Misbruik van bestuurs(proces)recht
Een onderzoek naar de bestuursrechtelijke mogelijkheden van de bestuursrechter om misbruik van bestuurs(proces)recht tegen te gaanC.M. Fleuren Juni 2015
Misbruik van bestuurs(proces)recht
Een onderzoek naar de bestuursrechtelijke mogelijkheden van de bestuursrechter om misbruik van bestuurs(proces)recht tegen te gaan
Naam
C.M. Fleuren
Scriptiebegeleider
prof. mr. B.J. van Ettekoven
Maand en jaar van inlevering
juni 2015
Inhoudsopgave
INLEIDING 1 AANLEIDING 1 PROBLEEMSTELLING 2 ONDERZOEKSVRAGEN 2 ONDERZOEKSMETHODE 3 OPZET 3HOOFDSTUK 1: MISBRUIK VAN BEVOEGDHEID 4
1.1 ALGEMEEN 4
1.2 WEZEN VAN HET LEERSTUK 5
1.3 UITWERKING LEERSTUK IN HET NEDERLANDS RECHT 5
1.3.1CIVIEL RECHT 5
1.3.2PUBLIEKRECHT 6
1.4 PRAKTIJK VAN HET MISBRUIK IN HET BESTUURSRECHT 6
HOOFDSTUK 2: WETTELIJK KADER 9
2.1 ANTI-MISBRUIK BEPALINGEN AWB IN DE FASE VAN (HOGER) BEROEP OP DE
BESTUURSRECHTER 9
2.1.1DOORZENDPLICHT BEZWAAR- OF BEROEPSCHRIFT 9
2.1.2BEHANDELING VERZOEK TOT WRAKING 10
2.1.3PROCESKOSTENVEROORDELING 10
2.2 MISBRUIK VAN BEVOEGDHEID 11
HOOFDSTUK 3: MISBRUIK VAN BESTUURS(PROCES)RECHT 13
3.1 JURISPRUDENTIE MISBRUIK VAN BESTUURS(PROCES)RECHT 13
3.1.1JURISPRUDENTIE ARTIKEL 6:15 LID 3AWB 13 3.1.2JURISPRUDENTIE ARTIKEL 8:18 LID 4AWB 13 3.1.3 JURISPRUDENTIE ARTIKEL 8:75 LID 1AWB 14 3.1.4ONTWIKKELING JURISPRUDENTIE ARTIKEL 3:13 JUNCTO 3:15BW 15
3.2 TERREINEN BESTUURSRECHT 19
HOOFDSTUK 4: AANVULLING INSTRUMENTARIUM AWB 20
4.1 ANALYSE 20
4.1.1KWALIFICATIE MISBRUIK 20
4.1.2GEVOLGEN MISBRUIK 20
4.1.2.1GEVOLGEN AWB 20
4.1.2.2GEVOLGEN BW 21
4.1.3BRUIKBAARHEID AWB BEPALINGEN EN ARTIKEL 3:13BW 23 4.1.4WETSVOORSTELLEN TER VOORKOMING VAN MISBRUIK VAN DE WOB 24
4.2 ALGEMENE ANTI-MISBRUIK BEPALING 25
CONCLUSIE 27
LITERATUURLIJST 31
BIJLAGE 1 – TEKST ARTIKEL 6:15, ARTIKEL 8:18 EN ARTIKEL 8:75 AWB 36
BIJLAGE 2 – TEKST ARTIKEL 3:13 EN ARTIKEL 3:15 BW 37
BIJLAGE 3 – VOORSTEL TOT WIJZIGING VAN DE WOB 38
Inleiding
Aanleiding
“Gemeenten: weg met veelklagers. De vereniging van gemeentesecretarissen wil dat de wet wordt aangepast om notoire veelklagers te weren.” 1
Dit artikel verscheen op nos.nl naar aanleiding van de beruchte Dordtse veelklager Karasahin. In een procedure bij de burgerlijke voorzieningenrechter van de rechtbank Rotterdam werd duidelijk dat de Dordrechtse huisjesmelker de gemeente al jaren lastig valt met onder andere Wob-verzoeken, bezwaarschriften en handhavingsverzoeken. Op het moment van de uitspraak liepen er volgens de gemeente Dordrecht 2247 procedures.2 Kosten voor de gemeente: bijna 500.000,- euro per jaar.3
De voorzieningenrechter legde de veelschrijver een verbod op - op straffe van een dwangsom - om zich gedurende twee jaar vaker dan tien keer per maand met brieven, faxen en e-mails tot de gemeente Dordrecht te richten.4 Volgens de rechtbank was er sprake van misbruik van recht in de zin van artikel 3:13 juncto 3:15 van het Burgerlijk Wetboek (BW).5 De man had slechts het oogmerk om te zieken en om het bestuurlijk en ambtelijk apparaat van de gemeente Dordrecht onevenredig te belasten.
Karasahin is trots dat zo’n uniek vonnis op zijn naam staat. Hij kondigde aan door te gaan met schrijven en de gemeente verder op kosten te jagen.6 Onlangs is dan ook gebleken dat de dwangsommen niet het beoogde effect hebben. De rechtbank Rotterdam heeft bepaald dat de veelklager in gijzeling genomen kan worden als hij de gemeente meer dan twee brieven per maand stuurt.7 Ook hiervan was Karasahin niet onder de indruk. In het huis van bewaring
zou hij meer tijd hebben om zich aan zijn brievenschrijverij te wijden.8
Krijgt hij daartoe de mogelijkheid? Dat weten we nog niet, maar wel is nu bekend dat hij de cel in gaat. De gemeente Dordrecht heeft de veelschrijver in gijzeling genomen.
1 ‘Gemeenten: weg met veelklagers’, NOS 7 maart 2013, www.nos.nl, geraadpleegd op 28 januari 2015, zoeken op veelklagers in het
bestuursrecht.
2 Rb. Rotterdam (vzr.) 21 maart 2013, ECLI:NL:RBROT:2013:BZ4905, r.o. 4.12, AB 2013/151, m.nt. R.Stijnen. 3 Idem, r.o. 2.3-2.5, 3.2 en 4.10.
4 Idem, r.o. 5.1.
5 Dit is bevestigd door het Hof Den Haag, Hof Den Haag 28 januari 2014, ECLI:NL:GHDHA:2014:75.
6 ‘Dordrechtse veelschrijver moet stoppen maar is trots op uniek vonnis’, De Volkskrant 25 september 2014, www.volkskrant.nl,
geraadpleegd op 28 januari 2015, zoeken op veelklager, Dordrecht en Karasahin.
7 ‘Cel voor veelschrijver Dordrecht bij meer dan twee brieven’, NRC 25 september 2014, www.nrc.nl, geraadpleegd op 28 januari 2015,
zoeken op veelschrijver en Dordrecht.
Rb. Rotterdam 25 september 2009, ECLI:NL:RBROT:2014:7826.
8 ‘Remedies tegen misbruik van bestuursrecht’, Stibbe Blog 22 september 2014, www.stibbeblog.nl, geraadpleegd op 10 januari 2015,
Binnen het bestuursrecht lijkt er sprake te zijn van misbruik van (proces)recht.9 Zo blijkt de combinatie van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) en de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen (Wet dwangsom) vatbaar voor misbruik.10 De bestuursrechter lijkt te worstelen om met de bestaande instrumenten uit de Algemene wet bestuursrecht (Awb) misbruik van (proces)recht het hoofd te bieden. Zo heeft op 19 november 2014 de hoogste algemene bestuursrechter, de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS), voor het eerst het “civiele” leerstuk inzake misbruik van recht in een Wob-procedure toegepast.11
Grijpt de ABRvS met deze uitspraak zelf in om misbruik van (proces)recht aan te pakken? Was er geen bestuursrechtelijk instrument voorhanden om misbruik van (proces)recht het hoofd te bieden? Hierop rijst de vraag naar de bestuursrechtelijke mogelijkheden voor de bestuursrechter om misbruik van (proces)recht tegen te gaan. Dit leidt tot de volgende probleemstelling.
Probleemstelling
Biedt de Awb voldoende instrumenten aan de bestuursrechter om misbruik van (proces)recht tegen te gaan?
Dat is de vraag die in deze scriptie centraal staat. Het antwoord op deze vraag wordt aan de hand van de volgende onderzoeksvragen gevonden.
Onderzoeksvragen
1. Waar komt het leerstuk misbruik van recht vandaan? a) Wat houdt het leerstuk in?
b) In welke nationale rechtsgebieden is het leerstuk uitgewerkt? 2. Wat is het wettelijk kader van misbruik van (proces)recht?
a) Wat kent de Awb aan anti-misbruik bepalingen in de fase van (hoger) beroep op de bestuursrechter?
b) Hoe is het leerstuk in het BW geregeld?
3. Is er sprake van misbruik van (proces)recht binnen het bestuursrecht?
a) Wanneer is er sprake van misbruik van (proces)recht binnen het bestuursrecht?
9 Korzelius e.a., NTB 2015/1.
10 ‘Bestuursrecht misbruik van procesrecht’, mr-online 19 december 2014, www.mr-online.nl, geraadpleegd op 13 februari 2015, zoeken op
Bart Jan van Ettekoven, bestuursrecht en misbruik van recht.
b) Welke gevolgen verbindt de bestuursrechter aan misbruik van bestuurs(proces)recht?
c) Op welke terreinen binnen het bestuursrecht doet misbruik van (proces)recht zich voor, beperkt het zich tot de Wob of strekt het zich tot het bestuursrecht als geheel uit?
