In vertrouwen waar het kan, daadkrachtig waar het moet. Een empirisch onderzoek bij het domein Jeugd van de Inspectie Gezondheidzorg en Jeugd naar de invloed van vertrouwen, autonomie en handhaving van de inspecteur op het oordeelsvormingsproces.

(1)

In vertrouwen waar het kan,

daadkrachtig waar het moet.

Een empirisch onderzoek bij het domein Jeugd van de Inspectie Gezondheidzorg en Jeugd naar de

invloed van vertrouwen, autonomie en handhaving van de inspecteur op het

oordeelsvormingsproces.

Naam: Mireille van Asperen

Studentnummer: 2106701

Masterthesis: Management van de Publieke Sector Begeleider: dr. C.H.J.M. Braun

Tweede lezer: prof. dr. A.K. Yesilkagit

(2)

Masterthesis Mireille J.D. van Asperen, Universiteit Leiden, 2019 2

In vertrouwen waar het kan,

daadkrachtig waar het moet.

Een empirisch onderzoek bij het domein Jeugd van de Inspectie Gezondheidzorg en Jeugd naar de

invloed van vertrouwen, autonomie en handhaving van de inspecteur op het

oordeelsvormingsproces.

Colofon

Universiteit: Universiteit Leiden

Faculteit: Governance and Global Affairs

Opleiding: MSc. Bestuurskunde - Management van de Publieke Sector Specialisatie: Strategie, advies en verandermanagement

Begeleiders Universiteit Leiden

Begeleider: Dr. C.H.J.M. Braun Tweede lezer: Prof. dr. A.K. Yesilkagit

Auteur

Naam: Mireille van Asperen

Studentennummer: 2106701

Status: Definitief

(3)

‘Elk kind een veilig thuis en een gezonde ontwikkeling’

(4)

Dankwoord

Na een intensieve tijd van 18 maanden is het zover. Het einde van mijn master is in zicht. Met het schrijven van dit dankwoord leg ik de laatste hand aan mijn masterthesis. Ik sluit hiermee een periode af waarin ik veel heb geleerd op het gebied van bestuurskunde en het verrichten van wetenschappelijk onderzoek. Het combineren van deze master, met mijn baan en gezin was zeer leerzaam, soms behoorlijk pittig, vermoeiend, maar vooral voldoening gevend. Ik ben mij er zeer van bewust dat ik zonder de hulp, steun en vertrouwen van een aantal mensen niet had kunnen bereiken wat ik nu bereikt heb. Ik wil de mogelijkheid dan ook aangrijpen om de personen te bedanken, die mij hebben gesteund en geholpen de afgelopen periode.

 Als eerste wil ik mijn begeleidster van de Universiteit Leiden dr. Caelesta Braun bedanken voor de inspirerende, motiverende, geduldige en bovenal prettige begeleiding in het hele thesistraject. Je hebt mij niet alleen de juiste handvatten aangereikt om de goede richting te vinden, maar je hebt mij ook geholpen om mijn thesis naar een hoger niveau te brengen. Dankzij jouw begeleiding heb ik mijn thesis succesvol kunnen afronden.

 Mijn speciale dank gaat naar mijn afdelingshoofd Ineke Roos en hoofdinspecteur Joke de Vries die het mogelijk hebben gemaakt om het onderzoek binnen de IGJ uit te voeren. Dank voor het geloof in mijn capaciteiten en de kans die ik heb gekregen.

 Ook wil ik mijn zeer gewaardeerde collega’s van domein Jeugd en mijn regioteam bedanken die mij hebben gesteund, geholpen en waar ik enorm prettig mee samenwerk. Ik ben mij bewust dat het een privilege is om met zulke fijne, slimme, humoristische en hardwerkende collega’s te mogen

samenwerken.

 Speciale dank aan alle collega’s die deel hebben genomen aan het kwantitatieve onderzoek. Door de hoge bereidheid om deel te nemen aan de survey is het onderzoek zo goed geslaagd. Daarbij nog extra dank aan de collega’s die bereid waren mee te werken aan de interviews voor het kwalitatieve

onderzoek. Tot slot veel dank aan mijn collega Martine Hodes voor het meelezen van mijn thesis.  Mijn dank gaat tevens uit naar mijn collega prof. dr. Ian Leistikow. Door aan het begin mee te denken

over de richting van mijn thesis heb ik uiteindelijk de juiste weg gevonden.

 Mijn medestudent Jorrit van Steijn wil ik bedanken voor de fijne en motiverende samenwerking, het samen uitvoeren van opdrachten, met elkaar sparren bij de talloze thee- en eetmomentjes. We konden altijd praten over onze problemen, bevindingen, maar gelukkig ook over iets anders kletsen dan alleen de master. Samen met jou studeren gaf de kers op de taart.

 Mijn ouders, schoonouders, mijn broer en zus, (schoon)familie en mijn lieve vriendinnen wil ik

bedanken voor jullie onvoorwaardelijke steun en het vertrouwen in mij. Ik kan altijd op jullie rekenen. Ontzettend bedankt voor het meelezen, meedenken, wijze raad en luisterend oor.

 En tenslotte mijn lieve gezin, Ed, Amelie en Esmé. Ik kan niet in woorden uitdrukken wat jullie onvoorwaardelijke steun, geduld, hulp en liefde voor mij betekent. Mijn liefde voor jullie is onbeschrijfelijk. Jullie zijn mijn hart.

Het maken van deze thesis heeft circa acht maanden geduurd. Ik ben trots op het uiteindelijke resultaat. Ik hoop dat ik met deze thesis een kleine maatschappelijke en wetenschappelijke bijdrage heb kunnen leveren aan het toezicht.

(5)

Abstract

In deze masterthesis is middels een empirisch onderzoek bestudeerd in hoeverre er een significant verband bestaat tussen de concepten vertrouwen, autonomie en handhaving en het oordeelsvormingsproces bij de Inspectie Gezondheidzorg en Jeugd, binnen het domein Jeugd. Op basis van de data voortkomend uit een kwantitatief onderzoek afgenomen bij inspecteurs van domein Jeugd, is de vraagstelling statistisch getoetst met behulp van independent samples T-tests in SPSS en met behulp van correlatietesten. De belangrijkste uitkomsten van het onderzoek zijn dat de aanwezigheid van een verband voor wat betreft een relatie tussen vertrouwen, autonomie en oordeelsvorming is bevestigd, terwijl het verband tussen handhaving en oordeelsvorming niet is bevestigd.

In het onderzoek is tevens gekeken of responsiviteit het oordeelsvormingsproces beïnvloedt en of het afwegingskader vertrouwen als instrument voor inspecteurs goed is geborgd binnen het domein Jeugd. Daarnaast is onderzocht welke handhavingsstijl de inspecteurs hebben en of deze handhavingsstijl van invloed is op het oordeelsvormingsproces. Ook de collectieve discretionaire ruimte is onderzocht en de mogelijke invloed hiervan op het oordeelsvormingsproces. Op basis van de onderzoeksresultaten kan worden geconcludeerd dat binnen domein Jeugd de inspecteurs een responsieve houding hebben naar inspectees toe. Deze responsieve houding wordt versterkt door vertrouwen binnen het toezicht en is van invloed op het oordeelsvormingsproces. Echter, het afwegingskader vertrouwen is als instrument nog onvoldoende geborgd binnen het domein Jeugd. Aan de hand van de onderzoeksresultaten is daarnaast vastgesteld dat de handhavingsstijl een zeer homogeen beeld geeft binnen het domein Jeugd. 83% van de inspecteurs heeft een handhavingsstijl passend bij een accomoderende dimensie. Tenslotte is duidelijk vastgesteld dat binnen domein Jeugd er sprake is van een collectieve discretionaire ruimte, waarbinnen het oordeelsvormingsproces zeer sterk is geborgd. Hierdoor worden kennis, ervaring en deskundigheid gedeeld in het gezamenlijke oordeelsvormingsproces en wordt tevens het risico op capture verkleind.

Het onderzoek behelst naast het kwantitatieve deel tegelijk ook een klein kwalitatief onderzoek, waarmee de concepten vertrouwen, autonomie en handhaving en het oordelen binnen toezicht zijn uitgediept en verduidelijkt. Hierdoor is een bruikbare toelichting op de concepten gegeven, die is gebruikt ter verfijning en aanpassing van het kwantitatieve onderzoek. De uitkomsten van beide onderzoeken komen met elkaar overeen, waardoor de uitkomsten elkaar versterken.

