief belast. Het begrip voordeel moet economisch gezien worden. Hieronder vallen naast royalty’s ook de voordelen van de verkoop van het immaterieel activum en het deel van de verkoopprijs van verkochte innovatieve producten die toe te rekenen zijn aan het immaterieel activum (geïmputeerde royalty). Het lage tarief is echter alleen van toepassing wanneer het saldo van de voordelen positief is. Dit betekent dat de verliezen tegen het reguliere tarief aftrekbaar zijn.37

1.3.3 Effectief tarief

De innovatiebox kent een grondslagvermindering. De voordelen uit hoofde van een immaterieel activum worden in de grondslag betrokken voor 5/H gedeelte. De ‘H’ staat voor het maximale vennootschapsbelastingtarief van 25%. Indien de drempel is ingelopen, zal een voordeel van 100 voor 5/25 deel in de heffing worden betrokken. Dit betekent dat 20 in de heffing wordt betrokken en belast wordt met 25%, hetgeen resulteert in een belastbaar bedrag van 5. Het effectieve tarief van de innovatiebox komt dan uit op 5%.

Zoals hierboven genoemd, moet eerst de drempel zijn ingelopen. Deze drempel bestaat uit de voortbrengingskosten van het activum vermeerderd met eventuele innovatieverliezen en

verminderd met de voordelen verkregen tussen het moment van aanvragen van het octrooi en de verkrijging daarvan.38

Indien het saldo van de voordelen negatief is, mag het innovatieverlies volledig afgetrokken worden tegen het reguliere vennootschapsbelastingtarief. De achterliggende gedachte daarvan is dat in slechte economische tijden de belastingplichtige tegemoet gekomen moet worden. Daartegenover staat wel dat de drempel met dit verlies wordt verhoogd. Waardoor in betere tijden dit verlies eerst moet worden ingelopen.39

In 2013 is - zoals eerder is opgemerkt - artikel 7aa in het Uitvoeringsbesluit van de

Vennootschapsbelasting ingevoerd. In dit artikel is de mogelijkheid geopend om te opteren voor een forfaitaire winstbepaling van de innovatiebox. Voorwaarde is, dat de belastingplichtige in de

voorafgaande twee jaar een immaterieel actief heeft voortgebracht waarvoor een octrooi,

kwekersrecht of een S&O verklaring voor is afgegeven. Aan de hand van deze methode wordt 25% van de fiscale winst als innovatiebox winst gekwalificeerd, met een maximum van 25.000 euro. Ook

35_{Th. Docters van Leeuwen, De innovatiebox in internationaal perspectief, MBB 2010/01, blz. 3}

36_{M.L.B. van der Lande, Innovatiebox en RDA, Fed fiscale Brochures, Kluwer Deventer, 2e druk 2012, blz. 25} 37_{M.L.B. van der Lande, Innovatiebox en RDA, Fed fiscale Brochures, Kluwer Deventer, 2e druk 2012, blz. 55-56} 38_{Artikel 12b Wet op de Vennootschapsbelasting 1969}

(15)

in deze situatie moet de drempel van de voortbrengingskosten eerst worden ingehaald. Wanneer voor deze methode wordt geopteerd, zullen alle immateriële activa hieronder vallen. Het is niet mogelijk om voor het ene octrooi de forfaitaire methode toe te passen en voor een ander octrooi in dezelfde vennootschap de gebruikelijke methode.40

1.4 Deelconclusie

In dit hoofdstuk is de ontstaansgeschiedenis van de innovatiebox beschreven. Kennis over de totstandkoming en de vormgeving van de regeling is noodzakelijk voor een goed onderzoek naar de nationale en internationale druk die er op deze box uitgeoefend wordt.

In 2007 is de octrooibox ingevoerd om innovatie te stimuleren en het vestigingsklimaat van Nederland te verbeteren. Na de invoering van de fiscale faciliteit is de regeling meerdere malen gewijzigd. Deze wijzigingen waren vooral nodig om de innovatiebox beter tot zijn recht te laten komen. Door S&O activa te laten kwalificeren en een forfaitaire regeling in te voeren, is de

innovatiebox toegankelijker geworden voor het MKB. Daarnaast dragen de tariefsverlaging van de box van 10% naar 5%, het afschaffen van het plafond van de boxruimte en de totstandkoming van het uitvoeringsbesluit meer bij aan het stimuleren van innovatie. Dat een regeling tijd nodig heeft om volwassen te worden is niet meer dan logisch. Een regeling wordt doorgaans met een bepaald doel ingevoerd door de wetgever, maar de praktijk moet echter uitwijzen of de regeling haar doel gaat treffen. In het geval van de innovatiebox was het nodig om de regeling her en der bij te schaven om te zorgen dat er meer gebruik werd gemaakt van de regeling. Al met al hebben de verschillende aanpassingen aan de innovatiebox naar mijn mening bijgedragen aan het creëren van een volwassen regeling. Ook de voorgestelde wetswijziging is een voorbeeld van een kleine bijschaving van de regeling om mogelijk misbruik van de innovatiebox in de toekomst te voorkomen.

