1
De advocatuur in de rechtstaat
Ontwikkelingen in het licht van het gewijzigde toezicht op de advocatuur
“Als wij ernst maken met de onafhankelijkheid van de advocaat, die zich teneinde
zijn cliënt goed bij te staan op furieuze wijze tegen een orgaan van de Staat moet
kunnen keren, dan hoort daar geen toezicht bij dat uitgaat van diezelfde staat.”
- mr. A.W.H. Docters van Leeuwen, 2010.
Masterscriptie Fabian Streefland
Studentnummer: 5776325
2
Inhoud
Inleiding
P3
Hoofdstuk 1: Ontwikkeling van de advocatuur in Nederland
P4
Hoofdstuk 2: Op weg naar de wetswijziging Advocatenwet 2014
P10
Hoofdstuk 3: Advocatuur en overheid
P16
Hoofdstuk 4: Drie interviews
P24
Conclusie
P29
3
Inleiding
Het was tijdens een college bij het vak Advocaat & ethos dat er door mw. prof. dr. B. Böhler gesproken werd over het spanningsveld tussen advocatuur en overheid. Op dat moment was de overheid druk bezig met een ingrijpende wijziging van de Advocatenwet. Dit zorgde voor grote onrust binnen de advocatuur en de rechtspraak. De geheimhoudingsplicht zou, in bepaalde gevallen, worden doorbroken en er zou een College van Toezicht komen, aangesteld door de minister, die eindverantwoordelijk zou worden voor het toezicht op de advocatuur.
In de periode dat ik bezig ben geweest met deze scriptie is er veel gebeurd. Na een onverwachte Nota van wijziging op 22 januari 2014, waarbij de plannen van het ministerie op een aantal punten werden gewijzigd, heb ik ervoor gekozen om mij te richten op het toezicht op de advocatuur. Dit thema is afgelopen jaar veelvuldig besproken in de pers, tijdens bijeenkomsten en binnen de beroepsgroep zelf.
In deze scriptie ga ik in op de volgende vraag: wat is het spanningsveld tussen advocatuur en overheid in het licht van het gewijzigde toezicht op de advocatuur. Het beantwoorden van deze vraag behoeft allereerst een terugblik op de ontwikkeling van de advocatuur in Nederland. In het tweede hoofdstuk zal ik een overzicht geven van de weg naar die naar de wetswijziging van de Advocatenwet in 2014 heeft geleid. Het derde hoofdstuk zal ingaan op de verhouding tussen de advocatuur en de overheid. Via een aantal sub-thema’s, zoals de advocatuur in de spotlights, wil ik in dit hoofdstuk een schets geven van de verhouding tussen advocatuur en overheid. Om de grenzen van het onderwerp te bewaken heb ik geprobeerd zo min mogelijk in te gaan op de gevolgen van het gedrag van de advocaat zelf, zoals gebrekkige financiële administratie of belangenverstrengeling. Breed uitgelicht heb ik de onderwerpen waarbij de overheid een belangrijke rol speelt, meer in het bijzonder de rol van de advocatuur in de samenleving en de onafhankelijkheid.
Het vierde hoofdstuk bevat interviews met een aantal hoofdrolspelers in dit debat. Deze gesprekken waren niet alleen heel leerzaam maar ook noodzakelijk om tot een visie te komen op de toekomst van de advocatuur. De belangrijkste opmerkingen uit de interviews vormen voor mij dan ook een belangrijke bron voor de in de conclusie uiteen te zetten visie.
Ik hoop dat de lezer aan het einde van deze scriptie geprikkeld zal worden om na te denken over het belang van de achterliggende thema’s zoals: een onafhankelijke advocatuur, de rol van de overheid in de advocatuur en de reikwijdte van het verschoningsrecht.
4
Hoofdstuk 1: De ontwikkeling van de advocatuur in Nederland
Over de ontwikkeling van de advocatuur door de eeuwen heen valt veel te vertellen: over de advocaten in het Romeinse rijk, de causidici, over de clamator in de middeleeuwen1 en over de instructie op de advocatuur van het Hof van Holland in 1462. Toch zal ik deze korte schets beginnen op een moment waarop de ontwikkeling van de Nederlandse advocatuur in een stroomversnelling raakt, namelijk ten tijde van de Franse revolutie.
In de jaren vóór het uitbreken van de revolutie ligt de Franse advocatuur ver voor op de omringende landen. De Franse balie vormt een oefenplaats voor politiek leiderschap.2 Veel Parijse advocaten zijn beroemdheden, hun opinies hebben veel gezag, en de advocaten hebben een belangrijke rol in het succes van de Revolutie.3 In zijn boek L’Ancien Régime (1856) schrijft Alexis de Tocqueville: “Men kan bijna zeggen dat de gehele ‘middenstand’ op een of andere wijze bezig was met de rechtspraak”.
Toch komt in 1789 de advocatuur onder zware druk te staan. De graaf van Maribeau houdt op 11 augustus een betoog in de Nationale Vergadering, waarin hij de aanval opent op ‘roofzuchtige lieden’ als advocaten en procureurs, die het alleenrecht bezitten om een zaak te bepleiten. In een hoog tempo worden er zware maatregelen doorgevoerd. De Orde wordt verboden en iedere burger krijgt toestemming als ‘onofficiële verdediger’ voor de rechtbank op te treden.4 Bovendien worden alle juridische faculteiten gesloten en is een toga niet meer verplicht. Dat de advocaten –zij hebben een meerderheid in de Nationale Vergadering- in feite hun eigen beroepsgroep opgeven, blijft raadselachtig.
In 1795 bereikt de Franse revolutie ook de Noordelijke Nederlanden. Binnen zes dagen is de controle door Fransgezinden overgenomen. Veel ontwikkelde Nederlanders zien de Fransen als de bevrijders van het Ancien Régime. De Republiek is al jaren in verval en velen snakken naar bevrijding van het aristocratische establishment.5 Stilaan maakt de Republiek der Verenigde Nederlanden plaats voor de Bataafse Republiek.
In 1804 komt Keizer Napoleon Bonaparte tot de conclusie dat de hervormingen in de Bataafse Republiek te langzaam gaan. Er dient een slagvaardiger bewind te komen, onder zijn directe verantwoordelijkheid. De vooraanstaande advocaat en politicus mr. R. J. Schimmelpenninck, op dat moment gezant in Parijs,
1
F.A.W. Bannier en N.A.M.E.C. Fanoy, Beroep advocaat: In de ban van de balie, Deventer, Kluwer, 2005.
2Veel in dit hoofdstuk is ontleend aan het boek van E.W.A. Henssen, Twee eeuwen advocatuur in Nederland 1798-1998, Deventer, 1998. 3
J.S. Bailly, Memoires de Bailly, Parijs 1821, p. 51.
4
Fitzsimmons, La supression de l’Orde des Avocats par l’Assemble Constituante, Parijs 1901, p. 280-328.
5
5
wordt benoemd tot staatshoofd. Bovendien wordt hij belast met het opstellen van een nieuwe grondwet, waarin hij zelf verregaande bevoegdheden zal krijgen. In hoog tempo wordt het staatsbestel gemoderniseerd door onder meer de invoering van een modern belastingstelsel, centralisatie van de overheid en de eerste wet op het onderwijs.
Op 5 juni 1806 krijgt Nederland zijn eerste koning (sinds Filips II), Louis Bonaparte, de jongere broer van de Franse Keizer. Al in dat jaar geeft deze de opdracht tot het opstellen van een wetboek van Koophandel én voor een Burgerlijk Wetboek. Die laatste taak is weggelegd voor mr. J. Van der Linden die in zijn BW veel ontleent aan de Franse Code Civil en de Code Napoleon. Maar dit zelfstandige BW wordt, wegens afkeuring van Napoleon, om politieke redenen nooit voltooid. Een paar jaar later wordt het Wetboek Napoleon, gebaseerd op de ‘Code Napoleon’, van kracht. Dat brengt grote veranderingen met zich mee voor de Nederlandse advocatuur. Zo kan men zich met een buitenlandse universitaire graad niet meer als advocaat In Nederland vestigen.
De Franse greep op Nederland wordt versterkt en per 1 maart 1811 zijn alle Franse wetten in Nederland executoir. Nederland, onder Frans bewind, krijgt te maken met een perfect georganiseerde overheid en een goed functionerende rechterlijke macht. Er ontstaat een hiërarchische opbouw, van regionale rechtbanken tot het Keizerlijk Gerechtshof in Parijs.
Ook de advocatuur wordt vervolgens volgens een keizerlijk decreet van 14 december 1810 naar Frans model georganiseerd. De Orde van Advocaten wordt hersteld. Omdat Napoleon er zeker van wil zijn dat advocaten geen politieke rol gaan spelen, zorgt hij voor strenge overheidscontrole door middel van een Raad van Toezicht. De voorzitter wordt gekozen en benoemd door de Procureur-Generaal. Het wordt advocaten verboden om samen te scholen want dat is volgens de keizer een bron van onrust en anarchie. Bij overtreding volgt een berechting door de Raad van Toezicht.
