Aansprakelijk of verantwoordelijk? : De afhandeling van restschade ten gevolge van PTSS bij de Nationale Politie

(1)

Aansprakelijk of verantwoordelijk?

De afhandeling van restschade ten gevolge van PTSS bij de Nationale Politie

Universiteit van Amsterdam

Faculteit der Rechtsgeleerdheid

Naam: Tessa Mulder Mastertrack: Arbeidsrecht

Begeleider UvA: De heer J.R. Popma

Begeleider Nationale Politie: De heer J.T.J. Tonino Inleverdatum eindversie: 8 januari 2018

(2)

2

Abstract

In opdracht van de Nationale Politie, heb ik onderzoek gedaan naar werkgeversaansprakelijkheid voor restschade die politieambtenaren lijden als gevolg van de beroepsziekte PTSS. De aanleiding voor dit onderzoek is de interne discussie die bij de Nationale Politie bestaat over de afhandeling van deze restschadeclaims. Dient de restschadevergoeding uitsluitend vanuit juridische (werkgevers)aansprakelijkheid te worden benaderd? Of bestaan verdergaande verplichtingen vanuit goed verantwoordelijk werkgeverschap? Ik heb deze vragen onderzocht aan de hand van jurisprudentieonderzoek, literatuuronderzoek en interviews met belanghebbenden. Uit de interviews blijkt dat als knelpunt wordt ervaren dat er in weinig gevallen aansprakelijkheid wordt aangenomen voor een restschadeclaim. Dit knelt des temeer nu uit de praktijk blijkt dat de nakoming van de zorgplicht ter voorkoming van PTSS na een potentieel traumatisch incident (de zogenaamde nazorgplicht) regelmatig gebrekkig is, terwijl er voor structureel gevaarlijke werkzaamheden juist een extra hoog niveau van zorg vereist wordt. De CRvB betrekt de wijze waarop de nazorg heeft plaats gevonden echter maar zelden bij de beoordeling van aansprakelijkheid. De reden daarvan is gelegen in het feit dat bij de bij de toetsing van de werkgeversaansprakelijkheid voor restschade eerst de strenge hobbel van buitensporigheid moet worden genomen. De meeste zaken stranden op dit criterium. Weliswaar lijkt de CRvB de gegeven nazorg wel enigszins te betrekken bij de vraag of aan het buitensporigheidcriterium is voldaan, doch in de jurisprudentie is nog geen enkel geval bekend, waarin het gebrek aan nazorg heeft geleid tot het eerder aannemen van buitensporigheid. De conclusie is dan ook dat de nazorg in de huidige jurisprudentie van de CRvB bij de politie nauwelijks een rol speelt bij de vraag of de werkgever voor de restschade aansprakelijk is. De benadering vanuit uitsluitend juridische aansprakelijkheid bij de politie doet op dit moment daarom geen recht aan een rechtvaardige afhandeling van restschadeclaims. In deze scriptie wordt een aantal gesignaleerde knelpunten ten aanzien van de afhandeling van restschade ten gevolge van PTSS bij de Nationale Politie, benoemd. Tevens wordt een aantal aanbevelingen gedaan voor een rechtvaardiger en beter bij de huidige tijd passende invulling van goed en verantwoordelijk werkgeverschap bij de afhandeling van restschadeclaims.

(3)

3

Dankwoord

Graag wil ik de volgende mensen bedanken:

- Jos Tonino, voor het geven van deze opdracht en de begeleiding tijdens het onderzoek;

- De respondenten voor de openheid en eerlijkheid tijdens de interviews met betrekking tot dit zeer gevoelige onderwerp;

- Jan Popma voor de begeleiding vanuit de UvA; - Mijn vriend Mats Heybroek voor zijn mentale steun.

Ik hoop dat ik met het schrijven van deze scriptie de Nationale Politie van dienst heb kunnen zijn.

(4)

4

Lijst van gebruikte afkortingen

Arbowet Arbeidsomstandighedenwet

AW Ambtenarenwet

Barp Besluit algemene rechtspositie politie Bbp Besluit bezoldiging politie

BOT Bedrijfs Opvang Team

BW Burgerlijk Wetboek

CRvB Centrale Raad van Beroep

DSM-IV Diagnostic and Statistical Manual of Mental Disorders IV

HR Hoge Raad

NVAB Nederlandse Vereniging voor Arbeid- en Bedrijfsgeneeskunde NCvB Nederlands Centrum voor Beroepsziekten

PSA Psychosociale arbeidsbelasting PTSS Posttraumatische stressstoornis

(5)

5

Inhoudsopgave

Abstract 2

Lijst van gebruikte afkortingen 3

Dankwoord 3

1. Inleiding 8

1.1 Aanleiding 8

1.2 Onderzoeksvragen, methode en opbouw 9

2. Wat is PTSS? Maatschappelijke en juridische relevantie 11

2.1 Inleiding 11

2.2 Maatschappelijke en juridische relevantie 12

2.3 Samenvattende conclusie 13

3. Criteria werkgeversaansprakelijk voor restschade bij psychische ziekten 14

3.1 Inleiding 14

3.2 Grondslag aansprakelijkheid en rechtsingang 15

3.3 Schade 16

3.4 Verband met de werkzaamheden; causaal verband 17

3.5 Verweren: naleving zorgplicht, opzet en bewuste roekeloosheid 19

3.6 Goed werkgeverschap 19

4. Invulling Buitensporigheid 22

4.1 Inleiding 22

4.2 Buitensporigheid in het algemeen 22

4.3 Buitensporigheid bij de politie 24

5. Invulling zorgplicht 26

5.1 Inleiding 26

5.2 Geschreven normen 26

5.3 Ongeschreven recht 28

5.3.1 Strenge zorgplicht in hoog-risicoberoep 28 5.3.2 Stand van de wetenschap; richtlijnen 29

5.4 Invulling van de zorgplicht bij de politie 34

(6)

6

6.1 Inleiding 37

6.2 Rechtspositie: De Circulaire 37

6.2.1 PDC 37

6.2.2 Beroepsziekte in de zin van het Barp 38

6.2.3 Adviescommissie PTSS 39

6.2.4 Vergoedingen vanuit het Barp en Bbp 41

6.3 Restschadeafhandeling bij de politie 41

6.3.1 Toetsingskader afhandeling restschadezaken nader uitgediept 42

6.3.2 Uitzondering: lijst van 40 43

6.3.3 Goed werkgeverschap 44 6.4 Interviews 44 6.4.1 Zorgplicht; nazorg 45 6.4.2 Buitensporigheidscriterium 47 6.4.3 Goed werkgeverschap 50 6.5 Samenvattende conclusie 53

7. Knelpunten afhandeling restschade politie 56

7.1 Inleiding 56

7.2 Zorgplicht; nazorg 56

7.3 Buitensporigheid 57

7.4 Rechtszekerheid, Rechtsgelijkheid, efficiëntie en beperking van de duur 58

7.5 Samenvattende conclusie 59 8. Aanbevelingen 60 8.1 Inleiding 60 8.2 Zorgplicht; nazorg 60 8.3 Ruimere schadevergoedingsregeling 61 8.4 Samenvattende conclusie 63

9. Conclusie centrale onderzoeksvragen 64

9.1 Onderzoeksvraag 1 64

(7)

(8)

8

1. Inleiding

1.1 Aanleiding

Waar anderen terugtreden zet de politie een stap naar voren. Agenten gaan naar gevaarlijke situaties, om in ondergeschiktheid aan het bevoegd gezag, te zorgen voor de handhaving van de rechtsorde en het verlenen van hulp aan hen die dat behoeven.1 Het is de taak van de politie te zorgen voor een veilige en leefbare samenleving. Deze taakuitoefening brengt zeer hoge risico’s met zich mee.2 Het beroep van politieagent wordt dan ook door de Minister van Veiligheid en Justitie gekwalificeerd als een hoog-risicoberoep. Het beroep is één van de drie mentaal meest belastende beroepen van Nederland. 3 Dit geldt met name voor politieambtenaren in de frontlinie; agenten die in het ‘blauw’ op straat werken. Deze agenten hebben vanwege hun functie een verhoogd risico om te maken te krijgen met traumatische gebeurtenissen, zoals dodelijke verkeersongelukken, zelfmoorden en buitensporig geweld.4 Bij 7% van de agenten leiden deze traumatische gebeurtenissen tot een posttraumatische stressstoornis (hierna PTSS).5 Op het moment dat de oorzaak van een PTSS in belangrijke mate het gevolg is van het werk of de werkomstandigheden, wordt gesproken van een beroepsziekte. Hoofdstuk 2 bevat een nadere toelichting op wat een PTSS precies inhoudt. Als een politieagent (beroepsgerelateerde) PTSS krijgt, is werken in de frontlinie vaak niet meer mogelijk. Ondanks het feit dat 95% van de agenten na een tijdige en juiste behandeling herstelt, lijden zij als gevolg van de ziekte een hoop schade. Een deel van deze schade wordt vergoed vanuit de rechtspositionele regelingen. Het deel dat niet wordt vergoed, wordt ‘restschade’ genoemd. Deze restschadeposten kunnen behoorlijk oplopen.6 Om de restschade vergoed te krijgen, moet de politieambtenaar de politie aansprakelijk stellen. Deze aansprakelijkheidsstelling wordt getoetst aan de hand van strikt juridische criteria. Op dit moment worden veel restschadeclaims afgewezen, omdat er niet aan deze juridische criteria wordt voldaan. Bovendien leidt de manier waarop de politie de dossiers afhandelt in sommige gevallen tot secundaire traumatisering.

