Werken volgens de bedoeling: Een bron voor conflicten of de weg naar maatschappelijke meerwaarde?

Colofon

Onderzoeksrapport

Titel Werken volgens de bedoeling

Subtitel Een bron voor conflicten of de weg naar maatschappelijke meerwaarde? Capstone Publiek Leiderschap en Maatschappelijke Meerwaarde

Datum 11 juni 2019

Datum verdediging T.B.A.

Student

Naam J.P.J. (Jip) Schapers Studentnummer s2153556

Email j.p.j.schapers@umail.leidenuniv.nl

Universiteit

Onderwijsinstelling Universiteit Leiden

Faculteit Governance and Global Affairs Masteropleiding Management van de Publieke Sector

Adres Turfmarkt 99

2511 DP ’s-Gravenhage Telefoon +31 70 800 950 0

Website https://www.universiteitleiden.nl/governance-and-global-affairs

Afstudeer begeleiders Universiteit

Begeleider (1ste _{lezer) J.E.T. (Eduard) Schmidt MSc} Tweede lezer Dr. A.D.N. (Toon) Kerkhoff

Voorwoord

Voor u ligt mijn afstudeerscriptie waarin ik de resultaten presenteer van het onderzoek waar ik de afgelopen maanden toch wel mijn hart en ziel in heb gestoken. Het is het sluitstuk van de master

‘‘Management van de Publieke Sector’’ aan de faculteit Governance and Global Affairs van de Universiteit Leiden. Het onderzoek is als onderdeel van de capstone1 _{‘’Publiek Leiderschap en Maatschappelijke} Meerwaarde’’ uitgevoerd. In deze capstone hebben wij, drie studenten van dezelfde masteropleiding, allen individueel onderzoek gedaan naar organisaties waarbij werken volgens de bedoeling centraal is gezet in de bedrijfsvoering.

Ondanks dat het schrijven van de scriptie een individueel project is, ben ik van mening dat ik dit niet tot een positief einde had kunnen brengen zonder de hulp van een aantal personen. Hierbij wil ik dan ook de kans pakken om deze individueel te bedanken. Allereerst wil ik graag Eduard Schmidt bedanken. Als mijn begeleider vanuit de universiteit Leiden bent u vanaf het begin van het onderzoek hierbij intensief betrokken geweest. U heeft uw eigen enthousiasme over dit onderwerp op mij weten over tebrengen en hierdoor heb ik bijna geen enkel moment van het onderzoek als verplicht ervaren. Ik heb uw positief kritische houding, feedback, tips en interesse dan ook als erg prettig ervaren. Nogmaals, bedankt hiervoor! Ook de tweede lezer vanuit de universiteit, de heer Kerkhoff, wil ik bedanken.

Dan wil ik Serge Urlings en Vera Spreksel bedanken voor het bieden van de mogelijkheid tot het doen van onderzoek binnen de gemeente Den Haag en het regelen van alle bijeenkomsten die ik heb mogen bijwonen. Daarnaast wil ik nog de respondenten, die allen tijd vrij hebben gemaakt om mij te woord te staan, bedanken.

Als laatste wil ik familie, vrienden, (capstone) studiegenoten en mijn vriendin Candice bedanken. Een luisterend oor, afleiding of enkel de vraag hoe het met mij ging. Zij hebben mij allen op een individuele manier geholpen tijdens dit proces. Bedankt!

Hiermee komt een einde aan een intensieve, leerzame maar bovenal leuke periode. Tot slot wens ik u veel leesplezier bij het lezen van dit rapport

Jip Schapers

’s-Gravenhage, juni 2019

1_{Een capstone is een onderzoeksgroep waar meerdere studenten onderdeel van zijn die allen individueel onderzoek doen} over een overkoepelend thema.

Inhoudsopgave

2.1.2 Geldende publieke waarden ... 14

2.2 Waarden classificatie ... 15

2.2.1 De Sigma-waarden ... 15

2.2.2 De Theta-waarden ... 15

2.2.3 De Lambda-waarden ... 15

2.3 Conflicterende waarden ... 16

2.4 Omgaan met conflicterende waarden ... 17

2.4.1 Strategieën omgaan met conflicterende waarden ... 18

2.4.2 Decoupling mechanism vs multivalue resonses ... 20

2.5 Werken volgens de bedoeling... 20

2.5.1 Veranderingen in de werkzaamheden ... 21

2.6 Conflicterende waarden en werken volgens de bedoeling ... 22

3. Context onderzoek: Dienst Sociale Zaken & Werkgelegenheidsprojecten ... 24

3.1 Gemeente Den Haag ... 24

3.2 Dienst Sociale Zaken & Werkgelegenheid ... 24

3.2.1 Ontwikkeltraject dienstverlening SZW ... 25

3.2.2 De nieuwe weg ... 25

3.2.3 Casuïstiekbesprekingen ... 26

3.2.4. Algemene Beginselen voor Behoorlijk Afwegen/Afwijken ... 27

4. Onderzoeksmethoden ... 28

4.1 Het onderzoeksontwerp ... 28

4.2 Methode van dataverzameling ... 28

4.2.1 Observaties ... 29 4.2.2 Semigestructureerde interviews ... 30 4.3 Analyse ... 31 4.4 Betrouwbaarheid en validiteit ... 32 4.4.1 Betrouwbaarheid ... 32 4.4.2 Validiteit ... 33

5. Analyse resultaten ... 34

5.1 Werken volgens de bedoeling... 34

5.1.1 Verschuiving waardenclusters ... 35

5.2 Waardenconflicten binnen de dienst SZW ... 37

5.2.1 Sigma vs Theta ... 37

5.2.2 Theta vs Lambda ... 40

5.2.3 Lambda vs Sigma ... 41

5.3 Omgaan met conflicterende waarden ... 43

6. Discussie van de resultaten ... 47

7. Conclusie ... 49

7.1 Overige aanbevelingen vervolgonderzoek ... 51

7.2 Beperkingen onderzoek ... 52

Literatuurlijst ... 53

Bijlage 1: Topiclijst interview ... 56

Bijlage 2: observatieschema ... 57

Bijlage 3: Codeboom ... 58

Bijlage 4: Uitgewerkte observaties & Interview transcripten ... 59

1. Aanleiding

Mevrouw De Vries is 75 jaar oud en woont zelfstandig in een buitenwijk van Utrecht. Haar kleinzoon woont sinds een maand bij haar in huis omdat hij onverwachts zijn studentenkamer uit moest. Door het in huis nemen van haar kleinzoon verandert het huishouden van mevrouw De Vries en dit is van invloed op haar inkomen. Zij ontvangt namelijk AOW en AOI-aanvulling. Door het veranderen van haar huishouden wordt, geheel volgens de geldende wet- en regelgeving, de kostendelersnorm toegepast op de AOI-aanvulling. Hierdoor ontvangt zij in plaats van 70 procent nog maar 50 procent van het sociaal minimum inkomen. Het gezamenlijke inkomen van mevrouw De Vries en haar kleinzoon komt na de korting onder de bijstandsnorm uit. (SVB, z.d.)

In bovenstaande casus, welke geschetst is door de Sociaal Verzekeringsbank (verder SVB), is het korten van de uitkering geheel rechtmatig en volgens de regels verlopen. Toch zullen de meeste mensen gevoelsmatig het idee hebben dat het uitkomen onder de bijstandsnorm niet de bedoeling van de wetten kan- én mag zijn. In deze specifieke casus gaan de regels en procedures in tegen het doel wat de SVB nastreeft. De SVB streeft er namelijk naar om te zorgen voor bestaanszekerheid en eigen regie voor iedereen in Nederland. Regels, wetten en procedures kunnen de uiteindelijke bedoeling van een organisatie in de weg staan. Hierdoor wijkt de organisatie af van hetgeen waar zij eigenlijk voor in het leven zijn geroepen (Schmidt, Kuipers, Groeneveld, Fraussen, & Ashikali, 2018b; Schmidt, Kuipers, Laterveer & Slooff, 2018c). Wanneer een organisatie werken volgens de bedoeling centraal zet kan dit medewerkers meer mogelijkheden geven om ongewenste effecten, van bijvoorbeeld formele regels, te neutraliseren. Dit kan door uit te gaan van het doel van de organisatie in plaats van de formele regels (Schmidt et al., 2018c). In de bovenstaand geschetste casus zou dit dan kunnen betekenen dat mevrouw De Vries niet gekort wordt op haar uitkering, ondanks dat dit volgens de geldende wetten officieel wel zou moeten, om haar sociale zekerheid te kunnen garanderen.

De SVB is slechts één voorbeeld van een organisatie die is gaan werken waarbij de bedoeling centraal staat.Zowel in de private sector (White, Yakis-Douglas, Helanummi-Cole, & Ventresca, 2016) als in de publieke sector (Schmidt et al., 2018a,b; Schmidt et al., 2019) zetten steeds meer organisaties werken volgens de bedoeling centraal. Met name in de publieke sector is werken volgens de bedoeling een relevante kwestie omdat deze organisaties niet gericht zijn op het maken van winst maar voornamelijk gericht zijn op service- en maatschappelijk doelen (Wright & Pandey, 2011), zoals het creëren van maatschappelijke waarde (Rainey,2014, p.63).