Op deze manier lukt het Napoleon om de advocatuur te onderwerpen aan de staat. Advocaten kunnen door de regering ontslagen worden en leven voortdurend in de vrees voor eenzijdige acties van de overheid. De invoering van deze ingrijpende wijzigingen in het Nederlandse rechtsstelsel zorgen in eerste instantie voor veel problemen. Zo blijkt het in de praktijk erg lastig om de ambten te vullen, bovendien is het geldende overgangsrecht erg complex.
6
Slechts drie jaar later wordt de Nederlandse onafhankelijkheid hersteld. Op 1 december 1813 wordt Willem I uitgeroepen tot vorst van het Koninkrijk der Nederlanden.6 Dat belet hem niet om direct een besluit te tekenen waardoor het decreet van 14 december 1810 van kracht blijft. Dat betekent dat het Franse systeem van de rechterlijke macht in stand blijft, met één uitzondering: de jury-rechtspraak.7
In de hierop volgende periode is een belangrijke rol weggelegd voor de joodse advocaat mr. J. D. Meyer. Van de hand van deze vooraanstaande jurist verschijnt een aantal belangrijke publicaties, waaronder een geschrift over het belang van een voorlopige Hoge Raad. Vervolgens begint Meyer in 1818 met het schrijven van zijn magnum opus: Esprit, origine et progés des institutions judiciaires. In het laatste deel van het boek geeft Meyer zijn visie over de advocatuur en rechterlijke macht. Hij is van mening dat de advocatuur niet kan worden gescheiden van de rechterlijke macht nu de kernbeginselen voor beide beroepen hetzelfde zijn: kennis der wet, integriteit, onkreukbaarheid.8 Meyer is dan ook van mening dat het toezicht op de advocatuur door zijn eigen Orde moet worden uitgeoefend, zoals dat het geval is in Engeland en vroeger in Frankrijk.9 Dus dient de onafhankelijkheid van de Orde hersteld te worden en elke bemoeienis van de overheid tot het minimum te worden beperkt. Juist een onafhankelijke beroepsgroep zou tegenwicht moeten bieden aan het gezag van de staat.
In 1838 wordt de Hoge Raad opgericht. Dit rechtscollege zal zich zich uitsluitend bezig houden met het ontwerpen van ‘Reglementen van orde en discipline voor de advocaten en procureurs’. Deze ontwerpen resulteren in vier reglementen. Meyer blijkt een fel tegenstander van het derde reglement10 dat op 1 oktober 1838 in werking treed. Volgens hem11 is het reglement niet alleen een slechte kopie van het decreet van Napoleon, maar was het tevens een poging om de balie tot een ‘corporatie te degenereren’ om zo haar onafhankelijkheid te vernietigen.
Meyer staat niet alleen in zijn kritiek. Ook de hoofdredacteur van het Weekblad van het Regt, mr. A. de Pinto, geeft in verschillende beschouwingen uitgebreid commentaar op het reglement.12 Allereerst is hij van mening dat het reglement de advocaat reduceert tot een verkapte ambtenaar, waardoor het belang van de Balie miskend wordt. Daarnaast bevat het reglement hoofdzakelijk strafregels voor advocaten die
6
De Beneditty, op. Cit., 44.
7
G.F.M. Bossers, ‘Welk een natie, die de jurij gehad heeft, en ze weder afschaft’, de jury in de Nederlandse Rechtspraak, 1811- 1813, Delft 1987.
8
J.D. Meyer, Eenige denkbeelden over de welsprekendheid der Nederlandse pleitzaak, in: Verslag van de Openbare Vergadering der Tweede Klasse van het Kon. Ned. Instituut van Wetenschape, Letterkunde en Schoone Kunsten, 1826, 28-46.
9
Van der Linden, De ware pleiter, tweede druk, ’s-Gravenhage 1989, 95.
10
G.R. Rutgers, Reglement III. Een onderzoek naar het ontstaan van het Reglement van orde en discipline voor advocaten en procureurs in
Nederland rond 1838, in: Advocatenblad 1977, 171-188.
11
7
een overtreding begaan: “Het scheen als moest men de gevaarlijke aanslagen en ondernemingen eener woelzieke caste onderdrukken en beteugelen.”
Onder druk van de kritiek wordt het derde reglement op 5 december 1844 gewijzigd. Voortaan zal in elk arrondissement waar minstens veertien advocaten staan ingeschreven een Raad van Toezicht en Discipline gevormd worden. Bovendien krijgen advocaten de bevoegdheid om ook buiten de rechtbank waar zij zijn ingeschreven, te pleiten. Toch wordt niet toegegeven aan de belangrijkste kritiek, namelijk dat de Balie niet zelf haar eigen deken en Raad van Toezicht mag kiezen. Het Weekblad van Regt schrijft hierover: “In die bepaling, zo onlogisch, zo verkeerd, zo vernederend voor de Balie, waarvoor niet eene enkele reden, zelfs geen dragelijk voorwendsel te geven is, is geen verandering teweeg gebracht en de beschuldiging blijft in haar geheel.”
In de luwte van de nieuwe procureurswet uit 1879, waarin een poging wordt gedaan om de proceskosten omlaag te krijgen, wordt nog een aantal belangrijke hervormingen doorgevoerd. Zo wordt er bepaald dat de leden van de Raad van Toezicht worden gekozen door een algemene vergadering van de in het arrondissement ingeschreven advocaten. Eindelijk krijgen advocaten het recht om zelf te beslissen wie waardig wordt bevonden om zitting te nemen in het Raad van Toezicht en wie hun deken zal worden. Daarnaast wordt er gebroken met het Napoleontische decreet van 1810: “De Orde van advocaten zal alleen met toestemming van onze procureur-generaal bijeen kunnen komen op uitnodiging van zijn deken voor de verkiezing van de kandidaten voor de raad van toezicht”. Door de nieuwe wet mag de Orde na 69 jaar weer haar eigen werkzaamheden bepalen.
Langzaam begint het besef door te dringen dat de Nederlandse advocatuur een vereniging nodig heeft. Vergeleken met België, dat sinds 1884 een professionele vereniging heeft, is Nederland betrekkelijk laat. Pas vanaf 1910 worden de eerste serieuze stappen in die richting ondernomen. Vijf jaar later blijkt dat bij de consultatie voor een nieuw Wetboek van Strafvordering een centrale organisatie van advocaten zeer gewenst zou zijn. De oprichting van de Nederlandse Vereniging van Advocaten volgt dan ook snel, met als eerste voorzitter jhr. mr. E.N. de Brauw. Het belang van de vereniging is in 1917 duidelijk zichtbaar als naar aanleiding van een algemene ledenvergadering een verzoekschrift wordt ingediend bij de Koningin tot wijziging van het derde reglement. Deze wijziging zorgt voor een uitbreiding van de disciplinaire bevoegdheden van de Raden van Toezicht. Weer is de Balie een stap dichter bij autonomie.
12
8
Tijdens het Interbellum begint de advocatuur langzaam te moderniseren. Vanaf 1914 verschijnt de Nederlandse Jurisprudentie en in de loop der jaren ontstaan er steeds meer advocatenassociaties. Ook treden er tot de Balie steeds meer vrouwen toe, die overigens erg terughoudend worden ontvangen door hun collega’s.
Begin jaren twintig staat de verhouding tussen advocatuur en overheid ter discussie. Aanleiding is een amendement bij het voorgestelde Wetboek van Strafvordering van de Bossche raadsheer jhr. mr. A.F.O. van Sasse van Ysselt. Dit amendement heeft tot doel om overleg tussen een verdachte en zijn advocaat indien nodig te voorkomen. Het gerespecteerde kamerlid, en tevens Haags deken, mr. E.C.U. van Doorn is van mening dat de onmiddellijke toegang van de advocaat tot de gedetineerde wel kan worden afgeschaft, omdat elke gedaagde bij vrij verkeer net zo goed meteen kan worden vrijgelaten. Dit komt hem op veel kritiek te staan en de kwestie wordt uitvoerig besproken in het Advocatenblad. Dit blad betreurt de uitspraken van Van Doorn en bepleit een streng discipline op de balie.
De Tweede Wereldoorlog slaat een diepe wond in de balie. In de advocatuur en de rechterlijke macht in Nederland werken veel (Nederlandse) joden. Tenminste 138 advocaten overleven de oorlog niet.13 De houding van hun collega’s in die periode heeft na de oorlog tot veel discussie geleid. Bijna alle advocaten en rechters tekenen in 1942 de ‘ariërverklaring’, waarna hun Joodse collega’s worden ontslagen en uit hun ambt ontheven. Zelfs de toenmalige Joodse president van de Hoge Raad, mr. L.E. Visser, wordt zonder noemenswaardig protest ontheven uit zijn ambt.14 Na de oorlog vraagt men zich af hoe het kan dat de beroepsgroep geen belangrijke maatschappelijke positie heeft ingenomen. Mr. M. Soemito-Heligers schrijft hierover in het Advocatenblad van 15 februari 1946. Volgens haar heeft het ontbreken van een werkelijke band tussen de leden van de Nederlandse Advocaten Vereniging pogingen tot verzet in de weg gestaan.