Nu er duidelijkheid is verschaft over de totstandkoming en de werking van de innovatiebox, zal in het volgende hoofdstuk de kritiek die er binnen Nederland over de box heerst worden behandeld.

(16)

Hoofdstuk 2

De innovatiebox in kritisch daglicht

2.1 Inleiding

Nu in het vorige hoofdstuk de totstandkoming van de innovatiebox is behandeld en de werking ervan is uitgelegd, staat in dit hoofdstuk het doel en de noodzaak van de regeling centraal. De innovatiebox kent namelijk heel wat tegenstanders die de regeling onnodig vinden en deze liever zien verdwijnen. De wezenlijke vraag is dan ook of de innovatiebox wel doeltreffend is.

Aangezien de officiële evaluatie nog niet is voltooid, wordt de effectiviteit van de box ‘gemeten’ aan de hand van de meningen die er in de literatuur heersen over de effectiviteit van de innovatiebox. Aan de hand hiervan worden de voor- en tegenargumenten tegen elkaar gezet en wordt gekeken of de discussie die er over de innovatiebox heerst in Nederland mogelijk van invloed kan zijn op het bestaansrecht van de innovatiebox. Het doel van deze scriptie is het in kaart brengen van de druk die er op de innovatiebox wordt uitgeoefend. In dit hoofdstuk wordt de kritiek binnen Nederland

behandeld, in de volgende hoofdstukken worden de internationale inspanningen tegen misbruik van de innovatiebox behandeld.

Allereerst wordt in dit hoofdstuk het doel van de innovatiebox besproken. In paragraaf 3 wordt vervolgens ondergezocht of fiscale stimulatie van innovatie in haar algemeenheid noodzakelijk is. De vraag die erna aan de orde komt is de vraag of innovatie gestimuleerd zou moeten worden aan de kostenkant of aan de opbrengstenkant van de investering. Paragraaf 4 zet de positieve ervaringen van het gebruik van de innovatiebox door het bedrijfsleven uiteen. Daarna worden er kritische kanttekeningen geplaatst bij de regeling. Het hoofdstuk eindigt met een uiteenzetting van het gebruik van de innovatiebox tussen 2010 en 2012 welke per brief door de staatssecretaris onlangs is toegelicht. Daarbij zal worden stilgestaan bij het budgettair beslag van de regeling en de officiële evaluatie die er nog aan zit te komen.

2.2 Doel van de regeling

Met de inwerkingtreding van de belastingherziening in 2007 - de Wet werken aan winst - is de octrooibox in Nederland ingevoerd. Met de Wet werken aan winst had het kabinet het streven het Nederlands fiscale vestigingsklimaat een impuls te geven om daarmee een sterke

concurrentiepositie in Europa in te nemen. Belastingen vormen nu eenmaal een belangrijke rol in de keuze van een geschikte locatie om een bedrijf uit te oefenen.41

2.2.1 Stimulans voor innovatie

Eén van de speerpunten voor het verbeteren van het Nederlands vestigingsklimaat was het stimuleren van innovatie. Innovatie is de drijvende kracht achter economische ontwikkeling en vergroot de arbeidsproductiviteit en dus ook de werkgelegenheid in een land. Met deze gedachtegang werd de octrooibox destijds ingevoerd. Op het moment van invoering van de octrooibox hadden Frankrijk en Hongarije al een vergelijkbare box ter stimulering van innovatie.42

41_{Kamerstukken II, 2004-2005, 30 107, nr.2} 42_{Kamerstukken II, 2005-2006, 30 572, nr. 3}

(17)

Het primaire doel van de octrooibox is het stimuleren van innovatie in Nederland. Bijkomend voordeel is het feit dat de invoering van een octrooibox bijdraagt aan een gunstige vestigingsplaats voor bedrijven in Nederland, zodat geconcurreerd kan worden met andere Europese landen.43

2.2.2 Budget

Naast het uitgangspunt dat de innovatiebox vooral innovatie moest stimuleren, kleefde er ook een randvoorwaarde aan. De regeling moest budgettair beheersbaar zijn.44_{Het jaarlijks structurele} beslag op de schatkist was daarom voorafgaand geraamd op 625 miljoen euro.45

2.3 Noodzaak van fiscale stimulatie

2.3.1 Fiscale stimulans innovatie noodzakelijk?

Doel van de innovatiebox is het stimuleren van innovatie. De vraag die echter veelal in de literatuur wordt gesteld is of innovatie wel gestimuleerd zou moeten worden.