Medewerkers, en dus ook leidinggevenden, zouden dus in naam van de bedoeling bijvoorbeeld kunnen afwijken van bestaande wet- en regelgeving en formele procedures. Hierdoor ontstaat onder andere de mogelijkheid om in sommige gevallen burgers een individuele behandeling te geven, wat zoals in de casus, de sociale zekerheid van de burger kan garanderen. Echter zijn regels, procedures en andere formaliteiten ook noodzakelijk voor organisaties. Zo zorgen zij ervoor dat organisaties zich kunnen

verantwoorden, bieden ze houvast voor zowel medewerkers als klanten, zorgen ze voor een gelijken behandeling en maken ze controle mogelijk (Olsen, 2005).

Het afwijken van de geldende regels en wetten, als een van de mogelijkheden om de bedoeling centraal te zetten, en het geven van een specifiek en persoonlijke behandeling (maatwerk) kan in strijd staan met de waarden gelijkheid en rechtmatigheid, terwijl het juist weer kan zorgen voor een toename in de waarde doelmatigheid. Er kan dus spanning ontstaan tussen enerzijds bepaalde

publieke waarden en anderzijds het bijdragen aan de daadwerkelijke bedoeling van de organisatie

(Buiting & Hart, z.d.; Schmidt et al., 2018b). Het werken volgens de bedoeling kan dus resulteren in conflicten tussen de publieke waarden die worden nagestreefd binnen een (publieke) organisatie. Het hebben van conflicten tussen bepaalde waarden, en doelen die bepaalde waarden waarborgen, kunnen een negatief effect hebben op de organisatie (Staniok, 2016).

Het is dan ook niet de vraag of deze conflicten zullen ontstaan, het is de vraag tussen welke waarden conflicten ontstaan en hoe hier mee wordt omgegaan door de medewerkers van de organisatie. Het achterhalen van de conflicten tussen waarden die ontstaan door het werken volgens de bedoeling zal als een van de vragen centraal staan in dit onderzoek. De andere vraag die centraal staat is hoe medewerkers met deze conflicten omgaan. Deze twee onderzoeksvragen zijn herleid tot het opstellen van één centrale hoofdvraag;

Hoe wordt er binnen publieke organisaties omgegaan met conflicterende waarden die werken volgens de bedoeling met zich mee brengt?

Om tot een volledig antwoord te komen op de bovenstaande geformuleerde hoofdvraag is deze verder onderverdeeld in drie deelvragen:

DV 1: Hoe ziet werken volgens de bedoeling eruit binnen de gemeente Den Haag?

DV 2: Welke conflicterende waarden worden er ervaren bij het werken volgens de bedoeling? DV 3: Welke strategieën gebruiken professionals en leidinggevenden om hiermee om te gaan?

Om deze deelvragen te beantwoorden is eerst een literatuurstudie gehouden naar de relevante wetenschappelijke theorie. Hierin wordt besproken wat wordt verstaan onder het concept waarden, en in het specifiek publieke waarden. Daarnaast wordt toegelicht wat werken volgens de bedoeling inhoudt en welke conflicten tussen verschillende publieke waarden, op basis van de literatuur, dit met zich mee kan brengen. Verder wordt besproken hoe, op basis van de literatuur, er door leidinggevenden en uitvoerende medewerkers (verder professionals) met conflicterende waarden kan worden omgegaan. Vervolgens wordt in de empirie relevante data verzameld en geanalyseerd zodat er een antwoord kan worden gegeven op de individuele deelvragen en uiteindelijk de hoofdvraag.

1.1 Relevantie onderzoek

In de onderstaande alinea’s wordt de wetenschappelijke- en de maatschappelijke relevantie van het onderwerp en het vraagstuk verder toegelicht.

1.1.1 Wetenschappelijke relevantie

De wetenschappelijke relevantie van dit onderzoek is een bijdrage leveren aan de literatuur over een aantal onderwerpen. Zo zal dit onderzoek bijdragen aan de literatuur over werken volgens de bedoeling, (conflicterende) publieke waarden en hoe medewerkers binnen de publieke sector hiermee omgaan.

De wetenschappelijke literatuur over werken volgens de bedoeling staat nog in de beginfase (Schmidt et al., 2018b). Kempster, Jackson en Conroy (2011) roepen op tot het doen van onderzoek naar ‘purposeful leadership’ in de praktijk omdat dit nog te weinig plaats heeft gevonden. Schmidt et al., (2019) tonen in hun recent uitgebrachte rapport aan dat werken volgens de bedoeling gezien kan worden als stimulans voor motivatie, en dat hier een belangrijke rol is weggelegd voor leidinggevende. Daar Kempster et al. (2011) en Schmidt et al. (2019) het belang laten zien van leiderschap, door onder andere leidinggevenden, bij het werken volgens de bedoeling in het behalen van de stimulans voor motivatie, is het belangrijk om inzicht te krijgen in de manier waarop leidinggevende omgaan met conflicten tussen verschillende waarden. Deze conflicten kunnen namelijk negatieve effecten hebben op de motivatie en de prestaties van de medewerkers (De Graaf et al., 2016; Staniok, 2016). Dit onderzoek zal bijdragen aan de kennis over welke conflicten kunnen ontstaan tussen publieke waarden wanneer een organisatie werken volgens de bedoeling centraal zet. Daarnaast draagt het bij aan de kennis hoe specifiek leidinggevenden omgaan met conflicten tussen verschillende publieke waarden. Dit laatste is door Schmidt et al. (2019) uitgelicht als een van de leiderschapsuitdagingen bij het werken volgens de bedoeling.

Professionals worden in hun dagelijkse werkzaamheden geconfronteerd met conflicten tussen bepaalde waarden en zullen dus dagelijks een afweging moeten maken (De Graaf, Huberts & Smulders, 2016; Lipsky, 1980). Ook over professionals en de manier waarop zij omgaan met conflicterende waarden, in de context van een organisatie waar werken volgens de bedoeling centraal staat, is nauwelijks wetenschappelijke literatuur geschreven. Zo zal dit onderzoek bijdragen aan de gap in de wetenschappelijke literatuur en kennis over dit onderwerp.

1.1.2 Maatschappelijke relevantie

Steeds meer organisaties geven aan dat door de steeds maar complexer wordende systeemwereld van strak ingerichte processen en procedures hun werkzaamheden afleiden van hetgeen waarvoor zij als organisatie in het leven zijn geroepen (Baldewsingh, 2017; SVB, z.d.). Zo erkennen de SVB en de gemeente Den Haag, de Dienst Sociale Zaken en Werkgelegenheidsprojecten, dat ook zij in de afgelopen jaren steeds meer van hun bedoeling zijn gaan afwijken. De vaak kwetsbare groep gebruikers, zoals ouderen of mensen met schuldenproblematiek, van de diensten van deze organisaties kunnen er belang bij hebben dat er op een nieuwe manier naar het werk gekeken wordt waarbij de bedoeling een centrale rol krijgt binnen de organisatie. In plaats van het uitgaan van alle formele procedures en wet- en regelgeving wordt er vanuit de bedoeling gewerkt. Echter, wanneer werken volgens de bedoeling leidt tot conflicterende waarden binnen een organisatie kan dit juist negatieve effecten hebben op de organisatie (Staniok, 2016). De eindgebruikers van de diensten/producten van de organisatie kunnen hier de negatieve gevolgen van ervaren. Door inzicht te krijgen in het vraagstuk hoe werknemers omgaan met conflicterende waarden, die ontstaan wanneer een organisatie werken volgens de bedoeling centraal zet, kunnen publieke organisaties hun dienstverlening verbeteren. Dit komt ten goede voor de eindgebruikers, de vaak kwetsbare groep burgers. Daarnaast is het doel van werken volgens de bedoeling het zorgen voor een toename in de maatschappelijke meerwaarde die een organisatie ‘produceert’. Door kennis over dit thema te genereren kan dit organisaties helpen bij het verbeteren van hun maatschappelijke meerwaarde, het uiteindelijke doel waarvoor zij in het leven zijn geroepen.

1.2 Leeswijzer

Het rapport over conflicterende publieke waarden bij het werken volgens de bedoeling is globaal verdeeld aan de hand van de vier fases van het onderzoek. Dit zijn de introductie, het conceptueel

In hoofdstuk één wordt de aanleiding en de centrale hoofdvraag van dit onderzoek gepresenteerd. Vervolgens wordt kort ingegaan op de vraag waarom het relevant is om juist dit onderzoek uit te voeren. Dit is beschreven aan de hand van de wetenschappelijke- en de maatschappelijke relevantie. In hoofdstuk twee worden de verschillende relevante concepten uit het onderzoek uitgebreid toegelicht op basis van de (wetenschappelijke) literatuur. Hierin wordt besproken wat wordt verstaan onder (publieke) waarden, waarom conflicten kunnen ontstaan, welke strategieën gebruikt worden om hiermee om te gaan en hoe dit in relatie staat met werken volgens de bedoeling. In hoofdstuk drie wordt de context waarin het onderzoek gehouden wordt besproken. De organisatie waarbinnen het onderzoek is verricht wordt geïntroduceerd. Het daarop volgende hoofdstuk is de methodologische verantwoording van het onderzoek. Hierin wordt op een zo duidelijk mogelijke manier toegelicht op welke wijze het onderzoek heeft plaatsgevonden. Vervolgens wordt in hoofdstuk vijf de resultaten van het onderzoek gepresenteerd en worden in hoofdstuk zes, op basis van de literatuur, deze geanalyseerd. Het rapport eindigt in hoofdstuk zeven met de conclusies uit de analyse en hierin wordt getracht een antwoord te geven op de geformuleerde hoofdvraag. Er worden aanbevelingen gedaan voor vervolg onderzoek waarbij een aantal hypotheses worden gepresenteerd die onderzocht kunnen worden om een bijdrage te leveren aan de wetenschappelijke literatuur over werken volgens de bedoeling. Het hoofdstuk, en hiermee het rapport, wordt afgesloten met een kritische reflectie op het onderzoek.