4. Is er behoefte aan een aanvullende anti-misbruik bepaling in de Awb?
a) Indien de behoefte bestaat om het instrumentarium in de Awb aan te vullen, aan wat voor een type norm moet dan gedacht worden, norm over de criteria of norm over de gevolgen van misbruik van recht?
Onderzoeksmethode
De probleemstelling en onderzoeksvragen worden door middel van een literatuur- en jurisprudentieonderzoek beantwoord.
Opzet
In hoofdstuk 1 wordt het leerstuk misbruik van recht behandeld. Het wettelijk kader van misbruik van recht komt in hoofdstuk 2 aan de orde. In hoofdstuk 3 wordt aan de hand van de jurisprudentie besproken wanneer de bestuursrechter misbruik van bestuurs(proces)recht aanneemt en welke gevolgen hij aan misbruik van bestuurs(proces)recht verbindt. In hoofdstuk 4 wordt een analyse gegeven en wordt besproken of er behoefte is om het instrumentarium van de Awb aan te vullen. Tot slot wordt in de conclusie een antwoord op de probleemstelling en onderzoeksvragen geformuleerd op basis waarvan een aanbeveling wordt gedaan.
Hoofdstuk 1 Misbruik van bevoegdheid
Voor een beter begrip van misbruik van recht in het bestuursrecht is een toelichting van het leerstuk in zijn algemeenheid van belang. In 1.1 van dit hoofdstuk wordt ingegaan op de bakermat van de theorie van misbruik van recht. In 1.2 wordt het wezen van het leerstuk besproken en in 1.3 de uitwerking van het leerstuk in het Nederlandse recht. Tot slot volgt ter herhaling en ter aanvulling op de inleiding in 1.4 een korte introductie op de praktijk van het misbruik in het bestuursrecht. De termen ‘misbruik van recht’ en ‘misbruik van bevoegdheid’ komen afwisselend aan bod. Deze begrippen zullen zonder onderscheid gebruikt worden.
1.1 Algemeen
Waar het begrip misbruik van recht haar oorsprong vindt, is een veelbesproken vraag. Of de Romeinen het leerstuk al kenden en toepasten is een vraag die geen eenduidig antwoord kent. Er zijn in het Corpus iuris civilis argumenten zowel voor een bevestigend als voor een ontkennend antwoord te vinden. Tot aan de Verlichting is men met de uitleg en interpretatie van deze argumenten bezig geweest. De aanhangers van het Natuurrecht ten tijde van de Verlichting vonden in hun systeem voor het leerstuk in het algemeen geen ruimte. Daarin kwam aan het einde van de 19de eeuw, begin 20ste eeuw verandering.12
Frankrijk wordt als bakermat van de moderne theorie over misbruik van recht in West-Europa gezien. Aan het eind van de 19de eeuw vormen uitspraken van het Cour de cassation en het gerecht te Colmar het beginpunt van de jurisprudentiële ontwikkeling van het misbruikleerstuk in West-Europa.13 Niet alleen de jurisprudentie, maar ook de Franse doctrine heeft een rol gespeeld in de ontwikkeling. Met name advocaat Josserand heeft met zijn boeken De l’abus de droit en De l’esprit des droits et de leur relativité veel invloed uitgeoefend.14
Over het ontbreken van een geschreven misbruikbepaling tot de 19de eeuw stelt Josserand het volgende. Het ontbreken van een geschreven regel in de wetgeving met betrekking tot het misbruikleerstuk in verscheidene rechtssystemen mag niet geïnterpreteerd worden als de afwezigheid van de notie van het leerstuk als zodanig. Er zijn allerlei verschillende concrete regelingen te vinden die volgens Josserand als toepassing van een verbindend, onderliggend principe moeten worden aangemerkt. Misbruik van recht is een ongeschreven algemeen rechtsbeginsel.
12 Schrage 2012, p. 39-45.
13 Van der Wiel 2004, p. 91-92. Cour de cassation is een soortgelijke instelling als de Hoge Raad. Cour d’appel de Colmar is een gerecht in
tweede aanleg, vergelijkbaar met onze gerechtshoven.
14 Van der Wiel 2004, p. 80-81.
Naast Frankrijk is ook in België uitgebreide jurisprudentie en literatuur over misbruik van recht ontstaan. In andere landen heeft het misbruikleerstuk geen vergelijkbare ontwikkeling doorgemaakt.15 Wat opvalt is dat het leerstuk zich met name in het civiele recht ontwikkeld heeft en daarin is gecodificeerd.
1.2 Wezen van het leerstuk
Misbruik van recht is een begrip waarvan de invulling naargelang de tijd en de plaats verschilt. Zo wordt het algemene rechtsbeginsel in onder andere Frankrijk (abus de droit), Duitsland (Rechtsmissbrauch) en België (rechtsmisbruik) verschillend uitgewerkt. 16 Desalniettemin hebben de verschillende uitwerkingen een gemeenschappelijke kern. Bij het begrip misbruik van recht gaat het om het in concreto bepalen van de grenzen van een bevoegdheid.17 Het inroepen van bevoegdheden toegekend door het recht of de wet kent geen
absolute vrijheid. Centraal hierbij staat dat een rechthebbende bij de uitoefening van zijn bevoegdheden het belang van een ander niet geheel uit het oog mag verliezen.18 Kort gezegd:
het gebruiken van een bevoegdheid met geen ander doel, dan om een ander te schaden, is verboden.
1.3 Uitwerking leerstuk in het Nederlandse recht
1.3.1 Civiel recht
In 1927 heeft de Hoge Raad de leer van misbruik van bevoegdheid in de zaak De
Wild/Utrechtsche Hypotheekbank geïntroduceerd in het Nederlandse recht.19 De Hoge Raad heeft in dat arrest overwogen dat van elk recht een onnodig en onredelijk gebruik kan worden gemaakt.20 Met deze uitspraak heeft de Hoge Raad zich aangesloten bij de ontwikkelingen in de buitenlandse rechtsstelsels in West-Europa.21
Sindsdien is de figuur van misbruik van bevoegdheid als ongeschreven recht in het burgerlijk procesrecht toegepast. De misbruikfiguur is in 1992 met de invoering van het huidige BW door de wetgever gecodificeerd in artikel 3:13 BW. Door de codificatie heeft de wetgever het leerstuk expliciet aanvaard, maar in essentie gaat het nog steeds om een verwijzing naar de gelding van een algemeen rechtsbeginsel. 22
15 Van der Wiel 2004, p. 47.
16 Idem, p. 4.
17 Van der Wiel 2004, p. 80. 18 Schrage 2012, p. 5.
19 HR 17 februari 1927, NJ 1927, m.nt. P.S., p. 391-393 (De Wild/Utrechtsche Hypotheekbank). 20 Idem, p. 392.
21 Van der Wiel 2004, p. 79. 22 Idem, p. 81-83.
1.3.2 Publiekrecht
In de literatuur wordt het misbruikleerstuk in het publiekrecht meestal alleen in verband gebracht met misbruik door de overheid, maar ook de rechtszoekende kan misbruik maken van zijn of haar bevoegdheden.23 In deze scriptie staat misbruik door de burger centraal. Gelet op deze keuze wordt in deze scriptie geen aandacht gegeven aan de misbruikbepalingen die voor de overheid geschreven zijn. In het strafrecht is dat het beginsel van zuiverheid van oogmerk ofwel het verbod van détournement de pouvoir. Dit verbod houdt in dat de overheid een bevoegdheid niet mag gebruiken voor een ander doel dan waarvoor deze gegeven is. Het verbod valt onder de beginselen van behoorlijk strafprocesrecht. 24 Het bestuursrecht kent dit verbod ook. In het bestuursrecht is het verbod neergelegd in artikel 3:3 van de Awb. Op die bepaling kunnen binnen het bestuursrecht burgers, bedrijven en bestuursorganen (in zogeheten bestuursgeschillen) een beroep doen. Dit artikel is voor bestuursorganen geschreven en behoeft gelet op de keuze voor misbruik door de burger geen verdere bespreking.
Met betrekking tot misbruik door de rechtszoekende heeft het misbruikleerstuk zowel in het strafrecht als in het bestuursrecht buiten expliciet daartoe strekkende algemene wettelijke bepalingen gelding.25 In het strafrecht is in de jurisprudentie bepaald dat er sprake is van misbruik als een rechtsmiddel evident wordt ingesteld om ‘zand in de justitiële machine’ te gooien. In evidente gevallen zal de rechter daarop met niet-ontvankelijkheid kunnen reageren.26 Ook het belastingrecht is bekend met het misbruikleerstuk, namelijk met het door de Hoge Raad ontwikkelde leerstuk van de wetsontduiking (fraus legis). In hoofdstuk 2 wordt nader besproken welke anti-misbruik bepalingen de Awb kent die voor de burger geschreven zijn.