Er bestaat binnen de economie geen perfecte markt. Een investering zal doorgaans positieve externe effecten met zich meebrengen. Dit betekent dat het rendement van de investering voor de

investeerder lager zal uitpakken dan het rendement voor de hele maatschappij. De maatschappij profiteert mee door de toename van de productiviteit, de groei van werkgelegenheid en de gehele economische groei naar aanleiding van de desbetreffende investering in een bepaald gebied.46_Een investering in innovatie is over het algemeen vaak een dure aangelegenheid waarvan de uitkomst zeer onzeker is. Een investeerder zal minder snel geneigd zijn een dure en onzekere investering te doen, als hij niet volledig zal profiteren van alle positieve effecten die het zal opleveren. Vele onderzoeken hebben bewezen dat het totaal van alle geïnvesteerde bedragen in een land over het algemeen lager uitvalt dan maatschappelijk gezien optimaal is.47_{Reden voor de overheid om met} fiscale maatregelen O&O investeringen te stimuleren, gezien het algemene belang voor de maatschappij en dus ook voor de Nederlandse economie.48_{Fiscaal beleid kan ervoor zorgen dat} bedrijven meer geld investeren en dichter bij het totaal geïnvesteerde bedrag komen wat sociaal gezien optimaal is.49

Een ander ongewenst extern effect van innovatie is dat de producten of productieprocessen die ontwikkeld worden na verloop van tijd worden overgenomen door concurrenten. Ondanks het aanvragen van een octrooi voor een uitvinding, waarmee je het alleenrecht krijgt op het gebruik van de kennis en ontwikkeling van de producten of processen, moet je in ruil voor het octrooi de details van de uitvinding openbaar maken.50_{Hierdoor wordt het voor de concurrent duidelijk wat hij niet} mag doen om tot dezelfde uitvinding te komen. Dit betekent wel dat een deel van je kennis openbaar wordt gemaakt, waardoor er in principe een deel van de kennis wordt weggegeven.

43_{Brief staatssecretaris van Financiën, van 28 juni 2013, nr. AFP/2013 423 U, V-N 2013/32.18, blz. 1} 44_{Kamerstukken II, 2005-2006, 30 572, nr. 3}

45_{Brief Staatssecretaris van Financiën, van 13 januari 2015, nr. AFP2015/1117U, V-N 2015/10.18, blz. 1} 46_{J.W. Bellingwout, De toekomst van IP-regimes in Nederland en Europa, Kluwer Deventer, 1}e_{druk, blz. 15-16} 47_{P. Arginelli, Innovation through R&D tax incentives: some ideas for a fair and transparant tax policies,World}

Tax Journal, 2015, Volume 7, no.1, 27 March 2015, blz. 3

48_{Intern document van het Secretariaat-Generaal, 1515 van 2006, laatste definitieve versie, Brussel, 22}

november 2006

49_{P. Mohnen en B. Lokshin, What does it take for an R&D tax incentive policy to be effective?, Documents de}

Treball de I’IEB 2009/,9, blz. 3

(18)

Als laatste bestaat het feit dat kleine bedrijven minder snel een lening voor een innovatief

onderzoek krijgen of veelal hogere rentes moeten betalen om een lening te krijgen in tegenstelling tot grote multinationals.51_{Dit ontmoedigt het doen van innovatieve investeringen door kleine} bedrijven.

Bovenstaande feiten zijn allemaal belangrijke factoren die door de ondernemingen moeten worden afgewogen alvorens te besluiten om te investeren in onderzoek en ontwikkeling. Er zijn - zoals hiervoor aangegeven - genoeg redenen te bedenken om een innovatieve investering achterwege te laten. Vanwege het sociaal maatschappelijke belang van onderzoek en ontwikkeling dient de overheid innovatie daarom te stimuleren. Stimulatie kan op twee verschillende manieren, namelijk door middel van een fiscale stimulans of door middel van directe financiering aan de hand van subsidies.

Welke van de tweegenoemde opties werkt het beste om innovatie te stimuleren? Duitsland kent bijvoorbeeld helemaal geen fiscale stimuleringsmaatregelen en stimuleert innovatie enkel door subsidies. Subsidies zijn in principe erg selectief en brengen hoge administratieve kosten met zich mee. Er moeten onder andere instanties worden aangesteld om subsidies toe te wijzen. Daarnaast is het moeilijk te bepalen op voorhand of een investering succesvol wordt. Een fiscale stimulans daarentegen is meer generiek en brengt minder kosten met zich mee ten opzichte van een subsidie.52

Door middel van een fiscale stimulans kan de overheid bewerkstelligen dat een onderneming toch het besluit neemt een risicovolle investering te doen waarbij de hele maatschappij gebaat is.

Een bijkomend maatschappelijk voordeel van een fiscale stimuleringsmaatregel voor innovatie is het aantrekken van bedrijven met investeringsplannen naar Nederland. Zonder een fiscale maatregel waren zulke bedrijven misschien niet naar Nederland gekomen.53

2.3.2 Stimulering van innovatie aan de kosten- of inkomstenkant?

Dat fiscale maatregelen belangrijk kunnen zijn voor het stimuleren van innovatie is in de vorige paragraaf besproken. Echter rijst er na deze conclusie een volgende vraag op. Hoe moet innovatie fiscaal worden gestimuleerd, moet het fiscale voordeel aan de kostenkant of aan de inkomstenkant worden gegeven?