2. Conceptueel kader

In het conceptueel kader worden de verschillende relevante concepten verder toegelicht. Allereerst wordt het concept waarden uitgewerkt, specifiek wordt er ingegaan op publieke waarden. Vervolgens worden conflicten tussen publieke waarden besproken en hoe hier volgens de strategieën van Thacher en Rein (2004) en Stewart (2006) mee kan worden omgegaan. Als laatste wordt de relatie tussen werken volgens de bedoeling en conflicterende waarden toegelicht.

2.1 Concept waarden

Waarden zijn een wezenlijk betwist concept (essentially contested concept). Dit zijn concepten die onvermijdelijk lange discussies met zich meebrengen over het correcte gebruik en de interpretatie hiervan. Ondanks dat het concept waarde moeilijk te onderscheiden is en mensen het nooit helemaal eens zullen zijn over de wat het begrip inhoudt, is het van belang om te verduidelijken wat er in dit onderzoek onder waarden wordt verstaan (De Graaf, 2003; Van der Wal, De Graaf & Lasthuizen, 2008).

Waarden worden gedefinieerd als kwaliteiten en hebben betrekking op gedachtegangen over hetgeen dat wordt gezien als het goede en als het kwade, op ethiek en moraal en op principes en richtlijnen (De Graaf p. 21, 2003). Het is belangrijk om te benadrukken dat waarden als een kwaliteit zijn omschreven en dus niet individueel aangewezen kunnen worden als een object. Waarden zijn niet zichtbaar op zichzelf maar worden zichtbaar via keuzes, acties, doelen, voorkeuren en houdingen. Ze liggen dus ten grondslag aan gedrag van bijvoorbeeld personen en organisaties. Voorbeelden van waarden zijn eerlijkheid, efficiëntie, gelijkheid en duurzaamheid (De Graaf, 2003; De Graaf, Van Doeveren, Reynaers, & Van der Wal, 2011; Schmidt & Posner, 1986).

2.1.1 Publieke waarden

Er is in de literatuur vaak onduidelijkheid over wat het concept publieke waarden precies inhoudt (De Graaf et al., 2011; De Graaf et al., 2016). Het woord publiek verwijst meestal naar de sector waar deze waarden vandaan komen alsmede het doel waar ze aan verbonden zijn; de publieke sector en het algemeen (publiek) belang (Bruijn & Dicke, 2006). Publieke waarden zijn kwaliteiten die van belang zijn voor het hebben van goed openbaar bestuur. Net als ‘gewone’ waarden zijn deze niet zichtbaar op zichzelf en hebben keuzes, acties, doelen, voorkeuren en houdingen nodig om zichtbaar te worden. Het is wel zo dat publieke- en private organisaties een overlap kunnen hebben in de waarden die zij nastreven. Er zitten dus niet alleen verschillen, maar ook overeenkomsten tussen de waarden van publieke- en private organisaties (Van der Wal et al., 2008).

2.1.2 Geldende publieke waarden

Jørgensen en Sørensen (2012) hebben aangetoond dat in 14 verschillende landen de codes voor goed bestuur allemaal bestaan uit één bepaalde set van (universele) publieke waarden. Zij hebben een vergelijking gemaakt van deze verschillende codes en concluderen hieruit dat er één lijst van universele codes kan worden gemaakt, die terugkomen in alle 14 verschillende codes. De universele lijst, die zij gefilterd hebben uit de verschillende codes van goed bestuur, bestaat uit negen publieke waarden. Dit zijn public interest, regime dignity, political loyalty, transparency, neutrality, impartiality, effectiveness,

accountability en legality.

De Graaf et al.(2016) hebben uit de Nederlandse code voor goed openbaar bestuur, opgesteld door het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, een lijst van tien geldende publieke waarden gedestilleerd. Deze komen voor een groot deel overeen met de lijst die is opgesteld door Jørgensen en Sørensen (2012). Het verschil zit hem erin dat de Nederlandse lijst geen waarden bevat over publiek belang of politieke loyaliteit. In tabel 1 zijn de tien waarden weergeven inclusief een korte omschrijving.

Tabel 1

De tien publieke waarden in Nederland

1. Openheid. Transparant handelen richting alle stakeholders over procedures en besluiten

2. Participatie. Het betrekken van de omgeving en de stakeholders bij besluitvorming

3. Verantwoording. Vrijwillig handelen om acties aan stakeholders te verklaren en rechtvaardigen 4. Legitimiteit. Handelen met publieke steun

5. Doelmatigheid. Handelen zodat de opgestelde doelen en resultaten behaald worden

6. Efficiëntie. Handelen zodat resultaten behaald worden met minimale inzet van goederen 7. Integriteit. Handelen in lijn met relevante morele waarden en geldende normen

8. Rechtmatigheid. Handelen in lijn met geldende wet- en regelgeving 9. Professionaliteit. Professioneel handelen, leren van gemaakte fouten 10. Gelijkheid. Gelijke gevallen krijgen een gelijke behandeling

Bron: De Graaf et al. (2016)

De lijst van De Graaf et al.(2016) is in dit onderzoek aangehouden daar deze zijn opgesteld door het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en als geldend worden geacht binnen Nederland.

2.2 Waarden classificatie

Om in de data verzameling en later in de analyse systematischer te werk kunnen gaan worden de verschillende publieke waarden geclassificeerd aan de hand van Hood (1991) zijn drie waardenclusters: Sigma, Theta en Lambda.

Hood heeft deze drie clusters ontwikkeld aan de hand van literatuur over welke waarden belangrijk zijn binnen publieke organisaties. De drie waardenclusters kunnen worden gezien als drie verschillende lenzen waardoor gekeken kan worden wanneer er bijvoorbeeld nagedacht wordt over de inrichting van een publieke organisatie of het ambtelijke apparaat. In de drie clusters staan verschillende publieke waarden centraal en ligt de focus dus op andere doelstellingen. Hierdoor zijn er verschillende maatstaven voor het meten van het succes dan wel van het falen. Hood (1991) stelt dat in de New

Public Management paradigma de focus voornamelijk op de Sigma type waarden ligt en dat de kans

hierdoor bestaat dat er te weinig aandacht geschonken wordt aan de Theta- en Lambda type waarden.

2.2.1 De Sigma-waarden

De Sigma type waarden verwijzen naar zuinigheid en efficiëntie. De focus hierbij ligt op het proces om hierin de middelen op een juiste manier te koppelen aan de taken zodat verspilling wordt voorkomen. Een factor voor succes hierbij is de mate waarin zuinigheid wordt verwezenlijkt en verspilling wordt voorkomen. Doordat dit cluster de focus legt op het matchen van middelen op de gedefinieerde doelen is het van belang dat er vaste en controleerbare doelen worden gesteld (Hood, 1991). Hood (1991) stelt dan ook dat New Public Management primair verstaan kan worden als een uitdrukking van de Sigma type waarden.

2.2.2 De Theta-waarden

Bij deze waarden wordt voornamelijk verwezen naar handelen over eerlijkheid en billijkheid. Dit wordt nagestreefd door het voorkomen van vervorming van het systeem, ongelijkheid, vooringenomenheid (bias) en ambtsmisbruik. Waarbij de mate van succesvol toepassen van deze waarden gemeten wordt aan het vertrouwen dat er is in de organisatie (of het ambtelijke apparaat) en de rechten waar men aanspraak op kan maken. De Theta type waarden zijn, in tegenstelling tot de Sigma type waarden, meer de klassiek bureaucratische waarden. (Hood, 1991)

2.2.3 De Lambda-waarden

Bij de Lambda type waarden ligt de focus op het creëren van veiligheid, veerkracht en robuustheid van het systeem. Het doel is om te zorgen dat je de capaciteiten hebt om tegenslagen te weerstaan en de ‘veiligheid’ kan garanderen. Zelfs in de meest extreme omstandigheden moet het systeem zich kunnen

aanpassen om te blijven functioneren. Veerkracht en het voorkomen van rampen is dan ook de mate waaraan succes wordt gemeten. (Hood, 1991)

In tabel 2 zijn de tien publieke waarden van De Graaf et al. (2016) onderverdeeld naar de classificatie volgens Hood. Hierbij zijn een aantal waarden toegevoegd welke in mindere maten vertegenwoordigd zijn in de tien eerder genoemde waarden, maar wel in vooraanstaande literatuur over publieke waarden als belangrijk wordt geacht (Jørgensen & Bozeman, 2007; Jørgensen en Sørensen, 2012). Dit zijn robuustheid, flexibiliteit en maatwerk. Robuustheid staat voor de mate waarin er immuniteit is voor externe invloeden. Flexibiliteit is het zorgen voor adaptief vermogen dat zorgt dat aanpassing, indien noodzakelijk, mogelijk is. Maatwerk kunnen leveren indien dit nodig is om de status-quo te behouden.