1.4 Praktijk van het misbruik in het bestuursrecht
In de media en literatuur wordt veelvuldig bericht over veelschrijvers die grote aantallen verzoeken indienen - meestal op grond van de Wob – met vaak als enige doel het lastig vallen van het bestuursorgaan of het kunnen innen van een dwangsom op grond van artikel 4:17 Awb. Wat betreft Wob-verzoeken is dit niet verwonderlijk, aangezien een Wob-verzoek vormvrij is en een ieder een verzoek in kan dienen en er geen specifiek belang hoeft te worden gesteld (zie artikel 3, lid 1 en 3 Wob).27 De enige eis die wordt gesteld, is dat de
23 De Graaf, NTB 2006/6, p. 1; Willems-Dijkstra & Van der Leek, NTB 2013/7, p. 6. 24 Corstens & Borgers 2011, p. 49.
25 Schreuder-Vlasblom 2013, p. 114; Bakker, NJB 2014/137, p. 5.
26 Corstens & Borgers, 2011, p. 783-784, onder verwijzing naar HR 15 februari 1994, NJ 1994/306, m.nt. ThWvV. 27 Schueler e.a. 2013.
informatie een ‘bestuurlijke aangelegenheid betreft’ en is neergelegd in documenten. Hieruit volgt dat de drempel om een Wob-verzoek in te dienen laag is. Er is onderzoek gedaan naar het aantal Wob-verzoeken en de gevallen van misbruik. Precieze cijfers van het aantal oneigenlijke Wob-verzoeken zijn er niet, maar uit onderzoek is wel gebleken dat het aantal Wob-verzoeken en de aantallen gevallen van misbruik zijn toegenomen.28
Deze praktijk brengt voor een aantal instanties waaronder bestuursorganen en de rechtspraak de nodige lasten met zich mee. In zijn algemeenheid is het zo dat elke aanwending van een bevoegdheid een zekere belasting vormt voor het bestuurlijk apparaat en de rechtspraak. Zaken moeten voorbereid worden, in behandeling worden genomen en afgedaan worden. In geval van misbruik zal tijd en geld (belastinggeld) verloren gaan omdat de betrokken ambtenaren zich dan niet met hun kerntaken en andere zaken bezig kunnen houden. Hierdoor lopen onder andere achterstanden in zaaksafdoening op, moet extra personeel ingehuurd worden en kunnen dwangsommen bij niet tijdig beslissen verbeurd worden. Een voorbeeld van deze praktijk is de aangehaalde casus van de Dordtse huisjesmelker die jaarlijks duizenden verzoeken naar de gemeente stuurt. De huisjesmelker kost de gemeente Dordrecht ongeveer 500.000,- euro per jaar. De gemeente heeft een aparte afdeling opgezet om de aanvragen van de veelklager te kunnen behandelen. In Winterswijk heeft 1 persoon in 4,5 jaar 250 aanvragen ingediend voor bijzondere bijstand op grond van de Wet werk en bijstand en de gemeente zo jarenlang overspoeld en belast met verzoeken.29 Een ander voorbeeld om de gevolgen voor de ambtelijke organisatie en de rechtspraak van misbruik van bestuurs(proces)recht te illustreren, is het misbruik van de Wob.
Uit diverse onderzoeken blijkt dat bestuursorganen te kampen hebben met de (financiële) lasten van grote hoeveelheden oneigenlijke Wob-verzoeken en veelschrijvers in het algemeen.30 Jaarlijks zijn bestuursorganen circa 8 à 14 miljoen euro kwijt aan kosten in werklast en wordt beslag gelegd op 96 à 110 fte (fulltime-equivalent) aan ambtenaren.31 Onbekend is wat de (financiële) lasten zijn voor de rechtspraak, maar analoog geldt voor de rechtspraak dat rechters belast worden met extra procedures. Vaak gaan die procedures inhoudelijk nergens over. De rechtspraak zal echter minder last hebben van de gevolgen van misbruik dan bestuursorganen vanwege het griffierecht. Dit in tegenstelling tot de vaak kosteloze aanvraagprocedures. Ook aan het indienen van een bezwaarschrift zijn geen kosten verbonden. Daarnaast zullen minder zaken bij de bestuursrechter terecht komen dan bij
28 Eindrapport Omvangrijke en oneigenlijke Wob-verzoeken 2010; Winter 2014; Schueler e.a. 2013.
29 Rb. Zutphen 30 december 2004, ECLI:NL:RBZUT:2004:AR8495, Gst. 2005/125, m.nt. W.P. Adriaanse; JB 2005/33 m.nt. AB. 30 Eindrapport Omvangrijke en oneigenlijke Wob-verzoeken 2010; Winter 2014; Schueler e.a. 2013.
bestuursorganen, omdat een deel van de zaken in de bestuurlijke fase worden afgehandeld en niet elke burger in beroep zal gaan tegen een besluit van de overheid.
Bestuursorganen en bestuursrechters worstelen om binnen het huidige wettelijke kader een oplossing te vinden om zich te kunnen wapenen tegen deze misbruikpraktijken. In hoofdstuk 2 en 3 van deze scriptie wordt nader ingegaan op wat de bestuursrechter kan en wat hij doet om deze praktijk tegen te gaan.
Hoofdstuk 2 Wettelijk kader
In dit hoofdstuk wordt het wettelijk kader van misbruik van bevoegdheid besproken. In 2.1 worden de anti-misbruik bepalingen beschreven die de Awb in de fase van (hoger) beroep op de bestuursrechter kent. In 2.2 worden de artikelen 3:13 juncto 3:15 BW besproken.32
2.1 Anti-misbruik bepalingen Awb in de fase van (hoger) beroep op de
bestuursrechter
De Awb kent in de fase van (hoger) beroep op de bestuursrechter bepalingen die bevestigen dat processuele bevoegdheden vatbaar zijn voor misbruik. De normen liggen in artikel 6:15 lid 3, artikel 8:18 lid 4 en artikel 8:75 lid 1 van de Awb besloten. Deze bepalingen zijn voor de rechtszoekende geschreven en voorzien in maatregelen in geval van misbruik van procesrechtelijke bevoegdheden.33 In deze bepalingen ligt een zekere wederkerigheid in de rechten en plichten die de burger en overheid tegenover elkaar hebben. Ook een burger loopt tegen redelijkheidsgrenzen aan.34
2.1.1 Doorzendplicht bezwaar- of beroepschrift
Artikel 6:15 van de Awb is opgenomen om de burger geen slachtoffer te laten worden van de ingewikkelde bevoegdheidsregelingen op het terrein van de rechtsbescherming. Vandaar dat in dit artikel de verplichting is opgenomen om verkeerd geadresseerde en ingezonden bezwaar- of beroepschriften door te zenden naar het bevoegde orgaan.35
Ingevolge lid 3 van artikel 6:15 Awb is het tijdstip van indiening van het bezwaar- of beroepschrift bij het onbevoegde orgaan beslissend voor de vraag of het bezwaar- of beroepschrift tijdig is ingediend, behoudens in geval van kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht.36 Bij kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht geldt de eerste datum van indiening bij een onbevoegde instantie niet, maar geldt de regeling dat het bezwaar- of beroepschrift op tijd en op de goede plaats binnen moet zijn.37
Uit de Memorie van Toelichting bij de eerste evaluatiewet Awb blijkt dat de term kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht is ontleend aan artikel 8:75 Awb en is opgenomen als een veiligheidsklep om misbruik van de verruiming van artikel 6:15 Awb
32 Zie bijlage 1 en 2 voor een volledige weergave van de wetteksten. 33 ABRvS 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4129.
34 Idem, JB 2014/246, m.nt. J. Korzelius & Y.E. Schuurmans, noot sub 3. 35 Van Buuren, in: T&C Algemene wet bestuursrecht 2013.
36 Idem.
tegen te gaan.38 Bij kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht kan bijvoorbeeld gedacht worden aan de situatie dat bij herhaling en willens en wetens een bezwaar- of beroepschrift bij het verkeerde orgaan of de verkeerde rechter wordt ingediend.39
De tekst van artikel 6:15 Awb spreekt over onbevoegdheid. In het geval dat een bezwaarschrift, administratief beroepschrift of beroepschrift bij de verkeerde instantie wordt ingediend, dient de beslissing onbevoegdverklaring te luiden en dient het betreffende stuk doorgezonden te worden naar de bevoegde instantie. In het geval dat er sprake is van kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht dient het bezwaarschrift, administratief beroepschrift of beroepschrift niet-ontvankelijk te worden verklaard.40
2.1.2 Behandeling verzoek tot wraking
Het verzoek tot wraking wordt in artikel 8:18 Awb geregeld. Op grond van lid 4 kan de bestuursrechter in geval van misbruik bepalen dat een volgend verzoek tot wraking niet in behandeling wordt genomen. Hiervan wordt in de beslissing melding gemaakt. Dit artikel is op grond van artikel 8:108 lid 1 Awb van overeenkomstige toepassing verklaard op het hoger beroep bij de ABRvS, de Centrale Raad van Beroep (CRvB), het College van Beroep voor het bedrijfsleven, de belastingkamer bij het hof en in cassatie bij de belastingkamer van de Hoge Raad (artikel 29 Algemene wet inzake rijksbelastingen).41
De literatuur geeft aan dat voor de term misbruik te rade kan worden gegaan bij artikel 3:13 BW.42 De bepaling kan dienst doen bij herhaalde verzoeken om wraking ten aanzien van dezelfde rechter op grond van gepretendeerde nova alsook bij gelijktijdige of opeenvolgende verzoeken ten aanzien van meer rechters.43 In 3.1.2 wordt besproken wanneer in de jurisprudentie sprake is van misbruik van het wrakingsverzoek.
2.1.3 Proceskostenveroordeling
Ingevolge artikel 8:75 lid 1 Awb is de bestuursrechter bij uitsluiting bevoegd een partij te veroordelen in de kosten die een andere partij in verband met de behandeling van het beroep bij de bestuursrechter, en van het bezwaar of van het administratief beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Het artikel voorziet in een discretionaire bevoegdheid van de
38 Kamerstukken II 1998/99, 26 523, nr. 3, p. 5-6 (MvT).
Lid 3 van artikel 6:15 Awb is bij de Eerste evaluatiewet Awb (wet van 24 januari 2002, Stb. 53) gewijzigd en verruimd. Dit om de burger niet de dupe te laten worden van het ingewikkelde stelsel van rechtsbescherming.
39Kamerstukken II 1998/99, 26 523, nr. 3, p. 6 (MvT).