(6)

Inhoudsopgave

Dankwoord ... 4 Abstract ... 5 1. Inleiding... 9 1.1 Aanleiding ... 9 1.2 Probleemstelling ... 12 1.3 Maatschappelijke relevantie ... 13 1.4 Wetenschappelijke relevantie ... 14 1.5 Leeswijzer... 15 2. Theoretisch kader ... 16 2.1 Toezicht ... 16 2.1.1 Wat is toezicht? ... 16

2.1.2 Het effect van diverse ontwikkelingen op het toezicht ... 17

2.2 Oordeelsvorming ... 20

2.2.1 Wat is oordeelsvorming? ... 20

2.2.2 Oordeelsvorming in de relatie met vertrouwen, autonomie en handhaving ... 22

2.3 Vertrouwen ... 24 2.3.1 Wat is vertrouwen? ... 24 2.3.2 Vertrouwen en oordeelsvorming ... 25 2.3.3 Responsiviteit en oordeelsvorming ... 26 2.4 Autonomie ... 28 2.4.1 Wat is autonomie?... 28 2.4.2 Autonomie en oordeelsvorming ... 29 2.5 Handhaving ... 31 2.5.1 Wat is handhaving? ... 31 2.5.2 Handhaving en oordeelsvorming... 32 2.6 Conclusie ... 35 2.7 hypotheses ... 37 2.8 Conceptueel model ... 39 3. Methodologie... 41 3.1 Onderzoekontwerp ... 41 3.2 Onderzoeksmethoden ... 43

3.2.1 deel 1: Kleinschalig kwalitatief onderzoek ... 43

3.2.2 Deel 2: kwantitatief onderzoek ... 44

3.3 Operationalisering ... 48

3.3.1 Definities concepten ... 48

3.4 Analysestrategie ... 51

(7)

4. De Inspectie Gezondheidzorg en Jeugd ... 53

4.1 Het ontstaan van de IGJ ... 53

4.2 De IGJ als organisatie ... 54

4.3 Beleidsdocumenten en toetsingskaders ... 55

4.3.1 Het afwegingskader vertrouwen ... 56

4.3.2 Het handhavingsbeleid bij de IGJ... 58

4.3.3 Transparantie als richtlijn ... 60

4.3.4 Het toetsingskader Verantwoorde Hulp Jeugd ... 60

4.4 Conclusie ... 61

5. Empirie I en analyse: kwalitatief onderzoek ... 63

5.1.1 Het oordeelsvormingsproces ... 63

5.2 Bevindingen hypotheses ... 66

5.3 Conclusie ... 73

6. Empirie II en analyse: kwantitatief onderzoek ... 74

6.2 Vertrouwen ... 75

6.2.1 Gedragsindicaties vertrouwen... 75

6.2.2 Responsiviteit ... 76

6.3 Autonomie ... 78

6.3.1 Collectieve discretionaire ruimte ... 79

6.4 Handhaving ... 80

6.4.1 Handhavingsstijl ... 81

6.5 De hypotheses ... 84

7. Conclusie ... 90

7.1 Beantwoording van de centrale vraagstelling ... 90

7.1.1 De rol van vertrouwen op oordeelsvormingsproces ... 90

7.1.2 De rol van autonomie op het oordeelsvormingsproces ... 91

7.1.3 De rol van handhaving in het oordeelsvormingsproces ... 92

7.1.4 De empirische correlatie tussen vertrouwen, autonomie, handhaving en oordeelsvorming93 7.1.5 De centrale deelvraag ... 95

7.2 Reflectie en discussie ... 96

7.3 Aanbevelingen ... 97

Bibliografie ... 100

Bijlage 1: Interview vragenlijst ... 106

Bijlage 2: Codeerschema kwalitatief onderzoek ... 107

Bijlage 3: Survey vragenlijst ... 108

(8)

Bijlage 5: Organogram IGJ ... 124 Bijlage 6: Een vergelijkend schema 2013 en 2018 ... 125

(9)

1. Inleiding

In dit hoofdstuk komen de aanleiding, de achtergrond, het onderwerp van dit onderzoek, het belang ervan en de probleemstelling aan de orde. Vervolgens wordt ingegaan op de wetenschappelijke en maatschappelijke relevantie. De leeswijzer geeft het vervolg van deze thesis weer.

1.1 Aanleiding

In de zomer van 2018 schreef de Consumentenbond op zijn website dat de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ) niet ingrijpt bij falende thuiszorgorganisaties. De Consumentenbond concludeerde uit een analyse van de vijftig meest recente inspectierapporten dat thuiszorgorganisaties ondermaats blijven presteren zonder dat de IGJ ingrijpt. De directeur van de Consumentenbond, de heer Combée, omschreef dit als volgt: “De inspectierapporten laten een alarmerend beeld zien van de kwaliteit en veiligheid van de thuiszorg. En extra zorgelijk is dat de toezichthouder nauwelijks ingrijpt. De inspectie lijkt een beleid van pappen en nathouden te hanteren. In plaats van deze ondermaats presterende organisaties onder verscherpt toezicht te stellen, draagt de IGJ ze intern over aan een andere afdeling, waar het hele proces opnieuw begint. En de thuiszorgorganisaties blijven ondertussen onverantwoorde zorg leveren. Het is onbegrijpelijk dat de inspectie hier zo laks in is. Dit is onacceptabel en wij eisen dan ook snel actie van de minister van VWS (Volksgezondheid, Welzijn en Sport) en de inspectie.” (Consumentenbond, 2018).

De IGJ zou als toezichthouder te veel rekening houden met aspecten als het lerend vermogen en het vertrouwen in het verbeteren van de zorgaanbieders en daardoor te weinig daadkrachtig optreden om de veiligheid en kwaliteit van de zorg te waarborgen. Kortom, de IGJ kwam als toezichthouder zelf onder vuur te liggen.

Bij het toezicht van het Rijk is door hervormingen, bezuinigingen en het streven naar een compacte overheid steeds meer de nadruk komen te liggen op de kosten. De overheid zou minder moeten sturen en controleren en er wordt bezuinigd op het ambtelijk toezichtsapparaat in rustige periodes van een toezichtsector waarin geen sprake is van hevige incidenten of media aandacht. Bij ernstige calamiteiten of incidenten, waarover in de media wordt bericht, vragen de politiek en samenleving echter om meer en strenger toezicht. De rol van de toezichthouder lijkt ambigu te zijn en heeft in de afgelopen decennia menigmaal ter discussie gestaan (Van Wingerde, Mascini & Barth, 2018; WRR, 2013; Braun, 2012; Robben, 2010; Mertens, 2006). Toezichthouders zouden bij de organisaties waar zij toezicht op houden de risico’s niet zien, onderschatten of te laat ingrijpen om de risico’s te verminderen (Jansen & Aelen, 2015). Hierbij wordt dan getwijfeld aan het (niet) handelen en de oordeelsvorming van de toezichthouder. Deze twijfel lijkt eveneens te spelen bij het voorbeeld van de Consumentenbond die vindt dat de IGJ niet daadkrachtig genoeg optreedt.

(10)

De IGJ heeft als rijksinspectie te maken met een samenleving die zich snel ontwikkelt en innoveert en met veranderende wetgeving, decentralisaties van de (jeugd)zorg en een veranderd zorg- en hulpverleningslandschap. De IGJ is in oktober 2017 ontstaan uit een fusie tussen de Inspectie voor de Gezondheidszorg (IGZ) en de Inspectie Jeugdzorg (IJZ). De IJZ was destijds kleiner en is als ‘domein Jeugd’ opgenomen in de organisatiestructuur van de IGZ. De samenvoeging van de IJZ en IGZ zorgt voor een verandering van de structuur van deze publieke organisaties en heeft effect op de organisatiewaarden. De waarde ‘gezond vertrouwen’ was expliciet opgenomen in het beleid van de IGZ. Voor domein Jeugd is het een nieuwe toezichtstrategie. Vertrouwen als toezichtstrategie is voor de IGJ een manier om mee te bewegen met de veranderingen en ontwikkelingen, want toezicht dat is gebaseerd op vertrouwen kan op den duur leiden tot minder toezicht (Robben, Bal & Grol, 2012). Dit past bij efficiënter toezicht houden met minder middelen. Het sluit ook aan bij de intrinsieke motivatie van de onder toezicht staande zorg- en (jeugd)hulpaanbieders (inspectees) om het goede te doen. Toezicht dat is gebaseerd op wantrouwen zorgt voor meer regels en sancties, waarvoor een grote inspectiecapaciteit nodig is om dit uit te voeren (Robben, Bal & Grol, 2012).

Het inspectiewerk in combinatie met een veranderend toezichtlandschap en veranderende structuur vraagt veel van de inspecteurs. Naast een gewijzigde toezichtstrategie zijn kennis van toezicht, van de toezichtsector en van het doen van onderzoek nodig. De inspecteurs moeten deskundig zijn en adequaat kunnen oordelen. Aangenomen wordt dat alle veranderingen van invloed zijn op de kernprocessen van toezicht, waaronder oordeelsvorming. Het adequaat kunnen oordelen is een belangrijke, specifieke taak van een toezichthouder (Jansen & Aelen, 2015; Eeuwijk, Van den Bosch, Van der Wal & Robben, 2015). De kern van toezicht is immers het (objectief) oordelen door de inspecteur op basis van het handelen, de gedragingen, de prestaties en de kwaliteit in de praktijk. Echter, wanneer verwachtingen (de uitkomsten van de risicoanalyse) en oordelen door elkaar gehaald worden, kan dit een objectieve oordeelsvorming ondermijnen (De Wolf & Honingh, 2014). In de praktijk is gebleken dat allerlei niet-rationele factoren een rol spelen bij oordeelsvorming (Harinck & Veerman, 1995). Daarom kan het van belang zijn om als toezichthouder rekening te houden met morele normen bij oordeelsvorming (Bouwmeester & Houwelingen, 2008). De inschatting van de betrouwbaarheid van een inspectee is hier een voorbeeld van.

De oordeelsvorming over de betrouwbaarheid van de inspectee staat centraal in de vertrouwensbenadering. Deze betrouwbaarheid bestaat uit verschillende lagen. De inspectees worden beoordeeld op hun competentie en intentie om zich maatschappelijk verantwoord te gedragen en de overheidsregels na te leven (Six, 2010). Als de IGJ, in haar beleid ‘gezond vertrouwen’ als uitgangspunt neemt, kan zij dus ter verantwoording worden geroepen als zij als toezichthouder niet daadkrachtig genoeg optreedt. Daarentegen kan een toezichthouder, als zij te weinig vertrouwen heeft, kritiek verwachten. De inspecteurs van de IGJ hebben aangegeven dat het begrip vertrouwen een grote rol speelt in hun oordeel en handhaving, maar dat zij het tegelijkertijd een lastig

(11)

begrip vinden (Spronk, Buijze, Zwietering, Friele & Robben, 2017). Dit is voor de IGJ aanleiding geweest om een praktijkonderzoek te doen naar het begrip vertrouwen, dat is uitgevoerd door Spronk et al. (2017). Ondanks dat het lastig is om het beoordelen van de betrouwbaarheid van een inspectee te objectiveren in een instrumentarium (Robben, Bal & Grol, 2012), heeft het praktijkonderzoek van Spronk et al. (2017) geleid tot het afwegingskader vertrouwen (2018). Dit afwegingskader is een instrument voor inspecteurs van de IGJ om vertrouwen binnen het toezicht te objectiveren middels gedragsindicaties gekoppeld aan de context.