Tabel 2

De tien publieke waarden in Nederland geclassificeerd aan de hand van Hood’s waardenclusters

Sigma Theta Lambda

Doelmatigheid Openheid Professionaliteit

Efficiëntie Participatie Robuustheid

Verantwoording Flexibiliteit Integriteit Maatwerk Gelijkheid Legitimiteit Rechtmatigheid

2.3 Conflicterende waarden

Met publieke waarden ligt het probleem niet in het erkennen van het belang- en het formuleren van de publieke waarden. Er zullen bijvoorbeeld weinig mensen zijn die tegen het nastreven van waarden zoals integriteit, gelijkheid of doelmatigheid zijn. Nadat de publieke waarden zijn geformuleerd is het ‘probleem’ om, als organisatie of persoon, te handelen in lijn met alle geldende publieke waarden (De Graaf et al., 2016; Huberts & Van Hout, 2011). Waarden kunnen namelijk onverenigbaar zijn. Het streven naar bepaalde waarden kan er onvermijdelijk voor zorgen dat er slechts beperkt naar andere waarden gestreefd kan worden (Spicer, 2001). Naast dat verschillende waarden onverenigbaar kunnen zijn, kunnen waarden ook onderling spanning opleveren. Dus wanneer er getracht wordt te werken in lijn met een specifieke waarde hierdoor een andere waarde meer tegengewerkt wordt dan wanneer geen van beide extra aandacht krijgt. Met name in publieke organisaties worden medewerkers geconfronteerd met deze conflicten en spanningen tussen verschillende waarden (Hood, 1991;

Huberts & Van Hout, 2011; Lipsky, 1980; Spicer, 2001; Wagenaar, 1991). Dit wordt dan ook wel gezien als een van de distinctieve kenmerken van de publieke sector (Van der Wal, De Graaf & Lawton, 2011).

Conflicterende waarden kunnen een negatief effect hebben op de prestaties van een organisatie. Zo toont Staniok (2016) aan dat conflicten tussen doelen, die bepaalde waarden waarborgen, een negatief effect hebben op de inzet die medewerkers vertonen om die bepaalde doelen te bereiken. Naarmate een conflict tussen twee doelen ontstaat neemt de motivatie van de betrokken medewerker af om te handelen in lijn met een van die doelen. Het grootste risico van conflicterende waarden is echter dat het kan leiden tot een staat van verlamming (De Graaf et al.,2016). Thacher en Rein (2004) hebben laten zien dat wanneer conflicten niet, of niet op een juiste manier, worden opgelost dit kan leiden tot psychologische stress en uiteindelijk ambtenaren kan verlammen.

Conflicterende waarden hoeven niet per se negatieve consequenties te hebben. De kans bestaat namelijk dat het kan zorgen voor verbetering omdat actoren geneigd zijn te zoeken naar (innovatieve) oplossingen doordat zij alert zijn door het conflict wat er is (De Graaf et al., 2016). Dit wordt onderbouwd door Stark (2009) zijn onderzoek. Dit onderzoek is gehouden binnen zogenoemde heterarchische organisaties. Dit zijn organisaties die een vrij platte organisatiestructuur kennen en waarbij, normaliter, de machtsverhoudingen neutraal zijn. Stark stelt dat rivaliserende principes de mogelijkheid biedt om te komen tot acties en innovaties. Hierdoor ontstaat een zogenoemde productieve dissonantie. Het aanwezig zijn van onenigheid wordt volgens hem belangrijker geacht dan het hebben van overeenstemming en harmonie.

2.4 Omgaan met conflicterende waarden

Waardenconflicten worden in het openbaar bestuur vaak gemanaged door het maken van zogenoemde trade-offs (De Graaf et al., 2011; Thacher & Rein; 2004). Hierbij wordt er een trade-off gemaakt tussen de ene of de andere waarde(n). Een bekende theorie hierover is de zogenoemde

universele benadering van Koppenjan, Charles en Ryan (2008). De universele benadering gaat ervan

uit dat het werken in lijn met een waarde altijd ten koste gaat van het werken in lijn met andere waarden. Hierbij wordt ervan uitgegaan dat publieke waarden gegeven en absoluut zijn. Naast de universele benadering hebben zij nog twee benaderingen ontwikkeld. Dit zijn de stakeholder

benadering en het institutionele perspectief.

In de stakeholder benadering worden de waarden juist niet gezien als gegeven en absoluut, maar komen juist tot stand in een politiek/bestuurlijk proces tussen de verschillende betrokken actoren. In deze benadering wordt niet gepleit voor het waarborgen van bepaalde waarden, omdat deze worden

opgevat als dynamische concepten, maar moeten er workable trade-offs gefaciliteerd worden. Door een combinatie van wetgeving, markt en netwerken moeten de kaders gecreëerd worden waarbinnen onderhandeld kan worden over de betekenisgeving van bepaalde waarden. (Koppenjan et al., 2008) Het institutionele perspectief gaat ervan uit dat de institutionele context de keuze bepaald voor bepaalde publieke waarden en de invulling hiervan. In deze benadering is er geen generiek model voor de waarborging van publieke waarden maar is het afhankelijk van de institutionele praktijk. (Koppenjan et al., 2008)

Lukes (1996) heeft laten zien dat lang niet alle keuzes tussen publieke waarden gezien kunnen worden als zogenoemde trade-offs. Mede om deze reden zijn er verschillende auteurs geweest die verder zijn gegaan met het ontwikkelen van strategieën voor het omgaan met waardenconflicten in de publieke context. Zo hebben Thacher en Rein (2004) en Stewart (2006) omschreven hoe onopgeloste conflicten tussen waarden kunnen leiden tot psychologische stress en verlamming van ambtenaren. Met hun werk benadrukken zij het belang van het tijdig en op een juiste manier omgaan met conflicterende waarden.

2.4.1 Strategieën omgaan met conflicterende waarden

Thacher en Rein (2004) hebben een theoretisch raamwerk ontwikkeld met drie strategieën die gebruikt worden door publieke actoren voor het omgaan met ambigue en conflicterende publieke waarden. Stewart (2006) heeft de originele drie strategieën aangevuld met nog een drietal strategieën. Steenhuisen (2009) laat in zijn proefschrift zien dat in bepaalde situaties op een verschillende manier een strategie wordt gekozen. Hij laat zien dat er een verschil is in situaties waarin mensen bewust een bepaalde strategie kiezen (deliberate coping), en dat er situaties zijn waarin meer in de loop der tijd een strategie ontstaat die mensen aannemen voor het omgaan met conflicten (emergent coping). De zes uiteindelijke strategieën zijn:

Firewalls: betekend dat het conflicteren van verschillende waarden wordt voorkomen door de

waarden institutioneel van elkaar te scheiden. Dit houdt in dat één organisatie, afdeling of persoon verantwoordelijk wordt voor één waarde en een andere organisatie, afdeling of persoon voor een andere waarde. Voordeel hiervan is dat alle waarden aandacht krijgen en dat het duidelijk is voor de actoren op welke waarden zij hun gedrag moeten afstemmen. Echter, conflicten kunnen alsnog ontstaan als verschillende organisaties, afdelingen of personen met dezelfde gevallen, bijvoorbeeld klanten, te maken krijgen.

Bias: houdt in dat sommige waarden niet meer als belangrijk worden geacht. Hierdoor wordt

het conflict wat er was geneutraliseerd. Stewart (2006) stelt dat deze strategie vaak voorkomt wanneer een organisatie focust op prestatiemetingen. Voordeel van deze strategie is dat het duidelijkheid schept voor de ambtenaren, zij weten op welke waarde de focus ligt, en voor de burgers, zij weten wat ze kunnen verwachten van de organisatie. Nadeel van de bias-strategie is dat het een gevoel van ongenoegen kan veroorzaken bij de actoren die zich inzette voor de voorheen belangrijke waarde.

Casuistry: hierbij wordt per situatie gekeken hoe er wordt omgegaan met conflicterende

waarden. Dit wordt gedaan op basis van eerder opgedane ervaringen bij gelijksoortige situaties. Voordeel hiervan is dat alle waarden in acht worden genomen door de betrokkene, er wordt dus niet op voorhand een waarde gekozen of uitgesloten, en er per situatie een gepaste oplossing gecreëerd wordt. Omdat eerder opgedane ervaring een rol speelt en casussen met elkaar vergeleken worden zit als extra voordeel aan deze strategie een mogelijk leereffect. Nadeel is dat het veel tijd en energie kost om in iedere situatie met een ‘nieuwe’ oplossing te komen.

Cycling: is het voor een langere periode focussen op één of een aantal waarden tot dat er

signalen komen dat er (weer) op andere waarden gefocust moet worden. Voordeel is dat een organisatie scherp blijft en er bij een nieuwe focus op waarden ruimte is voor nieuwe ideeën en oplossingen. Echter, de nieuwe ideeën en oplossingen hoeven niet per se beter te zijn voor de organisatie.