In Nederland kennen we drie fiscale maatregelen ter bevordering van innovatie. Met de WBSO en de RDA kunnen ondernemingen in Nederland hun kosten voor onderzoek en ontwikkeling verlagen. Deze twee maatregelen kwalificeren als een fiscale stimulans aan de kostenkant, aangezien er een tegemoetkoming wordt gegeven door een verlaging van de kosten. Met de innovatiebox zijn de inkomsten toerekenbaar aan het zelfontwikkelde immaterieel activum tegen een verlaagd vennootschapsbelastingtarief belast en wordt daarom gezien als een fiscale stimulans aan de inkomstenkant. Een tegemoetkoming wordt gekregen op basis van de opbrengsten die worden behaald met de investering.54

51_{P. Arginelli, Innovation through R&D tax incentives: some ideas for a fair and transparant tax policies,World}

52_{J.W. Bellingwout, De toekomst van IP-regimes in Nederland en Europa, Kluwer Deventer, 1}e_{druk, blz. 16} 53_{P. Arginelli, Innovation through R&D tax incentives: some ideas for a fair and transparant tax policies,World}

(19)

De WBSO geeft een verlaging van de loonkosten in de loonheffing en de RDA creëert een extra aftrekpost voor kosten van onderzoek en ontwikkeling in de vennootschapsbelasting. Een besparing aan de kostenkant geeft zekerheid en levert een liquiditeitsvoordeel op en verhoogt het verwachte rendement van het project.55_{Aan de hand van een tegemoetkoming aan de kostenkant zal er sneller} geïnvesteerd worden in een O&O project, dan wanneer er geen fiscale maatregel had bestaan. Een nadeel van een regeling aan de kostenkant is het feit dat startende ondernemingen in de

aanloopfase vaak veel verlies maken. Een extra aftrekpost zoals de RDA zorgt voor een nog groter verlies in de eerste jaren. De vraag is of dit verlies wel op tijd wordt ingehaald door middel van voorwaartse verliesverrekening, anders gaat het fiscale voordeel verloren.56_{Dit is een nadeel van de} RDA die naar voren is gekomen tijdens de evaluatie van deze aftrekpost. In dit evaluatierapport zijn meerdere nadelen van de RDA naar voren gekomen die ertoe hebben geleid dat vanaf 2016 de RDA wordt samengevoegd met de WBSO in de loonheffing.57_{Een ander nadeel van de RDA dat de} effectiviteit van de regeling niet ten goede komt, is het feit dat het RDA voordeel extracomptabel wordt berekend. Bij een kostenvergelijking voor O&O in verschillende landen wordt voornamelijk gekeken naar de winst vóór belastingen. Hierdoor wordt het RDA voordeel niet altijd meegenomen bij het zoeken van een vestigingsplaats voor onderzoek en ontwikkeling. Dit is een interessante ontdekking, aangezien de innovatiebox ook extracomptabel wordt berekend.58_{Dat zou mogelijk} betekenen dat bij het zoeken voor een gunstig vestigingsland voor investeringen in innovatie het voordeel van de innovatiebox niet zou worden meegenomen en de regeling niet het

vestigingsklimaat van Nederland zou stimuleren. Gewezen moet worden op het feit dat de RDA ziet op een kostenverlaging, terwijl de innovatiebox een tariefsvoordeel oplevert. Bij het zoeken van een juiste locatie zal het belastingtarief hoogstwaarschijnlijk wel een rol spelen.

Een ander nadeel van een fiscale stimuleringsmaatregel aan de kostenkant is dat het ook projecten stimuleert waar vrijwel zeker geen resultaat mee behaald zal gaan worden, aangezien een

tegemoetkoming wordt gegeven voorafgaand aan de investering. Dit in tegenstelling tot een fiscale stimuleringsmaatregel aan de inkomstenkant. Een voordeel wordt pas gekregen bij de innovatiebox wanneer er winsten worden behaald met het zelfontwikkelde immaterieel activum. Een

onderneming moet dus een goede inschatting maken of er een redelijke verwachting is dat er in de toekomst voordelen uit het activum zullen voortvloeien. Het is bij een dergelijke maatregel van belang dat het immaterieel activum ook efficiënt en effectief wordt geëxploiteerd.59

Beide fiscale stimuleringsmaatregelen hebben zowel voor- als nadelen. Een combinatie van fiscale maatregelen aan zowel de kosten- als inkomstenkant zal een goede balans teweegbrengen. In Nederland hebben we momenteel fiscale stimulansen die voor twee derde deel ziet op een

tegemoetkoming voor de gemaakte kosten en voor één derde deel zien op een tegemoetkoming op

55_{J.W. Bellingwout, De toekomst van IP-regimes in Nederland en Europa, Kluwer Deventer, 1}e_{druk, blz. 16} 56_{Brief van de Minister van Economische Zaken, van 7 juli 2015, V-N 2015/34.12}

57_{MvT, Kamerstukken II, 2015-2016, 34 305, nr. 3}

58_{Brief van de Minister van Economische Zaken, van 7 juli 2015, V-N 2015/34.12}

59_{P. Arginelli, Innovation through R&D tax incentives: some ideas for a fair and transparant tax policies,World}

(20)

de verkregen opbrengsten uit een investering. Volgens Wesseling60_{is dit een intelligente mix van} stimulansen voor innovatie.61