40Parl. Gesch. Awb I, p. 304-306; Van Buuren, in: T&C Algemene wet bestuursrecht 2013.
41 Borman, in: T&C Algemene wet bestuursrecht 2013. 42 Idem.
bestuursrechter.44 Een natuurlijk persoon kan slechts in de kosten worden veroordeeld als sprake is van kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht. Een veroordeling in de proceskosten is daarmee het rechtsgevolg dat aan kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht in de zin van artikel 8:75 lid 1 Awb wordt verbonden. Bij het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) zijn nadere regels gesteld. 45 Welke criteria de bestuursrechter hanteert om tot de conclusie te komen dat er sprake is van kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht wordt in 3.1.3 beschreven.
Een natuurlijk persoon kan alleen in de proceskosten worden veroordeeld wanneer sprake is van kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht, omdat de drempel naar de bestuursrechter niet te hoog moet zijn en ook het procesrisico voor de burger niet te groot moet worden.46
Een proceskostenveroordeling kan zonder een daartoe gedaan verzoek worden uitgesproken.47 Voor zover het een veroordeling ten nadele van de burger betreft, dient het bestuursorgaan de proceskostenveroordeling te verzoeken bij de bestuursrechter.48 Voor ambtshalve vergoeding komen slechts in aanmerking de kosten van externe professionele verleende rechtsbijstand.49
2.2 Misbruik van bevoegdheid
Op grond van artikel 3:13 lid 1 BW kan degene aan wie een bevoegdheid toekomt haar niet inroepen voor zover hij haar misbruikt. Lid 2 geeft een niet limitatieve opsomming van gevallen waarin misbruik van bevoegdheid zich in ieder geval voordoet.50 Namelijk in de gevallen dat een bevoegdheid (1) wordt uitgeoefend met geen ander doel dan een ander te schaden (2) wordt uitgeoefend met een ander doel dan waarvoor de bevoegdheid is verleend en (3) indien men, in aanmerking nemende de onevenredigheid tussen het belang bij de uitoefening en het belang dat daardoor wordt geschaad, naar redelijkheid niet tot die uitoefening had kunnen komen. Het eerste criterium is het zogeheten criterium van de benadelingsbedoeling. Het tweede criterium is het doelcriterium. Het derde criterium is het onevenredigheidscriterium. Lid 3 van artikel 3:13 BW bepaalt dat niet elke bevoegdheid kan worden misbruikt. Artikel 3:13 BW is op basis van artikel 3:15 BW ook buiten het
44 De Poorter 2011, E. 8.2.6.9-4. 45 Schlössels & Zijlstra 2014, p. 342.
46 Parl. Gesch. Awb II, p. 497 (Amendement nr. 32, Wolffensperger). 47 De Poorter 2011, E. 8.2.7.9-13.
48 De Poorter 2011, E. 8.2.7.9-13.
CRvB 15 april 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:1253; CRvB 29 november 2006, ECLI:NL:CRVB:2006:AZ3951.
49 De Poorter 2011, E. 8.2.7.9-13.
ABRvS 6 juni 1996, AB 1997/156; JB 1996/173; ABRvS 31 mei 1999, AB 1999/312.
vermogensrecht van toepassing, voor zover de aard van de rechtsbetrekking zich daartegen niet verzet.
Uit de Parlementaire Geschiedenis van artikel 3:13 BW komt naar voren dat er behoefte was de rechtsfiguur misbruik van bevoegdheid te codificeren. De wetgever vond het noodzakelijk in de wet vast te leggen dat het uitoefenen van een bevoegdheid onder omstandigheden onrechtmatig is.De gedachte die ten grondslag ligt aan de bepaling is dat er geen bevoegdheid zonder grenzen is. 51 De wetgever heeft voor de term misbruik van bevoegdheid gekozen in plaats van voor de term misbruik van recht omdat het de meest ruime term is. Misbruik van bevoegdheid omvat méér dan misbruik van recht. De wetgever heeft de term ‘recht’ vermeden om te voorkomen dat gedacht zou worden dat de misbruikfiguur alleen toepasselijk is op een limitatief aantal subjectieve rechten.52
Over de rechtsgevolgen van misbruik van bevoegdheid zwijgt de wet. De wetgever heeft het aan de rechter en doctrine willen overlaten om te bepalen welk rechtsgevolg misbruik van bevoegdheid oplevert. Dit geldt ook voor de in lid twee niet limitatief opgesomde criteria. Het is aan de rechter om het leerstuk verder te ontwikkelen en zo nodig nieuwe maatstaven te ontwikkelen, aangezien de omstandigheden van het geval een grote rol spelen bij zowel het aannemen van misbruik van bevoegdheid als het verbinden van rechtsgevolgen aan misbruik van bevoegdheid.53 In 3.1.4 wordt besproken wanneer de
bestuursrechter misbruik in de zin van deze bepaling aanneemt en welke gevolgen de bestuursrechter aan misbruik verbindt.
51 Van der Wiel 2004, p. 79.
52 Parl. Gesch. Boek 3 (Inv. 3, 5 en 6), p. 1048 (MvT). 53 Parl. Gesch. Boek 3 (Inv. 3, 5 en 6), p. 1049 (MvT).
Hoofdstuk 3 Misbruik van bestuurs(proces)recht
In dit hoofdstuk wordt in 3.1 aan de hand van jurisprudentie besproken wanneer de bestuursrechter misbruik van bestuurs(proces)recht aanneemt en welke consequenties hij aan misbruik verbindt. Op welke terreinen binnen het bestuursrecht misbruik van (proces)recht zich voordoet, wordt in 3.2 behandeld.
3.1 Jurisprudentie misbruik van bestuurs(proces)recht
3.1.1 Jurisprudentie artikel 6:15 lid 3 Awb
De ABRvS heeft in mei 2012 in een bestuursdwangprocedure aangenomen dat sprake was van kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht in de zin van artikel 6:15 lid 3 Awb. Appellant had zijn auto in de gemeente Utrecht foutief geparkeerd. Naar aanleiding hiervan heeft het college van Utrecht spoedeisende bestuursdwang toegepast door de auto van appellant weg te slepen. Onder het bestuursdwangbesluit was conform artikel 3:45 Awb de juiste rechtsmiddelen clausule opgenomen. In de clausule was opgenomen dat het bezwaarschrift ingediend moest worden bij het college van Utrecht. Appellant diende zijn bezwaarschrift in bij het hof te Amsterdam. Ter zitting bij de ABRvS heeft appellant verklaard dat hij bekend was met de doorzendplicht en dat hij de kosten van een postzegel wilde besparen, omdat hij niet in Utrecht woonde. De ABRvS is onder deze omstandigheden van oordeel dat sprake is van kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht, aangezien appellant willens en wetens het bezwaarschrift bij de verkeerde instantie heeft ingediend.54 De rechtbank heeft naar het oordeel van de ABRvS terecht geoordeeld dat het college het bezwaar terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. In dit geval is de niet-ontvankelijkheid van het bezwaarschrift de consequentie van misbruik van de doorzendplicht.
3.1.2 Jurisprudentie artikel 8:18 lid 4 Awb
In de rechtspraak neemt de bestuursrechter misbruik van het wrakingsverzoek aan indien meerdere malen een niet geslaagd verzoek tot wraking wordt gedaan op dezelfde gronden waarbij geen nieuwe feiten of omstandigheden naar voren worden gebracht (herhaalde wrakingsverzoeken).55 Daarnaast levert het indienen van een wrakingsverzoek met als doel
het verlengen van de beroepsprocedure misbruik van het wrakingsverzoek op.56 Voor dit doel
is de processuele bevoegdheid niet gegeven. Tevens levert het verzoek om wraking van elk van de leden van een rechterlijk college en wraking van het instituut als zodanig misbruik op,
54 ABRvS 9 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW5287, JB 2012/160, m.nt. L.J.M. Timmermans.
55 O.a. CRvB 19 januari 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BV2001; CRvB 6 december 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BV0070; CRvB 4 juni 2013,
ECLI:NL:CRVB:2013:CA1948.
omdat dit verzoek niet voor toewijzing vatbaar is. Er zijn dan immers geen rechters meer over om over de verzochte wraking te kunnen beslissen.57 Ter illustratie volgt hier een uitspraak van de CRvB van 15 januari 2015. Uit de uitspraak volgt dat verzoeker in dezelfde hoger beroepszaak tot driemaal toe een niet geslaagd verzoek tot wraking heeft gedaan. Het tweede wrakingsverzoek bevatte gronden die zijn gericht tegen elk lid van de CRvB en elke kamer in welke samenstelling dan ook en het laatste wrakingsverzoek is expliciet tegen de CRvB als college gericht. In dit geval is de CRvB van oordeel dat de conclusie gerechtvaardigd is dat verzoeker misbruik maakt van de bevoegdheid wrakingsverzoeken in te dienen. 58
Indien misbruik van de bevoegdheid tot het indienen van wrakingsverzoeken vaststaat, wordt het wrakingsverzoek niet in behandeling genomen. Tevens bepaalt de bestuursrechter dat een volgend verzoek om wraking niet in behandeling wordt genomen. Daarnaast komt het ook voor dat de bestuursrechter het wrakingsverzoek afwijst en bepaalt dat een volgend verzoek om wraking wegens misbruik van recht niet in behandeling wordt genomen.