Hybridization: houdt in dat er verschillende conflicterende waarden worden gecombineerd.

Hierdoor moeten actoren handelen in lijn met verschillende waarden en dit kan leiden tot innovatieve oplossingen. Echter, er is een kans dat de betrokken actoren het simpelweg niet kunnen om te balanceren tussen verschillende waarden. Bijvoorbeeld door de opkomst van New Public Management moesten ambtenaren ineens, naast de traditionele publieke waarden, in lijn werken met meer bedrijfsmatige waarden.

Incrementalisme: is het stap voor stap meer nadruk leggen op een bepaalde waarde. Hierbij

worden er geen grote veranderingen waargemaakt, maar is het proces incrementeel. Doordat de veranderingen slechts klein zijn is de kans groter dat tegenstanders van de waarde toch gaan werken hiernaar. Aan de andere kant omdat de veranderingen slechts klein zijn geeft het wel de kans aan tegenstanders om zich vast te houden aan oude gewoonten en hun waarde voorkeur.

2.4.2 Decoupling mechanism vs multivalue resonses

Van deze zes strategieën kunnen cycling, firewalls en bias gezien worden als zogenaamde ‘decoupling

mechanisms’. Dit zijn strategieën waarbij de conflicten als het waren worden ontkoppeld en de focus

komt te liggen op één van de conflicterende waarden. Hierdoor kunnen medewerkers die met de conflicten te maken hebben de conflicten als het ware omzeilen (Oldenhof, Postma & Putters, 2013). Hiertegenover staan casuistry, hybridization en incrementalisme. Deze strategieën bieden juist de mogelijkheid om in lijn met meerdere (conflicterende) waarden te werken. Dit worden ook wel

multivalue responses genoemd.

Het is belangrijk om te vermelden dat sommige strategieën waarschijnlijk op een meer meso- of organisatieniveau voorkomen (zoals het creëren van firewalls) en dat sommige juist meer op een micro- of persoonlijk niveau voorkomen (zoals de strategie Bias). Dit hoeft echter niet zo te zijn, twee medewerkers zouden binnen een afdeling ook een firewall strategie kunnen afspreken. Belangrijk is om te realiseren dat er dus op één conflict meerdere strategieën kunnen worden losgelaten op verschillende niveaus in de organisatie.

Daarnaast komen de strategieën in de praktijk in verschillende mate naar voren binnen (publieke) organisaties. Zo laten De Graaf, Huberts en Smulders (2013) zien dat er binnen gemeentes vooral de strategie firewall gebruikt wordt, en dat op hoger niveau in organisaties zoals ziekenhuizen en gemeentes de strategie casuistry gebruikt wordt om per situatie een juiste afweging te kunnen maken. Dit wordt dan voornamelijk gedaan in overleg met collega’s. Daarnaast wordt er bij specialisten in het ziekenhuis voornamelijk de bias-strategie geconstateerd. Ook Steenhuisen en Van Eeten (2008) tonen aan dat er niet slechts één strategie binnen een organisatie wordt toegepast. Met hun onderzoek tonen zij aan dat binnen een organisatie, de Nederlandse Spoorwegen, alle zes de strategieën worden gebruikt bij het omgaan met waardenconflicten.

2.5 Werken volgens de bedoeling

Zoals Hood in 1991 stelde dat de focus van Traditional Public Administration (TPA) naar New Public

Management (NPM) zal zorgen voor een verschuiving van focus op de waardenclusters is dit, bij het

volgen van zijn redenatie, wederom te verwachten bij het ontstaan van een nieuwe management stroming. Wanneer de focus verschuift van het ene waarde cluster naar het andere kunnen er conflicten optreden, omdat de verschillende clusters andere uitgangspunten hebben (Hood, 1991).

In de recente jaren is een nieuwe stroming ontstaan en deze wordt beschreven door Stoker (2006). Hij heeft het over de opkomst van Public Value Management (PVM). Deze nieuwe stroming wordt gezien als een management stroming welke is ontstaan na de eerdere management paradigma’s Traditional

Public Administration (TPA) en New Public Management (NPM) (Stoker, 2006). Het is geen complete

vervanging van de eerdere stromingen TPA en NPM, maar bevat kenmerken van beide stromingen. De centrale vraag die managers (leidinggevenden) zichzelf, volgens de PVM-paradigma, moeten stellen is niet alleen of ze de formele procedures hebben gevolgd en of ze de prestatiedoelen hebben behaald, maar juist of hun handelen een bijdrage heeft gebracht aan de maatschappij. Dit is significant anders dan in het NPM-paradigma waar de focus ligt op het managen van in- en output en het hebben van een meer marktgerichte management aanpak (Stoker, 2006). Om deze reden is het enigszins te verwachten dat wanneer de focus meer verschuift van het NPM-paradigma naar het PVM-paradigma dat hiermee ook de nadruk deels op een ander waardencluster komt te liggen.

De focus op maatschappelijke meerwaarde en het werken volgens de bedoeling past binnen het PVM-paradigma. Waar het bij werken volgens de bedoeling om draait is dat organisaties bij alles wat zij doen in het oog houden wat de hogere doelstelling en het bestaansrecht van die organisaties zijn (Schmidt et al., 2019). Het is ontstaan uit het gedachtegoed dat dat de systeemwereld, binnen publieke organisaties, een steeds prominentere plaats heeft gekregen. De systeemwereld zijn alle regels, structuren protocollen, systemen en overige formaliteiten die binnen een organisatie zijn ontwikkelend. Tegenover de systeemwereld staat de leefwereld van de burger welke bestaat uit de ervaringen en realiteit in de praktijk. Omdat de systeemwereld steeds dominanter is geworden heeft dit geleid dat deze niet meer in dienst staat van de leefwereld, maar dat het volgen van de systeemwereld een doel op zich is geworden. Hierdoor staat het volgen van de systeemwereld centraal en niet meer hetgeen waarvoor deze regels en procedures uit de systeemwereld zijn ontwikkeld, namelijk het (hogere) doel van de organisatie, het creëren van maatschappelijke meerwaarde.

2.5.1 Veranderingen in de werkzaamheden

Deze nieuwe focus binnen een organisatie, het werken volgens de bedoeling, is van invloed op de manier van werken van de medewerkers van de organisatie. Zij moeten namelijk bepaalde zaken anders gaan doen of met een andere gedachtegang hun werkzaamheden aanpakken. De medewerkers van de organisaties die het werken volgens de bedoeling centraal zetten moeten bijvoorbeeld niet meer de regels volgen omdat dit de regels zijn, maar zij moeten de regels volgen om maatschappelijke meerwaarde te kunnen creëren (Schmidt et al., 2019). De medewerkers zullen zelf bijvoorbeeld afwegingen moeten maken of het volgen van de regels ook het juiste is om op dat moment te doen of dat zij de ruimte binnen deze regels moeten vinden. Zij krijgen dus meer autonomie in hun

werkzaamheden en zullen meer beslissingen zelf moeten nemen. Dat de medewerker meer ruimte krijgt kan bijdragen aan de motivatie die zij hebben voor hun werk. Ze kunnen namelijk met deze toename in autonomie de klant, de burger, beter van dienst zijn en hoeven niet alleen maar de regels te volgen (Schmidt et al, 2019).

Deze nieuwe manier van werken vraagt wel van de medewerkers in bepaalde mate een toename in hun professionaliteit. Daar zij in sommige gevallen af dienen te stappen van de regels en/of werkprocessen en zelf de ruimte moeten zoeken binnen- of buiten de regels. Zij moeten dus zelf kunnen inschatten of zij in een bepaalde situatie de juiste beslissing nemen en moeten zich niet meer standaard laten leiden door de regels of werkprocessen. Dit laatste kan soms nog wel voor moeilijkheden zorgen. Zeker wanneer medewerkers al jaren op een bepaalde manier werken en dan ineens hen gevraagd wordt om dit op een andere manier te doen (Schmidt et al., 2019).

2.6 Conflicterende waarden en werken volgens de bedoeling

Zoals eerder in dit hoofdstuk is aangegeven is het hebben van waardenconflicten een karakteristieke eigenschap van publieke organisaties. Hood (1991) heeft beschreven dat wanneer de focus op een ander waardencluster komt te liggen conflicten tussen de verschillende waarden kunnen ontstaan. Doordat organisaties gaan werken volgens de bedoeling, wat in lijn ligt met het nieuwe management paradigma PVM, kan er enigszins verwacht worden dat de focus op een ander waardencluster komt te liggen en hierdoor conflicten kunnen ontstaan tussen bepaalde waarden. Een van de elementen die centraal staat in dit onderzoek is het ontstaan van waardenconflicten wanneer een organisatie werkt volgens de bedoeling. Doordat er nauwelijks wetenschappelijk onderzoek is gedaan naar dit thema is het (nog) niet mogelijk om concrete onderbouwde hypothesen te formuleren over de conflicten die kunnen ontstaan wanneer een organisatie werken volgens de bedoeling centraal zet. Toch zijn er lichte verwachtingen over de mogelijke conflicten die kunnen ontstaan wanneer een organisatie werkt volgens de bedoeling. Dit zijn:

Efficiëntie (Sigma) – werken volgens de bedoeling kan er in sommige gevallen toe leiden dat er

maatwerk geleverd moet worden. Het leveren van maatwerk, door bijvoorbeeld af te wijken van regels, procedures of andere formaliteiten zorgt ervoor dat er meer tijd nodig is. Dit kan ervoor zorgen dat de efficiëntie in het geding komt, terwijl dit het (hogere) doel van de organisatie juist weer ten goede komt. Er zou dus spanning kunnen ontstaan tussen enerzijds efficiëntie (Sigma) en anderzijds

Gelijkheid (Theta)– de publieke waarde gelijkheid (Theta) staat voor een gelijke behandeling in

gelijke gevallen. Wanneer door werken volgens de bedoeling van regels of procedures wordt afgeweken kan dit ervoor zorgen dat de waarde gelijkheid afneemt. Het is namelijk niet met 100 procent zekerheid te zeggen dat een burger bij alle medewerkers van de organisatie op dezelfde manier geholpen wordt. Er is dus een risico dat willekeur op kan treden in de dienstverlening (De Graaf et al., 2016, p. 1106; Schmidt et al., 2019).