1

Artikel 3 Politiewet.

2

Akkoord arbeidsvoorwaarden 2016-2017, p.5.

3_{Blauwdruk Mentale Zorglijn Politie 2012, p. 5.} 4

Zembla 2014.

5_{Blauwdruk Mentale Zorglijn Politie 2012, p.5.} 6

(9)

9 De aanleiding van het schrijven van deze scriptie is de interne discussie, die bij de Nationale Politie bestaat, over de afhandeling van restschadezaken bij PTSS. Dient deze afhandeling uitsluitend vanuit oogpunt van juridische (werkgevers)aansprakelijkheid te worden benaderd? Of bestaan verdergaande verplichtingen vanuit goed verantwoordelijk werkgeverschap?

1.2 Onderzoeksvragen, methode en opbouw

De drie centrale onderzoeksvragen van deze scriptie luiden:

1. In hoeverre is de Nationale Politie naar huidig recht aansprakelijk voor restschade die (ex) politieambtenaren lijden ten gevolge van de beroepsziekte PTSS?

2. Welke knelpunten zijn er in de praktijk bij de afhandeling van restschadezaken bij de Nationale Politie?

3. Welke aanbevelingen kunnen worden gedaan om het afhandelingsproces van restschade ten gevolge van beroepsziekte PTSS te optimaliseren binnen de kaders van goed en verantwoordelijk werkgeverschap.

Om de centrale onderzoeksvragen te beantwoorden heb ik literatuur- en jurisprudentieonderzoek gedaan. Tevens heb ik 12 respondenten geïnterviewd, welke allen betrokken zijn bij de afhandeling van restschade in de praktijk. In deze scriptie zijn uitgebreide samenvattingen van deze interviews verwerkt. Ik heb er daarom mede uit privacy oogpunt voor gekozen, de interviews niet integraal als bijlage bij te voegen. In de tekst wordt middels voetnoten verwezen naar uitspraken van respondenten. De namen zijn geanonimiseerd.

Na deze inleiding wordt in hoofdstuk 2 eerst kort uitgelegd wat PTSS is en waarom dit onderwerp maatschappelijk en juridisch relevant is.

Vervolgens wordt de eerste centrale onderzoeksvraag behandeld. Deze vraag valt uiteen in een aantal deelvragen, welke corresponderen met de hoofdstukken 3 t/m 5:

Hoofdstuk 3: Welke criteria gelden er voor werkgeversaansprakelijkheid voor restschade bij psychische ziekten? Hier behandel ik alle criteria voor werkgeversaansprakelijkheid voor restschade bij psychische ziekten, welke criteria grotendeels aan het civiele recht zijn ontleend, maar deels worden aangevuld met criteria van de Centrale Raad van Beroep in het ambtenarenrecht.

(10)

10 Hoofdstuk 4 : Hoe is het criterium van buitensporigheid in zijn algemeenheid ingevuld en hoe is dat bij de politie? In dit hoofdstuk diep ik het criterium van de buitensporigheid nader uit, waarbij tevens de afwijkende invulling van dit criterium bij een hoog-risicoberoep zoals de politie aan de orde komt.

Hoofdstuk 5: Hoe is de zorgplicht van de werkgever in zijn algemeenheid ingevuld en hoe is dat bij de politie? In dit hoofdstuk diep ik het criterium van de zorgplicht nader uit, waarbij wederom de afwijkende invulling van dit criterium bij een hoog-risicoberoep zoals de politie aan de orde komt.

Vervolgens wordt de tweede onderzoeksvraag behandeld. Deze valt tevens uiteen in een aantal deelvragen, welke corresponderen met de hoofdstukken 6 en 7.

Hoofdstuk 6: Hoe is de werkgeversaanprakelijkheid bij PTSS geregeld bij de Nationale Politie en hoe ervaren respondenten de afhandeling van restschade? In dit hoofdstuk zet ik, voor de volledigheid, eerst uiteen hoe de rechtspositionele aanspraken worden afgehandeld bij de Nationale Politie. Werkgeversaanprakelijkheid komt immers pas aan de orde, als de PTSS erkend is als beroepsziekte in rechtspositionele zin. Vervolgens schets ik hoe de werkgeversaanprakelijkheid op dit moment getoetst wordt bij de Nationale Politie. Middels een samenvatting van de interviews wordt vervolgens belicht hoe respondenten het huidige beleid van restschadeafhandeling ervaren, waarbij verschillende meningen van respondenten tegen elkaar worden afgezet.

Hoofdstuk 7: Welke knelpunten zitten er in het huidige systeem van (rest)schadeafhandeling? In dit hoofdstuk behandel ik de knelpunten die naar voren komen uit de interviews ten aanzien van restschadeafhandeling bij de politie, in combinatie met de onderzochte literatuur en jurisprudentie.

In hoofdstuk 8 volgen een aantal aanbevelingen om het afhandelingsproces van restschade als gevolg van PTSS te optimaliseren, waarmee ik de derde centrale onderzoeksvraag beantwoord. Vervolgens sluit ik in hoofdstuk 9 af met een (samenvattende) conclusie, waarin ik de drie centrale onderzoeksvragen nogmaals aan bod komen.

(11)

11

2. Wat is PTSS? Maatschappelijke en juridische relevantie

2.1 Inleiding

Een PTSS ontstaat als een traumatisch incident niet goed verwerkt kan worden.7 De ziekte is opgenomen in de lijst van beroepsziekten van het Nederlands Centrum voor Beroepsziekten (hierna NCvB).8Uit onderzoek blijkt dat het risico om PTSS te krijgen, voornamelijk opgelopen wordt door mensen die werkzaam zijn in de zogenaamde ‘hoog-risicoberoepen’.9 De diagnose PTSS kan gesteld worden aan de hand van de richtlijn ‘Traumatische stress stoornissen’ van het NCvB, welke aansluit bij de criteria van de Diagnostic and statistical manual of mental disorders(hierna de DSM-V).10Uit de richtlijn blijkt dat een PTSS kan optreden na het meemaken van één of meer ernstige traumatische gebeurtenis(sen). Het ziektebeeld veroorzaakt een klinisch significante lijdensdruk of beperkingen in het sociale of beroepsmatig functioneren.11 Een traumatische gebeurtenis wordt in de registratie-richtlijn van het NCvB omschreven als: ‘een gebeurtenis die een dreigende dood of ernstige verwonding met zich mee brengt, of die een bedreiging vormt voor de lichamelijke integriteit van de persoon (bijvoorbeeld verkrachting). De gebeurtenis kan direct zijn (de gebeurtenis is een bedreiging van de eigen persoon of de directe naaste) of indirect (getuige zijn van een ernstig ongeval)’.12

De klachten die vaak optreden bij een PTSS zijn de volgende: • Symptomen van herbeleving van het trauma;

• Vermijding van personen of situaties die aan het trauma gerelateerd zijn; • Negatieve gedachten en stemming gerelateerd aan het trauma;

• Hyperactivatie: aanhoudende symptomen van verhoogde prikkelbaarheid zoals slaapproblemen, concentratieproblemen, woede-uitbarstingen en schrikachtigheid.13 Daarnaast is alleen sprake van een PTSS als de klachten meer dan vier weken aanhouden. De symptomen beginnen meestal binnen drie maanden na het plaatsvinden van de traumatische gebeurtenis, maar kunnen ook maanden tot jaren uitblijven.14

7

Swaab 2016, p.282.

8

Registratierichtlijnen E001- Traumatische stress stoornissen (TSS) Nederlands Centrum voor Beroepsziekten.

9

Registratierichtlijnen E001- Traumatische stress stoornissen (TSS) Nederlands Centrum voor Beroepsziekten, p.3 (Onder hoog-risicoberoep wordt onder andere het beroep van politie, brandweerman, militair en ambulancemedewerker verstaan).

10

Diagnostic and statistical manual of mental disorders, afgekort: DSM, de nieuwste editie is de DSM-V.

11_{Coronel Instituut voor Arbeid en Gezondheid, UVA, AMC, Kerncijfers beroepsziekten 2017, NCvB Amsterdam 2017,}

p. 14.