Al voor de oorlog zijn er plannen om de advocatuur verder te ontwikkelen. In 1939 doet het
Advocatenblad verslag van een “overleg over verbetering van de huidige toestand van de advocatuur”.15
Een jaar na de oorlog presenteert de Rotterdamse deken, mr. J. Drost, een rapport met daarbij een ontwerp-Advocatenwet. Het rapport stelt verregaande wijzigingen voor zoals de oprichting van een Nederlandse Orde van Advocaten. Deze zal onder meer de rol van de NAV over moeten nemen. De Advocatenwet beoogt een wettelijke regeling voor alle negentien balies, en stelt zich in deze regeling
13
Joggli Meihuizen, Smalle marges. De Nederlandse advocatuur in de Tweede Wereldoorlog, Amsterdam, 2010.
14
Fabian Streefland, Het leven en werk van mr. L. E. Visser, Amsterdam, 2012.
15
9
ten doel de balie te dwingen tot betere samenwerking. Deze voorgestelde wijzigingen worden niet zonder slag of stoot aangenomen in de Tweede Kamer16. Zo is er binnen de advocatuur veel weerstand over de wijzigingen in het tuchtrecht en toezicht. Na slepende onderhandelingen wordt er toch een akkoord bereikt. Op 23 juni 1952 ondertekent Koningin Juliana het wetsvoorstel waardoor de Advocatenwet op 1 oktober 1952 in werking treedt. De Advocatenwet vormt de basis voor het stelsel zoals wij dat nu kennen. Door de jaren heen is de wet verschillende malen gewijzigd om de ontwikkeling in de advocatuur bij te kunnen houden.
Na de fusiegolf in de jaren zeventig,17 die zorgt voor een aantal zeer grote kantoren in Amsterdam, doet de Jonge Balie een nieuwe poging om tot een verplichte beroepsopleiding te komen. Pas jaren later komt in 1989 de Stageverordening eindelijk tot stand. Na bijna tweehonderd jaar is een van de regelingen van het Ancient Régime in Parijs weer hersteld.
Vanaf de jaren tachtig en negentig maakt de advocatuur een stormachtige groei door. Het aantal advocaten stijgt in twintig jaar naar ruim 10.000, verdeeld over ruim 2500 advocatenkantoren. Daarnaast bereikt de internationalistering en globalisering ook de Nederlandse advocatuur. Grote buitenlandse advocatenkantoren als Baker & Mckenzie en Allen & Overy betreden de Nederlandse markt. Deze schaalvergroting zorgt voor ingrijpende veranderingen in de bedrijfsmatige opstelling, opbouw en structuur van de advocatuur.18 Ook heeft dit geleid tot een doorbraak van de specialisering en opkomst van een groot aantal ‘nichekantoren’.
Een aantal van deze ontwikkelingen zijn, volgens het rapport Een maatschappelijke Orde, het gevolg van overheidsingrijpen. In 1995 leidt het rapport van de interdepartementale werkgroep procesdomein advocatuur (Commissie Cohen) tot wetswijzigingen die de toegang tot de rechter efficiënter moeten maken en moeten zorgen voor betere marktwerking van de beroepsgroep.
In 2002 wordt de procedure inzake behoorlijke praktijkuitoefening ingevoerd.19 Deze wetswijziging moet zorgen voor een effectievere procedure om in te kunnen grijpen als een advocaat zijn praktijk niet behoorlijk uitoefent. Door middel van de nieuwe procedure kan de deken bij de Raad voor Discipline een verzoek indienen om een advocaat tijdelijk of voor langere tijd uit de praktijk te schorsen.20
16Mr. B. Stokvis, verslag behandeling van het ontwerp-Advocatenwet door de Tweede Kamer op 11 maart 1952, advocatenblad 1942, 98-124. 17
J.J. van Walsem, Geschiedenis van het Rotterdamse Kantoor, Rotterdam, 1969.
18 Prof. mr. P.C.E van Wijmen, Een maatschappelijk Orde, Den Haag 2005, p. 24. 19 Wet van 15 juni 2002, stb. 1989, 15.
20
10
Hoofdstuk 2: Op weg naar de wetswijziging Advocatenwet 2014
Besprak ik in het vorige hoofdstuk ruim tweehonderd jaar geschiedenis van de advocatuur in Nederland, in dit hoofdstuk zal ik dieper ingaan op de ontwikkelingen van de afgelopen twaalf jaar. Omdat de wijziging van de Advocatenwet de basis vormt van deze scriptie en aanleiding is voor de discussie die afgelopen jaren in alle hevigheid gevoerd is, zal ik nu eerst – ter verkrijging van een goed beeld van die ontwikkelingen - de weg naar de wetswijziging gedetailleerd bespreken.
In 2002 presenteert de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) het rapport “De
toekomst van de nationale rechtstaat”.21 In dit rapport geeft de WRR een visie op de vormgeving en het
functioneren van de rechtstaat vanuit de fundamentele beginselen van de rechtstaat. In het verleden is de vormgeving van de rechtstaat altijd sterk verbonden geweest met de soevereiniteit van de nationale staat. Recente ontwikkelingen zorgen volgens het rapport voor ingrijpende veranderingen: internationalisering en individualisering spelen een steeds grotere rol. Het rapport gaat in op de consequenties van deze veranderingen en reikt mogelijke oplossingen voor de toekomstige problemen aan. De bespreking van het rapport in de Tweede Kamer in 2002 vormt het startschot voor de wetswijziging van de Advocatenwet, die twaalf jaar later zal volgen.
De WRR concludeert onder andere dat “de afgenomen soevereiniteit en de toegenomen mondigheid van de zelfstandige burgers gevolgen hebben voor de manier waarop het ideaal van de rechtsstaat moet worden ingevuld. De belangrijkste conclusie van dit rapport is dat deze toekomst er is, mits aan een aantal voorwaarden wordt voldaan voor het goed functioneren van de rechtsstaat.”
Tijdens de behandeling van het rapport vraagt het Tweede Kamerlid Klaas de Vries (PvdA) in een motie om een analyse van de rol, betekenis en positie van de advocatuur.22 De minister van Justitie reageert positief middels een brief van 23 december 2004, waarin hij de instelling van een commissie aankondigt. Op 24 april 2006 brengt de commissie zijn rapport uit onder de titel Een maatschappelijke orde23 (hierna: rapport). Het rapport richt zicht vooral op de plaats van de Orde en van de individuele advocaat in de samenleving, met daaraan verbonden de vraag of die plaats in de huidige samenleving nog voldoende gelegitimeerd is. De conclusies van het rapport moeten leiden tot een maatschappelijk
21
Wetenschappelijke Raad voor de Regeringsbeleid, De toekomst van de nationale rechtstaat, Den Haag, SDU Uitgevers, 2002.
22
Motie van het lid Klaas de Vries c.s. van 7 april 2004, Kamerstukken II 2003-2004, 29 279, nr. 7.
23
11
aanvaardbare advocatuur.24 Op 13 oktober 2006 geeft het kabinet zijn visie op dit rapport. Hieruit blijkt dat het voornemens is om het rapport in grote lijnen over te nemen in een nader uit te werken wetsvoorstel. (Het rapport wordt in het volgende hoofdstuk uitvoerig behandelt)25
In het najaar van 2009 krijgt mr. A.W.H. Docters van Leeuwen de opdracht om namens de Nederlandse Orde van Advocaten te adviseren over een transparante en krachtige organisatie betreffende het toezicht op de advocatuur. Dit rapport, getiteld Het bestaande is geen alternatief, wordt in maart 2010 gepresenteerd. Het schetst de ontwikkeling van het toezicht, maakt een vergelijking met andere beroepsgroepen en bevat aanbevelingen om het toezicht te professionaliseren en te moderniseren.
De vraag waarom er toezicht op de advocatuur nodig is, valt volgens Docters van Leeuwen betrekkelijk eenvoudig te beantwoorden: “De wet heeft aan advocaten een aantal rechten en plichten toegekend ten behoeve van bijstand aan de rechtszoekende. Deze zogenaamde privileges, zoals de beschermde titel, het procesmonopolie, de geheimhoudingsplicht en het verschoningsrecht, maken de advocaat uniek ten aanzien van zijn vermogen de burger bij te staan als hij zijn recht zoekt. Nu de staat deze privileges heeft toegekend is het noodzakelijk dat er op wordt toegezien dat deze niet voor andere doeleinden worden gebruikt dan waarvoor zij gegeven zijn.”
Toch kiest Docters van Leeuwen niet voor een externe toezichthouder, zoals in veel andere beroepsgroepen. De belangrijkste reden hiervoor ligt in het bewaken van de onafhankelijkheid van de advocaat. De overheid is in veel gevallen de wederpartij van de advocaat, en daar hoort geen toezicht bij dat van diezelfde staat uitgaat. Ten tweede mist Docters van Leeuwen ook de urgentie om tot een extern toezicht te komen. Er zijn wel problemen gesignaleerd, maar deze zijn niet van zo’n ernstige aard dat er redenen zijn om (zwaar) overheidstoezicht te introduceren. Tot slot moet volgens Docters van Leeuwen de werking van de bemiddelende rol van de deken niet onderschat worden. Deze rol werkt in de praktijk veel beter en disciplinerender dan verwacht.