Rechtmatigheid (Theta) – het handelen met geldende wet- en regelgeving kan, ook al is het

ten gunste van de maatschappelijke meerwaarde, afnemen wanneer er gewerkt wordt volgens de bedoeling. Hierdoor zou er een conflict kunnen ontstaan tussen de waarden rechtmatigheid en

doelmatigheid (Sigma).

Er kan dus verwacht worden dat binnen een organisatie die gaat werken volgens de bedoeling er een verschuiving plaatsvind van focus op een bepaald waardencluster en dat hierdoor waardenconflicten kunnen ontstaan. Echter, welke conflicten daadwerkelijk worden ervaren én hoe hier door medewerkers mee wordt omgegaan moet blijken uit de resultaten en de analyse van dit onderzoek.

3. Context onderzoek: Dienst Sociale Zaken & Werkgelegenheidsprojecten

Dit hoofdstuk bespreekt de context van het onderzoek. Het onderzoek is gehouden binnen de dienst Sociale Zaken en Werkgelegenheidsprojecten (verder dienst SZW). Dit is een dienst met verschillende afdelingen binnen de gemeente Den Haag. In dit hoofdstuk wordt deze dienst binnen de gemeente Den Haag toegelicht. Voordat specifiek de dienst SZW wordt besproken zal eerst kort de gemeente Den Haag worden toegelicht.

3.1 Gemeente Den Haag

Den Haag is de hoofdstad van de provincie Zuid-Holland en met 532.561 inwoners op 1 januari 2018 (CBS, 2018) de derde grootste gemeente van Nederland. De gemeente is opgedeeld in negen diensten. De structuur van de gemeente is weergegeven in onderstaande afbeelding (Gemeente Den Haag, 2018).

Figuur 1: Organogram gemeente Den Haag

Noot. Herdrukt van ‘Organogram van de gemeentelijke organisatie’, door Gemeente Den Haag (2018, 13 februari). Geraadpleegd van https://www.denhaag.nl/nl/bestuur-en-organisatie/gemeentelijke-organisatie/de-gemeentelijke-organisatie.htm

3.2 Dienst Sociale Zaken & Werkgelegenheid

De gemeente Den Haag streeft ernaar om inwoners met een laag inkomen zo snel mogelijk weer zelfstandig hun leven te laten leiden. De dienst SZW helpt hierbij door onder andere burgers met een laag inkomen te begeleiden op weg naar werk, te adviseren en hen voorzien van tijdelijke financiële

geven ze bijstandsuitkeringen aan Hagenaars (Gemeente Den Haag, 2017). De dienst SZW bestaat uit ongeveer 600 medewerkers anno 2019.

3.2.1 Ontwikkeltraject dienstverlening SZW

In 2016 is de dienst SZW de ervaringen van klanten over de dienstverlening in kaart gaan brengen. Een van de punten waar de burgers in mindere mate tevreden over waren is dat de dienstverlening enorm

procesgericht is en de klanten niet het idee hebben dat zij de behandeling krijgen die aansluit bij hun

situatie. Zij hebben niet idee dat het om hem/haar als klant gaat (Baldewsingh, 2017). Een van de mogelijke verklaringen voor deze (negatieve) ervaring is dat er een aantal veranderingen zich hebben voorgedaan in de omgeving van de dienst SZW.

Allereerst is door de economische crisis en bezuinigingen in de sociale zekerheid door een grotere groep mensen beroep gedaan op de diensten van de dienst SZW. Om deze grotere groep burgers op te vangen zijn er veel efficiëntie slagen gemaakt zoals bijvoorbeeld het strakker inrichten van procedures en systeemgericht werken. Hierdoor is het de dienst gelukt om deze grotere groep burgers te bedienen, keerzijde hiervan is dat er weinig tot geen ruimte was voor maatwerk. Daarnaast werd de regelgeving vanuit het Rijk ook steeds complexer en werd er een steeds groter beroep gedaan op de zelfredzaamheid van de burgers. Efficiënte dienstverlening was dan ook niet hét antwoord op de toenemende complexiteit van de leefwereld van een grote groep burgers die hulp nodig hebben om hun leven zelfstandig te kunnen leiden (Baldewsingh, 2017).

3.2.2 De nieuwe weg

Om wel te voldoen aan de toenemende complexiteit in de leefwereld én de onvrede over de focus op procesgericht werken tegen te gaan is de dienst SZW een nieuwe weg in geslagen. In deze nieuwe weg, een ontwikkeltraject van de volledige dienst, komt de mens weer centraal te staan. Dit vraagt dan ook om een cultuuromslag binnen de dienst. Het werken volgens de bedoeling is centraal komen te staan

in de dienstverlening van de dienst SZW (Baldewsingh, 2017). De kern hiervoor is dat de regels,

procedures en systemen leiden tot oplossingen waarbij de behoefte van de mens centraal staat. Dit vergt een extra inspanning van de medewerkers van de dienst. Zij moeten nu een passend besluit vinden in individuele gevallen. Waar zij voorheen een oplossing zochten vanuit de geldende wetten en regels, moeten zij nu kijken naar wat de burger echt nodig heeft. Vervolgens wordt gekeken hoe deze behoefte past binnen de kaders van bestaande wet- en regelgeving.

Om dit te bewerkstelligen is de dienst SZW in 2016 gestart met het intensief trainen van verschillende teams binnen de dienst. Naast de medewerkers worden er nog extra trainingen aangeboden aan

leidinggevenden. Zij krijgen een persoonlijk ontwikkeltraject om hun medewerkers op een meer coachende wijze aan te sturen om de nieuwe manier van werken te stimuleren (Baldewsingh, 2017).

3.2.3 Casuïstiekbesprekingen

Naast de trainingen en ontwikkeltrajecten worden er wekelijks casuïstiekbesprekingen gehouden op verschillende afdelingen binnen de dienst SZW. In deze besprekingen worden in groepen, onder begeleiding van een coach, casussen besproken welke de medewerkers tegen komen in hun dagelijkse werkzaamheden. Oplossingen kunnen worden geëvalueerd of indien er nog geen oplossing is kan hierover worden gediscussieerd volgens een ‘vaste’ methodiek. De coaches worden, sinds een aantal maanden, geacht een zeven-stappenplan te hanteren voor de bijeenkomsten. Deze besprekingen helpen medewerkers om actief bezig te zijn met de nieuwe manier van werken en kan hen helpen bij het maken van beslissingen. Belangrijk is dat de coach de bijeenkomst leidt en hierbij een uniforme methodiek hanteert waarin de waardendriehoek een centrale plek heeft. De waardendriehoek moet medewerkers helpen bij het afwegen van de keuze voor het leveren van maatwerk of niet en voor de vraag: hoe kom ik tot de beste oplossing voor de klant. Het is een afwegingskader die de medewerkers moet helpen hun keuze te onderbouwen.

De waardendriehoek is ontwikkeld door het Instituut voor Publieke Waarden. Zij hebben deze initieel ontwikkeld als instrument voor het waarderen van een maatschappelijk initiatief (Instituut voor Publieke Waarden, 2018). In deze driehoek staan drie elementen centraal; legitimiteit, rendement en betrokkenheid. De gemeente Den Haag heeft deze waardendriehoek overgenomen en centraal gezet in de casuïstiekbesprekingen en als afwegingskader gepresenteerd aan haar werknemers binnen de dienst SZW. In figuur 2 is de waardendriehoek weergeven.

Figuur 2: De Waardendriehoek (Instituut voor Publieke Waarden, 2018b)

De drie aspecten worden op verschillende manieren afgewogen. Voor legitimiteit geldt dat wordt gekeken naar rechtmatigheid. Welke mogelijkheden zijn er in bestaande wet- en regelgeving en hier

financieel rendement (voor de klant als voor de gemeente) als maatschappelijk rendement. De vraag wat de oplossing oplevert staat hierbij centraal. Betrokkenheid gaat om de vraag wie doet wat, hoe gaat de klant zelf om met zijn/haar casus, wat is de zelfredzaamheid van de klant en of er al vervolgafspraken zijn gemaakt met de klant. Het is de bedoeling dat de medewerkers van de gemeente Den Haag een afweging maken waarbij een zo hoog mogelijke ‘score’ wordt behaald op alle drie de elementen. In bijlage vijf is het zeven-stappenplan opgenomen. Hierbij zijn per element van de waardendriehoek een aantal voorbeeld vragen opgenomen die medewerkers richting kunnen geven tijdens de casuïstiekbesprekingen.