3.1.3 Jurisprudentie artikel 8:75 lid 1 Awb
Voor het aannemen van kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht in de zin van artikel 8:75 lid 1 Awb worden in de jurisprudentie onder andere de volgende criteria gehanteerd. Uit de rechtspraak blijkt dat er sprake is van kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht als op grond van bijzondere omstandigheden kan worden vastgesteld dat ten tijde van het instellen van (hoger) beroep het voor betrokkene, zijn deskundigheid in aanmerking nemende, evident is dat van de ingestelde procedure geen positief resultaat valt te verwachten, zodat er sprake is van een bij voorbaat kansloos beroep.59 Of wanneer onmiskenbaar vaststaat wat de uitkomst van de procedure zal zijn.60 Een voorbeeld van een dergelijk kansloos beroep is een zaak
waarin appellant geheel voorbij ging aan de kern van de zaak, namelijk de intrekking en terugvordering van bijstand. Appellant stelde recht te hebben op schadevergoeding ter zake van een onteigeningskwestie.61
Ook in de situatie waarbij een betrokkene bij herhaling verzoekt om herziening van een eerdere, onaantastbaar geworden uitspraak en daarbij geen nieuwe feiten of omstandigheden aanvoert die een herziening rechtvaardigen, wordt kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht aangenomen.62 Dit wordt als nalatig of onzorgvuldig procederen
57 CRvB 15 januari 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:182;
CBb 12 april 2012, ECLI:NL:CBB:2012:BW4809, AB 2012/206, m.nt. B.W.N. de Waard.
58 CRvB 15 januari 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:182.
59 ABRvS 23 juni 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM8842; CRvB 29 november 2006, ECLI:NL:CRVB:2006:AZ3951. 60 ABRvS 10 januari 2007, ECLI:NL:RVS:2007:AZ5844.
61 CRvB 24 oktober 2006, ECLI:NL:CRVB:2006:AZ0923, AB 2007/64, m.nt. H.E. Bröring.
62 CRvB 8 januari 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BH0299; CRvB 1 mei 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BI2991; CRvB 20 februari 2008,
beschouwd.63 In de literatuur worden deze twee voorbeelden van gevallen beschouwd als het inhoudelijk verkeerd inschatten van de proceskansen. 64
Naast het verkeerd inschatten van de proceskansen kan de proceshouding van de betrokken partij ook kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht opleveren.65 Een voorbeeld vormt een zaak waarbij appellant in hoger beroep opnieuw naliet bewijs aan te dragen voor zijn stelling. Appellant is niet bij de hoorzitting van het bestuursorgaan verschenen, niet bij de zitting van de rechtbank en is ook niet bij de zitting van de CRvB verschenen. Zijn gemachtigde is ook niet op de zittingen verschenen. Bovendien heeft appellant geen reactie op het verweerschrift gegeven.66 Volgens de CRvB levert deze proceshouding kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht op.
De bestuursrechter veroordeelt een natuurlijk persoon in de proceskosten indien er sprake is van kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht. De kosten moeten wel in het kader van artikel 1 Bpb voor vergoeding in aanmerking komen. Indien de kosten niet voor vergoeding in aanmerking komen, wordt een proceskostenveroordeling achterwege gelaten.67 3.1.4 Ontwikkeling jurisprudentie artikel 3:13 juncto 3:15 BW
Naast de anti-misbruik bepalingen uit de Awb maakt de bestuursrechter gebruik van de artikelen 3:13 juncto 3:15 BW om misbruik van bestuurs(proces)recht vast te stellen en daar consequenties aan te verbinden. Deze bepalingen worden toegepast in het kader van misbruik van de Wob (zie 1.4).
De jurisprudentie laat zien dat bestuursorganen voorheen langs civielrechtelijke weg hebben geprobeerd om misbruik van de Wob een halt toe te roepen. Overheidsinstanties zijn met succes naar de civiele rechter gestapt om veelopvragers te verbieden hen meer dan een bepaald aantal keren per maand te schrijven en om misbruik van recht op grond van artikel 3:13 juncto 3:15 BW vast te stellen in het kader van oneigenlijke Wob-verzoeken.68 De civiele rechter is van oordeel dat ook de bevoegdheid van de burger om bij de overheid aanvragen en verzoeken in te dienen, kan worden misbruikt. De bestuursrechtelijke aard van een rechtsbetrekking verzet zich niet tegen toepassing van artikel 3:13 BW. De misbruikregeling vindt op grond van de schakelbepaling 3:15 BW ook toepassing in het bestuursrecht.
63ABRvS 21 augustus 2002, ECLI:NL:RVS:2002:AE6738, AB 2003/304, m.nt. C.M. Bitter, noot sub 2. 64 De Poorter 2011, E 8.2.6.9-10.
65 Idem.
66 CRvB 19 december 2001, ECLI:NL:CRVB:2001:AD8133, JB 2001/51.
67 Hof Leeuwarden 2 juli 2003, ECLI:NL:GHLEE:2003:AH9178, AB 2003/373, m.nt. C.M. Bitter.
68 Rb. Den Haag (vzr.) 7 oktober 2014, ECLI:NL:RBDHA:2014:12223, AB 2014/416, m.nt. T. Barkhuysen & L.M. Koenraad;
Rb. Rotterdam 21 maart 2013, ECLI:NL:RBROT:2013:BZ4905, AB 2013/151, m.nt. R. Stijnen; Hof Den Haag 28 januari 2014, ECLI:NL:GHDHA:2014:75, Gst. 2014/59, m.nt. C.N. van der Sluis & M.A.J. West, AB 2014/197, m.nt. R. Stijnen.
De rechtbank Rotterdam heeft voor het eerst in een Wob-procedure het misbruikleerstuk, zoals opgenomen in artikel 3:13 BW, in het bestuursrecht toegepast en wordt daarin door andere bestuursrechters gevolgd.69 De rechtbank heeft vooropgesteld dat bevoegdheden kunnen worden misbruikt in het bestuursrecht maar dat vanwege de aard van de verhouding tussen de overheid en burger niet snel mag worden aangenomen dat sprake is van misbruik van recht. De positie van de overheid is immers bijzonder, de burger moet de nodige ruimte worden geboden om tegen besluiten van de overheid op te komen.70
Misbruik van recht doet zich volgens de rechtbank voor in de gevallen dat één van de criteria van artikel 3:13 lid 2 BW van toepassing is. Er kunnen dan ook verschillende criteria worden toegepast om tot misbruik te concluderen. In casu oordeelde de rechtbank dat (de gemachtigde) van eiser van de bevoegdheid om Wob-verzoeken in te dienen, misbruik heeft gemaakt.71 De casus zal bij de bespreking van de uitspraak van de Afdeling van 19 november
2014 uitvoeriger aan bod komen.
De rechtbank Oost-Brabant heeft in het kader van een Wob-procedure het onevenredigheidscriterium toegepast om misbruik van recht aan te nemen. De rechtbank overwoog dat sprake is van misbruik om beroep in te stellen als, in aanmerking nemende de onevenredigheid tussen het belang bij de uitoefening van de bevoegdheid en het belang dat daardoor wordt geschaad, aannemelijk is dat eiser in redelijkheid niet tot uitoefening van diens bevoegdheid had kunnen komen.72
Op 19 november 2014 heeft de ABRvS in hoger beroep de hierboven genoemde uitspraak van de rechtbank Rotterdam bevestigd. De ABRvS oordeelt in rechtsoverweging 5.1 dat het leerstuk inzake misbruik van (proces)recht, zoals opgenomen in artikel 3:13 BW, op grond van artikel 3:15 BW ook toepassing vindt in het bestuursrecht. De aard van de bestuursrechtelijke rechtsbetrekking verzet zich niet tegen toepassing van deze regel. De bevoegdheid om bij de bestuursrechter beroep in te stellen, kan niet worden ingeroepen voor zover deze bevoegdheid wordt misbruikt. De ABRvS is van oordeel dat de artikelen 3:13 juncto 3:15 BW zich derhalve verzetten tegen een inhoudelijke behandeling van een bij de bestuursrechter ingesteld beroep dat misbruik van recht behelst en dat de artikelen een wettelijke grondslag bieden voor niet-ontvankelijkverklaring van een zodanig beroep.73 Of
69 Rb. Rotterdam 12 december 2013, ECLI:NL:RBROT:2013:10241, Gst. 2014/57, m.nt. C.N. van der Sluis & M.A.J. West; Rb.
Midden-Nederland 12 augustus 2014, ECLI:NL:RBMNE:2014:3558; Rb. Oost-Brabant 26 april 2013, ECLI:NL:RBOBR:2013:CA3250, Gst. 2013/87, m.nt. C.N. van der Sluis, AB 2013/323, m.nt. R. Stijnen en JB 2013/179, m.nt. T.J. Poppema & M.C.T.M. Sonderegger; Rb. Rotterdam 19 december 2013, ECLI:NL:RBROT:2013:10113; Rb. Gelderland 16 oktober 2014, ECLI:NL:RBGEL:2014:6487.
70 Rb. Rotterdam 12 december 2013, ECLI:NL:RBROT:2013:10241, r.o. 6. 71 Idem, r.o. 7.
72 Rb. Oost-Brabant 26 april 2013, ECLI:NL:RBOBR:2013:CA3250, r.o. 1.7.; Rb. Rotterdam 19 december 2013,
ECLI:NL:RBROT:2013:10113.
deze artikelen een wettelijke grondslag bieden voor niet-ontvankelijkverklaring van een beroep dat misbruik van recht behelst, wordt in 4.1.2.2 nader aan de orde gesteld. Dit is de eerste uitspraak waarbij de hoogste bestuursrechter toepassing geeft aan de civielrechtelijke artikelen en daar consequenties aan verbindt.