12

Registratierichtlijnen E001- Traumatische stress stoornissen (TSS) Nederlands Centrum voor Beroepsziekten, p.3

13

(12)

12

2.2 Maatschappelijke en juridische relevantie

Zoals in de inleiding al aan de orde kwam, wordt de Nationale Politie (hierna politie) steeds vaker geconfronteerd met (ex) politieambtenaren die lijden aan de beroepsziekte PTSS. Tussen 2014 en 2016 is bij 838 agenten erkend dat hun PTSS verband hield met het politiewerk. Dat dit gevoelige onderwerp jarenlang onderbelicht is gebleven, blijkt onder andere uit het feit dat PTSS pas sinds 2012 is erkend als beroepsziekte bij de politie.15 Sindsdien krijgt PTSS bij de politie veel aandacht in de media.16Veel getraumatiseerde agenten met PTSS voelden zich in het verleden door het ontbreken van de erkenning van PTSS als beroepsziekte, in de steek gelaten.17 In 2017 hebben 106 agenten een verzoek tot ‘erkenning beroepsziekte PTSS’ ingediend. Hiervan zijn 93 nog niet beoordeeld en 13 afgewezen.18 In totaal liggen er nu 1740 PTSS-dossiers bij de politie. In 230 gevallen heeft de agent de politie aansprakelijk gesteld voor de geleden restschade, wegens schending van de zorgplicht. Dit komt neer op 14%.19In 2012 is de politie gereorganiseerd. De 26 aparte korpsen zijn samengevoegd tot één nationaal politiekorps.20 Voor deze reorganisatie was er geen eenduidig beleid omtrent schadevergoeding bij PTSS. Dit leidde tot onredelijke verschillen in de hoogte van de uitgekeerde schadevergoeding. Elk korps ging anders om met de erkenning van de beroepsziekte en met de afhandeling van de restschade. Hoewel er voor de erkenning van de PTSS als beroepsziekte nu een eenduidig toetsingskader is ontwikkeld, is er op dit moment nog steeds verschil in behandeling van de restschadeclaims. De Nationale ombudsman heeft al aangegeven dat er sprake is van onbehoorlijk bestuur als het gaat om de duur en manier van afhandeling van schadeclaims.21 Daarnaast wordt een restschadeclaim zelden toegewezen, omdat er niet voldaan wordt aan de juridische criteria voor aansprakelijkheid. Om deze reden komt de vraag naar voren of de politie niet meer verantwoordelijkheid moet nemen voor de restschade die agenten lijden als gevolg van PTSS.

14

Registratierichtlijnen E001- Traumatische stress stoornissen (TSS) Nederlands Centrum voor Beroepsziekten, p. 3.

15

Circulaire PTSS Politie 2012, Ministerie van Veiligheid en Justitie, 1 januari 2013, p.3.

16 Kuiper 2017. 17 Kamerstukken II, 2011/12, 29 628, nr. 292. 18_{Kuiper, NRC 2017.} 19 JT, 3.11.17. 20_{Landman 2017, p. 9.} 21 Nationale Ombudsman 2012-2014.

(13)

13

2.3 Samenvattende conclusie

PTSS ontstaat als een trauma niet goed verwerkt kan worden. De ziekte is opgenomen in de lijst van beroepsziekten van het NCvB. Vooral mensen die werkzaam zijn in een hoog-risico beroep, lopen het risico om beroepsgerelateerde PTSS te krijgen. Dit geldt dus ook voor de politieambtenaar. Op dit moment wordt in de media veel aandacht besteed aan PTSS bij de politie, mede omdat de (rest)schadeafhandeling als gevolg van de ziekte niet optimaal verloopt. Als gevolg van de reorganisatie van de politie in 2012 is er nog geen eenduidig beleid ontwikkeld. Daarnaast wordt een restschadeclaim zelden toegewezen.

(14)

14

3. Criteria werkgeversaansprakelijk voor restschade bij

psychische ziekten

3.1 Inleiding

Om de vraag te beantwoorden in hoeverre de politie naar huidig recht aansprakelijk is voor restschade als gevolg van PTSS, worden eerst de vereiste criteria voor werkgeversaansprakelijkheid bij psychische ziekten (zoals PTSS) behandeld. Deze criteria zijn grotendeels ontleend aan het civiele recht, maar worden deels ook aangevuld met criteria van de Centrale Raad van Beroep (hierna CRvB).22

Een ambtenaar die wegens een beroepsziekte schade lijdt, welke niet vergoed wordt vanuit de sociale zekerheid, kan voor de vergoeding van deze schade een beroep doen op twee compensatiestelsels, namelijk: de verschillende rechtspositionele regelingen en de werkgeversaansprakelijkheid.23 Indien de schade niet voor vergoeding in aanmerking komt op grond van de rechtspositionele regelingen (zoals bijvoorbeeld de in deze scriptie behandelde restschade bij PTSS) zal een beroep moeten worden gedaan op de (aanvullende) werkgeversaansprakelijkheid. Hoewel volgens artikel 7:615 BW het civiele arbeidsrecht geen betrekking heeft op ambtenaren, is in de rechtspraak van de CRvB in 2000 bepaald dat de aansprakelijkheid van de overheid voor schade, getoetst moet worden aan de nieuwe norm, welke gebaseerd is op de maatstaven van 7:658 BW (zorgplicht van de werkgever in het civiele recht).24Voor de materiële beoordeling van de schadeclaim op basis van deze ‘nieuwe norm’, volgt de CRvB in grote lijnen de uitspraken van de Hoge Raad (hierna HR) met betrekking tot 7:658 BW. Hoewel het ambtenarenrecht steeds meer gelijk getrokken wordt met het civiele recht, zijn er met betrekking tot werkgeversaansprakelijkheid nog een aantal duidelijke verschillen te herkennen, welke in dit hoofdstuk nader worden toegelicht.25

22_{De CRvB is het hoogste rechtscollege in het ambtenarenrecht, vergelijkbaar met de Hoge Raad in het civiele recht.} 23

Festen-Hoff 2004, p.569.

24

Lindenbergh 2016, p.85.

25

(15)

15

3.2 Grondslag aansprakelijkheid en rechtsingang

De ambtenaar heeft recht op vergoeding van de restschade op het moment dat komt vast te staan dat het bestuursorgaan de zorgplicht geschonden heeft. De grondslag voor aansprakelijkheid is dus gelegen in schending van de zorgplicht. Om de restschade vergoed te krijgen, dient de ambtenaar het bestuursorgaan te verzoeken aansprakelijkheid te erkennen middels een zuiver schadebesluit. Tot aan de inwerkingtreding van de wet Nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten, diende een aan de ambtenaar onwelgevallig zuiver schadebesluit te worden aangevochten via bestuursrechtelijk bezwaar en beroep. Sinds 1 juli 2013 dient, indien binnen acht weken geen overeenstemming over de restschade wordt bereikt, de schade te worden gevorderd via een verzoekschriftprocedure bij de bestuursrechter.26

De schending van de zorgplicht wordt vervolgens beoordeeld aan de hand van de ‘nieuwe norm’, naar analogie van de criteria van 7:658 BW. Deze ‘nieuwe norm’ is als volgt geformuleerd:

‘voor zover zulks niet reeds voortvloeit uit de op de ambtenaar van toepassing zijnde rechtspositionele voorschriften heeft de ambtenaar recht op vergoeding van de schade die hij lijdt in de uitoefening van de werkzaamheden, tenzij het betrokken bestuursorgaan aantoont dat het zijn verplichtingen is nagekomen de werkzaamheden van de ambtenaar op zodanige wijze in te richten, alsmede voor het verrichten van die werkzaamheden zodanige maatregelen te treffen en aanwijzingen te verstrekken als redelijkerwijs nodig is om te voorkomen dat de ambtenaar in de uitoefening van zijn werkzaamheden schade lijdt, of aantoont dat de schade in belangrijke mate het gevolg is van opzet of bewuste roekeloosheid van de ambtenaar’. 27

In de ‘nieuwe norm’ van de CRvB zijn alle elementen terug te vinden die ook in artikel 7:658 BW naar voren komen.28 Voor aansprakelijkheid moet er sprake zijn van:

26

Staatsblad, Jaargang 2013, 15 februari 2013, nr.50.

27

CRvB 22 juni 2000, ECLI:NL:CRVB:2000:AB0072, TAR 2000/112, m.nt. K. Festen-Hoff.

28

Artikel 7:658 lid 1 BW luidt: De werkgever is verplicht de lokalen, werktuigen en gereedschappen waarin of waarmee hij de arbeid doet verrichten, op zodanige wijze in te richten en te onderhouden alsmede voor het verrichten van de arbeid zodanige maatregelen te treffen en aanwijzingen te verstrekken als redelijkerwijs nodig is om te voorkomen dat de werknemer in de uitoefening van zijn werkzaamheden schade lijdt. Lid 2 luidt: De werkgever is jegens de werknemer aansprakelijk voor de schade die de werknemer in de uitoefening van zijn werkzaamheden lijdt, tenzij hij aantoont dat hij de in lid 1 genoemde verplichtingen is nagekomen of dat de schade in belangrijke mate het gevolg is van opzet of bewuste roekeloosheid van de werknemer.

(16)

16 - schade, geleden in de uitoefening van de werkzaamheden

- te kortschieten in de zorgplicht door het bestuursorgaan

- schade is niet het gevolg van opzet of bewuste roekeloosheid van de ambtenaar.29

Voordat bovenstaande toetsingscriteria aan de orde komen, blijkt uit de nieuwe norm dat in het ambtenarenrecht eerst onderzocht dient te worden of er recht is op schadevergoeding vanuit een rechtspositioneel voorschrift. Hiervoor is een afzonderlijke toets vereist, aangezien de getoetste norm in het rechtspositioneel voorschrift, verschilt van de nieuwe norm.30 Omdat voor ambtenaren verschillende rechtspositionele regelingen gelden en dit onderzoek betrekking heeft op de politie, gaat het dit onderzoek te buiten om al deze regelingen te bespreken. In hoofdstuk 6 wordt de rechtspositionele regeling voor de politie met betrekking tot PTSS behandeld. Civiele werknemers kunnen de werkgever aansprakelijk stellen voor alle geleden schade. Op hen is geen rechtspositionele regeling van toepassing.

In onderstaande paragrafen worden de vereiste van de nieuwe norm/ 7:658 BW besproken en met elkaar vergeleken.