Om bovenstaande redenen adviseert Docters van Leeuwen om te komen tot de introductie van iemand die niet tot de Orde behoort, maar die als een ‘wijs persoon’ systeemtoezicht kan uitoefenen op de kwaliteit van het toezicht. Deze toezichthouder moet gezien worden als rapporteur en niet als ombudsman. Daarnaast dient de rol en positie van de lokale deken versterkt te worden. Hij zal een
24
F.A.W. Bannier, Eindelijk een maatschappelijk orde?, Ars Aequi januari 2011, p.30.
25
Wetsontwerp ’Aanpassing van de Advocatenwet, de Wet op de rechtsbijstand en de Wet tarieven in burgerlijke zaken in verband met de
12
grotere toezichthoudende en handhavende rol moeten gaan spelen, met een zelfstandige sanctiebevoegdheid om bijvoorbeeld (in uiterste gevallen) advocaten te kunnen schorsen.
Op 5 maart 201026 stuurt de minister van Justitie zijn plannen om het toezicht op juridische beroepen te wijzigen naar de Tweede Kamer. Uit de brief komt een duidelijke politieke en maatschappelijke druk naar voren om het toezicht te versterken. Met name de positie van de advocatuur en het notariaat ten opzichte van de ‘onderwereld’ wordt meerdere malen besproken. Door middel van een wettelijk toezichtstelsel beoogt de minister de kwaliteit en integriteit van de advocatuur te bewaken en bevorderen. Bovendien moet het toezicht preventief worden om zo overtredingen en tekortkomingen op tijd te kunnen signaleren en daarmee te voorkomen. Ook de onafhankelijkheid van het toezicht wordt besproken, maar er wordt nog geen standpunt ingenomen over de vraag op welke manier dit toezicht ingevuld dient te worden.
Prof. mr. F.A.W. Bannier spreekt zijn zorg uit27 over het op handen zijnde wetsvoorstel. In het opiniestuk ‘Een maatschappelijke orde?’: “Er is reden te vrezen dat de positie van de advocaat als voor alles de beschermer van de rechtspositie van zijn cliënt door de wetgever wezenlijk anders gezien wordt, namelijk als ondergeschikt aan het algemeen belang.”
In juli 2011 zet de dan benoemde staatssecretaris Fred Teeven de verhoudingen op scherp. Op 7 juli 2011 verstuurt hij een nieuwe wijzigingsnota van het wetsvoorstel ter consultatie naar de Tweede Kamer en de betrokken partijen. Dit ontwerp zal voorzien in een nieuwe regeling van het toezicht op advocaten: er zal één (landelijk) toezichthoudend orgaan komen. Het College van Toezicht, dat de eindverantwoordelijkheid moet dragen van het toezicht op alle advocaten. In dit College zullen advocaten geen plaats mogen hebben. De verantwoordelijkheid voor benoeming, schorsing en ontslag zal bij de minister van Veiligheid en Justitie komen te liggen. Wel zullen er wettelijke maatregelen getroffen worden om de onafhankelijkheid te waarborgen van het College van Toezicht ten opzichte van de beroepsbeoefenaren en de centrale overheid. De feitelijke toezichthoudende werkzaamheden zullen primair worden opgedragen aan de dekens van de orden in de arrondissementen (de lokale dekens). De geheimhoudingsplicht voor advocaten zal in de wet worden vastgelegd. Ten behoeve van onder meer het toezicht zal tevens worden voorzien in een doorbreking van de geheimhoudingsplicht.
26
Brief Minister van Justitie, 5 maart 2010, kamerstuk 32123 VI nr. 87.
27
13
Deze wijzigingen - met name de doorbreking van de geheimhoudingsplicht en de maatregelen op het gebied van het toezicht - vallen de betrokken partijen rauw op hun dak. De staatssecretaris heeft namelijk een paar maanden eerder, op 7 februari 2011, in een brief28 aan de Tweede Kamer een ander beeld geschetst van de op handen zijnde wijzigingen. Naar aanleiding van deze brief wordt verwacht dat er niet zal worden afgeweken van het rapport van Docters van Leeuwen.
De Nederlandse Orde van Advocaten reageert met een brandbrief29 op het voorstel. Volgens de Orde zal het voorstel op principiële en rechtstatelijke onderdelen fundamenteel afwijken van haar eigen visie:
“Zoals uit het voorgaande blijkt wijst de Algemene Raad het consultatievoorstel af. De door u voorgestelde wijzigingen op het terrein van het toezicht en het tuchtrecht zijn niet alleen onwenselijk, maar ook principieel en rechtsstatelijk onjuist. De zelfregulering van advocaten wordt overboord gezet en vervangen door een door de overheid gecontroleerde advocatuur. De Algemene Raad verzoekt u dan ook het consultatievoorstel in te trekken dan wel zodanig aan te passen dat het weer recht doet aan de bijzondere rol en positie van de advocatuur in onze rechtsstaat.”
Ook de Raad voor de Rechtspraak (hierna de Raad) reageert kritisch.30 Volgens de Raad is een onafhankelijke advocatuur een noodzakelijke voorwaarde voor een eerlijk proces31. Dit beginsel zal onder druk komen te staan door de beoogde inrichting van het toezicht. De voornaamste zorgen van de Raad liggen dan ook bij de rol van de minister van Veiligheid en Justitie ten aanzien van de benoeming, schorsing en het ontslag van de leden van het College van Toezicht. Volgens de Raad zullen deze benoemingen door de Orde zelf gedaan moeten worden om zo de onafhankelijkheid van het toezicht te kunnen waarborgen.
Het College van Procureurs-Generaal van het Openbaar Ministerie (hierna College) reageert een stuk positiever op de plannen. Volgens het College zorgt de introductie van een Raad van Toezicht voor een significante stap in de verbetering van het toezicht op de advocatuur. Wel is het College teleurgesteld dat het voorstel op ‘belangrijke onderdelen niet voldoende doorpakt’. Zo pleit het college voor een wettelijke verplichting van de deken om aanwijzingen van het College van Toezicht op te volgen.
28
Brief staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, 7 frebruari 2011, kamerstuk 32500 VI nr. 81.
29
Brief Nederlandse Orde van Advocaten aan staatssecretaris Fred Teeven, 18 november 2011.
30
Brief Raad voor de Rechtspraak aan staatssecretaris Fred Teeven, 10 november 1011.
31
Dit beginsel is, ook door Nederland, vastgelegd in de zogenaamde Havana Principles uit de Preambule van de Basic Principles on the Role of lawyers van de Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights.
14
De Raad van State (hierna RvS) is kritisch over het voorstel. Op 25 mei 2012 geven zij een uitgebreid advies. De RvS is bang dat het College van Toezicht zal lijden tot toezicht op toezicht, wat meer kwaad dan goed zal doen. De RvS adviseert daarom een heroverweging van de positionering van het College van Toezicht. Bovendien is er volgens de RvS onvoldoende overtuigend gemotiveerd in welk opzicht het huidige stelsel tekortschiet.
Ondertussen zit de Orde niet stil. Men heeft Docters van Leeuwen gevraagd om te assisteren met de uitvoering van zijn rapport en met zijn hulp proberen de meest invloedrijke dekens, voornamelijk de Amsterdamse deken Germ Kemper en de algemeen deken Jan Loorbach binnen de Orde draagvlak te creëren om het rapport (van Docters van Leeuwen) door te voeren. Ook wordt mr. R. J. Hoekstra benoemd tot ‘interim rapporteur toezicht advocatuur’, met als taak het controleren van de kwaliteit, objectiviteit en integriteit van het toezicht.32 Volgens Docters van Leeuwen heeft de keuze voor Hoekstra een politieke achtergrond.33 Hoekstra heeft een uitmuntende staat van dienst en hij ligt goed op het ministerie van Veiligheid en Justitie.
Tijdens een diner in het Vredespaleis in 2012, waar minister Opstelten, Docters van Leeuwen en Loorbach toevallig bij elkaar in de buurt zitten, doet Docters van Leeuwen een poging om de minister in beweging te krijgen. Het blijkt dat de partijen niet zo ver uit elkaar liggen en er wordt een nieuwe afspraak gemaakt om verder te praten. Als de partijen, Teeven is daarbij niet aanwezig, weer bij elkaar komen bereiken zij een akkoord. Het Staatstoezicht is van de baan en het rapport van Docters van Leeuwen zal in grote lijnen gevolgd worden.
Vlak voor het verschijnen van de derde nota van wijziging op 3 juni 2013 worden Docters van Leeuwen en Loorbach door Teeven naar het ministerie geroepen. Ze krijgen daar de mededeling dat de met Opstelten gesloten overeenkomst geen doorgang zal vinden en dat het ministerie de eerdere plannen zal doorvoeren. Volgens Docters van Leeuwen komt de mededeling van Teeven als een grote verrassing. Naar aanleiding van het gesprek besluit de Orde om zich hard op te stellen en enerzijds geen enkele concessie te accepteren, anderzijds de interne verbeteringen door te voeren. Deze strategie zal de Orde consequent blijven volgen. Tegelijkertijd wordt er een lobby gestart in de Tweede en Eerste Kamer tegen het wetsvoorstel.