2.4 Evaluatie van de innovatiebox

2.4.1 Innovatie in het bedrijfsleven

Tijdens het congres aan de VU gehouden op 2 juli 2014 over de toekomst van IP-regimes in Nederland en Europa sprak de heer Van Iersel62_{over de toepassing van fiscale}

stimuleringsmaatregelen door ASML, de marktleider op het gebied van de chipindustrie. Van Iersel meldde dat zonder fiscale stimuleringsmaatregelen ASML nooit op de plek had gestaan zoals zij vandaag de dag staat, namelijk als marktleider in zijn industrie. Vanaf 2007 maakte ASML al gebruik van de octrooibox, maar de effectiviteit van de box voor ASML wierp pas zijn vruchten af vanaf 2010 toen deze overging op de innovatiebox aldus Van Iersel. De innovatiebox is voor ASML een zeer belangrijke en effectieve maatregel gebleken.63

Aan de hand van een kleinschalig kwalitatief onderzoek door Bellingwout64_{en Gooijer}65_{naar de} werking van de fiscale stimuleringsmaatregelen voor innovatie kwam naar voren dat de

innovatiebox verscheidene bedrijven ervan weerhouden heeft om Nederland te verlaten. Het uitgangspunt van het onderzoek was of de wetgever met de fiscale stimuleringsmaatregelen als de WBSO, RDA en innovatiebox heeft bereikt de innovatieve werkzaamheden in Nederland te

stimuleren. Bij het onderzoek zijn adviseurs van vier grote advieskantoren, van drie grote

subsidiekantoren en vertegenwoordigers van elf ondernemingen in verschillende branches en van wisselende groottes geraadpleegd. Voor de locatiekeuze van de R&D activiteiten heeft de

innovatiebox voor de meeste van deze onderzochte bedrijven de doorslag gegeven om het

onderzoek en ontwikkeling in Nederland uit te voeren en niet naar het buitenland te vertrekken voor deze activiteiten.66

2.4.2 Kritiek op de innovatiebox

Niet iedereen ziet het belang en het doel van de innovatiebox. Zo wordt er beweerd dat de

innovatiebox niet bijdraagt aan meer innovatie. Volgens Knieriem67_{zal een echt goede ondernemer} toch wel innoveren indien de innovatie bijdraagt aan de continuïteit en winstgevendheid van zijn onderneming. In het geval van Knieriem heeft zijn onderneming geen toekomst indien hij niet blijft innoveren. Ondanks het feit dat hij de innovatiebox wel gebruikt - omdat die er nu eenmaal is - beweert Knieriem dat hij zonder de innovatiebox niet minder zou hebben geïnnoveerd. Volgens

60_{J.K. Wesseling is plaatsvervangend directeur-generaal Bedrijfsleven en Innovatie bij het Ministerie van}

Economische Zaken

61_{J.W. Bellingwout, De toekomst van IP-regimes in Nederland en Europa, Kluwer Deventer, 1}e_{druk, blz. 28} 62_{M.J. Van Iersel is Vice President Coporate Tax Affairs of ASML}

63_{J.W. Bellingwout, De toekomst van IP-regimes in Nederland en Europa, Kluwer Deventer, 1}e_{druk, blz. 28} 64_{Prof. dr. J.W. Bellingwout is hoogleraar Belastingrecht aan de Vrije Universiteit van Amsterdam en tevens}

verbonden aan KPMG Meijburg en Co

65_{J. Gooijer is verbonden aan de afdeling Belastingrecht aan de Vrije Universiteit van Amsterdam en tevens}

rechter-plaatsvervanger bij de Rechtbank Noord-Holland

66_{J.W. Bellingwout en mr. J.Gooijer, Zonder de innovatiebox waren wij allang Nederland vertrokken, NTFR 26}

juni 2014, blz. 1-2

(21)

Knieriem is de innovatiebox puur een instrument om het Nederlands vestigingsklimaat te verbeteren en daarmee een ongewenste belastingstrijd aan te gaan met andere landen. De innovatiebox draagt volgens hem bij aan de zogenoemde ‘race to the bottom’, waarbij landen elkaar proberen weg te concurreren door fiscale tariefsverlaging of andere fiscale stimulansen.68

Een ander kritiekpunt komt uit de hoek van het Centraal Planbureau (CPB). Ten tijde van de verkiezingen heeft het CPB tien verkiezingsprogramma’s geëvalueerd en daarbij kwam ook de innovatiebox aan bod. Het CPB was niet erg te spreken over de toepassing van de innovatiebox en zag afschaffing van de box als een goed initiatief voor de geplande bezuinigingen. Allereerst vanwege het feit dat de innovatiebox niet bijdraagt aan het beperken van onder investering. De vormgeving van de box zorgt ervoor dat het privaat rendement wordt beloond, maar dat projecten met weinig privaat rendement en een groot maatschappelijk belang niet meer worden gestimuleerd. Want de innovatiebox draagt niet bij aan een groter privaat rendement. Als tweede wordt gesteld dat de innovatiebox voornamelijk is bedoeld voor winsten uit een octrooi en dat een stimulering niet nodig is gezien de voorsprong die je krijgt vanuit het verkregen octrooi.69