3.2.4. Algemene Beginselen voor Behoorlijk Afwegen/Afwijken

De Algemene Beginselen voor Behoorlijk Afwegen/Afwijken (verder ABBA) zijn ontwikkeld door de Sociale Verzekeringsbank (verder SVB) en moet medewerkers helpen om een weloverwogen keuze te maken in de vraag of een klant in aanmerking komt voor maatwerk of niet. Onder maatwerk wordt hierin verstaan het afwijken van gebaande paden of standaardregels. De ABBA bestaat uit negen beginselen die ervoor moeten zorgen dat aannames vermeden worden, de regels volledig bekend zijn, de casus vanuit verschillende perspectieven bekeken is, waarbij input van andere gebruikt is en waar alles geëxpliciteerd is om op deze manier willekeur te voorkomen. Binnen de dienst SZW wordt ernaar gestreefd dat medewerkers uiteindelijk deze beginselen gaan gebruiken, naast de waardendriehoek, om te bepalen of er maatwerk geleverd wordt en in welke vorm. De dienst is hier vrij recent mee gestart en het gebruik van de ABBA zit nog in de ontwikkelfase.

4. Onderzoeksmethoden

In dit hoofdstuk wordt de onderzoeksmethoden uiteengezet en vindt hiermee een verantwoording plaats van de gebruikte methoden en technieken tijdens dit onderzoek. Het onderzoek is uitgevoerd aan de hand van een viertal opeenvolgende fasen; de introductie, het conceptueel kader, het empirisch onderzoek en de conclusies. In dit hoofdstuk wordt de fase ‘empirisch onderzoek’ verder toegelicht. Er wordt achtereenvolgens het onderzoeksontwerp (design), de methoden van data verzameling, de analyse van data en als sluitstuk wordt de validiteit en de betrouwbaarheid behandeld.

4.1 Het onderzoeksontwerp

In dit onderzoek is een singlecasestudie ontwerp gebruikt om een antwoord te kunnen geven op de geformuleerde hoofdvraag. In dit type onderzoek staat één casus, in dit geval de gemeente Den Haag, centraal waarbij een gedetailleerde en diepe analyse wordt gemaakt van deze casus (Neuman, 2013, p.42). Er is gekozen voor een singlecasestudie, omdat er nog relatief weinig bekend is over het onderwerp van deze studie. Een casestudie is geschikt voor een brede probleemstelling en hierdoor blijft het onderzoek openstaan voor (mogelijk) vernieuwende inzichten. Hiermee heeft het dan ook een verkennend karakter. Door het verkennende karakter van dit onderzoek kan het een bron van nieuwe hypothesen zijn voor vervolgonderzoek. Dit is juist relevant voor een onderwerp waar nog weinig over bekend is zodat het andere onderzoekers kan aansporen verder onderzoek te doen naar dit onderwerp (Saunders, Lewis, & Thornhill, 2008, p.130).

Als laatste leent een singlecasestudie zich ervoor om een link te kunnen leggen tussen het microniveau, de acties van een individu, en het macroniveau, de hoogoven structuren en processen van een organisatie (Neuman, 2013, p.42). Dit is wat er getracht is met dit onderzoek te bereiken. Het onder andere in kaart brengen van conflicten tussen bepaalde waarden die worden ervaren binnen de gemeente Den Haag welke zijn ontstaan doordat op organisatieniveau is besloten de bedoeling centraal te stellen, en hoe individuele medewerkers hiermee omgaan.

4.2 Methode van dataverzameling

Een belangrijk aspect bij een singlecasestudie is het gebruik van triangulatie. Triangulatie is het gebruiken van verschillende methoden voor het verzamelen van data om op deze manier er zeker van te zijn dat de gegevens werkelijk vertellen wat je denkt dat ze vertellen (Saunders et al., 2008). In dit onderzoek worden observaties gecombineerd met semigestructureerde interviews. Deze methoden zijn beide kwalitatief van aard. Dit houdt in dat zij gegevens genereren die niet-numeriek van aard zijn.

4.2.1 Observaties

In dit onderzoek zijn niet-participerende observaties gehouden tijdens casuïstiekbesprekingen van de dienst SZW. Hierbij is de onderzoeker aanwezig tijdens een situatie of interactie, maar is op geen enkele manier betrokken bij hetgeen zich afspeelt tijdens deze situatie of interactie. Junker (in Neuman, 2013, p.445) omschrijft vier rollen die een onderzoeker bij observaties kan aannemen. In dit onderzoek is de rol aangenomen als Observer as participant. Hierbij is de onderzoeker vanaf het begin bekend bij de observatie groep, maar is er zeer gelimiteerd contact. Bryman (2012, p. 273) noemt deze manier van observeren non-participant observation en omschrijft deze als:

“This is a term that is used to describe a situation in which the observer

observes but does not participate in what is going on in the social setting. Structured observers are usually non-participants in that they are in the social setting being observed but rarely participate in what is happening.” (Bryman, 2012, p. 273)

Het houden van observaties is van belang, omdat op deze manier gegevens worden verzameld zoals deze in ‘natuurlijke’ setting voorkomen. In dit onderzoek is dit relevant omdat er weinig bekend is over de conflicten die ontstaan tussen publieke waarden wanneer werken volgens de bedoeling centraal staat. Door tijdens casuïstiekbesprekingen te observeren is het mogelijk om inzicht te krijgen in de ‘praktijkproblemen’ die professionals van de gemeente Den Haag ervaren in hun werk. Daar deze besprekingen gefocust zijn op casussen die professionals binnen de dienst SZW, waar werken volgens de bedoeling centraal staat, ervaren is dit extra relevant voor dit onderzoek. Hierdoor was het niet alleen mogelijk te achterhalen welke waardenconflicten er ontstonden maar ook hoe verschillende professionals hierop individueel (micro) niveau mee zijn omgegaan in de praktijk. De onderzoekseenheden binnen dit onderzoek voor de observaties zijn dus de professionals die werkzaam zijn binnen de dienst SZW van de gemeente Den Haag. Tijdens het observeren is gebruik gemaakt van het observatieschema welke is bijgevoegd in bijlage twee van dit rapport. Omdat tijdens de observaties onder andere gesproken werd over persoonsgegevens van burgers mochten deze besprekingen niet worden opgenomen met opnameapparatuur. Hierdoor was het gebruik van een duidelijk observatieschema van belang voor het maken van notities. De observaties zijn meteen na het afronden van de bijeenkomsten uitgewerkt om het verlies aan data zo veel mogelijk te beperken.

Bij het kiezen van de besprekingen om te observeren is geprobeerd om zo breed mogelijk in de organisatie aanwezig te zijn. Om deze reden is gekozen om besprekingen bij te wonen die geleid werden door verschillende coaches, zodat verschillende teams van professionals geobserveerd zijn. Door de observaties uit te voeren op verschillende afdelingen binnen de dienst SZW draagt dit bij aan

het verkennende karakter van het onderzoek. Door het breed uitslaan binnen de dienst ois getracht een zo breed mogelijk beeld te krijgen van deze case, de gemeente Den Haag. Uiteindelijk zijn er vijf observaties gehouden bij vijf verschillende coaches op vier verschillende afdelingen binnen de dienst SZW. Dit zijn de afdelingen Bijzondere Bijstand, Vordering, Beroep en Bezwaar (twee observaties) en de afdeling Tijdelijk Extra Ondersteuning. Eerst hebben de vijf observaties plaatsgevonden. Op basis van de observaties zijn uiteindelijk de vier respondenten bepaald waarmee semigestructureerde interviews zijn gehouden. Er is bewust gekozen om eerst de observaties te laten plaatsvinden. Mede vanwege het open en verkennende karakter van het onderzoek. Door nog niet vanaf het begin de respondenten van de interviews vast te hebben staan is er meer flexibiliteit tijdens het onderzoek. Hierdoor is getracht zo geschikt mogelijke informatie te verzamelen voor dit onderzoek.

4.2.2 Semigestructureerde interviews

De semigestructureerde interviews zijn mondeling en individueel afgenomen en telkens met één respondent. Bij dit type interview wordt gebruik gemaakt van een topiclijst met onderwerpen en vragen die tijdens het interview aan bod komen. De volgorde van deze lijst staat niet vast. Hierdoor hebben zowel de onderzoeker als de respondent voldoende flexibiliteit tijdens het interview. Dit is dan ook de reden dat er is gekozen voor dit type interview. Hierdoor was het voor de onderzoeker mogelijk om in te spelen op de antwoorden die de respondenten gaven. De onderwerpen van de topiclijst zijn onder andere bepaald aan de hand van de literatuur uit het conceptueel kader. De topiclijst is bijgevoegd in bijlage één van dit rapport. Op basis van de observaties is bepaald welke medewerkers zijn geïnterviewd om een verdere verdieping te kunnen maken in de analyse en conclusies. De interviews zijn opgenomen met opnameapparatuur en na afloop volledig getranscribeerd zodat deze op een systematische manier geanalyseerd konden worden.