3.3 Schade

Het eerste vereiste voor aansprakelijkheid is dat er sprake moet zijn van schade. De ambtenaar dient aan te tonen dat er enige schade geleden is.31 De precieze aard en omvang van de schade wordt pas vastgesteld als eenmaal vast staat dat het bestuursorgaan aansprakelijk is. Dit gebeurt, net als in het civiele recht, aan de hand van de normen van afdeling 6.1.10 (art. 6:95 e.v.) BW. Wat betreft de inhoud en omvang van de verplichting tot schadevergoeding kent het bestuursrecht namelijk geen eigen regeling.32

Artikel 7:658 BW lijkt, gezien de letterlijke tekst, in eerste instantie betrekking te hebben op fysieke werkomstandigheden. Het was tot 2005 niet geheel helder of dit artikel ook bescherming bood ten aanzien van psychische schade. In het arrest ABN Amro/Nieuwenhuys heeft de Hoge Raad (hierna HR) echter de reikwijdte van de aansprakelijkheid buiten het bereik van de fysieke omstandigheden getrokken en hiermee de zorgplicht uit lid 1 uitgebreid.33 In dit arrest oordeelde de HR expliciet dat artikel 7:658 lid 2 ook als grondslag

29 Festen-Hoff 2004, p. 7. 30_{CRvB 29 juli 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BN3493.} 31 Lindenbergh 2016, p. 117. 32 Lindenbergh 2016, p. 86. 33

(17)

17 voor aansprakelijkheid ten aanzien van psychische schade kan dienen.34 In latere rechtspraak heeft de Hoge Raad dit bij herhaling bevestigd, zoals bijvoorbeeld in het arrest Dooms/Dow Benelux. 35Dit betekent dat aangenomen kan worden dat artikel 7:658 BW in zijn algemeenheid ook van toepassing is op werkgevers met betrekking tot aansprakelijkheid voor de schade die werknemers lijden ten gevolge van psychische ziekten. Hoewel de CRvB in zijn rechtspraak al eerder aansprakelijkheid van het bestuursorgaan voor psychische schade aannam, heeft hij in een uitspraak van 8 september 2005 nog een keer het arrest ABN Amro/ Nieuwenhuys onderschreven.36

3.4 Verband met de werkzaamheden; causaal verband

Het tweede vereiste voor aansprakelijkheid is dat de schade geleden moet zijn ‘in de uitoefening van de werkzaamheden’. Dit wordt het causaal verband genoemd.37 De bewijslast voor het aantonen van het causaal verband rust op de ambtenaar.38 In het geval van psychische ziekten is dit verband lastig aannemelijk te maken.39 Psychische ziekten hebben namelijk een multicausaal karakter. De oorzaak kan gelegen liggen in het werk, maar ook in de aard van de persoon of de privéomstandigheden.40 Welk element in overwegende mate de ziekte veroorzaakt heeft, is niet makkelijk te traceren.41 Ondanks dat de CRvB in eerste instantie aansluit bij de jurisprudentie van de Hoge Raad omtrent artikel 7:658 BW, hanteert de CRvB met betrekking tot het causaal verband een extra drempel: het buitensporigheidscriterium. De CRvB gebruikte dit criterium al in de rechtspositionele regelingen bij psyschische ziekten. Sinds 2005 hanteert de CRvB dit criterium ook voor de beoordeling van aansprakelijkheid.42Het buitensporigheidscriterium is een geobjectiveerd criterium; de omstandigheden waarin de schade geleden is, moeten buitensporig zijn voor de gemiddelde, normale functievervuller. Doordat het moet gaan om de gemiddelde, normale functievervuller, probeert de CRvB zoveel mogelijk uit te sluiten dat de ziekte verband houdt met persoonlijke gevoeligheid of privé omstandigheden van de ambtenaar. Als aan dit strenge criterium niet voldaan wordt, is aansprakelijkheid geheel van de baan en wordt aan de zelfstandige zorgplichttoets niet meer toegekomen. Als wel is voldaan aan het

34

Lindenbergh 2016, p.64.

35

HR 3 april 2009, ECLI:NL:HR:2009 (Dooms/Dow Benelux).

36

CRvB 8 september 2005, ECLI:NL:CRVB:2005:AU2896.

37_{Lindenbergh 2016, p.19.} 38

Lindenbergh 2016, p. 29.

39_{Van Dijk en Veendrick 2013, p.1.} 40 Lindenbergh 2016, p.35. 41 Lindenbergh 2016, p.32. 42 CRvB 8 september 2005, ECLI:NL:CRVB:2005:AU2896.

(18)

18 buitensporigheidscriterium, komt de CRvB de werknemer wel enigszins tegemoet met het weerlegbaar rechtsvermoeden.43 Dit vermoeden houdt in dat het causale verband en de psychische schade aangenomen wordt als de buitensporige omstandigheden vast staan. Het causale verband valt alleen te ontzenuwen wanneer blijkt uit de medische beoordeling dat er een alternatieve oorzaak ten grondslag ligt aan de ziekte. De werkgever moet in dit geval aannemelijk proberen te maken dat de klachten zich ook zouden hebben voorgedaan indien geen sprake was van buitensporige omstandigheden.44

In hoofdstuk 4 wordt de invulling van buitensporigheidscriterium nader uitgediept.

Het buitensporigheidscriterium wordt in het civiele recht niet gebruikt. De civiele rechter kan namelijk ook aansprakelijkheid aannemen wanneer er geen sprake is van buitensporige omstandigheden, maar de psychische klachten voor de werkgever wel kenbaar zijn of moesten zijn geweest. Toch is ook voor civiele werknemer het causaal verband lastig aannemelijk te maken. Voordat het verband tussen de psychische ziekte en de werkzaamheden kan worden aangetoond, zal eerst moeten komen vast te staan dat de werknemer een medisch vastgestelde beroepsziekte heeft. Dit wordt de medische causaliteit genoemd.45 Er moet sprake zijn van een psychiatrisch erkend ziektebeeld.46 De (psychische) beroepsziekten zijn opgenomen in de lijst van beroepsziekte van het NCvB. De diagnose kan gesteld worden aan de hand van de criteria van de registratierichtlijnen van dit instituut (de criteria voor PTSS zijn reeds behandeld in hoofdstuk 2, paragraaf 2.1.47). Het medisch rapport moet voldoen aan een aantal eisen. Zo moet het bijvoorbeeld worden opgesteld door een onafhankelijk medisch deskundige. Dit kan bijvoorbeeld een bedrijfsarts, medisch-adviseur of een verzekeringsarts zijn, maar de werknemer kan ook toestemming verlenen aan de werkgever om het medisch rapport van de eigen arts in te zien. Tevens mag het rapport niet alleen gebaseerd zijn op uitlatingen van de werknemer en moet de werknemer voldoende concreet zijn over de gebeurtenissen ten tijde van de werkzaamheden die ten grondslag lagen aan de klachten. Als de medische causaliteit vaststaat, is er in medische zin dus sprake van een beroepsziekte. Vervolgens moet de juridische causaliteit getoetst worden.48

Met betrekking tot de juridische causaliteit dient de werknemer te bewijzen dat de werkzaamheden de conditio sine qua-non zijn van de psychische schade. Met andere

43_{CRvB 21 juli 2011, ECLI:NL:CRVB:BR4097,R.O. 3.2.4.1.} 44

Van Vliet, Herregodts & Koopman 2012, p. 31.

45_{Lindenbergh 2016, p. 33.} 46

HR 22 februari 2002, ECLI:NL:HR:2002:AD5356, r.o. 4.3.

47

Registratierichtlijnen E001- Traumatische stress stoornissen (TSS) Nederlands Centrum voor Beroepsziekten.

48

(19)

19 woorden: de werknemer dient te bewijzen dat de psychische schade in overwegende mate veroorzaakt is door de werkzaamheden. Om dit te bewijzen moet de werknemer feiten en omstandigheden aandragen, waaruit blijkt dat de schade in overwegende mate te wijten is aan de werkomstandigheden en niet aan bijvoorbeeld de persoonlijkheid of de privésituatie van de werknemer. Om het causaal verband aannemelijk te maken zijn vaak bijzondere werkomstandigheden vereist. Een medisch causaal verband is vaak niet voldoende. Hoewel het aannemelijk maken van het causale verband voor de werknemer dus ook geen makkelijke taak is, hanteert de HR wel een meer geïndividualiseerde benadering dan de CRvB.

3.5 Verweren: naleving zorgplicht, opzet en bewuste roekeloosheid

Als het causale verband tussen de schade en de werkzaamheden vast is komen te staan, is de werkgever in principe aansprakelijk. Hij kan nog aan aansprakelijkheid ontkomen, als hij aantoont dat hij zijn zorgplicht heeft nageleefd of als hij aantoont dat de schade niet het gevolg is van het tekortschieten in de zorgplicht. Voor dit laatste moet de werkgever aantonen dat de schade ook ontstaan zou zijn indien hij zijn zorgplicht volledig zou zijn nagekomen.49 De werkgever kan tevens onder aansprakelijkheid uitkomen op het moment hij aantoont dat de ambtenaar heeft gehandeld met opzet of bewuste roekeloosheid. In het arrest Pollemans/Hoondert heeft de Hoge Raad geoordeeld dat er sprake is van bewuste roekeloosheid op het moment dat de werknemer zich tijdens het verrichten van zijn, direct aan het ongeval voorafgaande gedragingen, bewust is van het roekeloze karakter van deze gedragingen.50Dit verweer wordt niet vaak aangenomen. Er worden aan de toepassing van dit criterium zware eisen gesteld.51 Met betrekking tot opzet en bewuste roekeloosheid sluit de CRvB geheel aan bij de invulling die de Hoge Raad hieraan geeft.52

De invulling van de zorgplicht wordt nader uitgediept in hoofdstuk 5.