Anderen merken op dat de innovatiebox niet erg toegankelijk is voor het MKB en daarmee het gat tussen het MKB en de multinationals vergroot. Echter, uit het inde volgende paragraaf te

behandelen onderzoek van de staatssecretaris over het gebruik van de innovatiebox in de jaren 2010 en 2012 is gebleken dat het gebruik door het MKB steeds meer toeneemt. De officiële evaluatie van de box zal moeten uitwijzen of het MKB significant minder gebruik maakt van de innovatiebox.70

Als laatste punt wordt veelal als kritiek aangemerkt dat alleen voordeel wordt genoten indien het immaterieel activum succes boekt.71_{Het fiscale voordeel van de innovatiebox wordt pas verkregen} indien het onderzoek en de ontwikkeling van het immaterieel activum voordelen oplevert. Het succes is voorafgaande aan de investering in innovatie nooit in te schatten, dat maakt het doen van investeringen in innovatie zo onzeker. Een stimulans voor een succesvolle innovatie lijkt dan ook de plank mis te slaan.

2.4.3 Gebruik van de box 2010-2012

Op 13 januari 2015 heeft de Staatssecretaris de Tweede Kamer geïnformeerd over het gebruik van de innovatiebox in de periode 2010 tot en met 2012. Deze informatieverschaffing loopt vooruit op de officiële evaluatie van de innovatiebox die eind 2015 gepland staat. Over de jaren 2010 en 2011 zijn alle gegevens bekend. In 2010 zijn er 910 aangiften vennootschapsbelasting ingediend waarbij gebruik werd gemaakt van de innovatiebox. In dat jaar werd de vermindering van de grondslag door de innovatiebox gesteld op 1,3 miljard euro. In 2011 groeide het aantal aangiften met toepassing van de innovatiebox met 509 aangiftes, hetgeen resulteerde in 1.419 aangiften

vennootschapsbelasting met een grondslagvermindering van 2,4 miljard euro. Gezien het gegeven dat over het jaar 2012 - op dat moment - nog niet alle aangiften zijn ingediend, heeft de

68_{J.T. Knieriem, De innovatiebox is een farce, S&D, Jaargang 70, nr. 3, juni 2013, blz. 111-112}

69_{Centraal Planbureau, De keuzes in kaart 2013-2017, een analyse van tien verkiezingsprogramma’s, blz.}

447-448

70_{J.W. Bellingwout, De toekomst van IP-regimes in Nederland en Europa, Kluwer Deventer, 1}e_{druk, blz. 13} 71_{J.W. Bellingwout, De toekomst van IP-regimes in Nederland en Europa, Kluwer Deventer, 1}e_{druk, blz. 13}

(22)

staatssecretaris een schatting gemaakt van het te verwachten gebruik over dat jaar. De raming komt uit op 1.841 aangiften met een grondslagvermindering van circa 3,4 miljard euro. Zoals duidelijk zichtbaar is wordt de innovatiebox in Nederland in toenemende mate gebruikt en de verwachting is ook dat dit aantal de komende jaren zal gaan stijgen.72

Om een beter inzicht te krijgen in het gebruik heeft de staatssecretaris ook onderzocht hoe het gebruik is verdeeld over verschillende groottes van bedrijven. De bedrijfsgrootte wordt op basis van het aantal werknemers verdeeld. Aangezien de aangifte vennootschapsbelasting geen specificatie vraagt van het aantal werknemers binnen het bedrijf, wordt het aantal werknemers gebaseerd op basis van de post ‘lonen en salarissen’. De onderstaande tabel geeft de omvang van het gebruik schematisch weer. In de eerste tabel is af te lezen dat 30% van de gebruikers van de innovatiebox in 2010 bedrijven waren met minder dan 10 werknemers.

Bron: Brief Staatssecretaris van Financiën, 13 januari 2015, nr. AFP 2015/1117 U, V-N 2015/10.18, blz. 1

Aan de hand van de tabel is te zien dat met het toenemende gebruik van de box in 2012 de verdeling tussen de grootte van de bedrijven redelijk stabiel blijft. Hieruit maakt de Staatssecretaris op dat de box een generieke maatregel is die voor ieder bedrijf open staat en dat kan ik beamen.73

2.4.4 Budget

Bij invoering van de innovatiebox ging het kabinet uit van een structureel budgettair beslag van 625 miljoen euro jaarlijks.74_{In 2010 kwamen de kosten uit op een bedrag van 345 miljoen euro en in} 2011 op 601 miljoen euro. Echter aan de hand van de raming door de staatssecretaris over het jaar van 2012 lijken de kosten te stijgen naar 852 miljoen euro. Dit is 227 miljoen euro meer dan begroot en door de toenemende groei van het gebruik van de innovatiebox zal deze derving alleen maar groter worden komende jaren.

In de brief van 13 januari 2015 heeft de staatssecretaris het budgettair beslag afgezet tegen de bedrijfsgrootte van de gebruikers. Eveneens aan de hand van de post ‘lonen en salarissen’ in de aangifte vennootschapsbelasting.