32 Op de website www.toezichtadvocatuur.nl is veel informatie te vinden. 33
15
Interim rapporteur Hoekstra, sinds 2012 bezig met zijn onderzoek, presenteert op 18 december 2013 zijn eindrapportage.34 Hij is tevreden met de voortgang die de Orde maakt en signaleert een duidelijke cultuuromslag. Hoekstra heeft er vertrouwen in dat een consistent en zichtbaar toezicht haalbaar is:
“In mijn gesprek met de Vaste Commissie voor Veiligheid en Justitie van de Tweede Kamer begin oktober 2013 heb ik aangegeven dat de omslag die in 2012 is ingezet in 2013 moet zijn doorgezet en uiteindelijk moet leiden tot zichtbaar en consistent toezicht.”
Op 20 januari 2014 blijken de inspanningen niet voor niets te zijn geweest. In de vierde nota van wijziging doet het ministerie een aantal concessies. Het College van Toezicht zal een onderdeel worden van de Orde, de doorbraak van de geheimhoudingsplicht gaat niet door waardoor het College geen Individuele dossiers mag inzien en de algemene deken zal voorzitter worden van het College. Bovendien mag de Orde leden voor het College zelf voordragen aan de minister waardoor de onafhankelijkheid van de advocatuur beter gewaarborgd zal blijven. De Orde accepteert het voorstel en is er tevreden mee:
"De onafhankelijke positie van de advocatuur en de vertrouwelijkheid van informatie van cliënten is nu goed gewaarborgd… Het nieuwe toezichtsmodel biedt de advocatuur voldoende ruimte om het toezicht
op professionele en onafhankelijke wijze in te richten en uit te voeren."35
Het voorstel wordt op 8 april 2014 met een brede meerderheid aangenomen in de Tweede Kamer. Op 9 september is in de Eerste Kamer de memorie van antwoord besproken. De wijziging van de Advocatenwet is op 1 oktober 2014 van kracht gegaan en op 15 oktober 2014 gepubliceerd in het Staatsblad.36
34 Mr. R. J. Hoekstra, Eindrapportage Interim rapporteur toezicht advocatuur, 18 december 2013. 35
Reactie Orde van Advocaten, 20 januari 2014 op www.nos.nl.
16
Hoofdstuk 3: Advocatuur en overheid
Dit hoofdstuk behoeft wederom een kleine introductie. Ik heb ervoor gekozen om het (brede) thema advocatuur en overheid te bespreken aan de hand van een aantal ontwikkelingen die naar mijn mening een belangrijke rol spelen in de huidige verhouding tussen advocatuur en overheid. Hierdoor zal ik mij wat de bespreking van de kernwaarden betreft beperken tot het punt van de onafhankelijkheid. De andere kernwaarden gaan immers meer over het gedrag van de advocaat zelf en niet zozeer over zijn relatie tot de overheid.
Naar aanleiding van de veranderingen die vanaf de jaren negentig binnen de advocatuur plaats vinden, geeft de minister van Justitie opdracht tot het rapport Een maatschappelijk Orde,37 op te stellen door de Commissie van Wijmen (in het vorige hoofdstuk kort besproken). Het rapport zal een diepgaande analyse moeten geven van de rol, de positie en de betekenis van de advocatuur in de rechtstaat en van de rechtsorde.
Volgens het rapport is de kerntaak van de advocaat het geven van juridisch advies en het vertegenwoordigen van de cliënt in juridische conflicten en procedures. Om aan deze taakonderdelen te kunnen voldoen stelt de Commissie een aantal essentiële kernwaarden: Partijdigheid, onafhankelijkheid, deskundigheid, vertrouwelijkheid, integriteit en publieke verantwoordelijkheid. De Commissie adviseert om deze kernwaarden in de Advocatenwet op te nemen.
De Commissie gaat ook in op de invloed op de advocatuur van maatschappelijke veranderingen als individualisering, modernisering en internationalisering. Zij ziet een verband tussen de individualisering, die de afgelopen decennia sterk is toegenomen, en de toenemende juridisering van de moderne samenleving. De advocaat is langzaamaan geëvolueerd van een betrouwbare en vaak belangeloze dienstverlener, waarbij de dienst aan de mensheid centraal staat,38 naar een “pragmatische probleemoplosser zonder morele pretenties die louter werkt en oordeelt op basis van ‘zuivere’ kennis van rechtsregels.39
Veel van deze ‘pragmatische probleemoplossers’ werken in een transactiepraktijk, geven advies, onderhandelen, schikken of verrichten werkzaamheden die feitelijk niets te maken hebben met de advocatuur (bijvoorbeeld deelname in een raad van bestuur). Steeds vaker wordt de discussie gevoerd
37
P.C.E van Wijmen, Een maatschappelijk Orde, Den Haag, 2005.
38 A.L. Mok, Het zweet uws aanschijns…: inleiding in de arbeidssociologi, Leiden, 1980. 39 P.C.E van Wijmen, Een maatschappelijk Orde, Den Haag 2005. p. 23.
17
of de bijzondere, aan de advocatuur toegekende voorrechten als het verschoningsrecht nog wel van toepassing moeten zijn op advocaten die praktisch niet meer werkzaam zijn als ‘traditioneel’ advocaat. Volgens het rapport vervalt de legitimatie van bijzondere voorrechten als die advocaat in het geheel geen werkzaamheden meer verricht “In the shadow of the law”. Omdat hierdoor de maatschappelijke positie en legitimatie van de advocatuur als geheel onder druk kan komen te staan, pleit de Commissie voor “het opheffen van de bijzondere voorrechten aan advocaten die het beroep duurzaam en
stelselmatig niet als zodanig uitvoeren”.40
De in het rapport benoemde zes kernwaarden zijn door de wetgever overgenomen en zullen in artikel 10a van de Advocatenwet terug te vinden zijn. Echter, één van deze kernwaarden heeft de wet niet gehaald: de publieke verantwoordelijkheid voor een goede rechtsbedeling. Volgens deze kernwaarde is het beroep van de advocaat een vertrouwensberoep, waardoor de advocaat een verantwoordelijkheid heeft die boven de ‘gewone’ burger uitsteekt.41 Bannier gaat in het artikel een maatschappelijke orde? in op dit schrappen van de publieke verantwoordelijkheid voor een goede rechtsbedeling. Volgens hem moet deze kernwaarde meer gezien worden als een doel, waartoe de andere kernwaarden dienen.
Onafhankelijkheid
In haar oratie Vrij, onverveerd42 gaat mw. prof. dr. B. Böhler uitgebreid in op het belang van een van hiervoor genoemde kernwaarden: de onafhankelijkheid van de advocatuur. Volgens Böhler is deze onafhankelijkheid tweeledig. Ten eerste is het een randvoorwaarde ter bescherming van de advocaat, zodat deze zijn beroep vrij uit kan oefenen, zonder vrees voor vervolging. Het tweede aspect gaat over het gedrag van de advocaat zelf. De advocaat moet vermijden dat zijn vrijheid en onafhankelijkheid in de uitoefening van zijn beroep in gevaar komt.
Het eerste aspect van de onafhankelijkheid is van belang bij de bescherming van de advocaat tegen ingrijpen van de staat. Deze onafhankelijkheid kent een aantal belangrijke grondslagen in het internationaal recht. Op 25 november 2008 heeft de Vereniging van Europese Advocatenordes (CCBE) het “Charter of Core Principles of the European Legal Profession” aangenomen. Op grond van het eerste artikel van dit handvest (principle A) dient de advocaat in alle gevallen onafhankelijk te zijn van de overheid. Naast het handvest had de CCBE op 20 augustus 2007 ook een gedragscode aangenomen, de “Code of Conduct for European Lawyers”. Daarin is de onafhankelijkheid opgenomen in artikel 2.1 als
40
P.C.E van Wijmen, Een maatschappelijk Orde, Den Haag 2005. p. 26.
41 Notitie “Burgerschap en andere overhead”, Tweede Kamer 2004-2005 29 362, nr. 31. 42
18
algemeen beginsel. Terwijl ook het Europese Parlement al in 2006 een resolutie43 had aangenomen, waarin de onafhankelijkheid van de advocaat expliciet werd beschermd.
De zelfregulering van de advocatuur wordt door de CCBE gezien als een essentiële voorwaarde voor de onafhankelijkheid van de advocaat: ‘Self-regulation of the profession is seen as vital in buttressing the independence of the individual lawyer. It is notable that in unfree societies lawyers are prevented from
pursuing their clients’ cases, and may suffer imprisonment or death for attempting to do so.’44
Het belang van onafhankelijke zelfregulering is overigens al sinds 7 november 1990 opgenomen in de fundamentele beginselen van de VN van 7 september 1990 inzake de positie van advocaten.