3.6 Goed werkgeverschap

In het civiele recht kan aansprakelijkheid van de werkgever in bepaalde gevallen tevens worden aangenomen op grond goed werkgeverschap (artikel 7:611 BW). De CRvB volgt de HR echter niet omtrent 7:611 BW, ondanks dat in 2006 in de Ambtenarenwet een

49_{Van Vliet, Herregodts & Koopman 2012, p.21.} 50

HR 20 september 1996, ECLI:NL:HR1996:ZC2142(Pollemans/Hoondert).

51

Van Vliet, Herregodts & Koopman 2012, p. 31

52

(20)

20 vergelijkbaar artikel is opgenomen.53Artikel 125ter AW54 kan in het ambtenarenrecht namelijk geen grond zijn voor aansprakelijkheid, blijkt uit een belangrijke uitspraak van 9 december 2004, waarin de CRvB alvast anticipeert op de dan aanstaande wetswijziging.55 De CRvB overweegt dat als de rechter dit gevolg wel zou verbinden aan deze norm, er een stelsel van risicoaansprakelijkheid zou ontstaan. Daarvoor is echter geen basis te vinden in de rechtspositionele regelingen of het ongeschreven recht.56 Bij het ontbreken van een concrete bepaling binnen de rechtspositionele regeling, ten aanzien van een bepaald soort schade (bijvoorbeeld de restschade), is het wel mogelijk om uit hoofde van artikel 125ter AW op basis van de discretionaire bevoegdheid (een deel van) de schade te vergoeden. De schade zou dan vergoed worden op grond van billijkheid en niet omdat aansprakelijkheid bestaat. Dit besluit kan door de rechter vanwege zijn discretionaire aard vervolgens slechts marginaal getoetst worden.57

3.7 Samenvattende conclusie

Een ambtenaar kan de overheidswerkgever aansprakelijk stellen voor restschade wegens schending van de zorgplicht, door het bestuursorgaan te verzoeken een zuiver schadebesluit te nemen. De CRvB beoordeelt dit verzoek op grond van de ‘nieuwe norm’, welke gebaseerd is op artikel 7:658 BW. De criteria voor aansprakelijkheid zijn in het civiele recht en ambtenarenrecht voor een groot deel hetzelfde. Zowel in het ambtenarenrecht als het civiele recht is het lastig om het causaal verband aan te tonen tussen de psychische ziekte en de werkzaamheden. De reden hiervoor is het feit dat psychische ziekten een multicausaal karakter hebben. De causaliteit valt uiteen in medisch- en juridische causaliteit. In het ambtenarenrecht wordt ten aanzien van het juridisch causaal verband een extra drempel opgeworpen door de CRvB. De werkzaamheden moeten een buitensporig karakter dragen. Dit is een streng geobjectiveerde criterium, dat de civiele rechter niet hanteert. Toch is in het civiele recht de juridische causaliteit ook niet altijd even makkelijk aannemelijk te maken voor de werknemer, ondanks dat de HR wel een meer geïndividualiseerde benadering hanteert. Verder kan in het civiele recht artikel 7:611 BW tevens een grond zijn voor werkgeversaansprakelijkheid. De CRvB volgt in deze echter niet de jurisprudentie van de

53

54

Artikel 125ter AW verplicht het bevoegd gezag en de ambtenaar om zich te gedragen als goed werkgever en goed ambtenaar.54_{Het goed werkgeverschap wordt met name ingevuld door de beginselen van behoorlijk bestuur, te weten: het}

zorgvuldigheidsbeginsel, zuiverheid van oogmerk, het motiveringsbeginsel, het vertrouwensbeginsel, het evenredigheidsbeginsel en het gelijkheidsbeginsel en de rechtspositionele voorschriften.54

55 Klinckhamers 2009, p. 251. 56 CRvB 9 december 2004, ECLI:NL:CRVB:2004:AR7748. 57 Festen-Hoff 2012, p. 4.

(21)

21 HR; ondanks dat artikel 125ter AW een goed werkgeverschap-bepaling bevat, kan dit geen grond zijn voor aansprakelijkheid in het ambtenarenrecht.

(22)

22

4. Invulling Buitensporigheid

4.1 Inleiding

Uit het vorige hoofdstuk kwam naar voren dat de CRvB voor de vaststelling van het causaal verband tussen de psychische schade en de werkzaamheden een extra drempel opwerpt: het buitensporigheidscriterium. De werkzaamheden waardoor de schade is ontstaan moeten excessief of buitensporig van aard zijn.58 Het criterium heeft een objectief karakter, in die zin dat het een situatie moet betreffen waar iedere willekeurige werknemer ernstige psychische klachten zou kunnen ontwikkelen. Er wordt hierbij geen rekening gehouden met een meer dan gemiddelde individuele gevoeligheid van de betrokken ambtenaar voor bepaalde werkomstandigheden.59Wat precies de grens is tussen normale werkomstandigheden en buitensporige omstandigheden verschilt per situatie. De jurisprudentie hieromtrent is erg casuïstisch. Wat in de ene functie als buitensporig kan worden gezien, is in de andere functie weer inherent aan de functie en dus niet buitensporig.60

4.2 Buitensporigheid in het algemeen

Over het algemeen kan geconstateerd worden dat psychische klachten als gevolg van moeilijke omstandigheden op het werk, niet als buitensporig kunnen worden aangemerkt. De CRvB overweegt hieromtrent dat zich in elke werkomgeving voor de werknemer weleens minder prettige of frustrerende situaties kunnen voordoen.61Dit is met andere woorden inherent aan de werkzaamheden. Zo kon bijvoorbeeld een werknemer die na een ruzie met een collega door diezelfde collega werd gepest, niet aantonen dat de omstandigheden buitensporig waren. 62 Ook ernstige tegenslagen, teleurstellingen 63 , een langdurige reorganisatie64, organisatorische uitglijders en misstanden65 , werden in combinatie met de functie waar het om ging, onvoldoende geacht om buitensporige omstandigheden aan te nemen. 66 De CRvB heeft wel buitensporigheid aangenomen in een geval dat een medewerker, onder gezag van een grillige directeur, in veel te korte tijd, met te weinig en

58_{Festen-Hoff 2011, p. 478.} 59

Zie CRvB 16 januari 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:65; CRvB 27 februari 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:660; CRvB 22 mei 2014,ECLI:NL:CRVB:2014:1785 en CRvB 14 juli 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:2668.

60

CRvB 18 december 2014, ECLI:NL:CRVB2014:4292.

61_{Zie CRvB 4 december 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:4048 en CRvB 28 mei 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:1665.} 62 CRvB 20 februari 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:546. 63_{CRvB 20 november 1986, ECLI:NL:CRVB:1986:AK2857.} 64 CRvB 18 april 2002, ECLI:NL:CRVB:2002:AK6865. 65 CRvB 3 oktober 1996, ECLI:NL:CRVB:1996:ZB6417. 66 Festen-Hoff 2004, p 4-5.

(23)

23 onervaren personeel, zeer veel tentoonstellingen moest inrichten.67 Er moet dus echt iets bijzonders aan de hand zijn wil buitensporigheid aangenomen worden. Bovendien zijn de gevallen waarin buitensporigheid wordt aangenomen erg casuïstisch.68

In een uitspraak uit 2001 heeft de CRvB voor het eerst de zorgplichttoets betrokken bij de beoordeling of de omstandigheden buitensporig waren.69 Tevens lijkt deze uitspraak de weg te openen voor de toevoeging van een geïndividualiseerde benadering. In deze uitspraak wordt namelijk gesproken van: de juiste selectie. De CRvB overweegt als volgt; ‘Er zijn gevallen denkbaar, waarin moeilijke werkomstandigheden als hier bedoeld, in verband met bijkomende factoren, wel als abnormaal of excessief kunnen worden aangemerkt. Dergelijke factoren kunnen zijn dat de werkgever niet in redelijkheid te vergen voorzorgsmaatregelen heeft getroffen in de vorm van een juiste selectie, passende opleidingen en adequate instructies vooraf, ten tijde van de voorvallen niet adequaat leiding heeft gegeven of niet de in redelijkheid te vergen nazorg heeft betracht.’ De CRvB stelt hier dus dat het mogelijk is, dat een in eerste instantie niet als buitensporig aan te merken situatie, door bijkomende factoren toch als buitensporig moet worden aangemerkt. De schending van de zorgplicht kan een in beginsel niet buitensporige situatie als het ware verzwaren tot een wel als buitensporig aan te merken situatie. Hoe heftiger de betreffende situatie is, hoe strenger de zorgplicht die op de werkgever rust. Een vereiste hierbij is wel dat er een causaal verband is tussen de desbetreffende zorgplichtschending en de desbetreffende situatie. Met andere woorden; op het moment dat de schade ook ontstaan zou zijn als de zorgplicht wel zou zijn nageleefd, ontbreekt dit verband. In hoeverre hier sprake van is zal per geval moeten worden bekeken. Vooral in beroepen waar buitensporige omstandigheden vallen te verwachten, zoals bij de politie, brandweer, ambulance en defensie, geldt dat de werkgever een hoge mate van zorg dient te betrachten.70 In deze hoog-risicoberoepen, waar sprake is van structureel gevaarlijke werkzaamheden, kan het meemaken van relatief lichte incidenten kort na elkaar, ook leiden tot een buitensporige situatie, terwijl de incidenten apart genomen als inherent aan de functie zouden worden aangemerkt. Voor een medewerker van een penitentiaire inrichting die in 10 jaar, twee incidenten meemaakte was dit echter onvoldoende om tot buitensporigheid te komen.71 67 CRvB 20 oktober 1994, ECLI:NL:CRVB:1994:ZB5107. 68_{Festen-Hoff 2004, p 5.} 69 CRvB 29 maart 2001, ECLI:NL:CRVB:2001:AB3106. 70 Festen-Hoff 2004, p.7. 71 CRvB 23 juni 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:2383.