72_{Brief Staatssecretaris van Financiën, van 13 januari 2015, nr. AFP 2015/1117 U, V-N 2015/10.18, blz. 1} 73_{Brief Staatssecretaris van Financiën, van 13 januari 2015, nr. AFP 2015/1117 U, V-N 2015/10.18, blz. 1} 74_{Brief Staatssecretaris van Financiën, van 28 juni 2013, nr. AFP/2013/423 U, V-N 2013/32.18, blz. 1-2}

(23)

Bron: Brief Staatssecretaris van Financiën, van 13 januari 2015, nr. AFP 2015/1117 U, V-N 2015/10.18

In de tabel is te zien dat in 2012 60% van de kosten verband houden met het gebruik van de

innovatiebox door bedrijven met meer dan 250 werknemers. Als dat wordt afgezet tegen het feit dat 11% van de gebruikers van de innovatiebox bedrijven zijn met meer dan 250 werknemers, betekent dit, dat 11% van de gebruikers zorg draagt voor 60% van de kosten voor de overheid.75

2.4.5. Evaluatie

Met de overgang van de octrooibox naar de innovatiebox in 2010 is afgesproken in 2013 met een gedegen evaluatie te komen over het gebruik van de innovatiebox.76_{In zijn brief van 28 juni 2013} deelde de staatssecretaris echter mee dat een evaluatierapport in 2013 geen reëel beeld zou kunnen geven van de werking van de innovatiebox. De reden die daarvoor werd aangedragen was het feit dat de box zich nog in een opstartfase bevond en het structurele effect derhalve nog niet was bereikt. Een representatief rapport zou gegevens moeten bevatten over meerdere jaren. De evaluatie van de box werd vooruit geschoven naar 2015 om zo een meer getrouwe uitkomst te krijgen over de jaren 2010 en 2012. Onlangs meldde de staatssecretaris dat de evaluatie in het laatste kwartaal van 2015 verwacht wordt.77

De evaluatie wordt gemeten aan de hand van kwantitatieve gegevens door een extern bureau die econometrische analyses uit zal voeren en enquête onderzoek zal verrichten. Dit zal in de lijn liggen met het eerdere onderzoek naar de WBSO. Kwalitatief onderzoek is volgens de staatssecretaris niet betrouwbaar, omdat door middel van steekproeven geen representatief oordeel kan worden gegeven, aangezien er nog geen sprake is van structureel gebruik van de box gelet op de korte bestaansperiode. De cijfers over het gebruik van de box in de periode 2010-2012 geven een aardig beeld, maar zeggen nog weinig over de effectiviteit van de innovatiebox. Uit de cijfers kan namelijk niet worden afgelezen of er zonder de innovatiebox ook was geïnvesteerd.78

Het evaluatierapport dat aan het einde van 2015 verwacht wordt, is een belangrijk middel om een oordeel te kunnen geven over de effectiviteit van de box.

2.5 Deelconclusie

In dit hoofdstuk is het doel van de innovatiebox beschreven en gekeken of de invoering ervan noodzakelijk was gezien het feit dat er veel kritiek binnen Nederland heerst over deze regeling. Met als doel innovatie in Nederland te bevorderen is in 2007 de octrooibox, die later tot innovatiebox werd omgedoopt, ingevoerd. Naast deze doelstelling zou de innovatiebox tevens

75_{Brief Staatssecretaris van Financiën, van 13 januari 2015, nr. AFP 2015/1117 U, V-N 2015/10.18, blz. 1-2} 76_{Kamerstukken II, 2009-2010, 32 128, nr. 16}

77_{Brief Staatssecretaris van Financiën, van 24 februari 2015, nr. AFP2015/134}

(24)

bijdragen aan de versterking van het gunstige Nederlandse vestigingsklimaat voor bedrijven en zou Nederland daarmee een sterke concurrentiepositie binnen Europa gaan innemen.

Stimulatie van innovatie is mijns inziens belangrijk. Investeringen leidden namelijk vrijwel altijd tot positieve externe effecten voor de maatschappij, waardoor het rendement van de investering voor de particuliere investeerder lager uitpakt dan het rendement voor de hele maatschappij. Investeren is nu eenmaal een dure en onzekere aangelegenheid voor een ondernemer en de positieve externe effecten leiden ertoe dat een ondernemer eerder afziet van een investering. Gezien het

maatschappelijk belang dat een investering oplevert, is het voor de overheid noodzaak om innovatie te stimuleren. Stimulatie van innovatie kan worden bereikt door fiscale maatregelen aan de

kostenkant, zoals de WBSO en RDA en aan de inkomstenkant, zoals de innovatiebox. Stimulatie aan beide kanten, zoals Nederland die door middel van de in de vorige zin genoemde regelingen kent, lijkt mij een zeer goede mix ter bevordering va innovatie.