De ABRvS overweegt in rechtsoverweging 6.1 dat zwaarwichtige gronden zijn vereist voor het niet-ontvankelijk verklaren van een bij een rechter ingesteld rechtsmiddel wegens misbruik van recht. Dit aangezien met de niet-ontvankelijkverklaring de betrokkene in feite het recht op toegang tot de rechter wordt ontzegd. De zwaarwichtige gronden zijn volgens de ABRvS aanwezig, indien rechten of bevoegdheden zodanig evident zijn aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waartoe zij gegeven zijn, dat daarmee blijk wordt gegeven van kwade trouw.74 Een min of meer overmatig beroep op de door de overheid
geboden faciliteiten levert op zichzelf geen misbruik van recht op. Elk beroep op die faciliteiten brengt immers kosten met zich voor de overheid en benadeelt de overheid in zoverre.75 Omstandigheden die wel kunnen bijdragen aan de conclusie dat misbruik van recht heeft plaatsgevonden zijn onder andere het aantal malen dat een bepaald recht of een bepaalde bevoegdheid wordt aangewend in combinatie met andere omstandigheden zoals het procesgedrag van betrokkene of diens gemachtigde. Hieruit blijkt dat aan de feiten en omstandigheden een beslissende betekenis toekomt om te concluderen dat er sprake is van misbruik van bestuurs(proces)recht.76
De ABRvS past in deze uitspraak voor het vaststellen van misbruik het doelcriterium toe. De feiten en omstandigheden waren in de uitspraak van doorslaggevende betekenis voor de ABRvS om misbruik van recht aan te nemen. De omstandigheden op grond waarvan de ABRvS in het onderhavige geval tot de conclusie komt dat er misbruik van recht is, zijn met name te herleiden tot het procesgedrag van appellantes gemachtigden. De ABRvS overweegt dat de gemachtigden van appellante met het indienen van Wob-verzoeken het oogmerk hadden dwangsommen en proceskostenvergoedingen te incasseren in plaats van de openbaarmaking van stukken over de verkeersboete. Dit blijkt zowel uit de inhoud als uit de vorm van de verzoeken. Van belang daarbij is dat de gemachtigden wisten dat ze geen Wob-verzoeken hoefden in te dienen om aan de stukken over de verkeersboete te komen. Daarnaast hebben de gemachtigden veel verzoeken naar andere adressen dan het opgegeven correspondentieadres van de Centrale Verwerking Openbaar Ministerie gestuurd en hebben ze meerdere malen dezelfde documenten opgevraagd. De handelingen van de gemachtigden zijn
74 Zie ook de uitspraak ABRvS 21 juli 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AL6396.
75 Dit volgt uit de uitspraak van 21 juli 2003, ABRvS 21 juli 2003, ECLI:NL:ABRVS:2003:AL6396. 76 ABRvS 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4129, r.o. 6.1.
aan appellante toegerekend, omdat appellante hen gemachtigd heeft om namens haar te handelen.77
Rechtbanken lijken dankbaar gebruik te maken van de mogelijkheid die de ABRvS met deze uitspraak heeft geboden.78 Ook de ABRvS heeft na de uitspraak van 19 november 2014 (hoger) beroepen in Wob-procedures niet-ontvankelijk verklaard wegens misbruik van recht.79 De ABRvS past telkens het doelcriterium toe bij het beantwoorden van de vraag of sprake is van misbruik van recht en laat een beslissende betekenis toekomen aan de feiten en omstandigheden. Omstandigheden die hebben bijgedragen aan de conclusie dat misbruik van recht heeft plaatsgevonden, waren onder andere het procesgedrag van betrokkene of diens gemachtigde. Zo kunnen handelingen die een tijdige besluitvorming onnodig kunnen bemoeilijken, bijdragen aan de conclusie dat de bevoegdheid tot het indienen van Wob-verzoeken is misbruikt. Voorbeelden van dergelijke handelingen zijn het opsturen van verzoeken naar antwoordnummers die afwijken van de medegedeelde postadressen of faxnummers, het niet vermelden van zaakskenmerken en het indienen van verkapte ingebrekestellingen en Wob-verzoeken. Ook de kennis en ervaring van betrokkene of diens gemachtigde op het gebied van het bestuursrecht in het algemeen en in de Wob in het bijzonder is een omstandigheid die kan bijdragen aan de conclusie misbruik van recht. In het geval de informatie op grond van een andere wet opgevraagd kan worden, wijst dit erop dat het een bewuste keuze is geweest om het informatieverzoek op de Wob te baseren en moet het verzoek als een Wob-verzoek worden beschouwd. Gezien de kennis en ervaring met het bestuursrecht in het algemeen en met de Wob in het bijzonder moet er van worden uitgegaan dat betrokkene of diens gemachtigde ermee bekend was dat een Wob-verzoek er toe kan leiden dat het aangezochte bestuursorgaan, in geval van niet-tijdige besluitvorming, een dwangsom of proceskostenvergoeding moet betalen. De ABRvS is van oordeel dat onder deze omstandigheden de bevoegdheid om Wob-verzoeken in te dienen met geen ander doel wordt gebruikt dan om ten laste van de overheid geldsommen te incasseren. Dit leidt tot de conclusie dat er sprake is van misbruik van recht, omdat de bevoegdheid tot het indienen van een Wob-verzoek voor een ander doel wordt gebruikt dan waarvoor die gegeven is. Dit gebruik geeft blijk van kwade trouw.
77 ABRvS 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4129, r.o. 6.6-6.9.
78 Zie bijvoorbeeld de uitspraken Rb. Rotterdam 24 februari 2015, ECLI:NL:RBROT:2015:1174, ECLI:NL:RBROT:2015:1175,
ECLI:NL:RBROT:2015:1176; Rb. Gelderland 18 december 2014, ECLI:NL:RBGEL:2014:7847.
79 ABRvS 22 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1265, ECLI:NL:RVS:2015:1246, ECLI:NL:RVS:2015:1238; ECLI:NL:RVS:2015:1255;
ABRvS 6 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1401, ECLI:NL:RVS:2015:1435, ECLI:NL:RVS:2015:1416, ECLI:NL:RVS:2015:1443, ECLI:NL:RVS:2015:1426, ELCI:NL:RVS:2015:1438, ECLI:NL:RVS:2015:1459, ECLI:NL:RVS:2015:1440, ECLI:NL:RVS:2015:1465, ECLI:NL:RVS:2015:1453; ABRvS 20 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1620; ABRvS 27 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1623,
De lijn die nu in de jurisprudentie met betrekking tot de beoordeling van misbruik van recht in de zin van de artikelen 3:13 juncto 3:15 BW is ontstaan is de volgende. Er is sprake van misbruik van bestuurs(proces)recht indien rechten of bevoegdheden zodanig evident zijn aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waartoe zij zijn gegeven, dat het aanwenden van die rechten of bevoegdheden blijk geeft van kwade trouw. Aan de feiten en omstandigheden komt steeds beslissende betekenis toe.80 Misbruik van bestuurs(proces)recht leidt tot de niet-ontvankelijkheid van het (hoger) beroep.
3.2 Terreinen bestuursrecht
Uit de rechtspraak komt naar voren dat misbruik van bestuursrecht zich de laatste tijd met name voordoet bij Wob-verzoeken in combinatie met de Wet dwangsom. Naast misbruik van de Wob volgt uit de jurisprudentie dat sprake is van misbruik van bestuurs(proces)recht op andere terreinen van het bestuursrecht (zie 3.1). Misbruik doet zich onder andere voor op de terreinen van het algemene bestuursrecht, het sociale zekerheidsrecht (bijstandszaken) en het sociaal-economisch bestuursrecht (onderwerp landbouw).81 Op die terreinen is sprake van misbruik van processuele bevoegdheden. Zo is er binnen die terreinen sprake van misbruik van het wrakingsinstrument (verzoek tot procesincident). Tevens levert het verkeerd inschatten van de proceskansen en de proceshouding van partijen kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht in de zin van artikel 8:75 lid 1 Awb op. Bijvoorbeeld het geval dat herhaaldelijk om herziening van een uitspraak wordt verzocht.
80 ABRvS 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4129, JB 2014/246, m.nt. J. Korzelius & Y.E. Schuurmans, noot sub 4. 81 CRvB 24 oktober 2006, ECLI:NL:CRVB:2006:AZ0923, AB 2007/64, m.nt. H.E. Bröring; CRvB 28 januari 2014,
ECLI:NL:CRVB:2014:198, AB 2014/455, m.nt. Y.E. Schuurmans; CBb 12 april 2012, ECLI:NL:CBB:2012:BW4809; ABRvS 10 januari 2007, ECLI:NL:RVS:2007:AZ5844.
Hoofdstuk 4 Aanvulling instrumentarium Awb
In dit hoofdstuk wordt op basis van de bespreking van de jurisprudentie een analyse gegeven. Aan de hand van de analyse wordt in 4.1 nagegaan welke problemen zich voordoen bij de kwalificatie van misbruik en bij het verbinden van gevolgen aan misbruik. Op basis hiervan wordt nagegaan in hoeverre de Awb bepalingen en artikel 3:13 BW wapens zijn voor de bestuursrechter tegen misbruik van recht. Aan de hand van deze analyse wordt in 4.2 besproken of het instrumentarium van de Awb aanvulling behoeft.
4.1 Analyse
4.1.1 Kwalificatie misbruik
De wettelijke bepalingen uit de Awb bevatten geen criteria voor de kwalificatie van misbruik, maar die criteria zijn in de jurisprudentie ontwikkeld en worden door bestuursrechters toegepast (zie 3.1.1, 3.1.2 en 3.1.3). Artikel 3:13 lid 2 BW geeft een aantal niet limitatieve criteria die van belang zijn voor de beoordeling van misbruik (zie 2.2). Uit de jurisprudentie blijkt dat de bestuursrechter het tweede criterium van artikel 3:13 lid 2 BW, het zogeheten doelcriterium, toepast bij de beantwoording van de vraag of er sprake is van misbruik. Verder zijn de feiten en omstandigheden van doorslaggevende betekenis bij de beoordeling van misbruik. Hieruit volgt dat de bestuursrechter voldoende handvatten heeft om te beoordelen of er sprake is van misbruik van bestuurs(proces)recht.