(24)

24

4.3 Buitensporigheid bij de politie

Bij de politie wordt buitensporigheid zelden aangenomen. Uit de jurisprudentie blijkt namelijk dat geweldsincidenten en andere ingrijpende gebeurtenissen, die over het algemeen als buitensporig zouden worden aangemerkt, in het geval van de politieagent niet als zodanig kunnen worden aangemerkt, omdat deze situaties inherent zijn aan de werkzaamheden. De in de vorige paragraaf genoemde uitspraak van 29 maart 2001 (waar de CRvB voor het eerst de zorgplicht betrok bij het kwalificeren van de buitensporige omstandigheden), laat dit duidelijk zien. Het ging in deze uitspraak om een politieambtenaar die te maken had gekregen met hevige agressie tijdens de krakersrellen in Nijmegen. De situatie viel hier echter niet als buitensporig aan te merken. De CRvB oordeelde dat uitoefening van de politietaak bij krakersrellen op zichzelf niet betekent dat sprake is van buitensporige omstandigheden, nu in dit geval het geweld niet rechtstreeks tegen de betrokken politieambtenaar was gericht en geen sprake is geweest van tekortschieten bij het treffen van voorzorgsmaatregelen, geven van leiding of verschaffen van nazorg.72

Op welke manier de zorgplicht betrokken wordt bij de buitensporigheidstoets blijkt onder andere uit een uitspraak van 18 december 2014; de vereiste zorg dient in samenhang met de ernst van het incident te worden bezien. In deze uitspraak werd een agent agressief bejegend door een winkelier, omdat hij de weg versperde met zijn dienstauto. Vervolgens werd de auto voor de grap naar een plek gereden waar de agent de auto niet meer kon vinden. De CRvB oordeelde in deze uitspraak dat de situatie niet als buitensporig viel aan te merken. Het feit dat een agressietraining had ontbroken, kon dit niet anders maken. Daarvoor was schelden en plagen een te licht incident. Ook kon in dit geval niet in redelijkheid van de werkgever worden verwacht dat er na het incident actief nazorg verleend werd.73 Tevens benoemde de CRvB de zorgplichttoets in relatie tot de buitensporigheid in een uitspraak van 17 december 2015. In deze uitspraak had een agent deelgenomen aan een inval bij een woonwagenkamp. Een paar jaar later werd hij gewaarschuwd door de CIE dat gebleken was dat een crimineel van dat kamp een wapen had gekocht om hem te vermoorden. Ook deze gebeurtenissen oordeelde de CRvB inherent aan de functie. Ook de manier waarop de werkgever de zorgplicht was nagekomen kon dit niet anders maken. Voldoende was het feit dat er een protocol was omtrent de zorg. Laagdrempelige bedrijfsopvang had plaatsgevonden en er was had een evaluatie van de gebeurtenissen plaats gevonden. Het behoort verder tot de

72

CRvB 29 maart 2001, ECLI:NL:CRVB:2001:AB3106.

73

(25)

25 verantwoordelijkheid van de betrokken politieambtenaar om het aan te geven als het protocol met betrekking tot de zorg niet gevolgd wordt.74

Bij een incident, dat inherent aan de werkzaamheden wordt geacht, lijkt het schenden van de eventueel vereiste zorg, dit incident niet snel te kunnen draaien in een buitensporig incident. Voor de praktijk lijkt het betrekken van de zorgplicht bij de toets naar de buitensporigheid dan ook van zeer geringe betekenis.

In een aantal gevallen kan buitensporigheid bij de politie echter wel worden aangenomen, bijvoorbeeld in het geval dat het gaat om zeer bijzondere incidenten (gedacht kan worden aan de Bijlmerramp, of de schietpartij in Alphen aan de Rhijn), incidenten waar een collega om het leven komt75, of als meerdere incidenten in korte tijd achter elkaar hebben plaats gevonden.76

4.4 Samenvattende conclusie

Buitensporigheid wordt in zijn algemeenheid niet snel aangenomen door de CRvB. Er moet een zeer afwijkende situatie bestaan, wil aan dit criterium worden voldaan. Bij de politie zijn heftige en gewelddadige incidenten niet snel als buitensporig aan te merken, omdat gevaarlijke situaties door de CRvB als inherent aan de functie worden gezien. Alleen in heel bijzondere situaties, wanneer collega’s om het leven komen, of als een aantal incidenten in korte tijd achter elkaar hebben plaatsgevonden, kan een buitensporige situatie ontstaan. Ook stelt de CRvB sinds 2001 dat schending van de zorgplicht in sommige situaties kan zorgen dat de omstandigheid als buitensporig valt aan te merken. Uit de rechtspraak blijkt echter dat deze toets tot nu toe nauwelijks betekenis heeft in de praktijk, gezien het feit dat een zorgplichtschending een situatie nog niet heeft kunnen verzwaren naar een buitensporige situatie.

74

CRvB 17 december 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:4615 en CRvB 19 maart 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:834.

75

Werkgeversaansprakelijkheid bij PTSS, Team Juridische Zaken 2017, versie 2.3, p.19

76

(26)

26

5. Invulling zorgplicht

5.1 Inleiding

Als aan de buitensporigheid is voldaan, moet worden bekeken of de werkgever zijn zorgplicht is nagekomen. Als de werkgever zijn zorgplicht heeft geschonden, is hij aansprakelijk voor de schade. Om aan de zorgplicht te voldoen moet de werkgever de werkzaamheden van de ambtenaar: ‘op zodanige wijze inrichten, alsmede voor het verrichten van die werkzaamheden zodanige maatregelen treffen en aanwijzingen verstrekken als redelijkerwijs nodig is om te voorkomen dat de ambtenaar in de uitoefening van zijn werkzaamheden schade lijdt’.77

Wat redelijkerwijs van de werkgever verwacht wordt met betrekking tot de zorgplicht, wordt ingevuld door geschreven en ongeschreven normen. De vraag die in dit hoofdstuk behandeld wordt, is hoe de zorgplicht bij psychische schade, en dan met name bij PTSS in een hoog-risicoberoep, zoals dat van de politie, dient te worden ingevuld. Wat betreft de invulling van de zorgplicht volgt de CRvB de rechtspraak van de Hoge Raad met betrekking tot artikel 7:658 BW.78

5.2 Geschreven normen

De arbeidsomstandigheden wet is van grote betekenis voor de invulling van de zorgplicht.79 Uit het arrest Maatzorg/Van der Graaf blijkt dat hetgeen op grond van regelgeving op het gebied van de arbeidsomstandigheden van de werkgever wordt verwacht, geldt als uitgangspunt voor de omvang van de zorgplicht uit artikel 7:658 BW.80

Artikel 3 van Arbeidsomstandighedenwet (hierna Arbowet) geeft een algemene verplichting aan de werkgever om te zorgen voor een veilige en gezonde werkplek. Het werk moet zoveel mogelijk aangepast worden aan de persoonlijke eigenschappen van de werknemer. De memorie van toelichting op de Arbowet voegt hieraan toe, dat er met name gedoeld wordt op het zorgen voor voldoende evenwicht tussen belasting en belastbaarheid in psychische en fysieke zin.81 Uit het tweede lid van artikel 3 blijkt dat de werkgever, binnen het algemene arbeidsomstandighedenbeleid, een beleid dient te voeren om specifiek psychosociale

77

CRvB 22 juni 2000, ECLI:NL:CRVB:2000:AB0072.

78_{Van Vliet, Herregodts & Koopman 2012, p. 21.} 79

80

HR 12 december 2008, ECLI:NL:HR:2008:BD3129, r.o. 3.5.2.

81

(27)

27 arbeidsbelasting (hierna PSA) te voorkomen. In artikel 1 lid 3 sub e Arbowet staat vervolgens beschreven wat met PSA wordt bedoeld; het moet gaan om factoren in de arbeidssituatie die stress teweegbrengen, zoals seksuele intimidatie, agressie en geweld, pesten en werkdruk. De werkgever dient PSA te beperken door onderzoek te doen naar de risico’s in het bedrijf voor de gezondheid en veiligheid van de werknemers.82 Op basis van dit onderzoek dient hij een Risico-Inventarisatie en Evaluatie rapport op te stellen.83 In Artikel 2.15 lid 1 van het Arbeidsomstandighedenbesluit staat beschreven dat de werkgever een plan van aanpak dient op te stellen, waarin hij maatregelen vaststelt, met inachtneming van de stand van de wetenschap, om PSA te voorkomen. Indien het voorkomen van PSA niet mogelijk is, moet de werkgever de PSA zoveel mogelijk beperken. In artikel 2.15 lid 2 Arbeidsomstandighedenbesluit staat vervolgens dat aan werknemers die arbeid verrichten waarbij gevaar bestaat voor blootstelling aan PSA, voorlichting en onderwijs dient te worden gegeven over de risico’s van PSA en over de maatregelen die de werkgever heeft genomen om de PSA te voorkomen of te beperken.84 De werkgever dient deze maatregelen te nemen volgens de arbeidshygiënische strategie, deze ziet er als volgt uit:

1. Preventie bij de bron: de werkgever moet eerst de oorzaak van het probleem wegnemen. In sommige gevallen en ziekten is dit echter niet goed mogelijk, zoals bij de politie, brandweer, ambulance of defensie met betrekking bij het voorkomen van PTSS. Traumatische incidenten zijn namelijk inherent aan de functie in deze hoog- risicoberoepen.85

2. Collectieve maatregelen: als het wegnemen van de oorzaak van de bron niet mogelijk is, moet de werkgever collectieve maatregelen nemen om de risico’s te verminderen, Dit kan hij bijvoorbeeld doen door middel trainingen.