Het is dan ook de CCBE die op 14 oktober 2013 een brandbrief45 stuurt naar minister Opstelten. De CCBE maakt zich ernstig zorgen over de gevolgen, die de plannen inzake het toezicht op de advocatuur zouden kunnen hebben op de onafhankelijkheid van de advocatuur. Volgens de CCBE zijn deze plannen in strijd met de fundamentele beginselen van de VN uit 1990 en met de aanbeveling R (2000)21 van de Raad van de Europese Unie. Deze aanbeveling garandeert de onafhankelijkheid van de advocaat. Bovendien moet de aanbeveling volgens de CCBE zo worden uitgelegd dat de advocatenordes zelfregulerend moeten zijn, onafhankelijk van de overheid. Omdat de Minister, in de plannen, een rol zal spelen in de aanstelling van de leden van de Raad van Toezicht, is de CCBE van mening dat de plannen in strijd zijn met het internationaal recht.
De onafhankelijkheid van de advocaat is sinds 1992 ook verankerd als een Nederlandse gedragsregel. Deze regels zijn tot stand gekomen naar aanleiding van de bevindingen van de Commissie Herziening Gedragsregels in 1990. De Amsterdamse deken Germ Kemper, lid van de Commissie, doet in dat jaar een poging om de gedragsregels bij wet vast te laten stellen, waardoor zij aan gezag zullen winnen en er een grotere legitimiteit zal ontstaan. Hij krijgt voor het plan echter geen meerderheid in de Orde en de Gedragsregels blijven, zoals door mr. A.C. Visser van IJzendoorn beschreven in 1968, ‘Opgetekende
coutumes, een weergave van datgenen wat in de balie in en bepaald tijdvak leefde als ererecht’.46
De Gedragsregels schrijven voor hoe een advocaat zich behoort te gedragen bij de uitoefening van zijn beroep.47 Deze regels kunnen invulling geven aan de normen uit artikel 46 Advocatenwet. Een rechter zal dan ook nooit in een uitspraak betogen dat een advocaat een Gedragsregel heeft overtreden. De
43 Resolution on the legal profession and the general interest in the functioning of legal systems. 44
Toelichting op de Charter of the Core Principles of the European Legal Profession and Code of Conduct for the Legal Profession, p. 8.
45
Brief vereniging van Europese Advocatenordes van 14 oktober 2013 aan Mister Opstelten en voorzitter van Miltenburg.
46
19
uitspraak zal luiden dat een advocaat de norm van artikel 46 Advocatenwet heeft geschonden, waarbij deze geschonden norm meestal getoetst zal zijn aan de uitwerking die de Gedragsregels van die normen geven. Volgens Böhler spelen de Gedragsregels, ondanks het ontbreken van een wettelijke grondslag, wel degelijk een belangrijke rol in het dagelijkse werk van de advocaat.
Böhler is bovendien van mening dat de overheid in de nieuwe Advocatenwet kansen laat liggen. Zo wordt er in de Memorie van Toelichting niets gezegd over de plicht van de staat om de positie van de advocaat te beschermen. “Naar mijn oordeel is deze lacune vooral te betreuren omdat de regering hierdoor de kans laat liggen zichzelf en het publiek rekenschap te geven van haar verplichting de onafhankelijke positie van de advocaat te waarborgen.” Böhler spreekt de hoop uit dat de regering en in het bijzonder de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie vaker de belangrijke rol van de advocatuur voor het functioneren van de rechtstaat zal benadrukken.
Ook Bannier wijst erop, verwijzend naar het artikel van mr. R. Verkijk in het Advocatenblad in 201048, dat het maar de vraag is hoe onafhankelijk de advocaat kan blijven op grond van het wetsvoorstel. Verkijk verwijst namelijk naar enkele zinnen in de Memorie van Toelichting van het wetsvoorstel, waaruit blijkt dat de advocaat een deel van zijn vrijheden verliest bij het verdedigen van de belangen van zijn cliënten. Uit de Memorie van Toelichting blijkt er een spanningsveld te bestaan tussen de belangen van de cliënt, behartigd door een advocaat, en het algemeen belang dat beschermd wordt door de overheid. Volgens de minister moet de advocaat hierbij de beginselen van subsidiariteit en proportionaliteit niet uit het oog verliezen. Bannier meent dat hiermee wordt bedoeld dat “de advocaat primair de beschermer van het algemeen belang is en pas daarna de beschermer van de belangen van zijn cliënt”.
De advocatuur in de spotlights
In de Tweede nota van wijziging van 23 juli 2012 gaat staatssecretaris Teeven uitgebreid in op de wens van het kabinet om het toezicht op de advocatuur te versterken. Volgens de staatssecretaris heeft de beroepsgroep de afgelopen decennia in toenemende mate de aandacht getrokken. Hiermee doelt hij op de werkwijze van een kleine groep advocaten, voornamelijk strafpleiters, in het publieke domein. Het gedrag en de werkwijze van deze ‘bekende advocaten’ heeft een significante rol gespeeld in het imago van de advocatuur en de verhouding met de overheid.
47
F.A.W. Bannier en N.A.M.E.C. Fanoy, Beroep advocaat: In de ban van de balie, Deventer, Kluwer, 2005, p. 140.
20
Zoals te lezen in het eerste hoofdstuk is het spanningsveld tussen de advocatuur en de overheid niet nieuw. Keizer Napoleon heeft tenslotte de advocatuur begin 19e eeuw ook aan de staat willen onderwerpen. Maar de huidige onvrede van de overheid is niet de angst voor anarchie waar de keizer bang voor was. Rond 1990 begint de advocatuur kennelijk steeds meer de aandacht te trekken van het ministerie van Justitie, omdat in het kielzog van een aantal ‘zware jongens’ in de georganiseerde misdaad hun advocaten steeds prominenter op de voorgrond treden.
In het rapport Misdaadondernemingen uit 1990 wordt voor het eerst gesteld dat advocaten betrokken zijn bij criminele organisaties. In het bijzonder bij drugshandel, waarbij een groep ‘kickjagers’ geen weerstand kan bieden aan ‘uitdagingen’. In 1994 vindt er een proces plaats tegen de Amsterdamse advocaat mr. O. Hammerstein. Het Openbaar Ministerie probeert hierin aan te tonen dat de advocaat werkzaam is voor een criminele organisatie. Uiteindelijk spreekt het Hof Hammerstein op alle punten vrij, maar wel met de aantekening dat hij ‘onzorgvuldig’ en ‘lichtvaardig’ te werk is gegaan.
De (vooraanstaande) socioloog en historicus prof. dr. J.A.A. van Doorn schrijft op 20 september 1996 in de HP/De Tijd een artikel getiteld Advocaat van gore zaken. Van Doorn opent daarin de aanval op de exponenten van de ‘nieuwe school’, mr. G. Spong en mr. A. Moszkowicz. Volgens Van Doorn stellen deze strafpleiters zich eenzijdig en volledig in dienst van de cliënt en doen ze er letterlijk alles voor om deze vrij te pleiten: “De moraal van de huursoldaat, die in dienst van elke zaak, ook de meest gore, alle middelen zal toepassen die hem goeddunken… Je bent soldaat of je bent het niet.”
Naar aanleiding van dat artikel reageert de Rotterdamse oud-hoogleraar dr. S.W. Couwenberg in het Advocatenblad. Hij vraagt zich af of het bij de rechtsbeoefening alleen maar moet gaan om het gebruik van juridische-technische kennis. Deze ‘technocratische opvatting’49 speelt volgens hem een steeds belangrijkere rol in het juridische onderwijs. Maar volgens Crouwenberg was het juist dit type jurist, dat destijds in Duitsland, maar ook in Nederland, probleemloos zijn medewerking verleende aan het Nazi regime en (later) aan het apartheidsbewind in Zuid-Afrika. Crouwenberg haalt in zijn betoog ook de uitspraak van de Nederlandse jurist prof. mr. H. M. Honnée aan: “Als juristen geen moreel gehalte
hebben zijn zij tot alles in staat”.50
In het NRC Handelsblad van 2 november 1996 gaat de (bekende) jurist en advocaat-generaal prof. J.C.M. Leijten in tegen zijn collega Crouwenberg. Leijten betoogt dat de goede strafpleiter slechts één doel
49
Een mooi technocratisch voorbeeld is te vinden op pagina 266 in het boek Twee eeuwen advocatuur in Nederland.
21
heeft, namelijk het eenzijdig verdedigen van zijn cliënt: “Advocaten van strafzaken, die hun cliënt in de steek laten, zijn al is er sprake van een verschrikkelijk gore zaak, de advocaten die de rechtstaat in gevaar brengen”.
Een jaar later betoogt Couwenberg (in NRC Handelsblad van 19 oktober 1997) dat het proportionaliteitsbeginsel51 een beginsel is voor de rechtstaat én de strafrechtspleging. Een adequate verdediging heiligt niet alle middelen.52 Waarna Couwenberg de vraag stelt welk belang dient te prevaleren: “Een punt van discussie vormt voorts het karakter van de strafrechtspleging. Daarover strijden sinds lang twee opvattingen om voorrang. Gaat het om de bescherming van het individu als verdachte tegen de overheid? Of om de bescherming van burgers tegen andere burgers of groepen van burgers die inbreuk maken op hun van staatswege gewaarborgde rechten?