Er is getracht om van de vier verschillende afdelingen waar observaties zijn gehouden de leidinggevenden van de afdelingen te interviewen. Er is gekozen voor het interviewen van de verschillende leidinggevenden om onder andere te kunnen achterhalen of zij dezelfde soort conflicten ervaren als de medewerkers en hoe zij hiermee omgaan. Daar de observaties een goede bron van data zijn om te achterhalen welke conflicten er worden ervaren en hoe hiermee wordt omgegaan op een persoonlijk (micro) niveau, is getracht te achterhalen, door middel van het houden van interviews met de leidinggevenden, hoe er wordt omgegaan op een meer organisatieniveau (meso).

Uiteindelijk zijn van drie van de vier afdelingen de leidinggevenden geïnterviewd en is er van één afdeling zowel een leidinggevende als een coach geïnterviewd. Van één afdeling is, door de samenloop van omstandigheden, geen leidinggevende geïnterviewd.

4.3 Analyse

De verzamelde data uit de observaties en interviews zijn op verschillende manieren geanalyseerd. Tijdens het houden van de observaties is gebruik gemaakt van het observatieschema, zie bijlage twee. Na de observaties zijn de notities die gemaakt zijn tijdens de observaties uitgewerkt op de computer in de verschillende observatieschema’s. Hierop zijn de verschillende conflicten welke aan bod zijn gekomen tijdens het bespreken van de casussen uitgewerkt. De situatie, de oplossing en de onderliggende waarden zijn hierop zichtbaar. Op de observatieschema’s zijn de verschillende conflicten genummerd. Op die manier is het in de analyse overzichtelijker om naar verschillende conflicten te verwijzen. Daarnaast zijn de verschillende conflicten in een tabel gezet, waarin de verschillende waardenclusters zijn opgenomen. Zo is in een oogopslag zichtbaar tussen welke verschillende waardenclusters, van Hood (1991), de conflicten ontstaan.

De afgenomen interviews zijn opgenomen met opnameapparatuur en vervolgens volledig getranscribeerd. Tijdens het transcriberen zijn de data geanonimiseerd door verwijzingen naar namen, afdelingen en andere locaties te verwijderen. De transcripten zijn grote stukken tekst en om hier op een systematische manier patronen in te herkennen zijn deze teksten door de onderzoeker handmatig gecodeerd. Coderen is het beoordelen van transcripten en het geven van labels aan onderdelen tekst die potentieel van betekenis kunnen zijn voor het onderzoek of die opvallend zijn binnen de sociale werelden van degenen die worden bestudeerd (Bryman, 2012, p. 568). Het coderen is gedaan aan de hand van open coderen (open coding) en axiaal coderen (axial coding). In het eerste deel van de analyse is begonnen met het open coderen van de transcripten. Hierbij worden de transcripten nader gelezen en worden er aan stukken tekst codes gehangen die duiden waar de tekst over gaat. Deze stap levert ‘concepten’ op die in de volgende stap worden gegroepeerd en omgezet in verschillende categorieën (Bryman, 2012, p. 569). De volgende stap is het axiaal coderen van de opgeleverde concepten uit het open coderen. In deze stap wordt de data samengebracht en wordt getracht verbanden te leggen tussen de verschillende categorieën. Dit wordt gedaan door de verschillende codes te koppelen aan bijvoorbeeld context, gevolgen, vormen van interactie en aan oorzaken. Hierdoor is de onderzoeker in staat om de stukken transcript uit het open coderen te verzamelen en te vergelijken (Bryman, 2012, p. 569). Hierdoor kunnen de interviewtranscripten op een dieper niveau met elkaar vergeleken en geanalyseerd worden. De uiteindelijke analyse wordt in het volgende hoofdstuk gepresenteerd. In dit onderzoek zijn vooral de tekstfragmenten van belang die op een manier gaan over mogelijk ervaren conflicten door de medewerkers van de gemeente, zowel professionals als leidinggevenden. Vervolgens is gezocht naar de manier waarop zij hiermee omgaan, deels op basis van de literatuur is het voor de onderzoeker duidelijk waar naar gezocht dient te worden. Echter, ook andere manieren van omgaan met conflicten zijn interessant voor het onderzoek

en worden meegenomen in de labels. Na het open- en axiaal coderen is uiteindelijk een codeboom ontstaan en deze is opgenomen in bijlage drie van dit rapport.

4.4 Betrouwbaarheid en validiteit

Twee aspecten die de kwaliteit van de uitkomsten van een onderzoek bepalen zijn de validiteit en de betrouwbaarheid van het onderzoek. Saunders (2008) stelt ook wel dat de geloofswaardigheid van de onderzoeksgegevens afhangt van de mate waarin het onderzoek betrouwbaar en valide is.

4.4.1 Betrouwbaarheid

De betrouwbaarheid van een onderzoek heeft te maken met de mate waarin de methode van dataverzameling en analyseprocedures tot consistente bevindingen leiden (Saunders, 2008). Om de betrouwbaarheid van het onderzoek te waarborgen zijn de genomen stappen tijdens het onderzoek uitgebreid besproken in dit hoofdstuk en zijn bijvoorbeeld ook de topiclijst, codeboom en observatieschema’s toegevoegd als bijlage van dit rapport. Op deze manier wordt andere onderzoekers de mogelijkheid geboden om de genomen stappen bij de dataverzameling en de analyse van de resultaten te controleren. De vier respondenten zijn bepaald naar aanleiding van de gehouden observaties. De betreffende medewerkers (drie leidinggevenden en één coach) zijn allen via een e-mailbericht uitgenodigd om verder mee te doen aan het onderzoek door het houden van een semigestructureerd interview. In deze uitnodigingsmail is nog kort het onderwerp van het onderzoek toegelicht en zijn verdere randzaken opgenomen. Dit zijn praktische zaken zoals de duur van het interview, de vertrouwde omgang met de data en dat de interviews opgenomen zullen worden. De interviews zijn opgenomen met opnameapparatuur en geanalyseerd aan de hand van een codeboom.

Alle interviews hebben ongeveer op eenzelfde manier plaatsgevonden. Ze zijn begonnen met nogmaals het bespreken van de praktische zaken over het opnemen en geanonimiseerd verwerken van de data. Vervolgens is begonnen met de vraag of de respondent zichzelf even kort kan voorstellen en aangeven welke functie hij/zij bekleedt binnen de gemeente Den Haag. Vervolgens is overgegaan op het thema werken volgens de bedoeling en wat de respondent hieronder verstaat. Dit was bij ieder interview het eerste inhoudelijk onderdeel van het interview. Omdat het semigestructureerde interviews betreft is het zo dat niet alle onderdelen van de topiclijst op hetzelfde moment aanbod komen tijdens het interview. Dit is ook zo gebleken tijdens dit onderzoek. De onderzoeker heeft er wel voor gewaakt dat uiteindelijk alle onderdelen van de topiclijst naar voren zijn gekomen door deze onderwerpen af te vinken op de topiclijst zodra deze tijdens het interview aan bod zijn gekomen.

4.4.2 Validiteit

De validiteit van een onderzoek wordt gesplitst in interne- en externe validiteit. Externe validiteit is de mate waarin de resultaten van een onderzoek generaliseerbaar zijn, interne validiteit gaat om het feit of er in het onderzoek gemeten wordt wat gemeten moet worden. De externe validiteit is relatief laag in dit onderzoek. Dat komt omdat gekozen is voor een singlecasestudie waarbij één casus centraal staat, in het laatste deelhoofdstuk van dit onderzoek wordt hier verder op ingegaan en de mogelijke beperkingen hiervan besproken.

De interne validiteit wordt in dit onderzoek onder andere gewaarborgd doordat de dataverzameling methoden aansluiten op de hoofdvraag van het onderzoek. Zo bieden de observaties tijdens de casuïstiekbesprekingen een goede bron van informatie over de problemen/conflicten waar de medewerkers tegen aan lopen in hun werk. Door deze observaties later uit te werken is het mogelijk voor de onderzoeker om te achterhalen welke publieke waarden hieraan ten grondslag lagen. Indien tijdens de observaties opmerkelijke informatie naar voren kwam, was de onderzoeker in staat dit nader uit te vragen tijdens de interviews. De interviews vonden namelijk een aantal weken na de observaties plaats. Door daarnaast bij de interviews als onderzoeker zorg te dragen dat alle elementen uit de topiclijst aan bod kwamen en te benadrukken dat de gegevens anoniem worden verwerkt wordt de interne validiteit gewaarborgd. Doordat de observaties niet opgenomen mochten worden zijn bij twee van de vijf observaties twee observanten aanwezig geweest zodat de kans op het missen van belangrijke data geminimaliseerd is. Tevens is tijdens het onderzoek veelvuldig gebruik gemaakt van zogenoemde ‘peerreviews’. Hierbij is het rapport door verschillende ‘collega onderzoekers’ gelezen en beoordeeld op de kwaliteit. Dit komt ten goede van de interne validiteit omdat de peerreviews feedback gaven over bepaalde zaken die ervoor konden zorgen dat er gemeet werd wat er diende te worden gemeten.