3. Individuele maatregelen: Als collectieve maatregelen geen afdoende oplossing bieden dan moet de werkgever individuele maatregelen nemen.

4. Persoonlijke beschermingsmaatregelen: als de bovenstaande drie maatregelen geen effect hebben dan moet de werkgever de werknemer (gratis) persoonlijke bescherming bieden.86 82 Popma 2017, p. 43. 83_{Artikel 5 Arbowet.} 84 Artikel 2.15 Arbeidsomstandighedenbesluit. 85 Lindenbergh 2016, p. 66. 86

(28)

28

5.3 Ongeschreven recht

De geschreven normen uit de Arbowet zijn erg algemeen. Het ongeschreven recht speelt daarom een belangrijke rol voor de invulling van deze algemene normen. Voor het antwoord op de vraag of de zorg van de werkgever in het individuele geval, met betrekking tot de psychische gezondheid van de werknemer, voldoende is geweest, blijkt uit de rechtspraak dat er rekening gehouden moet worden met de omstandigheden van het geval.87 Het type oorzaak van de psychische schade is van betekenis voor de invulling van de zorgplicht van de werkgever. Dit heeft te maken met de verschillende wijzen waarop psychische schade kan ontstaan. Als het bijvoorbeeld gaat om schade als gevolg van een traumatische gebeurtenis, met als gevolg dat de werknemer een PTSS oploopt, zal de zorgplicht moeten worden betrokken op het voorkomen van zo’n specifieke gebeurtenis. De zorgplicht moet dan betrekking hebben op het voorkomen of beperken van de confronterende gebeurtenis, dan wel op het beperken van de gevolgen, door het verstrekken van adequate nazorg.88 Daarnaast dient de werkgever alert te zijn op signalen van de werknemer dat hij psychische klachten kan gaan ontwikkelen.89Als de werkgever deze signalen heeft opgevangen, dient hij meteen actie te ondernemen. 90Ook bij minder duidelijke signalen moet de werkgever actie ondernemen. Alleen wanneer de werkgever redelijkerwijs niet kan worden verweten dat hij geen maatregelen heeft getroffen, omdat er geen sprake was van een kenbaar risico, zal de schending van de zorgplicht niet worden aangenomen.91 Daarbij kan gedacht worden aan een werknemer die onder normale werkomstandigheden werkt en alsnog niet bestand is tegen de werkdruk, zonder dat dit bij de werkgever bekend is.92

5.3.1 Strenge zorgplicht in hoog-risicoberoep

De invulling van de zorgplicht is dus mede afhankelijk is van de aard van de risico’s waar de werknemer aan blootgesteld wordt. De werkgever zal moeten aantonen dat zijn algemene veiligheidsbeleid is toegespitst op de specifieke risico’s van het geval. Dit beleid moet een hoog niveau van veiligheid behelzen. Dit blijkt uit een uitspraak van de Hoge Raad op 11 november 2011. Het ging in deze uitspraak om een medewerker van een Tbs-kliniek. Het werk in de kliniek werd door de Hoge Raad als structureel gevaarlijk aangemerkt. Er was dus een zeer hoog niveau van veiligheid vereist, omdat voorzienbaar was dat de medewerker in

87_{Lindenbergh 2016, p. 65.} 88

89_{HR 3 april 2009, ECLI:NLHR:2009:BH2619 (Dooms/ Dow Benelux).} 90

Van Vliet, Herregodts & Koopman 2012. p. 28.

91

HR 3 april 2009, ECLI:NLHR:2009:BH2619 (Dooms/ Dow Benelux).

92

(29)

29 een gevaarlijke situatie terecht zou kunnen komen. Als het gaat om structureel gevaarlijke werkzaamheden rust er op de werkgever een vergaande zorgplicht; na een traumatisch incident dient altijd actie te worden ondernomen door de werkgever (nazorg).93 Deze nazorg behoort in dit geval dus tot de zorgplicht van de werkgever, ondanks dat artikel 7:658 BW in eerste instantie vooral ziet op het nemen van preventieve maatregelen.

Ook uit de rechtspraak van de CRvB komt naar voren dat een hoog niveau van veiligheid vereist is in beroepen waar de werkzaamheden als structureel gevaarlijk aangemerkt kunnen worden. In het geval van PTSS blijkt vooral de nazorg erg belangrijk te zijn. Met nazorg wordt hier bedoeld: de zorg die wordt verleend nadat een potentieel traumatisch incident heeft plaatsgevonden, ter voorkoming van het daadwerkelijk ontstaan van de PTSS. De CRvB eist dat de nazorg niet alleen in woorden maar ook in daden plaats vindt. In een uitspraak van de CRvB op 5 juni 2003 stelt een militair zijn werkgever aansprakelijk wegens het ontbreken van de juiste nazorg, nadat hij op missie is geweest. Hij heeft hierdoor een PTSS opgelopen. Uit deze uitspraak blijkt dat de nazorg niet voldoende wordt geacht op het moment dat de ambtenaar niet daadwerkelijk op de hoogte is gebracht van de nazorg- activiteiten, zoals psychologische debriefing, low-level opvang en dergelijke. Deze nazorgactiviteiten waren de militair niet actief aangeboden. De werkgever had daarom zijn zorgplicht geschonden. Door deze uitspraak wordt opnieuw bevestigd dat nazorg onderdeel uitmaakt van de zorgplicht. De inhoud van deze nazorg dient gebaseerd te zijn op de stand van de wetenschap ten tijde van de gebeurtenissen die hebben geleid tot de psychische ziekte. De toets of de nazorg voldoende is geweest, wordt aan de hand van de omstandigheden van het geval beoordeeld en moet aantoonbaar zijn uitgevoerd.94 Dit wordt ook nog eens bevestigd in een recentere uitspraak van de CRvB van 23 juli 2015, waar wederom blijkt dat nazorg daadwerkelijk in het individuele geval actief moet worden aangeboden en dat het niet voldoende is om de nazorg alleen in zijn algemeenheid beschikbaar te stellen.95

5.3.2 Stand van de wetenschap; richtlijnen

Uit bovenstaande uitspraken blijkt dat de inhoud van de zorgplicht gebaseerd dient te zijn op de stand van de wetenschap. Voor de het voorkomen, dan wel beperken van een PTSS zijn een aantal professionele standaarden relevant, zoals de multidisciplinaire richtlijn Agressie en geweld in de werksituatie. Deze richtlijn heeft als doel aanbevelingen te doen voor

93_{HR 11 november 2011, ECLI:NL:HR:2011:BR5223 (TBS-kliniek De Rooyse Wissel): werknemer die als sociotherapeut}

in dienst was op een afdeling waar TBS-patiënten werden verpleegd, is door één van de patiënten vastgepakt en geslagen.

94

CRvB 5 juni 2003, ECLI:NL:CRVB:2003:AN8521.

95

(30)

30 interventies en oplossingen die een bijdrage leveren aan het voorkomen van en het omgaan met agressie en geweld tijdens het werk.96De richtlijn heeft echter betrekking op zeer uiteenlopende beroepen. Daarom is er in samenwerking met de Nederlandse Vereniging voor Arbeid- en Bedrijfsgeneeskunde (hierna NVAB) een richtlijn opgesteld die speciaal betrekking heeft op Politie, Brandweer, Ambulance, Reddingswezen en Krijgsmacht. Het doel van de richtlijn is het beschrijven van optimale psychosociale ondersteuning van geüniformeerden om stressgerelateerde gezondheidsklachten en werkuitval zoveel mogelijk te voorkomen en te beperken.97 Deze richtlijn vult de zorgplicht voor de politie nader in. Uit de richtlijn blijkt dat de werkgever een grote rol kan spelen bij het voorkomen van klachten en het verkleinen van negatieve gevolgen na het meemaken van schokkende incidenten. De geüniformeerde dient goede training te krijgen en er moet aandacht zijn voor gezondheidsbeleid, waarbij de afhandeling van incidenten goed georganiseerd dient te zijn en vast moet worden gelegd in een protocol.98

Collegiale ondersteuning

Ondersteuning vanuit collega’s is bij de verwerking van een incident van groot belang. Dit dient dan ook goed vanuit de organisatie te worden georganiseerd. Van georganiseerde collegiale ondersteuning kan gesproken worden op het moment dat deze ondersteuning wordt uitgevoerd door werknemers, die op een georganiseerde wijze vorm geven aan collegiale ondersteuning. 99 Er zijn verschillende vormen van georganiseerde collegiale-ondersteuningsteams mogelijk. De ondersteuning kan individueel plaatsvinden of in groepsverband en kan direct plaatsvinden of op afstand.100

Er worden vier stappen onderscheiden binnen de georganiseerde collegiale ondersteuning: 1. Constateren

2. Inroepen van collegiale ondersteuning 3. Uitvoeren van collegiale ondersteuning 4. Advies tot doorverwijzen

96

Multidisciplinaire richtlijn Agressie en geweld in de werksituatie 2013, p.6.