Een paar jaar later wordt de verhouding tussen advocatuur en overheid op scherp gezet. De advocaat van de verdachte in de zaak van het meisje van Nulde lekt in 2002 processtukken aan een journalist. Hierdoor moet de vader van het slachtoffer in de krant vernemen dat zijn dochter in stukken is gehakt. De minister van Justitie, mr. A.H. Korthals, dreigt in te grijpen met een wetsbepaling als de advocatuur zelf geen grenzen stelt om dergelijke uitspraken in de toekomst te kunnen voorkomen. Onder druk van de minister voegt de Orde een tweede lid toe aan Gedragsregel 10, waardoor het verstrekken van een afschrift van processtukken aan de media niet langer is toegestaan.53
Verstoorde verhoudingen
Op 9 oktober 2007 veroorzaakt de advocate en op dat moment senator Böhler voor opschudding als zij, namens haar cliënte Ayaan Hirsi Ali, vertrouwelijke stukken over de beveiliging van Hirsi Ali naar alle leden van de Tweede Kamer stuurt. De minister van Justitie, prof. dr. E.M.H. Hirsch Ballin, is woedend en dient een klacht in over Böhler bij de Amsterdamse deken Kemper. De deken staat echter volledig achter het handelen van Böhler en schrijft de minister dat hij vindt dat ze vlekkeloos heeft gehandeld. Na zijn afscheid in 2013 vertelt Kemper in een interview met de Volkskrant54 over de affaire: “Hirsch Ballin schreef verontwaardigd terug dat een advocaat het algemeen belang moet dienen, want dat stond in een wetsvoorstel. Ik was het daar hartgrondig mee oneens. Je bent er voor je cliënt. Tegen dat
51 Dit begisnel eist evenredigheid van doel en middel. 52
E.W.A. Henssen, Twee eeuwen advocatuur in Nederland 1798-1998, Deventer, Kluwer,1998, p. 266.
53 F.A.W. Bannier en N.A.M.E.C. Fanoy, Beroep advocaat: In de ban van de balie, Deventer, Kluwer, 2005, p. 126. 54
22
wetsvoorstel heb ik fel gestreden en dat is daarna gesneuveld. Na mijn schriftelijke reactie werd ik gebeld met de mededeling dat de directeur-generaal mijn brief niet aan de minister durfde te laten zien.” Het is goed mogelijk dat het incident uit 2007 heeft meegespeeld in de starre houding van het ministerie ten opzichte van de advocatuur. Zowel Kemper als Docters van Leeuwen bevestigen dat er op dat moment een beeld heerste van een in zichzelf gekeerde beroepsgroep die niet in staat is ontoelaatbaar gedrag tegen te gaan.55 De gesprekken tussen de Orde en het ministerie verlopen erg stroef, voor zover de partijen überhaupt nog met elkaar overleggen.
Als op 23 juli 2012 de Tweede nota van wijziging wordt gepresenteerd wordt een heleboel duidelijk: de advocatuur onderwerpen aan een vorm van staatstoezicht. Het op te richten College van Toezicht zal dan wel onder de Orde vallen, maar de benoeming van de leden van dit College berust bij de minister. Bovendien mag dit orgaan, ten behoeve van het uitoefenen van toezicht, in bepaalde gevallen de geheimhoudingsplicht doorbreken.
Op zoek naar een compromis
De bovenstaande Tweede nota slaat hard in en zorgt er voor, dat bij de Orde het besef begint te groeien dat er vanuit de beroepsgroep initiatieven moeten komen om een goed alternatief te bieden voor de voorstellen van de Staatsecretaris. De Orde besluit het rapport van Docters van Leeuwen56 te volgen en uit te voeren, om zo te laten zien dat zij weldegelijk in staat is het toezicht zelf te verbeteren, zonder dat de overheid zich er mee bemoeit. Mr. R.J. Hoekstra wordt aangesteld als rapporteur.
Een kanteling in de publieke opinie is het proces van de Orde tegen de bekende Amsterdamse advocaat mr. A. Moszkowicz. Deze flamboyante advocaat wordt op 30 oktober 2012 door de tuchtrechter uit zijn ambt gezet57 (levenslang) omdat hij stelselmatig diverse ethische regels heeft overtreden. Voor veel mensen is Moszkowicz het voorbeeld van een (onaantastbare) advocaat die hechte relaties onderhoudt met zijn bekende cliënten als de Surinaamse president Desi Bouterse en de hoofdrolspelers uit de Amsterdamse onderwereld Holleeder en Endstra. Een video uit 1999, waarop hij vrolijk staat te dansen met de Surinaamse president spreekt wat dat betreft boekdelen.
In 2012 en 2013 is de verhouding tussen de Orde en het ministerie, het werd eerder al beschreven, gedaald tot het absolute nulpunt. Pas na een uitgebreide lobby van de Orde en diverse pogingen om de
55 Interview met Kemper en Docters van Leeuwen. 56
A.W.H. Docters van Leeuwen, Het bestaande is geen alternatief, Den Haag, maart 2010.
57
23
dialoog aan te gaan, lijkt het ministerie in beweging te komen. In januari 2014 is de verhouding tussen de Orde en het Ministerie inderdaad verbeterd en bereiken de partijen tenslotte een akkoord over het toezicht, waarin beide zich kunnen vinden: “De staatssecretaris en de Orde verschilden niet van mening over de noodzaak om het toezicht te moderniseren en te verbeteren. Wel in de manier waarop dat
uitwerking moest krijgen.” 58
Volgens het ministerie heeft de beroepsgroep bewezen een cultuuromslag te kunnen maken om zo het toezicht te verbeteren: “De rapportages van de heer mr. R.J. Hoekstra, in diens functie van interim rapporteur toezicht advocatuur, laten zien dat de advocatuur blijk heeft gegeven van een aanzienlijke en bestendige verbetering van het interne toezicht. Er is sprake van een duidelijk herkenbare
cultuuromslag”.59
De aanpassingen in de Advocatenwet met betrekking tot het toezicht op de advocatuur moeten zorgen voor “een evenwichtig en modern stelsel van toezicht op de advocatuur, dat voldoet aan de eisen van onafhankelijkheid, transparantie, uniformiteit en effectiviteit, terwijl de bijzondere positie van de advocatuur, diens onafhankelijkheid en vertrouwelijkheid van cliëntengegevens gewaarborgd blijven.“
58 Persbericht 20 januari 2010, Ministerie van Veiligheid en Justitie. 59
24
Hoofdstuk 4: Drie interviews
Om een beter inzicht te krijgen in de achtergrond van de gespannen verhouding tussen de advocatuur en de overheid heb ik drie betrokkenen geïnterviewd. Dat zijn mr. G. Kemper, mr. A.W.H Docters van Leeuwen en mr. F. C. Bakker. Deze gesprekken vormen voor mij een belangrijke bron op mijn visie voor de advocatuur, die ik in de conclusie uiteen zal zetten.
Allereerst Germ Kemper, hij is een van de meest felle tegenstanders van het wetsvoorstel van Teeven, de voormalig deken van de Amsterdamse Orde van Advocaten. Kemper studeerde rechten in Groningen en werd in 1975 advocaat bij Stibbe in Amsterdam. Liever was hij sportjournalist geworden. Onder het pseudoniem ‘Lex Dura’ schreef hij ruim twintig jaar lang een juridische rubriek in de Vrij Nederland. Het weekblad werd snel, net als veel andere kranten en tijdschriften, cliënt in zijn mediapraktijk. In 2007 werd hij gekozen tot deken van de Amsterdamse Orde van Advocaten.
Volgens Kemper stelde het toezicht op de advocatuur twintig jaar geleden nog weinig voor. “Het was erg afhankelijk van de deken, die elke twee jaar weer weg ging. De Amsterdamse Orde is toen gaan groeien met een ondersteunend bureau. Als deken onderzocht je een klacht en vervolgens zat je in het college dat de klacht ook zou behandelen. Redelijk amateuristisch. Tijdens het landelijke dekenberaad werd met een borrel besloten wat er met bepaalde klachten moest gebeuren. Dat alleen al tekende dat het systeem niet goed was. Er was totaal geen uniformiteit.”
Deze uitspraken worden onderschreven door mijn tweede geïnterviewde, mr. A.W.H. Docters van Leeuwen, oud-BVD-directeur, voormalig AFM-voorzitter en als voorzitter van de NSOB verantwoordelijk voor het rapport Het bestaande is geen alternatief. Hij werd op 8 mei 1945 geboren in Den Haag en studeerde rechten in Utrecht. Volgens Docters van Leeuwen was het toezicht op de advocatuur ‘verouderd, obsoleet of uit de tijd’. Bovendien overlegden dekens te weinig met elkaar, waardoor advocaten niet goed wisten waar ze aan toe waren. “Dit betekent echter niet dat dit direct heeft geleid tot ernstige misstanden, maar omdat er een duidelijk verschil bestaat tussen deze maatschappelijk geldende opvattingen over toezicht en wat er feitelijk gebeurt, is er wel een urgent probleem.”