Een toezichtvisie die is gebaseerd op vertrouwen vergroot de responsiviteit in het toezicht. Dit brengt ook risico’s met zich mee, bijvoorbeeld als de toezichthouder te veel meebeweegt met en te weinig afstand houdt tot de inspectees (Ottow & Robben, 2012). Een inspecteur moet op basis van informatie en een gevoel (intuïtie) over de inspectee een oordeel geven over het vertrouwen in de inspectee (Spronk et al., 2017). Dit vereist oplettendheid bij de inspecteurs aangezien inspecteurs de vrijheid hebben om zelfstandig te oordelen of te acteren in de toezichtspraktijk. Zij voeren publiek beleid met autonomie uit tijdens interacties met inspectees (Lipsky, 2010). Het werk van inspecteurs is solistisch en situatie gebonden. Inspecteurs hebben hierdoor beleidsvrijheid om beslissingen te nemen en ze werken autonoom. Het individuele oordeel van een inspecteur en zijn interpretatie van een situatie bepalen mede de beslissingen die hij neemt (Smulders, 2016). Het werk van inspecteurs is voor een deel buiten het zicht van leidinggevenden en daardoor moeilijk meetbaar (Lipsky, 2010). Naast de situaties waarin de eigen beslissingsruimte formeel wordt toegekend aan de inspecteurs, zijn er situaties waarin de discretionaire beslissingsruimte wordt toegekend aan teams. Dit is een collectieve discretionaire ruimte (Rutz, Mathew, Robben & De Bont, 2017). Bij een collectieve discretionaire ruimte oordelen de teamleden gezamenlijk. Door de combinatie van het individuele discretionair gebruik, een discretionaire ruimte die is toegekend aan teams en de organisatiekaders en regels, kan een inspecteur handelen en oordelen in de grote verscheidenheid van situaties die hij tegenkomt (Rutz et al., 2017).

Verder is gebleken dat handhaving, net als vertrouwen, specifiek in het beleid van de IGJ is opgenomen (IGZ Meerjarenbeleidsplan 2016-2019). Inspecteurs hebben bij interventies en handhaving een eigen handhavingsstijl. Uit eerder onderzoek is gebleken dat inspecteurs verschillende handhavingsstijlen hanteren tijdens exact dezelfde inspectee-ontmoeting (De Boer, 2019). Binnen de kaders van de IGJ hebben de inspecteurs hun eigen discretionaire ruimte om zich te gedragen zoals zij dat passend achten tijdens ontmoetingen met inspectees (May & Winter, 2000 in De Boer, 2019). De relationele houding van inspecteurs tijdens deze interacties wordt vastgelegd in hun handhavingsstijl (De Boer, 2019). Naast de discretionaire ruimte van een inspecteur is de handhavingsstijl dus mogelijk ook van invloed op het uiteindelijke oordeel.

In dit onderzoek wordt de oordeelsvorming binnen het toezicht in deze tijd van vernieuwing en innovaties onderzocht. Het is relevant om de veranderende toezichtstrategie van vertrouwen van de IGJ in het domein

(12)

Jeugd te onderzoeken als mogelijke beïnvloedende factor bij het oordeelsvormingsproces. Volgens de literatuur beïnvloedt de individuele en collectieve discretionaire ruimte de wijze van het uitvoeren van het toezicht en het daarbij horende oordeelsvormingsproces. Daarom is de verwachting dat autonomie een rol speelt in hun oordeelsvorming. Daarbij kan het handhavingsbeleid van de IGJ van invloed zijn op het oordeelsvormingsproces. Daarnaast laten inspecteurs verschillende handhavingsstijlen zien, tijdens dezelfde inspectee-interacties. Hierdoor is handhaven eveneens een factor die van invloed kan zijn op de oordeelsvorming.

1.2 Probleemstelling

Het strategische toezichtsbeleid, zoals vertrouwen en handhaving, staan expliciet in het Meerjarenbeleidsplan 2016-2019 van de IGJ. De verwachting is dat het oordeelsvormingsproces hierdoor zal worden beïnvloed. In dit onderzoek wordt onderzocht of dit het geval is en of de kerntaak van de oordeelsvorming aangepast moet worden. Hierbij is tevens de autonomie, de discretionaire ruimte van de inspecteur belangrijk. Aan de orde komt hoe de inspecteur de beleidswijziging van vertrouwen invult en wat voor invloed dat heeft op het (collectieve) oordeelsvormingsproces. Het interne handhavingsbeleid en de handhavingsstijl van een inspecteur zouden eveneens een beïnvloedende rol kunnen spelen.

In het toezicht is nauwelijks onderzoek gedaan naar de mate waarin een vernieuwde organisatiestructuur en een nieuwe toezichtstrategie van een complex begrip als vertrouwen, in combinatie met het handhavingsbeleid en autonomie, het oordeelsvormingsproces van de individuele inspecteur beïnvloeden. Derhalve is het van belang om dit te onderzoeken binnen de IGJ. Aangezien door de fusie deze beleidsverandering van vertrouwen nieuw is voor het domein Jeugd, net als het handhavingsbeleid van de voormalige IGZ, wordt de mogelijke invloed van vertrouwen, autonomie en handhaving op het oordeelsvormingsproces in dit domein onderzocht.

De centrale vraagstelling van dit onderzoek luidt als volgt:

“Hoe beïnvloeden de factoren vertrouwen, autonomie en handhaving het oordeelsvormingsproces

van de individuele inspecteur van het domein Jeugd?”

Aan de hand van deelvragen wordt de centrale onderzoeksvraag beantwoord. De theorie van de deelvragen 1, 2, 3, 4 en 5 wordt gekoppeld aan de uitkomsten van het empirisch onderzoek naar aanleiding van de deelvragen 6, 7, 8 en 9. Deze resultaten worden geanalyseerd en er wordt een conclusie uit getrokken die antwoord geeft op de centrale onderzoeksvraag. De deelvragen luiden als volgt:

(13)

- Deelvraag 1: Hoe wordt toezicht beschreven in de geraadpleegde literatuur?

- Deelvraag 2: Hoe wordt oordeelsvorming beschreven in de geraadpleegde literatuur?

- Deelvraag 3: Hoe wordt vertrouwen beschreven in de geraadpleegde literatuur?

- Deelvraag 4: Hoe wordt autonomie beschreven in de geraadpleegde literatuur?

- Deelvraag 5: Hoe wordt handhaving beschreven in de geraadpleegde literatuur?

Empirische deelvragen

- Deelvraag 6: Hoe beïnvloedt vertrouwen het oordeelsvormingsproces van de inspecteurs van het domein Jeugd?

- Deelvraag 7: Hoe beïnvloedt autonomie het oordeelsvormingsproces van de inspecteurs van het domein Jeugd?

- Deelvraag 8: Hoe beïnvloedt handhaving het oordeelsvormingsproces van de inspecteurs van het domein Jeugd?

- Deelvraag 9: Is er binnen het domein Jeugd sprake van een empirisch houdbaarverband tussen vertrouwen, autonomie en handhaving in de relatie met oordeelsvorming?

1.3 Maatschappelijke relevantie

Toezicht is gericht op het voorkomen van maatschappelijk ongewenste effecten. Het verhoogt daarmee de kwaliteit van de samenleving en het vergroot het gevoel van veiligheid en het vertrouwen in de samenleving (De Ridder & Reinders, 2014). De IGJ kent interne en externe veranderingen die invloed hebben op het toezicht en de kernactiviteiten van de individuele inspecteurs, zoals oordeelsvorming. De IGJ heeft gezond vertrouwen als uitgangspunt genomen van het organisatiebeleid. Dit is een relatief nieuwe beleidsstrategie voor de IGJ en het is zeker een beleidswijziging voor de inspecteurs van het domein Jeugd. Door te onderzoeken welke invloed de beleidsveranderingen hebben op het oordeelsvormingsproces in het domein Jeugd, kunnen de concepten vertrouwen, autonoom werken en handhaving hieraan worden gekoppeld. In dit onderzoek wordt onderzocht of deze onafhankelijke variabelen het oordeelsvormingsproces beïnvloeden.

De uitkomsten van het onderzoek kunnen worden gebruikt om te beoordelen of vertrouwen en het handhavingsbeleid geborgd zijn in het domein Jeugd, of een verandering van oordeelsklimaat het gewenste effect heeft en of autonomie daarbij een rol speelt. Daarnaast geeft dit onderzoek de inspectie de mogelijkheid om te bestuderen hoe de (beleids)integratie van het domein Jeugd in de IGJ vordert.

Tot slot is de IGJ niet de enige publieke toezichthouder die te maken heeft met aangepaste structuren en strategieën, zonder dat duidelijk is of de veranderingen van invloed zijn op de kerntaken van de inspecteurs,

(14)

waaronder het oordeelsvormingsproces. Daarmee levert dit empirische onderzoek inzichten op die ook voor andere inspecties relevant zijn.