De vraag is echter of de invoering van de innovatiebox de doelstelling heeft bereikt. In de literatuur verschillen de meningen hierover. Tegenstanders van de regelingen beweren dat ondernemingen met het oog op de continuïteit en winstgevendheid van hun ondernemingen toch wel zouden innoveren. Daartegenover staat het voorbeeld van ASML, die zonder de innovatiebox waarschijnlijk ook was blijven innoveren, maar dan niet de positie had bereikt waar ze vandaag de dag staan of misschien wel naar een ander land was vertrokken voor de investering in innovatie.

Ook wordt beweerd dat de innovatiebox niet erg toegankelijk is voor het MKB. Dit wordt echter weerlegd in de brief van de staatssecretaris over het gebruik van de innovatiebox tussen 2010 en 2012. Uit deze brief blijkt dat de innovatiebox een generieke maatregel is en dat de 27% van de gebruikers van de regeling in 2012 bedrijven waren met minder dan 10 werknemers.

Uit het evaluatierapport blijkt echter ook dat er steeds meer ondernemingen gebruik maken van de innovatiebox en dat dit komende jaren zeker zal blijven toenemen. De vraag is echter of de regeling budget technisch stand kan houden. Bij de invoering van de innovatiebox waren de jaarlijkse kosten geraamd op 625 miljoen euro. In 2012 waren de kosten al ver boven de begroting van 625 miljoen euro uitgekomen. Als deze lijn zich doorzet, is het nog maar de vraag of de innovatiebox (in deze vorm) in de toekomst kan blijven bestaan.

Op basis van de verschillende meningen kan naar mijn idee worden opgemaakt dat innovatie

gestimuleerd moet worden en dat de innovatiebox daarin een belangrijke rol kan spelen en bijdraagt aan de toename van innovatieve investeringen. Het officiële evaluatierapport eind 2015 moet uitmaken of de innovatiebox daadwerkelijk haar doel (heeft) bereikt en of de regeling effectief is. Tevens moet de toekomst uitwijzen of de regeling met inachtneming van de begroting in de huidige vorm kan blijven bestaan.

(25)

Hoofdstuk 3

Europese intellectueel eigendom regimes

3.1 Inleiding

In het vorige hoofdstuk is de nationale kritiek behandeld die zich met name richt op de effectiviteit van de innovatiebox. In de komende drie hoofdstukken wordt aandacht geschonken aan de internationale druk die er op de innovatiebox wordt uitgeoefend met betrekking tot het mogelijke misbruik van de Europese intellectueel eigendom regimes. In Europa hebben diverse landen een vergelijkbaar regime als de innovatiebox ingevoerd. Het is belangrijk om te weten hoe de Nederlandse regeling is vormgegeven ten opzichte van de andere regimes. Zijn er veel

overeenkomsten en op welke punten is de innovatiebox juist ruimer of beperkter vormgegeven ten opzichte van de Europese regimes?

In het komende hoofdstuk zal daarom een bescheiden rechtsvergelijking worden gemaakt tussen de wijzen waarop vijf Europese lidstaten hun intellectueel eigendom regime hebben vormgegeven. Deze rechtsvergelijking wordt voornamelijk toegespitst op de invulling van het kwalificerende immaterieel activum en het kwalificerend inkomen ten opzichte van het Nederlandse regime. Daarnaast worden de verschillende effectieve tarieven naast elkaar gelegd en gekeken of de

ontwikkeling van het immaterieel activum ook buiten de grenzen van de desbetreffende lidstaat kan plaatsvinden. In de opvolgende paragrafen wordt per land de vormgeving van het regime

uiteengezet. Voor deze landen is gekozen, omdat ze relatief dichtbij Nederland zijn gelegen en omdat ze lid zijn van de Europese Unie.

De landen worden op volgorde behandeld op grond van het moment van invoering van hun regime. Voordat het hoofdstuk wordt afgesloten met een deelconclusie zal er een tabel worden toegevoegd die overzichtelijk de verschillen van de regimes laat zien.

3.2 Frankrijk

Frankrijk kent sinds 2001 een regime voor inkomsten uit intellectueel eigendom en was daarmee het eerste land dat een speciaal regime voor deze inkomsten invoerde.79

3.2.1 Kwalificerende immateriële vaste activa

Onder het Franse regime vallen patenten, gepatenteerde rechten, productieprocessen,

verbeteringen van patenten en aanvullende beschermingscertificaten. Contract R&D is mogelijk door gelieerde en niet-gelieerde partijen. Een aangekocht immaterieel activum kan pas gekwalificeerd worden voor het regime als het langer dan twee jaar in het bezit van het bedrijf is.80_{Een patent} moet tevens zijn afgegeven door een Europees land of EER land en de voorwaarden die voor deze landen gelden, moeten gelijkwaardig zijn aan de voorwaarden, die Frankrijk stelt aan patenten.81

79_{L. Evers, H. Miller en C. Spengel, Intellectual property regimes: effective tax rates and tax policy}

considerations, Centre for European Economic research, Discussion paper no. 13-070, blz.6

80_{Drs. J.J.D. Veraa, De octrooibox, hoofdstuk 3, Fiscale Geschriften nr. 25, blz. 1}

81_{L. Evers, H. Miller en C. Spengel, Intellectual property regimes: effective tax rates and tax policy}