Kemper antwoordt ontkennend op de vraag of er fundamenteel iets mis was met het toezicht op de advocatuur. “Sinds het rapport van Docters van Leeuwen in 2010 is er wel veel veranderd. Het rapport heeft de Orde een stoot gegeven om het heel anders te gaan aanpakken. Er is toen bijvoorbeeld ook een maandelijks dekenberaad ontstaan. Tegelijkertijd speelde de herziening van de gerechtelijke kaart, we moesten arrondissementen samen gaan voegen. Dit gaf een directe noodzaak tot meer professionaliteit
25
en betere samenwerking. Dit was erg lastig want wij (Amsterdam) voelden er niets voor om Utrecht of Maastricht als voorbeeld te nemen omdat ze daar anders tegen de zaken aankijken.”
Tot slot mijn derde geïnterviewde mr. F. C. Bakker, voorzitter van de Raad voor de Rechtspraak en voormalig president van de rechtbank Denk Haag. Hij werd geboren in oktober 1955 en is na zijn rechtenstudie gepromoveerd aan de Rijksuniversiteit Groningen. Bakker meent dat de veranderingen in de advocatuur en met name het aanscherpen van het toezicht vrij breed gedragen werden in de rechtspraak, maar dat men niet zat te wachten op een wettelijke regeling. Volgens Bakker was er fundamenteel niets mis met het toezicht en was er ook geen reden om aan te nemen dat de verbeteringen niet binnen het huidige toezichtsysteem pasten. “De staatssecretaris heeft rond het toezicht aanvankelijk vergaande standpunten ingenomen die op grote weerstand zijn gestuit binnen de advocatuur en de rechterlijke macht.”
Op de vraag waar de onvrede van de overheid vandaan komt, antwoordt Kemper met ingehouden boosheid: “Er is door de eeuwen heen altijd een grote achterdocht tegen de advocatuur geweest en op dit ogenblik speelt deze nog steeds, met name omdat er vage vermoedens zijn dat de advocatuur een broeinest is voor criminele activiteiten. Daar worden de belastingconstructies en de witwaspraktijken allemaal bedacht. De overheid is bang dat er grote criminele druk wordt uitgeoefend op de advocatuur. De conclusie van een rapport uit 2005 was dat advocaten betrokken zouden kunnen zijn bij criminele activiteiten, hoewel dit vooralsnog niet was bewezen. Let vooral op het woord kunnen. Ik word bijna driftig als ik dat weer lees. Het is griezelig wat er gebeurt, dus het is de hoogste tijd dat wij (als overheid) grip krijgen op de advocatuur.”
Volgens Kemper ligt de advocatuur meer en meer onder vuur en dreigen politici steeds vaker met ingrijpen. Minister Opstelten zei een paar jaar geleden in een Kamerdebat over het Europees Hof van Justitie dat dit Hof verstopt dreigde te raken door allerlei kansloze verzoeken van advocaten. Hij zei: ”Als zij er niets aan gaan doen, dan doen wij dit wel.” Kemper: “Daaruit kunnen wij opmaken dat het de bedoeling was van de minister om het beleid van individuele advocaten aan een soort vorm van overheidsregulering te onderwerpen.”
Bakker vult dit aan. Volgens hem leeft er een sterke mening in de samenleving dat er door advocaten misbruik wordt gemaakt van een aantal regels die hun positie beschermen. Hierbij moet gedacht worden aan de rol die advocaten spelen in de media en de daarbij behorende affaires met Moszkowicz en andere incidenten van advocaten die te vaak in de media verschijnen.
26
Volgens Docters van Leeuwen moeten de gevolgen van de steeds prominentere rol die advocaten zich toe-eigenen in de media niet overdreven worden. “Het heeft wel te maken met het feit dat de advocatuur afgelopen jaren enorm geprofessionaliseerd is. Veertig jaar geleden waren er tweeduizend advocaten in Nederland nu zijn dat er 40.000, die soms bij hele gevoelige en ingewikkelde situaties betrokken zijn. Dat het toezicht daarin mee moet groeien, lijkt me logisch.”
Aan het wetsvoorstel van Teeven kleefden volgens Kemper enige fundamentele bezwaren. Voornamelijk betrof dat de opzet van het toezichtsregime en de mogelijkheid van het toekomstige College van Toezicht om de geheimhoudingsplicht te doorbreken. Dit laatste punt was volgens Kemper een overzichtelijk punt, waar je later nog aan kon gaan wrikken. “Het was bij ons meer het principiële punt dat de overheid niet op de een of andere manier het beleid van advocaten moet kunnen beïnvloeden. Op een gegeven moment hebben wij de zogenaamde Havana declaration gevonden, die wij uitdelen bij de beëdiging van jonge de advocaten. In 1989 was er een conferentie van de VN in Havana over de inrichting van de rechtstaat. In een apart hoofdstukje over de advocatuur werd vastgesteld dat de overheid zich niet moet bemoeien met de vakethiek van de advocaat, en dat je het aan de advocatuur zelf moet overlaten om deze ethiek te bewaken.”
‘Een slager moet niet zijn eigen vlees keuren’ en ‘Een blik van buiten’ zijn uitspraken die in het kader van het wetsvoorstel vaak zijn gevallen.60 Kemper doet ze af als ‘kleuterpraat’: “Die uitspraken halen het bloed onder mijn nagels vandaan, deze kleuterpraat. Maar wij hebben het rapport van Docters van Leeuwen, die dat ‘een systeem toezichthouder’ noemt. Dit heeft een voordeel voor de gebruiker van het tuchtrecht en voor de kwaliteit. Advies van een van de buitenstaanders is een hele zinnige gedachte; het hoeft niet, maar er kunnen zeker voordelen inzitten.”
“Er moet niet alleen toezicht op advocaten zijn”, voegt Kemper hieraan toe, maar ook op de kantoren,
net zoals dat gebeurt op accountantskantoren. “De integriteitsbewakingssystemen moeten veel systematischer worden toegepast. Daar horen ook sancties bij zoals strenge boetes of zelfs stillegging van de praktijk. Op dit moment is dat heel erg summier geregeld. Een boete bestaat zelfs niet.” Docters van Leeuwen voegt hier aan toe dat de achterliggende gedachte niet uit het oog moet worden verloren: “Het toezicht is er niet voor de advocaten zelf, dat is er voor u en mij. Zij hebben een aantal voorrechten die wij niet hebben. Er moet wel toezicht uitgeoefend worden om te zien of die voorrechten adequaat
60
27
worden toegepast, ook van buiten. In de toezichtpraktijk is er is altijd een bepaalde vorm van extern
toezicht. Geen overheidstoezicht maar wel extern toezicht.”61
De soep wordt nooit zo heet gegeten, als zij wordt opgediend in de politiek, blijkt maar weer eens. Na jaren van moddergooien bereikt Teeven in januari 2014 een akkoord met de Orde over het toezicht. Het rapport van Docters van Leeuwen wordt grotendeels overgenomen en het staatstoezicht is van de baan. Volgens Bakker kwam dit niet als een complete verrassing: “Wij hadden het gehoopt, er waren wel wat signalen dat er een oplossing mogelijk moest zijn. Bovendien was het niet duidelijk of de wetgeving het in de Tweede en Eerste Kamer wel zou halen. Het beste is als het uiteindelijk toch lukt om een compromis te sluiten. De staatssecretaris wil ook een goede verhouding met advocatuur en heeft ook belang bij een breed gedragen voorstel. Het doet Teeven geen recht, dat hij als een soort duivel wordt afgeschilderd. Hij wil ook een goede verhouding met de advocatuur, maar heeft ook een eigen politiek gekleurde agenda uit te voeren en daar zat dit conflict in.”
Toch lijkt de Orde een jaar eerder al overeenstemming te hebben bereikt met het ministerie. Maar op het laatste moment heeft Teeven de stekker uit dat akkoord getrokken. Volgens Kemper is het hierdoor tot het laatste moment spannend gebleven. “Het verzet is groter geworden en wij zijn de boer opgegaan. Het feit dat het voorstel waarschijnlijk niet door de Eerste kamer zou komen, heeft ook meegespeeld. Je hoopt dat de Eerste Kamer kritisch zal zijn, maar dat is ook maar de vraag.”
Waar Teeven veel belang aan hecht is het proactief toezicht . De Orde moet volgens hem een actieve en zichtbare rol spelen. Op dit punt heeft hij een cultuuromslag weten te realiseren. Kemper zegt hierover: “Ik dacht dat dit helemaal geen zin had, maar ik ben daar veel positiever over geworden de afgelopen twee jaar. We hebben ook een enorme inspanning moeten verrichten om te voldoen aan iets dat Docters van Leeuwen graag wilde, namelijk stelselmatige kantoorbezoeken. Elk kantoor moet eens in de drie jaar bezocht zijn door de deken. We zijn dit gaan doen en dit is toch een proactief systeem en het werkt. Advocaten vinden het leuk dat er belangstelling is, ze vinden het ook belangrijk om te laten zien dat ze het goed doen. Ze kunnen ook hun gal spuien over dingen die niet goed gaan. De acceptatie van de regels neemt sterk toe omdat wij de kans krijgen uitleg te geven over de zin van deze regels. Ik ben overtuigd, dus Teeven heeft toch wat bereikt.”