1.4 Wetenschappelijke relevantie

Er is veel onderzoek gedaan naar toezicht en toezichthouders. Er is echter nog weinig onderzoek gedaan naar de relatie tussen oordeelsvorming en de concepten vertrouwen, autonomie en handhaving in de context van een veranderend toezicht in Nederland en een veranderende organisatiestructuur en toezichtstrategie. Het toezicht en de toezichthouders hebben te maken met een duale werkelijkheid. Toezicht roept namelijk tegelijkertijd vertrouwen en wantrouwen op. Een toezichthouder moet op de achtergrond opereren, maar ook zichtbaar ingrijpen. Dit zorgt voor een spanningsveld dat vraagt om elementaire kennis van de effectiviteit en de legitimiteit van toezicht in deze tijd (Van der Steen & Van Erp, 2018). In de wetenschappelijke literatuur bestaan verschillende meningen over de rol van vertrouwen in het toezicht. Enkele wetenschappers vinden vertrouwen in de toezichtsrelatie tussen inspecteurs en inspectees niet passend, omdat volgens hen een strenge controle in de toezichtrelatie nodig is. Vertrouwen kan dit bemoeilijken. Het gaat om het vertrouwen van de burger en de samenleving in de inspectie, de overheid en in de inspectees. Om dat vertrouwen te kunnen realiseren, is volgens deze wetenschappers een strenge controle nodig in de relatie tussen inspectie en inspectees (Six, 2010). Uit internationale wetenschappelijke onderzoeken naar de rol van vertrouwen in toezichtrelaties zijn overwegend positieve effecten op naleving gebleken (Six, 2010). Vertrouwen is een complex begrip, waar veel over is geschreven in de wetenschappelijke literatuur, maar er is nog geen eenduidig beeld van geschetst in de wetenschap. Vertrouwen is nog niet onderzocht in combinatie met autonomie, handhaving en oordeelsvorming tegen de achtergrond van een veranderend toezicht en een veranderende organisatiestructuur en -cultuur.

Van Wingerde, Mascini & Barth (2018) hebben in hun onderzoek aangetoond dat inspecteurs bij de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid (ISZW) hun taak anders uitvoeren dan het beleid voorschrijft. Zij troffen een groot gat aan tussen het formele toezichtbeleid en de uitvoeringspraktijk. Ook Baldwin & Black (2016) hebben in hun onderzoek aangetoond dat de uitvoering van toezicht (waaronder oordeelsvorming) in de praktijk in sommige opzichten niet strookt met het formele beleid. Dat betekent dat er naast beleid andere factoren moeten zijn die invloed hebben op de wijze waarop toezicht en het oordeelsvormingsproces worden uitgevoerd. De aangepaste strategie en het gewijzigde beleid van de IGJ, die passen bij een veranderende maatschappij en een veranderend veld, hebben consequenties voor de manier waarop inspecteurs hun werk verrichten. Het is de vraag hoe de inspecteurs het gewijzigde beleid uitvoeren en toepassen. De inspecteurs hebben een bepaalde mate van autonomie in de inrichting en uitvoering van hun werk (Nickels, 2007). Deze autonomie zorgt ervoor dat de manier waarop de inspecteurs hun taak in de praktijk uitvoeren niet altijd overeenkomt met het toezichtbeleid.

(15)

In dit onderzoek wordt een van de specifieke taken van de inspecteur onderzocht, namelijk oordeelsvorming.

1.5 Leeswijzer

In hoofdstuk 2 worden de belangrijkste theoretische concepten gedefinieerd en verantwoord met behulp van verschillende wetenschappelijke publicaties over het thema toezicht. De beschrijving van de onafhankelijke variabelen in dit onderzoek, vertrouwen, autonomie en handhaving, wordt in het theoretisch kader afgesloten met een of meerdere hypothesen. Tot slot wordt het conceptuele model geïntroduceerd.

In hoofdstuk 3 worden de onderzoeksmethoden toegelicht die in het kwalitatieve en het kwantitatieve onderzoek worden gebruikt. Dit hoofdstuk bevat tevens een operationalisering van de theoretische concepten in empirisch meetbare indicatoren. Deze indicatoren worden vervolgens gebruikt voor de vragenlijst voor het kwalitatieve onderzoek en voor het kwantitatieve onderzoek.

Hoofdstuk 4 bevat een beschrijving van de IGJ en haar beleid.

In hoofdstuk 5 wordt het kwalitatieve onderzoek geanalyseerd. De resultaten van dit onderzoek dienen als verduidelijking van, als aanvulling op en als verdieping van het kwantitatieve onderzoek.

In hoofdstuk 6 wordt het kwantitatieve onderzoek geanalyseerd. De belangrijkste, relevante statistieken uit de survey worden weergegeven. De hypotheses worden getoetst op de empirische data voorkomend uit dit onderzoek en op de mate waarin de gevonden correlaties tussen de concepten de hypotheses bevestigen of weerleggen.

Hoofdstuk 7 bevat de belangrijkste conclusies van het onderzoek die voortvloeien uit de analyses en geeft antwoord op de deelvragen en op de onderzoeksvraag. Tevens worden aanbevelingen voor vervolgonderzoek gedaan. In dit hoofdstuk wordt gereflecteerd op het onderzoek en de gevonden resultaten. Het laatste onderdeel van dit hoofdstuk bestaat uit aanbevelingen voor de praktijk.

(16)

2. Theoretisch kader

In dit hoofdstuk worden oordeelsvorming, vertrouwen, autonomie en handhaving gespecificeerd tot bruikbare theoretische concepten op basis van de wetenschappelijke literatuur. Het begrip toezicht wordt nader omschreven, aangezien oordeelsvorming een kernactiviteit van toezicht is. Het toezicht kent een evolutionair en dynamisch proces. Deze context wordt in relatie met oordeelsvorming onderzocht. Daarom wordt als eerste het begrip toezicht beschreven. Vervolgens worden oordeelsvorming, vertrouwen, autonomie en handhaving beschreven en theoretisch onderbouwd.

2.1 Toezicht

Allereerst worden de definities van toezicht toegelicht die in de literatuur worden gegeven. Vervolgens wordt ingegaan op de veranderingen in het toezicht en de uitvoering van het toezicht. Deze veranderingen hebben gevolgen voor de traditionele rol van de toezichthouder.

2.1.1 Wat is toezicht?

Om de samenleving te ordenen en de belangen te beschermen worden regels opgesteld door de overheid. Iedereen in de samenleving moet zich aan deze regels houden. Om te bewaken dat de regels ook daadwerkelijk worden nageleefd, hebben verschillende bestuursorganen de taak om toe te zien op het naleven van de regels (Rondhuis, 2013). De organisaties die toezicht houden op de naleving van de regels, wetten en kwaliteiten veldnormen (richtlijnen) zijn doorgaans inspecties, een autoriteit of een commissariaat (Willemsen, Leeuw, & Leeuw, 2008).

Het begrip toezicht is een zeer ruim begrip, omdat er veel onder geschaard kan worden. Toezicht wordt in de Nederlandse literatuur omschreven als: “het verzamelen van informatie over de vraag of een handeling of zaak voldoet aan de daaraan gestelde eisen, het zich daarna vormen van een oordeel daarover en het eventueel naar aanleiding daarvan interveniëren” (Velders & Brunia, 2013; Robben, 2010; Willemsen, Leeuw, & Leeuw, 2008; Janssens, 2005; KvoT1_{2005). In deze veelgebruikte definitie wordt toezicht gekenschetst aan de hand van zijn} activiteiten. De definitie geeft daarmee een algemene taakomschrijving van een toezichthouder. In deze functionele afbakening van toezicht worden drie typerende taken onderscheiden, namelijk het verzamelen van informatie, het beoordelen van een situatie en het zo nodig interveniëren. Deze definitie is vrij ruim van opzet. Janssens (2005) vult aan dat met ‘onder toezicht staan’ wordt bedoeld dat ergens op wordt gelet, dat iets wordt beheerd of gecontroleerd of dat ergens aan wordt voldaan met als doel om in te grijpen of te corrigeren als dat niet het geval blijkt te zijn. De Ridder en Reinders (2014) noemen toezicht een van de belangrijkste beleidsinstrumenten die de overheid heeft voor de borging van publieke belangen.

1_{Kader Stellend Visie op Toezicht, 2005}

(17)

Mertens (2011) geeft de volgende definitie van toezicht: “wettelijk gelegitimeerde beïnvloeding van bepaalde aspecten van het gedrag van een rechtspersoon ten einde een maatschappelijk gewenst handelingspatroon beter te bereiken” (Mertens, 2011:24). Havinga, Verbruggen en De Waele (2015) vinden deze definitie te beperkend, aangezien er vele soorten toezichthouders zijn binnen en buiten de rijksoverheid. Ruimschotel (2014) vindt de meeste definities van toezicht te breed of te beperkt en geeft de volgende definitie: “toezicht is een rol om te waken of een bepaald object voldoet aan bepaalde normen of kwaliteiten” (Ruimschotel, 2014:28). Havinga, Verbruggen en De Waele (2015) voegen hieraan toe dat het niet alleen gaat om de vraag of een object voldoet aan de gestelde normen of kwaliteiten, maar dat het ook kan gaan om de vraag of bepaald gedrag of bepaalde kwalificaties van (rechts)personen voldoen aan die eisen.

De toezichthouder heeft de formele bevoegdheid om te interveniëren in keuzes en beslissingen van de onder toezicht gestelde. Toezicht is gericht op het voorkomen van maatschappelijk ongewenste effecten. Het verhoogt daarmee de kwaliteit van de samenleving en het vergroot het gevoel van veiligheid en het vertrouwen in de samenleving. Toezicht heeft twee belangrijke aspecten, namelijk ‘onafhankelijk’ en ‘professioneel’ (Janssens, 2005). Toezichtbeleid kan gedefinieerd worden als de voornemens, keuzes en acties van bestuurlijke instituties gericht op de sturing van een maatschappelijke ontwikkeling (Bovens, ’t Hart, Van Twist, & Rosenthal, 2001). Toezicht is dus een schakel tussen de eisen van het beleid en de weten regelgeving aan de ene kant en het handelen van individuele burgers, organisaties, instellingen en de overheid aan de andere kant (Janssens, 2005). In dit onderzoek wordt de algemene definitie gehanteerd die in de literatuur het meest wordt gebruikt. Deze luidt: “het verzamelen van informatie over de vraag of een handeling of zaak voldoet aan de daaraan gestelde eisen, het zich daarna vormen van een oordeel daarover en het eventueel naar aanleiding daarvan interveniëren” (Velders & Brunia, 2013; Robben, 2010; Willemsen, Leeuw, & Leeuw, 2008; Janssens, 2005; KvoT 2005). Deze definitie omvat namelijk alle soorten van doelgericht handelen en handhavingsactiviteiten (Ruimschotel, 2014). In deze definitie is toezicht een uitvoerend proces, waarin verschillende activiteiten plaatvinden, namelijk informatie verzamelen, beoordelen en eventueel interveniëren. Deze definitie is van toepassing op alle soorten toezicht (Velders & Brunia, 2013). De definitie wordt daarnaast gehanteerd in de achtereenvolgende, kaderstellende visies op toezicht. Deze visies hebben invloed op de wijze waarop toezicht wordt uitgevoerd door het ambtelijk toezichtsapparaat.