4.1.2 Gevolgen misbruik
4.1.2.1 Gevolgen Awb bepalingen
De gevolgen die de bestuursrechter dient te verbinden aan misbruik van recht liggen, uitgezonderd van artikel 6:15 lid 3 Awb, in de Awb bepalingen besloten (zie 2.1). Uit de jurisprudentie blijkt dat de rechtsgevolgen die verbonden worden aan misbruik in de zin van artikel 8:18 lid 4 en artikel 8:75 lid 1 Awb onvoldoende remmende werking hebben op misbruik. Artikel 6:15 lid 3 behoeft geen verdere bespreking, aangezien misbruik van de doorzendplicht zeer uitzonderlijk is.
Het buiten behandeling laten van het wrakingsverzoek lijkt geen remmende werking te hebben op misbruik ervan.82 De laatste tijden is het misbruik van het wrakinginstrument toegenomen. Wat uit de jurisprudentie naar voren komt, is dat de verzoeker van een wraking vaak een ander doel heeft met het verzoek tot wraking dan waarvoor het wrakingsmiddel is
gegeven. Een voorbeeld van een ander doel is het vertragen van de procedure. Dit is een ander doel dan het doel waarvoor bevoegdheid tot het doen van een wrakingsverzoek in de wet is opgenomen, namelijk om de behandelende rechter te laten vervangen door een andere rechter, omdat de verzoeker goede redenen heeft om te denken dat de behandelende rechter de zaak niet onpartijdig kan beoordelen. Het probleem bij misbruik van het wrakingsinstrument is dat pas na meerdere wrakingsverzoeken tot het inzicht wordt gekomen dat er sprake is van misbruik.83 Dan pas bepaalt de bestuursrechter dat een volgend verzoek om wraking niet in behandeling wordt genomen en wordt het wrakingsverzoek afgewezen. Als het doel van de verzoeker was het vertragen van de procedure, dan heeft hij ten tijde van de beslissing op zijn verzoek zijn doel bereikt.
De proceskostenveroordeling van een natuurlijk persoon, zoals opgenomen in artikel 8:75 lid 1 Awb, lijkt evenmin een remmende werking op misbruik te hebben.84 De wetgever
wilde niet dat angst bij natuurlijke personen voor een kostenveroordeling de toegang tot de
rechter belemmert. 85 De rechtspraak voedt deze angst ook niet, want
proceskostenveroordelingen ten laste van een natuurlijk persoon zijn uitzonderlijk in de rechtspraak.86 Daarnaast heeft de veroordeling in de kosten geen afremmende werking op misbruik van procesrecht vanwege het strikte tarievensysteem in het Bpb en de repressieve werking.87 Een proceskostenveroordeling wordt pas in de (eind)uitspraak, dus aan het slot van
de procedure, uitgesproken.88 Wat betreft de veroordeling in de kosten komt uit de jurisprudentie naar voren dat de kosten meestal beperkt blijven tot de reiskosten van het bestuursorgaan. Een verklaring hiervoor is dat het bestuursorgaan vaak zelf procedeert en geen externe derde heeft ingeschakeld. Slechts de kosten van externe professionele rechtsbijstand komen voor vergoeding in aanmerking, dus niet van juristen in dienst van het openbaar bestuur.89
4.1.2.2 Gevolgen artikel 3:13 BW
Wat betreft de toepassing van artikel 3:13 BW komt uit de rechtspraak naar voren dat de bestuursrechter het (hoger) beroep dat misbruik van recht behelst niet-ontvankelijk verklaart. De ABRvS is van oordeel dat de artikelen 3:13 en 3:15 BW een wettelijke grondslag bieden voor het niet-ontvankelijk verklaren van een beroep dat misbruik behelst. Interessant is dat de
83 CRvB 15 januari 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:182; CRvB 14 juni 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:CA3217.
84 Willems-Dijkstra & Van der Leek, NTB 2013/7, p. 8; Hof Leeuwarden 2 juli 2003, ECLI:NL:GHLEE:2003:AH9178, AB 2003/373, m.nt.
C.M. Bitter; ABRvS 21 augustus 2002, ECLI:NL:RVS:2002:AE6738, AB 2003/304, m.nt. C.M. Bitter.
85 Schreuder-Vlasblom 2013, p. 1016.
86 CRvB 24 oktober 2006, ECLI:NL:CRVB:2006:AZ0923, AB 2007/64, m.nt. H.E. Bröring. 87 Rb. Midden-Nederland 28 oktober 2014, ECLI:NL:RBMNE:2014:5278.
88 CRvB 2 maart 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BL4270, Gst. 2010/125, m.nt. A.M.M.M. Bots. 89 Hof Leeuwarden 2 juli 2003, ECLI:NL:GHLEE:2003:AH9178, AB 2003/373, m.nt. C.M. Bitter.
wet zelf zwijgt over de rechtsgevolgen. De wetgever heeft opengelaten welke gevolgen aan misbruik verbonden moeten worden, zodat de rechter in het specifieke geval kan bepalen welk gevolg het meest geschikt is. Dit omdat de omstandigheden van het geval een grote rol spelen bij het verbinden van rechtsgevolgen aan misbruik.
Daarbij is interessant dat uit een uitspraak van de CRvB van 2 maart 2010 impliciet lijkt te volgen dat misbruik van recht - zonder een expliciete wettelijke grondslag - niet tot het niet-ontvankelijk verklaren van een bij de bestuursrechter ingesteld rechtsmiddel kan leiden.90 De CRvB ziet geen ruimte in het bestaande stelsel van de Awb om de burger rechten te ontzeggen omdat hij misbruik van deze rechten maakt.91 De CRvB zegt dat de Awb bij misbruik slechts voorziet in een veroordeling in de proceskosten.
Hieruit volgt dat het niet-ontvankelijk verklaren van een rechtsmiddel zonder wettelijke basis voorwerp van discussie is.92 Een niet-ontvankelijkverklaring is een maatregel
die zwaar ingrijpt in het grondrecht van de burger om een geschil met de overheid aan de onafhankelijke bestuursrechter te kunnen voorleggen, omdat met de niet-ontvankelijkverklaring de burger in feite het recht op toegang tot de rechter wordt ontzegd.93 Dit is een grondrecht dat is neergelegd in artikel 6 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM). De overheid beschikt in tegenstelling tot de burger over verstrekkende bevoegdheden. De overheid grijpt eenzijdig in de rechten van de burger in. De burger dient daarom de nodige ruimte te krijgen om tegen het handelen en/of de besluitvorming van de overheid op te komen.94 Onder bepaalde voorwaarden mag er een inbreuk worden gemaakt op dit artikel, maar de lat voor niet-ontvankelijkheid zal hoog moeten liggen.95
Verder blijkt uit de jurisprudentie dat de bestuursrechter maar één consequentie verbindt aan misbruik in de zin van artikel 3:13 BW. Dat is de niet-ontvankelijkheid van het (hoger) beroep. Naar het oordeel van de ABRvS zijn voor het niet-ontvankelijk verklaren van een bij een rechter ingesteld rechtsmiddel wegens misbruik zwaarwichtige gronden vereist (3.4.1). De zwaarwichtige gronden doen zich niet zomaar voor.96 De jurisprudentie laat zien
90 Schreuder-Vlasblom 2013, p. 115; CRvB 2 maart 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BL4270, AB 2010/100, m.nt. H.E. Bröring en Gst.
2010/125, m.nt. A.M.M.M. Bots;
ABRvS 18 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:426, AB 2015/119, m.nt. R. Ortlep, p. 8. Zie ABRvS 25 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:919. In deze zaken waren de omstandigheden niet zwaarwichtig genoeg dus geen misbruik van recht.
91 Daalder, NTB 2013/8, p. 1.
92 Barkhuysen, NJB 2014/1675, p. 2; Rb. Den Haag 7 oktober 2014, ECLI:NL:RBDHA:2014:12223, AB 2014/416, m.nt. T. Barkhuysen &
L.M. Koenraad, p. 6; Willems-Dijkstra & Van der Leek, NTB 2013/7, p. 9; ABRvS 18 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:426, AB 2015/119, m.nt. R. Ortlep.
93 ABRvS 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4129, r.o. 6.1. 94 Rb. Midden-Nederland 28 oktober 2014, ECLI:NL:RBMNE:2014:5278.
95 Verdragstaten mogen beperkingen stellen aan dit artikel, bijvoorbeeld ten aanzien van handelingsonbekwamen, door het opwerpen van
financiële drempels (griffierecht), verjaringstermijnen. De beperkingen mogen gesteld worden zolang de kern van dit recht niet wordt aangetast. Er mogen geen onnodige drempels worden opgeworpen.
Van Oosten & Span, Bb 2015/20, p. 4.
dat de bestuursrechter veel feiten en omstandigheden nodig heeft om tot de conclusie te komen dat er sprake is van misbruik van recht en dus van niet-ontvankelijkheid van het (hoger) beroep.97 De zwaarwichtige gronden lijken een drempel te zijn om alle gevallen van misbruik van recht tegen te kunnen gaan. Slechts evidente gevallen van misbruik van recht lijken met artikel 3:13 BW aangepakt te kunnen worden. Minder evidente gevallen van misbruik zullen niet aangepakt kunnen worden, omdat bij die gevallen niet aan het vereiste van zwaarwichtige gronden voldaan zal worden.98 Het probleem waar tegenaan wordt gelopen, is dat niet in de jurisprudentie valt terug te zien dat de rechter bij het verbinden van consequenties aan misbruik rekening houdt met de aard en omvang van misbruik. Er zitten geen gradaties in de maatregelen die aan misbruik verbonden kunnen worden. Dit is opvallend aangezien de wetgever het aan de rechter heeft overgelaten om na te gaan welke maatregel in het specifieke geval het meest geschikt is.