97

Richtlijn Psychosociale Ondersteuning Geüniformeerden 2012: Organisaties die direct betrokken zijn bij het ontwikkelen

van deze richtlijn: Politie Nederland; Korps Landelijke Politiediensten; Brandweer; Ambulancezorg Nederland; Landelijke Meldkamer Ambulancezorg; Defensie; Koninklijke Marechaussee; Koninklijke Nederlandse Bond tot het Redden van Drenkelingen; Koninklijke Nederlandse Reddingsmaatschappij; Veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond.

98

Richtlijn Psychosociale Ondersteuning Geüniformeerden 2012,p. 53.

99

Richtlijn Psychosociale Ondersteuning Geüniformeerden 2012,p. 58.

100

(31)

31 Stap 1 & 2

Bij het constateren en inroepen van de collegiale ondersteuning is het van belang dat de noodzaak tot het inzetten van collegiale ondersteuning tijdig wordt opgemerkt. Deze noodzaak is in elk geval aanwezig als een incident heeft plaatsgevonden waarbij er sprake was van; ‘ernstig letsel of dreiging, betrokkenheid van familie of collega’s van geüniformeerden, onmacht bij de geüniformeerde, als de geüniformeerde zelf aangeeft behoefte te hebben aan ondersteuning of direct geweld tegen de geüniformeerde’.101

Stap 3

Vervolgens dient de collegiale ondersteuning uitgevoerd te worden. Het is van belang dat deze uitvoering een signalerende en ondersteunende functie heeft. Gedacht kan worden aan: ‘het bieden van praktische hulp, stimuleren van een gezonde verwerking, vroegtijdige signalering en tijdige doorverwijzing, monitoren van het proces van verwerking, aandacht schenken aan het sociale netwerk en aandacht schenken aan eventuele negatieve reacties uit de omgeving’.102

Na een schokkende gebeurtenis dient psychologische debriefing plaats te vinden. Psychologische debriefing is een eenmalig semigestructureerd gesprek, waarin na een incident actief gevraagd wordt naar de emoties en gevoelens van de geüniformeerde.103Psychologische debriefing direct na de schokkende gebeurtenis wordt afgeraden, omdat de effectiviteit hiervan niet wetenschappelijk bewezen is en er zelfs aanwijzingen zijn dat het de verwerking negatief beïnvloedt.104

Het is volgens de richtlijn het belangrijkste dat collegiale ondersteuning actief mogelijk wordt gemaakt door de organisatie. De collegiale ondersteuner dient de geüniformeerde de gelegenheid te geven om stoom af te blazen en zijn verhaal te kunnen doen. De collegiale ondersteuning dient echter niet te lang te worden ingezet, om te voorkomen dat de geüniformeerde in het traject blijft hangen. Het houden van drie gesprekken is optimaal. Het is dan het beste als het eerste gesprek een paar dagen na het incident plaats vindt, het tweede gesprek na vier tot zes weken en het derde gesprek na drie maanden. Wel kan er direct na het incident al gelegenheid worden geboden om emoties te uiten en ‘het verhaal’ kwijt te kunnen. De gesprekken die met de collegiale ondersteuning gevoerd worden zijn vertrouwelijk.105

101

Richtlijn Psychosociale Ondersteuning Geüniformeerden 2012 p. 67.

102_{Richtlijn Psychosociale Ondersteuning Geüniformeerden 2012 p. 67.} 103

104

105

(32)

32 Daarnaast is het van belang de geüniformeerde te trainen en informatie te geven met betrekking tot het herkennen en omgaan met traumatische incidenten. Deze informatie dient zowel voor als na een incident te worden aangeboden.106

Stap 4

In deze stap gaat het om het tijdig doorverwijzen van de geüniformeerde naar professionele hulpverlening binnen of buiten de organisatie. Zodra blijkt dat de collegiale ondersteuning voor de geüniformeerde niet afdoende is geweest en de geüniformeerde last houdt van een grote hoeveelheid van onderstaande symptomen, moet de collega worden doorverwezen naar een hulpverlener. De organisatie dient een protocol te hebben voor het doorverwijzen van geüniformeerden naar professionele hulpverleners, zoals een bedrijfsarts of een psycholoog. Het is raadzaam om de geüniformeerde in eerste instantie door te sturen naar de bedrijfsarts. De bedrijfsarts kan beoordelen of een verwijzing naar een psycholoog nodig is. Voor de beoordeling kan de bedrijfsarts gebruik maken van de richtlijnen omtrent angststoornissen en PTSS, zoals bijvoorbeeld de eerder besproken richtlijn van het NCvB.107

De volgende signalen wijzen op een verstoorde verwerking van het incident.108 Symptomen:

 het hebben van verontrustende herinneringen of dromen over de gebeurtenis;  overstuur raken van herinneringen;

 het hebben van lichamelijke stressreacties;  vermijdingsgedrag, verzuim;

 slaapproblemen;

 verhoogde prikkelbaarheid of agressie-regulatieproblemen (kort lontje);  onveiligheids-en/of angstgevoelens hebben, op scherp staan als het niet hoeft;  stemmingsverandering, sombere stemming;

 concentratieproblemen;

 toegenomen alcohol- of drugsgebruik;  functioneringsproblemen (werk en privé);  schuld en schaamte.’109

106

107

Richtlijn Psychosociale Ondersteuning Geüniformeerden 2012 p. 101 en ook Multidisciplinaire richtlijn Agressie en geweld in de werksituatie 2013, p. 12.

108

109

(33)

33 Bij alle vier de stappen van collegiale ondersteuning, is het van belang dat de leidinggevende steeds op de hoogte gebracht wordt van de ontwikkelingen in het proces. De leidinggevende moet de geüniformeerde monitoren in het proces. Het is van belang dat de organisatie in een zo vroeg mogelijk stadium na een schokkende gebeurtenis een registratie aanlegt. Hierbij dient dan aangegeven te worden welk personeel aanwezig was en op welke wijze en op welk tijdstip deze werden ingezet. Dit is belangrijk om de mate van blootstelling te kunnen bepalen.110

Uit onderzoek blijkt bovendien dat naast de collegiale ondersteuning, aandacht van leidinggevenden voor psychische klachten de werkhervatting versnelt en de mentale veerkracht en gezondheid vergroot. Er wordt benadrukt dat het aantal medewerkers onder een leidinggevende zo moet zijn dat de leidinggevende de ruimte heeft om zijn medewerkers te kennen en gedragsveranderingen te signaleren. Ook moet de leidinggevende alert zijn op secundaire traumatisering, wat bijvoorbeeld kan ontstaan door onderzoeken omtrent de incidenten en negatieve kritiek van buitenaf, door bijvoorbeeld de media.111

110

Richtlijn Psychosociale Ondersteuning Geüniformeerden 2012, p. 91.

111

(34)

34

5.4 Invulling van de zorgplicht bij de politie

De politie voert haar zorgbeleid omtrent PTSS uit aan de hand van de richtlijn Psychosociale Ondersteuning Geüniformeerden, welke in de vorige paragraaf besproken is. Dit blijkt uit de Circulaire PTSS Politie (hierna Circulaire PTS). De Circulaire PTSS is sinds 1 januari 2013 bij de politie in werking getreden.112Uit de Circulaire PTSS blijkt dat de politie een aantal preventieve maatregelen neemt om PTSS te voorkomen. Dit wordt gerealiseerd door het aanbieden van activiteiten die gericht zijn op morele-, fysieke- en mentale weerbaarheid, zoals:

 ‘het geven van voorlichting en training, gericht op het werken in situaties die als schokkend en/of traumatisch worden ervaren;

 het organiseren en beschikbaar hebben van een opgeleid Team Bedrijfs Opvang;

 het organiseren en beschikbaar hebben van een zorglijn die actief kan worden in samenwerking met het Bedrijfs Opvang Team (BOT);

 het operationeel hebben van het 24/7 Loket Politie waar zowel de werknemer als zijn familie terecht kan met betrekking tot vragen over psychische problemen;

 het trainen van leidinggevenden om zaken op het gebied van schokkende en/of traumatische gebeurtenissen vroegtijdig te herkennen, bespreekbaar te maken en te houden met hun medewerkers;

 het als leidinggevende monitoren van medewerkers die een schokkende en/of traumatische gebeurtenis hebben meegemaakt;

 het uitvoering geven aan de Richtlijn Psychosociale Ondersteuning Geüniformeerden;  registratie van medewerkers die betrokken zijn geweest bij een schokkende en/of

traumatische gebeurtenis;

 het bevragen van medewerkers (bijvoorbeeld in een medewerkers tevredenheidsonderzoek) of zij betrokken zijn geweest bij een schokkende en/of traumatische gebeurtenis, of zij hier nadelige gevolgen van ondervinden en of de activiteiten van de werkgever op dit gebied voldoen aan de behoefte aan ondersteuning.’113

112

Circulaire PTSS Politie, Ministerie van Veiligheid en Justitie, 1 januari 2013.

113