2.1.2 Het effect van diverse ontwikkelingen op het toezicht

Meerdere hervormingen, bezuinigingen en institutionele veranderingen binnen de rijksoverheid zijn sinds de jaren tachtig van de vorige eeuw van invloed geweest op de ontwikkeling van het toezichtbeleid bij de rijksinspecties. De beleidsprocessen van het toezicht staan onder druk door het veranderende zorg- en

(18)

(jeugd)hulpverleningsveld, de toenemende complexiteit van de economie, globalisering en innovatie. De veranderingen creëren andere en nieuwe risico’s, die sneller, schadelijker en minder beheersbaar kunnen zijn en soms tot grote incidenten leiden. Bij grote incidenten laait de discussie op in de samenleving en politiek over waarom de toezichthouder niet heeft ingegrepen (Van der Steen & Van Erp, 2018). Naar aanleiding van grote incidenten, zoals de bankencrisis, voedselonveiligheid en calamiteiten in de zorg, worden de beleidsprocessen van het toezicht aangepakt en veranderd. Het toezicht verandert en de kernactiviteiten van toezicht, waaronder oordeelsvorming, veranderen hierdoor mee. Het is nodig voor toezichthouders om in de nieuwe werkelijkheid van complexiteit, onzekerheid en snelheid te streven naar adaptiviteit, bestaande uit weerbaarheid en wendbaarheid (Van der Steen, 2018). De samenleving verandert en daarom is het essentieel dat het toezicht en de toezichthouder meebeweegt. Het toezicht moet de vernieuwing niet in de weg staan en met de tijd meegaan. Zo kan ervoor worden gezorgd dat met veranderingen en innovaties publieke kernwaarden niet verloren gaan. Het is hierdoor voor toezichthouders nodig om adaptief te zijn en zich aan te passen aan veranderende verwachtingen in de samenleving. Toezichthouders moeten tegelijkertijd beseffen dat verwachtingen kunnen verschillen. De publieke waarden verschuiven en de samenleving is aan verandering onderhevig. Dit heeft invloed op de relatie tussen toezichthouders en het veld (Van der Steen & Van Erp, 2018). Als de flexibiliteit toeneemt, zijn aandacht voor en investeringen in toezichthoudende organisaties nodig, omdat flexibiliteit de neiging heeft afbreuk te doen aan de robuustheid van organisaties (Van den Berg, 2018). Toezichthoudende organisaties moeten zich op het gebied van structuren, processen, gedrag en cultuur aanpassen aan nieuw ontstane werkelijkheden. Zij moeten bedenken hoe zij dit gaan doen en met welk doel (Van der Steen, 2018). Dit geldt ook voor toezichtsprocessen.

De afgelopen decennia is door de bovenstaande ontwikkelingen het traditionele toezicht veranderd en dit is zichtbaar in de opmars van andere soorten toezicht (Inspectieraad, 2015). Het toezicht bestaat traditioneel uit nalevingstoezicht, kwaliteitstoezicht, en markttoezicht. Volgens Mertens (2006) wordt het dualisme tussen de wetgever en de inspectees vervangen door een stelsel van instituties en instrumenten dat eraan bijdraagt dat de externe effecten van productie en dienstverlening in overeenstemming zijn met de publieke waarden. Zo wordt het steeds belangrijker om financieel toezicht, stelseltoezicht, uitvoeringstoezicht en interbestuurlijk toezicht te houden. Het rapporteren, ook over trends en ontwikkelingen die de toezichthoudende organisaties signaleren op het terrein waarop zij toezicht houden, is onderdeel van het toezicht (Inspectieraad, 2015). Volgens Janssens (2005) kent toezicht twee vormen op basis van de verantwoordelijkheidsverdeling die eraan ten grondslag ligt, namelijk uitvoeringstoezicht en nalevingstoezicht. Uitvoeringstoezicht is het toezicht op de uitvoering van publieke taken door zelfstandige organisaties. Deze zelfstandige organisaties hebben een grote autonomie. Het doel van uitvoeringstoezicht is de samenleving het vertrouwen te geven dat de publieke taken van goede kwaliteit zijn (Velders & Brunia, 2013; Janssens, 2005). Rijksinspecties, zoals de IGJ en de Inspectie

(19)

voor het Onderwijs, voeren hoofdzakelijk uitvoeringstoezicht uit (Janssens, 2005). Nalevingstoezicht is het toezicht op handelingen van burgers, bedrijven en instellingen. Het richt zich op het bevorderen of afdwingen van de naleving van weten regelgeving. Meestal wordt nalevingstoezicht uitgevoerd door een rijksinspectie, zoals de ISZW, en de Nederlandse Voedsel en Waren Autoriteit (NVWA) of een markttoezichthouder zoals het Agentschap Telecom (Velders & Brunia, 2013; Janssens, 2005).

Overheidsorganen kunnen onmogelijk overal tegelijk controleren. Daarom is het algemeen geaccepteerd dat zij prioriteiten stellen in de uitvoering van hun toezichthoudende taak. Door deze prioritering ontstaat het risico dat bepaalde overtredingen van burgers of bedrijven niet of nauwelijks gecontroleerd worden (Rondhuis, 2013). Een voorbeeld hiervan is het risico-gebaseerde toezicht. Bij dit toezicht richt de toezichthouder zijn toezichtcapaciteit op de grootste risico’s in de zorg- en (jeugd)hulpverlening. Risico-gebaseerd toezicht is gefundeerd op het proactief, periodiek verzamelen van interne en externe informatie om zo zicht te krijgen op de risico’s in de sector. Een ander voorbeeld van een verschuiving in de toezichtvorm is die van inhoudelijk toezicht naar systeemtoezicht. In het systeemtoezicht wordt ervan uitgegaan dat de instelling zelf verantwoordelijk is voor de borging van de kwaliteit. Systeemtoezicht ziet erop toe dat de borgingssystemen juist zijn geïmplementeerd door de inspectee en functioneren naar behoren. Verder wordt vaker data-gedreven toezicht gehouden, bijvoorbeeld door de Autoriteit Financiële Markten (AFM). Dit houdt in dat computers een deel van het denkwerk doen. Het doel van de verschuivingen in het toezicht is om de toezichtlast te verminderen door een efficiëntere invulling van het toezicht (De Vries, 2016; Stoopendaal, De Bree, Keuter & Robben, 2014). Tenslotte is er nog het incidententoezicht. Hieronder valt het toezicht waarmee de toezichthouder reageert op meldingen van burgers, zorgaanbieders, professionals, fabrikanten, gemeenten en andere organisaties of instanties. Rijksinspecties en markttoezichthouders oefenen wisselende combinaties van verschillende soorten toezicht uit. Zo werkt de IGJ met risico-gebaseerd toezicht en incidententoezicht.

Nieuwe toezichtsstrategieën en nieuwe vormen van toezicht vragen om een andere deskundigheid van inspecteurs. Nieuwe toezichtsstrategieën vereisen ook nieuwe competenties van inspecteurs (Leistikow, 2018). In de deskundigheidbevordering van inspecteurs moet daarom voldoende aandacht zijn voor de nieuwe rol van de inspectie en de eisen die deze rol stelt aan de inspecteurs en reflectie daarop (Welp et al., 2015). Ook Van Kleef (2016) onderbouwt dat de betrokkenheid van een organisatie bij de opleiding van haar toezichthouders een belangrijke basis is voor het uitkomen van de verwachting die de organisatie heeft over hoe een toezichtsrol wordt uitgevoerd. De professionele achtergrond en training van medewerkers zijn van belang (Van Kleef, 2016) en zijn daarmee van invloed op de uitvoering van toezicht en op het oordeelsvormingsproces.

(20)

In het kader van de definitie van toezicht wordt de tweede fase van toezicht beschreven, namelijk het vormen van een oordeel.

2.2 Oordeelsvorming

In deze paragraaf wordt het concept oordeelsvorming beschreven. Allereerst wordt toegelicht wat oordeelsvorming is volgens de literatuur en worden verschillende definities van oordeelsvorming gegeven. Daarna wordt definitie gegeven die wordt gebruikt in dit onderzoek. Tevens wordt ingegaan op de relatie tussen de oordeelsvorming met vertrouwen, autonomie en handhaven.

2.2.1 Wat is oordeelsvorming?

Oordeelsvorming is een belangrijke taak in verschillende functies en rollen in de publieke sector (Competentiegids Rijk, 2018). Het is een van de kernactiviteiten van toezicht (Eeuwijk et al., 2015).

De competentie oordeelsvorming wordt door het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties als volgt gedefinieerd: “op basis van beschikbare informatie tot een conclusie of standpunt komen” (Competentiegids Rijk, 2018: 19). Bij oordeelsvorming worden de gegevens en handelswijzen in het kader van relevante criteria tegen elkaar afgewogen om zo tot een onderbouwde beoordeling te komen. Daarbij horen de volgende gedragsindicaties:

- Een oordeel vormen op basis van feiten, argumenten en afwegingen; - Rekening houden met alle relevante aspecten;

- Alternatieven tegen elkaar afwegen;

- Haalbaarheid en mogelijke gevolgen bij de beoordeling betrekken.