4.1.3 Bruikbaarheid Awb bepalingen en artikel 3:13 BW
De bespreking van de vorige twee paragrafen laat zien dat er knelpunten zijn bij het verbinden van consequenties aan misbruik van bestuurs(proces)recht. Verder is opvallend dat de bestuursrechter in het kader van misbruik van de Wob niet de Awb bepalingen heeft toegepast om misbruik tegen te gaan. De bestuursrechter past artikel 3:13 lid 2 toe om misbruik vast te stellen en verbindt de niet-ontvankelijkheid van het (hoger) beroep als maatregel aan misbruik van recht. Een verklaring hiervoor is dat zowel uit het wettelijk kader als uit de jurisprudentie blijkt dat de drie anti-misbruik bepalingen in de Awb in de fase van (hoger) beroep op de bestuursrechter drie specifieke bepalingen zijn die alleen zien op misbruik van processuele bevoegdheden. Met name de artikelen 6:15 lid 3 en 8:18 lid 4 Awb zien op specifieke situaties. Bovendien hebben de Awb bepalingen onvoldoende remmende werking op misbruik van bestuurs(proces)recht (zie 4.1.2.1). Daarnaast biedt de Wob zelf geen instrumenten om misbruik tegen te gaan. De rechter past de wet onverkort toe.99
Hieruit kan afgeleid worden dat de bestaande juridische instrumenten uit de Awb tekortschieten in het tegengaan van misbruik in het kader van de Wob. De literatuur bevestigt dit beeld.100 De bestuursrechter heeft in het bestuursrecht onvoldoende mogelijkheden om misbruik van recht tegen te gaan. In het kader van de Wob is daarom artikel 3:13 BW als wapen ingezet. Echter blijkt aan de toepassing van artikel 3:13 BW haken en ogen te zitten (4.1.2.2). Het artikel biedt geen wettelijke grondslag voor het niet-ontvankelijk verklaren van
97 Van Oosten & Span, Bb 2015/20, p. 4.
98 Heykant- Berman 2013, p.77 ; Van Oosten & Span, Bb 2015/20, p. 3. 99 Bakker, NJB 2014/137, p. 1; Van Oosten & Span, Bb 2015/20, p. 1.
een beroep dat misbruik behelst en bij het sanctioneren wordt alleen maar de niet-ontvankelijkheid van het (hoger) beroep als maatregel verbonden aan misbruik. De aard en omvang van misbruik kunnen telkens verschillen. De zwaarte van de maatregel dient daarom gerelateerd te worden aan de aard en omvang van misbruik. Dit zien we niet terug in de rechtspraak. Naast de oplossing die de bestuursrechter gebruikt om misbruik tegen te gaan, zijn twee wetsvoorstellen aanhangig om misbruik van de Wob een halt toe te roepen. De bruikbaarheid van deze wetsvoorstellen worden eerst besproken, alvorens te bepalen of het instrumentarium van de Awb aanvulling behoeft om misbruik tegen te gaan.
4.1.4 Wetsvoorstellen ter voorkoming van misbruik van de Wob
Momenteel zijn twee wetsvoorstellen aanhangig die een halt moeten toeroepen aan misbruik van de Wob.101 Beide wetsvoorstellen zijn identiek wat betreft de aanpak van misbruik. Ze bevatten allebei de uitzondering van de dwangsomregeling bij niet tijdig beslissen voor Wob-verzoeken.102 De wetgever is van mening dat dit de beste oplossing is in het tegengaan van misbruik van de Wob. Het voordeel van beide wetsvoorstellen in de aanpak van misbruik is dat burgers geen dwangsom krijgen wanneer een bestuursorgaan te laat reageert op een Wob-verzoek, waardoor deze financiële prikkel voor oneigenlijke gebruikers wordt weggenomen.103 Daarentegen is de heersende opvatting in de literatuur dat de oplossing niet gelegen is in de loskoppeling van de Wet dwangsom van de Wob.104 Enkele nadelen van de wetsvoorstellen zijn dat met de afschaffing van de dwangsomregeling een belangrijk middel verdwijnt voor goedbedoelende burgers (Wob-verzoekers) om een tijdige beslissing van het bestuursorgaan af te dwingen. Het beroep wegens niet tijdig beslissen blijft mogelijk maar dit is minder laagdrempelig wegens het griffierecht en de formele vereisten. Ook de mogelijkheid van het niet toekennen van vergoeding van het griffierecht en een proceskostenveroordeling kan ervoor zorgen dat burgers niet meer naar de rechter zullen stappen.105 Daarnaast zien de
wetsvoorstellen alleen maar op het tegengaan van misbruik van de Wob. Uit de bespreking van de jurisprudentie blijkt dat misbruik van recht zich uitstrekt tot het bestuursrecht als geheel. Tevens moet worden gevreesd voor een ‘waterbedeffect’ aangezien bijvoorbeeld van de proceskostenvergoeding een aanzienlijke aantrekkingskracht uitgaat op potentieel
101 Het gaat om het wetsvoorstel wijziging van de Wob in verband met aanvullingen ter voorkoming van misbruik, Kamerstukken II 2014/15,
34 106, nr. 1-2; bijlage 3 en het initiatiefwetsvoorstel ‘Wet open overheid’ van de Tweede Kamerleden Voortman (GroenLinks) en Schouw (D66), Kamerstukken II 2013/14, 33 328, nr. 1-2; bijlage 4.
102 Het gaat om de artikelen 15 en 15a van het voorstel tot wijziging van de Wob en de artikelen 8.3 en 8.4 van de Woo. Voor de tekst van de
artikelen wordt naar bijlage 3 en 4 verwezen.
103 Winter 2014, p. 68.
104 Korzelius e.a., NTB 2015/1, p. 5.
misbruik.106 Dit leert de praktijk in het belastingrecht.107 Verder zijn de wetsvoorstellen momenteel nog aanhangig waardoor het afwachten is wanneer de wetsvoorstellen in werking treden. Tot die tijd zal misbruik van de Wob tegengegaan moeten worden met andere instrumenten.108 In deze scriptie wordt aangesloten bij de heersende opvatting in de literatuur dat de oplossing niet gelegen is in het uitzonderen van Wob-verzoeken van de dwangsomregeling.
4.2 Algemene anti-misbruik bepaling
De bestuursrechter beschikt over onvoldoende instrumenten in het bestuursrecht om misbruik van recht tegen te gaan. De huidige bepalingen uit de Awb zien alleen op misbruik van bestuursprocesrecht en artikel 6:15 lid 3 en artikel 8:14 lid 4 Awb zien slechts op specifieke situaties. Artikel 3:13 juncto 3:15 BW biedt geen wettelijke grondslag voor het niet-ontvankelijk verklaren van een ingesteld rechtsmiddel. Wenselijk is om gelet op artikel 6 EVRM een wettelijke grondslag voor een zware maatregel als de niet-ontvankelijkverklaring van een ingesteld rechtsmiddel te eisen.
Daarnaast blijkt uit de jurisprudentie dat er bij het toepassen van consequenties aan misbruik van bestuurs(proces)recht geen gradaties zitten in de maatregelen. Wenselijk is dat de bestuursrechter zijn reactie laat afhangen van de aard en omvang van het misbruik. 109 Voorgesteld wordt om het instrumentarium van de Awb aan te vullen door een algemene anti-misbruik bepaling in de Awb te introduceren die ziet op de gevolgen.
Bij de formulering van een norm kan artikel 8:31 Awb als voorbeeld worden genomen (gevolgen niet medewerking). Met name het laatste stukje van die bepaling kan als voorbeeld dienen: kan de bestuursrechter daaruit de gevolgtrekkingen maken die hem geraden
voorkomen. Zo zou de tekst van een algemene anti-misbruik bepaling kunnen luiden:
In het geval de betrokkene misbruik maakt van de aan hem toegekende (processuele) rechten of bevoegdheden, kan de bestuursrechter daaraan de gevolgen verbinden die hem geraden voorkomen. Voor het niet-ontvankelijk verklaren van een bij een rechter ingesteld rechtsmiddel wegens misbruik van bestuurs(proces)recht zijn zwaarwichtige gronden vereist. Die zijn in ieder geval aanwezig als het aanwenden van die rechten of bevoegdheden blijk geeft van kwade trouw.
106 Korzelius e.a., NTB 2015/1, p. 5. 107 Idem.
108 Van Oosten & Span, Bb 2015/20, p. 4.
Met deze norm wordt een algemene anti-misbruik bepaling voorgesteld die op alle vormen van misbruik van bestuurs(proces)recht van toepassing is. Verder biedt de norm de rechter de gelegenheid maatwerk te leveren bij het verbinden van gevolgen aan misbruik van bestuurs(proces)recht. Voorbeelden van gevolgen die de bestuursrechter aan misbruik van bestuurs(proces)recht kan verbinden zijn het niet-ontvankelijk verklaren van het beroep, afwijzen van de claim, veroordeling in de proceskosten of een combinatie daarvan. Tegelijkertijd biedt de norm een wettelijke grondslag voor het niet-ontvankelijk verklaren van een (hoger) beroep dat misbruik behelst.