- Een conclusie of standpunt met argumenten onderbouwen (Competentiegids Rijk, 2018: 19).

Deze definitie is voor toezichthouders nog vrij breed te interpreteren, omdat hier nog niet gerefereerd wordt aan de wettelijke kaders en/of veldnormen waaraan getoetst wordt en op grond waarvan geoordeeld wordt door een toezichthouder. In zijn oordeel stelt de toezichthouder namelijk aan de hand van normen vast of zich onacceptabele risico’s voordoen. De beoordeling kan formeel plaatsvinden op basis van wettelijke normen of informeel plaatsvinden op basis van ongeschreven gedragscodes of beroepsnormen (De Vries, 2001).

Oordeelsvorming in het toezicht heeft twee kenmerkende elementen, namelijk het beoordelen en de eisen. De eisen vloeien voort uit de weten regelgeving of liggen vast in kwaliteitsnormen (Velders & Brunia, 2013). Wanneer het toezicht meer gericht is op het beoordelen van een publieke waarde, zoals de beoordeling of de kwaliteit van de zorg en de hulp voldoende is, dan is de wetgeving vaak globaler van aard en geformuleerd als een proces (Janssens, 2005). Velders & Brunia (2013) geven de volgende definitie van oordeelsvorming in het

(21)

toezicht: “het vormen van een oordeel over de vraag of een handeling of zaak voldoet aan de daaraan gestelde eisen, die voortkomen uit de weten regelgeving en/of kwaliteitsnormen” (Velders & Brunia, 2013: 93). Hierbij kan het zijn dat aan de inspectee wordt aangegeven hoe deze zich dient te gedragen aan de hand van middelvoorschriften (voorschriften over de in te zetten middelen) of door doelvoorschriften (voorschriften met betrekking tot doelen die moeten worden bereikt), waarbij de inspectee individueel of sectoraal (door middel van veldnormen) de regel invult. De toezichthouder beoordeelt in deze situatie of de invulling toereikend is en hij beoordeelt de mate waarin inspectees zich aan deze doelstellingen hebben gehouden (Velders & Brunia, 2013).

De definitie van oordeelsvorming die Velders & Brunia (2013) hebben gegeven, is passend voor toezichthouders, want bij oordeelsvorming in het toezicht worden de handelingen aan de gestelde eisen getoetst. Oordeelsvorming kan volgens de literatuur ook in multidisciplinair of collectief verband gebeuren. Zo beschrijven Schraagen, Buul-Besseling, Van Ruijven & Koning (2015) oordeelsvorming vanuit het oogpunt van meerdere partijen, zoals in een crisissituatie. Ook Rutz et al. (2017) pleiten voor oordeelsvorming in collectief verband, aangezien inspecteurs op die manier gebruik kunnen maken van elkaars kennis en deskundigheid en hierdoor wordt de consistentie van het proces gewaarborgd.

Volgens Schraagen et al. (2015) vindt oordeelsvorming plaats op grond van een beschikbaar situatiebeeld dat is voortgekomen uit de beeldvorming. Zij beschrijven dat informatie wordt waargenomen en gezamenlijk vanuit verschillende oogpunten geanalyseerd en verwerkt tot uitdagingen. Bij deze beschrijving vindt het gezamenlijk aspect in het oordelen al direct aan het begin van het proces plaats. Schraagen et al. (2015) geven aan dat daarna de volgende stap in de oordeelsvorming is dat mogelijke scenario’s en oplossingen worden gegenereerd. Deze worden getoetst om zo uiteindelijk tot gezamenlijke keuzes te komen die uitgewerkt kunnen worden in de besluitvorming (Schraagen et al., 2015: 12). Beeldvorming betekent in deze beschrijving van oordeelsvorming tevens het verzamelen, verifiëren en clusteren van informatie in thema’s en het creëren van een gedeeld multidisciplinair totaalbeeld (Schraagen et al., 2015). Bij het domein Jeugd van de IGJ gaan inspecteurs in teams op toezichtbezoek, oordelen zij in teamverband en werken zij geregeld samen met inspecteurs van andere inspecties. Om die reden past het gezamenlijk analyseren en tot een oordeel komen in een definitie van oordeelsvorming.

Echter, bij het toezicht is er over het algemeen geen sprake van een crisissituatie, zoals bedoeld door Schraagen et al. (2015), waardoor deze beschrijving van hun definitie niet geheel passend is voor dit onderzoek. De inspecteurs van de IGJ toetsen en beoordelen de kwaliteit van de verleende zorg en (jeugd)hulp aan de (inter)nationale weten regelgeving en de (beroeps)normen en richtlijnen, waaraan inspectees gebonden zijn (Robben, 2010). Volgens Schraagen et al. (2015) speelt bij het toetsen en beoordelen in het

(22)

oordeelsvormingsproces mee dat het een cyclisch, multidisciplinair, dynamisch en situationeel proces is. Het proces is cyclisch, omdat er continu op kan worden teruggegrepen. Het is een multidisciplinair proces, omdat er verschillende functies bij betrokken kunnen zijn. Het proces is dynamisch en situationeel, omdat de procesfactoren die afhankelijk van de situatie zijn, het uiteindelijke oordeelsvormingsproces kunnen ondersteunen (Schraagen et al., 2015). Situationeel betekent in deze context voor inspecteurs dat zij oog hebben voor de omstandigheden van een organisatie bij het oordelen. Dit kan cyclisch, dynamisch en collectief plaatsvinden. Robben, Bal & Grol (2012) hebben eveneens aangegeven dat de mate waarin een toezichthouder erin slaagt om aan te sluiten bij de situatie en omstandigheden (context) van de zorg- en hulpverleningspraktijk waarop hij toezicht houdt, een belangrijke rol speelt bij de effectiviteit van het toezicht. Dit wordt responsiviteit genoemd binnen toezicht. Deze responsiviteit is nodig, omdat oordelen en maatregelen van inspecteurs ingepast moeten worden in lokale zorg- en hulpverleningspraktijken om te kunnen leiden tot verbetering (Lonsdale, 2008 in Eeuwijk et al., 2015). Op basis van deze theorie is het situationele (de context) dus ook van toepassing op het oordeelsvormingsproces van inspecteurs.

De definities van oordeelsvorming van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Velders & Brunia (2013) en Schraagen et al. (2015) passen niet geheel in het kader van dit onderzoek. Om die reden zijn deze definities voor een deel samengevoegd, waardoor de volgende definitie is ontstaan: “Oordeelsvorming in het toezicht is een dynamisch en cyclisch proces met betrekking tot het (gezamenlijk) vormen van een oordeel op basis van beschikbare informatie over en beeldvorming van de vraag of een handeling of zaak voldoet aan de daaraan gestelde eisen, waarin de context (situatie) wordt meegenomen”. Deze definitie wordt in dit onderzoek gebruikt.

2.2.2 Oordeelsvorming in de relatie met vertrouwen, autonomie en handhaving

Toezichthouders verzamelen gegevens, komen tot een oordeel en nemen beslissingen over een inspectee (Janssens, 2005). Toezichthouders moeten om dit adequaat te doen, goed kunnen luisteren en oog hebben voor de belangen en opvattingen van de inspectees en belanghebbenden. Hierdoor zijn toezichthouders in staat beslissingen te nemen op basis van kennis uit diverse bronnen in de samenleving (Van Thiel et al., 2017). Ook volgens Coglianese (2018) heeft een excellente toezichthouder de volgende kenmerken: ‘listening, learning, leading’. Dat is leiderschap op basis van luisteren en leren. De rol van beoordelaar die de inspecteurs in de praktijk hebben, is dan ook in grote mate context-bepaald (Janssens, 2005). Het is echter niet mogelijk om toezicht te houden op alle omstandigheden en factoren die de gegevensverzameling of de oordeelsvorming kunnen beïnvloeden, via een instrumentarium dat is geobjectiveerd in een gecontroleerde onderzoeksopzet. Verschillende factoren zijn bedoeld of onbedoeld van invloed op de kwaliteit van de gegevensverzameling en daarmee op de oordeelsvorming (Janssens, 2005; Mertens, 2005).

(23)

Net als de context is ook de betrouwbaarheid van een inspectee een lastig thema om te objectiveren in een instrumentarium. Een toezichthouder kan door de beoordeling van de competenties en intenties om regels na te leven van een inspectee beoordelen of deze betrouwbaar is. Toezichthouders hebben voor deze beoordeling ervaring en kennis nodig. Oordelen over de betrouwbaarheid van een individuele professional is gemakkelijker dan oordelen over de betrouwbaarheid van een organisatie (Robben, Bal & Grol, 2012). Er kan een spanningsveld zijn tussen wantrouwen en vertrouwen bij het oordelen. Om inspecteurs van de IGJ te helpen bij het beoordelen van de betrouwbaarheid van een inspectee is het afwegingskader vertrouwen ontwikkeld door Spronk et al. (2017). Dit afwegingskader is helpend bij het beoordelen of er wel of geen vertrouwen is in een inspectee dat de inspectee voldoende in staat is om aan het gewenste gedrag te voldoen (Leistikow, 2018; Spronk et al., 2017).

Uit eerdere onderzoeken bij de voormalige IGZ is gebleken dat er significante beoordelingsverschillen zijn bij inspecteurs in het toezicht op de zorg in verpleeghuizen (Tuijn, Van den Bergh, Robben, & Janssens, 2009). De inspecteurs leggen eigen accenten in het oordeel als het toezicht instrument minder eenduidig is (Tuijn et al., 2009). De autonomie en discretionaire ruimte van een individuele inspecteur spelen hierbij een rol. Zo is in de praktijk gebleken dat een inspecteur een discretionaire beslissingsruimte heeft, zodat de context van het geval kan worden meegewogen in het oordeel (Velders & Brunia, 2013). De autonomie en dus de discretionaire beslissingsruimte van een inspecteur, kan dus van invloed zijn op het uiteindelijke oordeel van een inspecteur en kan de significante verschillen van de oordelen voor een deel verklaren.

Inspecteurs geven een onafhankelijk oordeel, adviseren over het beleid en stimuleren de inspectee om kwaliteitsverbeteringen door te voeren (Robben, 2010). Een oordeel kan dus leiden tot het stimuleren van kwaliteitsverbeteringen. Voor het stimuleren van kwaliteitsverbeteringen maakt een inspecteur de keuze uit de meest passende en effectieve interventie. Dit varieert van stimulatie door middel van gesprekken en adviezen tot hardere handhaving, zoals boetes, tuchtrechtelijke en juridische maatregelen (Leistikow, 2018). Bij handhaving is de handhavingsstijl van een inspecteur van invloed op het uiteindelijke oordeel en de interventie keuze (De Boer, 2019). Bij de IGJ wordt gewerkt volgens de principes van ‘responsive regulation’, wat betekent dat inspecteurs voortdurend kwaliteitsverbeteringen stimuleren door te zoeken naar die interventie die het maximale effect bereikt met zo min mogelijk druk (Leistikow, 2018). Bij handhaving is het met de toegenomen aandacht voor vertrouwen in het toezicht, niet alleen belangrijk geworden of een inspectee zich aan de regels en wetten houdt, maar ook waarom dit een inspectee wel of niet lukt. Het snappen van de context en de onderliggende redenen helpt om de juiste interventie te kiezen (Leistikow, 2018). Bij de keuze welk type interventie geschikt is, gebruikt de IGJ onder andere een interventieladder (zie hoofdstuk 4) en het afwegingskader vertrouwen. Het handhavingsbeleid van de IGJ en de daarbij horende instrumenten in combinatie met de handhavingsstijl van een inspecteur zijn mogelijk van invloed op het oordeelsvormingsproces

(24)

2.3 Vertrouwen

In deze paragraaf wordt toegelicht wat vertrouwen is in de context van het toezicht. De definitie van vertrouwen en de verschillende standpunten in de literatuur over vertrouwen in het toezicht komen hierbij aan de orde. De rol van vertrouwen in de oordeelsvorming en de responsiviteit komen aan bod. Tenslotte zal de ontwikkeling van het afwegingskader vertrouwen worden beschreven.

2.3.1 Wat is vertrouwen?

Vertrouwen is een relevant onderdeel in elke relatie. Vertrouwen is een dimensie van een relatie tussen twee of meerdere partijen. Onder vertrouwen wordt verstaan de overtuiging dat de andere partij in een relatie het juiste zal doen. De mate van het vertrouwen in elkaar heeft grote invloed op de manier waarop mensen elkaar behandelen. Het is van belang om het vertrouwen in de relatie tussen inspecteur en inspectee te meten als het gaat om de manier van inspecteren en vervolgens oordelen (Bieger, 2009). Het gaat in het toezicht niet alleen om het vertrouwen van de toezichthouder in de inspectee, maar ook om het vertrouwen dat de inspectee in de toezichthouder kan hebben. De IGJ heeft in het afwegingskader vertrouwen verschillende definities van vertrouwen vanuit de literatuur beschreven. De IGJ heeft uiteindelijk gekozen voor de volgende definitie van vertrouwen: “Vertrouwen is de verwachting van de inspectie dat het gedrag van de zorgaanbieder of het bedrijf voldoende bijdraagt aan goede zorg, gegeven de geleverde prestaties en de situatie waarin dit gedrag plaatsvindt (context)” (Afwegingskader vertrouwen, 2018: 6). De IGJ gaat dus uit van primair vertrouwen in een inspectee, op basis van de veronderstelde intrinsieke motivatie van een inspectee. Als blijkt dat er aanleiding voor is, wordt het basisvertrouwen besproken. De inspectee dient zich toetsbaar op te stellen door op een integere, transparante en open wijze verantwoording af te leggen en lerend vermogen te tonen. De IGJ verstaat onder lerend vermogen dat een inspectee laat zien dat zij in staat is om te leren van de ervaringen en het geleerde kan toepassen in nieuwe situaties (werkplan IGJ, 2018).

Vertrouwen is een gecompliceerd begrip en is relatie-specifiek. In de wetenschap zijn er dan ook tegengestelde standpunten inzake het begrip vertrouwen in het toezicht. Zo geeft Six (2010) aan dat toezicht op basis van verantwoord vertrouwen en aangevuld met vertrouwenscontrole tot betere naleving van de regels leidt en zelfs tot maatschappelijke winst (bijvoorbeeld een hoger vertrouwen van de samenleving in inspectees) kan leiden. Uit eerdere internationale, wetenschappelijke onderzoeken is ook gebleken dat het vertrouwen in het toezicht een positief effect heeft op de naleving (Six, 2010). Van Montfort (2010) en Mertens (2011) vinden het begrip vertrouwen daarentegen niet passend in de toezichtrelatie. Frissen (2016) pleit voor een gezond wantrouwen, omdat wantrouwen in een toezichtrelatie noodzakelijk is. Stoopendaal & Bouwman (2018) geven eveneens aan dat de toezichtrelatie in eerste instantie uitgaat van wantrouwen in plaats van vertrouwen. Paauw-Fikkert, Six & Robben (2014) beschrijven dat toezicht op basis van vertrouwen systematisch beleid vergt en dat controle geen teken van wantrouwen is. Hiervoor is wel een cultuurverandering nodig.

(25)

De IGJ heeft de keuze gemaakt om vertrouwen een rol te laten spelen in haar toezicht. Het afwegingskader vertrouwen is hier helpend bij. In dit onderzoek wordt de definitie uit het afwegingskader vertrouwen gebruikt, aangezien het begrip vertrouwen binnen de IGJ een van de concepten is die centraal staan in dit onderzoek.

2.3.2 Vertrouwen en oordeelsvorming

Vertrouwen kan gebaseerd zijn op emotionele factoren of op rationele factoren. Meestal spelen beide soorten factoren een rol (Nooteboom, 2010). Mensen verschillen in de mate waarin zij zich laten leiden door emoties. Zo bepaalt onder meer het mentale kader welke inschatting mensen maken van de waarde van vertrouwen. Inspecteurs verschillen onderling ook hierin en daardoor ook in de mate waarin zij vertrouwen als uitgangspunt van hun toezicht en oordeel ervaren (IGJ Afwegingskader Vertrouwen, 2018). Een inspecteur heeft vertrouwen in een inspectee, als deze alle nodige informatie verstrekt die nodig is voor een oordeel over de organisatie. De aangeleverde informatie moet betrouwbaar en volledig zijn. Een inspecteur beoordeelt namelijk op basis van deze informatie en op basis van zijn gevoel en intuïtie inzake het vertrouwen in de inspectee (Spronk et al., 2017). Het proces van wederkerigheid is hierbij van belang, want een inspectee vertrouwt de inspecteur als hij het gevoel heeft eerlijk, objectief en rechtvaardig te worden beoordeeld (IGJ, Afwegingskader Vertrouwen, 2018; Spronk et al., 2017; Six, 2010). Als de inspectee onvoldoende vertrouwen heeft in de toezichthouder, ontbreekt de legitimiteit van het toezicht, met meer controle als gevolg (Six 2010).

Vertrouwen is niet alleen een gecompliceerd thema, maar ook een dynamisch begrip. Ervaringen en gewaarwordingen hebben invloed op het gehele relationele proces, waardoor vertrouwen zich op dynamische wijze positief of negatief kan ontwikkelen (Spronk et al., 2017). In het onderzoek van Spronk et al. (2017) vergelijken inspecteurs dit dynamische proces met een serie momentopnamen die samen een film tonen over het vertrouwen in de inspectee. Als een inspecteur onvoldoende informatie heeft om te oordelen, dan fungeert vertrouwen als aanvulling en vervanging. Bij inspecteurs gaat vertrouwen gepaard met complexe afwegingen en keuzes. Op basis daarvan komen zij tot een oordeel. Elke zaak van een inspectee is uniek en staat op zichzelf (Spronk et al., 2017).

Vertrouwen kent ook grenzen en vereist een grote oplettendheid van inspecteurs. Een toezichtvisie die is gebaseerd op vertrouwen brengt risico’s met zich mee, bijvoorbeeld als de toezichthouder te veel meebeweegt met de partijen in het veld. Uit onderzoeken is gebleken dat dit de achilleshiel is van de toezichthouder (Ottow & Robben, 2012). Het is ook een paradox. Als een toezichthouder uitgaat van vertrouwen bij zijn oordeel, dan blijft hij mogelijk te lang steken in overleggen en informele overtuigingskracht als interventie en komt hij niet in actie op cruciale momenten. Als toezicht daarentegen gebaseerd is op voornamelijk wantrouwen, leidt dat eveneens tot averechtse effecten. Er moet daarom een scherp en deskundig oordeelsvormingsvermogen over

(26)

vertrouwen bij inspecteurs aanwezig zijn (Ottow & Robben, 2012). Vertrouwen raakt ook aan de begrensde vermogens en rationaliteit bij de toezichthouder. Het effect van beperkte middelen is dat prioritering en risico-gebaseerd toezicht plaatsvinden. Er is weinig systematische kennis van de balans van toezichthouders tussen afstand tot en betrokkenheid bij de sector die is vereist om de betrokkenheid van andere maatschappelijke stakeholders effectief en legitiem vorm te geven. Hierdoor hangt veel af van het (morele) kompas van de individuele inspecteur bij de oordeelsvorming (Braun, 2015). Ook Six (2010) heeft geconcludeerd dat, gezien de aard van de relaties in het toezicht, vertrouwen en wantrouwen altijd aan de orde zijn. Als het vertrouwen onbewust is en daarmee impliciet, zal dit de inspectierelatie ongemerkt beïnvloeden. Dit kan leiden tot gewenste resultaten, maar soms ook tot ongewenste. Het is daarom volgens Six (2010) raadzaam om vertrouwen in toezichtrelaties expliciet te gebruiken en te conceptualiseren in de theorievorming.

De IGJ heeft dit gedaan door vertrouwen expliciet in haar beleid op te nemen. De titel van haar Meerjarenplan 2016-2019 is ‘Gezond vertrouwen’. Bij het toezicht gaat de IGJ uit van vertrouwen en lerend vermogen in de relatie met de inspectees en zij heeft dit vertaald in haar beleid. Uit verschillende onderzoeken is echter gebleken dat de uitvoering in de praktijk niet altijd overeenkomt met het formele of afgesproken toezichtbeleid van een organisatie (Van Wingerde, Mascini & Barth, 2018; Van Kleef, 2016). Dit komt, doordat inspecteurs over een zekere mate van autonomie beschikken (Van Wingerde, Mascini & Barth, 2018; Braun, 2012). Van Wingerde, Mascini & Barth (2018) hebben aangetoond dat bij een verschil tussen organisatiebeleid en de uitvoeringspraktijk in die situatie wordt vertrouwd op het professionele oordeel van de toezichthouder. De IGJ hanteert het gecompliceerde begrip vertrouwen als uitgangspunt waardoor de verwachting is dat dit op verschillende manieren door de inspecteurs wordt toegepast en ingevuld in het oordeelsvormingsproces. Inspecteurs van de IGJ hebben dan ook aangegeven te worstelen met het begrip vertrouwen in het toezicht en onvoldoende handvatten te hebben om de inschatting van vertrouwen in de inspectee te kunnen expliciteren en te kunnen onderbouwen (IGJ Afwegingskader Vertrouwen, 2018; Spronk et al., 2017). Dit is voor de IGJ aanleiding geweest om een praktijkonderzoek te doen naar het begrip vertrouwen. Dit heeft geleid tot de ontwikkeling van het afwegingskader vertrouwen (2018). In hoofdstuk 4 zal het afwegingskader vertrouwen als beleidsinstrument van de IGJ verder worden bestudeerd.

2.3.3 Responsiviteit en oordeelsvorming

Voor functioneel en aanvaardbaar toezicht is een gepaste afstand tot zowel het veld als de politiek essentieel (Welp et al., 2015). De mate waarin de inspecteur erin slaagt om aan te sluiten bij het veld waarop toezicht wordt gehouden, beïnvloedt de effectiviteit van het toezicht. Dit wordt responsiviteit genoemd (Eeuwijk et al., 2015). In de literatuur wordt door verschillende auteurs met responsiviteit gedoeld op een interactief proces waarbij de inspecteur open staat voor vragen, klachten en in gesprek gaat met inspectees en betrokken. Daarbij is de inspecteur in staat door reflectie en een lerend vermogen het eigen handelen aan te passen, waardoor de

(27)

kwaliteit van de toezichthandeling kan verbeteren (Stoopendaal & Bouwman, 2018; Bokhorst & Van Erp 2017; Rutz 2017; De Vries 2016). Bij responsiviteit zijn transparantie, in gesprek gaan en lerend vermogen uitgangspunten, daarvoor is een wederzijds vertrouwen belangrijk.

Bij wederzijds vertrouwen spelen de eerdere ervaringen van de inspecteur met een inspectee en andersom, een zwaarwegende rol. Hierdoor is een vertrouwensband niet een-op-een over te dragen van inspecteur op inspecteur of van inspectee op inspectee. Bij vertrouwen in het toezicht wordt door een contextuele benadering te gebruiken, niet alleen de gedragingen van inspectees beoordeeld, maar juist ook de omstandigheden waarin die zijn verricht. (Spronk et al., 2017). Responsiviteit betekent in dit kader dus ook oog hebben voor de specifieke situatie waarin een inspectee zich bevindt. Belangrijk is dat het oordeel van een inspecteur bij de situatie past en dat een inspecteur voldoende keuze en mogelijkheden heeft om zo te handelen dat het bij de situatie past. Responsiviteit krijgt hier de betekenis van flexibiliteit (Kagan en Bardach 1982, in Stoopendaal & Bouwman, 2018). Het verschil in (de interpretatie van) de context kan verklaren waarom vergelijkbare bevindingen bij inspectees leiden tot andere oordelen en andere maatregelen (Spronk et al., 2017). Responsiviteit is nodig, omdat oordelen en interventies van inspecteurs moeten passen bij de (lokale) zorg en hulpverlening en context om te kunnen leiden tot verbeteringen (Lonsdale, 2008 in Eeuwijk et al., 2015). Deze responsiviteit is voor een deel mogelijk, omdat inspecteurs vaak afkomstig zijn uit het veld waarop zij toezicht houden.

Als de afstand te zeer wordt verkleind, dreigt het gevaar van capture. De responsiviteit is dan te sterk. De inspecteur kan dan worden ingekapseld door beïnvloeding van de inspectee, met als gevolg dat de belangen van burgers, cliënten en patiënten uit het zicht kunnen raken. Bij een te grote nabijheid is het moeilijker voor een inspecteur om doortastend op te treden in situaties waar doortastend optreden wel is aangewezen (Eeuwijk et al., 2015). Onafhankelijkheid vraagt vaak om een grotere afstand, die de deskundigheid van inspecteurs kan hinderen en omgekeerd hangt de deskundigheid van inspecteurs veelal samen met een sterkere betrokkenheid met als gevolg minder onafhankelijkheid (Welp et al., 2015).

De relatie tussen de inspecteur en de inspectees gaat dus altijd gepaard met een zekere spanning. Het is lastig te laveren tussen onafhankelijkheid en kennis over de sector. Zonder adequate kennis kan een inspecteur niet goed oordelen of toezicht houden. De oordeelsvorming van toezichthouders is deels afhankelijk van de relatie die ze hebben met inspectees, geleid door hun eigen culturele overtuigingen over wat eerlijk en normaal is (Raaphorst & Groeneveld, 2018). Een toezichthouder in ‘splendid isolation’ (schitterende afzondering) kan zich geen deskundig oordeel vormen (Ottow & Robben, 2012). Om die reden zal de inspecteur in de relatie met een inspectee, in combinatie met het dynamische en complexe begrip vertrouwen, kennis over het proces en de inspectee moeten verwerven. Hij moet weten wat er speelt bij de inspectee, wat relevante informatie is, waar de risico’s het grootst zijn en wat de drijfveren zijn van een inspectee. Om goed te kunnen oordelen verzamelt

(28)

de inspecteur doorlopend de nodige feitelijke kennis over de context waarbinnen een organisatie functioneert, terwijl hij laveert tussen responsiviteit en capture. (Spronk et al., 2017).

2.4 Autonomie

In deze paragraaf wordt op basis van literatuur toegelicht wat autonomie is en worden definities gegeven. Vervolgens wordt ingegaan op de rol van autonomie bij oordeelsvorming en komt aan de orde dat er in het domein Jeugd mogelijk sprake is van een collectieve autonomie.

2.4.1 Wat is autonomie?

Autonomie wordt vooral in de sociologische literatuur en wetenschap beschreven en veelvuldig bestudeerd. De omschrijvingen overlappen elkaar veelal. In de zorg en de psychiatrie wordt autonomie vaak beschreven in de context van de behandeling of verzorging van een cliënt of patiënt. In dit onderzoek wordt autonomie in de context van de werksituatie beschreven en gelinkt aan de kernactiviteit voor inspecteurs, namelijk de oordeelsvorming.

Braun (2012) heeft in haar onderzoek bij de financiële toezichthouder AFM drie soorten autonomie onderscheiden, namelijk formele autonomie, reële autonomie en relationele autonomie. De formele autonomie verwijst naar de wettelijke autonomie van een toezichthoudende organisatie. Deze formele autonomie is niet de daadwerkelijke autonomie van toezichthouders, want ze beschrijft niet het daadwerkelijk functioneren in de praktijk oftewel de reële autonomie (Braun, 2012: 21). De relationele autonomie is het constructief onderhouden van een relatie met politieke en maatschappelijke belanghebbenden en met inspectees (Braun, 2012: 21). Deze vorm is in toenemende mate van belang voor het probaat uitvoeren van toezicht (Mertens, 2011). De toezichthouder kan deze vorm op strategische wijze inzetten in het toezichtproces en een veranderende invloed ervaren van maatschappelijk belanghebbenden. (Braun, 2012: 421). De relationele autonomie van toezichthouders varieert volgens Maggetti (2007) over de tijd en binnen een en dezelfde organisatie. Deze definities van autonomie zijn vooral gericht zijn op de autonomie van een instantie als geheel ten opzichte van externe stakeholders. In dit onderzoek wordt echter de autonomie van de individuele inspecteur bestudeerd.

In de wetenschappelijke literatuur komen meerdere definities van autonomie in de werksituatie voor, zoals die van Warr (2007) en die van Hackman en Oldham (1976). Warr (2007) omschrijft autonomie als de hoeveelheid controle die een werknemer heeft over zijn werkactiviteiten en werkgebeurtenissen. Wat Warr bedoelt met het woord ‘controle’ is niet geheel duidelijk. Hierdoor blijft het begrip “autonomie” voor meerdere interpretaties vatbaar (Nanhkoesingh, 2014). Hackman en Oldham (1976) geven een accuratere definitie, omdat niet alleen duidelijk is over welke taakelementen de werknemer controle heeft, maar ook is duidelijk dat de werknemer