Bouwen op Bibob
Een onderzoek naar de juridische knelpunten en de mogelijke oplossingen bij de toepassing van de Wet Bibob op de omgevingsvergunning voor de activiteit ‘het bouwen
van een bouwwerk’.
Foto: ANP
Student: mw. D. Ezzoubir Studentnummer: 5626676 Scriptiebegeleidster: mw. prof. mr. dr. A.J.C. de Moor – van Vugt Datum: juni 2015
- 1 - Inhoudsopgave ... - 1 - Voorwoord ... - 3 - Hoofdstuk 1: Inleiding ... - 4 - § 1.1 Aanleiding onderzoek ... - 4 - § 1.2 Probleemstelling ... - 5 - § 1.3 Deelvragen ... - 6 - § 1.4 Verantwoording onderzoek ... - 6 -
Hoofdstuk 2: Waarom heeft de wetgever ervoor gekozen de Wet Bibob op de omgevingsvergunning voor de activiteit ‘het bouwen van een bouwwerk’ toe te passen? ... - 7 -
§ 2.1 Ontstaan van de Wet Bibob ... - 7 -
§ 2.2 Sector Bouw ... - 8 -
§ 2.3 Kritiek ... - 8 -
§ 2.4 Deelconclusie ... - 9 -
Hoofdstuk 3: Welke juridische gevolgen heeft de Wet Bibob voor de Wabo en omgekeerd? ... - 10 -
§ 3.1 Het verloop van een Wabo-vergunningsprocedure als de Wet Bibob niet van toepassing is ... - 10 -
§ 3.2 De systematiek van de Wet Bibob ... - 11 -
3.2.1 Essentie Wet Bibob ... - 12 -
3.2.2 Bibob in de praktijk ... - 14 -
§ 3.3 De juridische gevolgen van de Wet Bibob voor de omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit ... - 16 -
§ 3.4 De juridische gevolgen van de omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit voor de toepassing van de Wet Bibob ... - 17 -
§ 3.5 Deelconclusie ... - 20 -
Hoofdstuk 4: Welke juridische knelpunten zijn er bij de toepassing van de Wet Bibob op de omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit? ... - 21 -
§ 4.1 Parallelle procesessen ... - 21 -
§ 4.2 Betrokkene in ruime zin ... - 22 -
§ 4.3 Strafrechtelijke gegevens ... - 23 - § 4.4 Katvangers ... - 24 - 4.4.1 Zaaksgebonden vergunning ... - 24 - 4.4.2 Zakelijke werking ... - 24 - § 4.5 Zorgvuldige besluitvorming ... - 25 - § 4.6 Deelconclusie ... - 25 - INHOUDSOPGAVE
- 2 -
Hoofdstuk 5: Wat zouden mogelijke oplossingen kunnen zijn voor de juridische knelpunten die zich voordoen bij toepassing van de Wet Bibob bij een omgevingsvergunning voor een
bouwactiviteit? ... - 27 -
§ 5.1 Uitgebreide procedure ... - 27 -
§ 5.2 Continue screening ... - 28 -
§ 5.3 Uitbreiden informatiepositie bestuursorgaan ... - 29 -
§ 5.4 Deelconclusie ... - 30 -
Hoofdstuk 6: Conclusie en aanbevelingen ... - 31 -
§ 6.1 Eindconclusie ... - 31 -
§ 6.2 Aanbevelingen ... - 32 -
- 3 - VOORWOORD
Voor u ligt mijn scriptie die ik heb geschreven ter afronding van mijn studie, namelijk de Master Publiekrecht, richting: Staats- en bestuursrecht. Naast dat ik studeer aan de Universiteit van Amsterdam, ben ik ruim zes jaar geleden bij de Gemeente Amsterdam in dienst getreden in de functie van Bibob-toetser. Het leek mij mooi om mijn praktijkervaring te betrekken bij mijn afstudeeronderzoek. Mijn afstudeeronderzoek richt zich dan ook op de toepassing van de Wet Bibob op de omgevingsvergunning voor de activiteit ‘het bouwen van een bouwwerk’.
Het was niet altijd even eenvoudig om mijn studie, werk en gezin te combineren. Ik wil dan ook mijn ouders en zus bedanken voor hun steun, motivatie en geduld. Mijn werkgever wil ik bedanken voor de ruimte en de flexibiliteit, waardoor ik mijn werk en studie op elkaar kon afstemmen. Uiteraard wil ik ook mijn kleine meiden noemen, jullie vroegen je altijd af of mama alweer huiswerk moest maken. Mama heeft dit ook voor jullie gedaan. Mijn scriptiebegeleidster, mevrouw prof. mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, is naast universitair docent ook lid van de
kwaliteitscommissie Bibob. Ik vond het daarom bijzonder dat zij mijn begeleidster was en ik wil haar uiteraard ook bedanken voor haar begeleiding en feedback.
- 4 -
Op het moment dat ik mijn inleiding schrijf, speelt er in de gemeente Emmeloord een kwestie met een geheime investeerder.1 De gemeente Emmeloord heeft namelijk bouwplannen om haar stadscentrum te vernieuwen. Hiertoe heeft zij een projectontwikkelaar in de hand genomen, maar uit mediaberichtgeving blijkt deze projectontwikkelaar de geheime investeerder hierbij te willen betrekken. Met behulp van de Wet Bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (hierna: Wet Bibob) is het mogelijk deze geheime investeerder te toetsen op zijn integriteit.2
Uit de wetsgeschiedenis van de Wet Bibob blijkt dat het begrip ‘integriteit’ ruim wordt
geïnterpreteerd. Om als overheid zelf integer te zijn, dient men zich bij het aangaan van relaties met derden, zoals bijvoorbeeld bij de aanvraag om een omgevingsvergunning, bewust te zijn van een mogelijk crimineel misbruik van de omgevingsvergunning. Van een integere overheid wordt dan ook verwacht dat al het mogelijke wordt gedaan tegen het faciliteren van criminelen.3 Een integriteitstoets op grond van de Wet Bibob (hierna: Bibob-toets), bij een aanvraag om een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘het bouwen van een bouwwerk’, komt er onder andere op neer dat het bestuursorgaan in kaart brengt wie de aanvrager van de omgevingsvergunning is, wie tot de zakelijke omgeving van de aanvrager behoort en hoe de financiering van het bouwproject zal plaatsvinden. Dit gebeurt door het verzamelen en analyseren van informatie uit open en halfopen bronnen. Het onderzoek door het bestuursorgaan wordt in het vakjargon het ‘eigen onderzoek’ genoemd. Indien hiertoe aanleiding bestaat, kan het bestuursorgaan
vervolgens advies aanvragen bij het Bureau Bibob te ’s-Gravenhage.4 Dit bureau heeft krachtens art. 9 lid 1 Wet Bibob als wettelijke taak het desgevraagd adviseren van bestuursorganen over de in art. 3 van de Wet Bibob genoemde mate van gevaar dat een beschikking zal worden gebruikt om uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen te benutten of strafbare feiten te plegen.5 Een dergelijk gevaar kan het bestuur een grondslag geven de beschikking te weigeren dan wel in te trekken. Deze Bibob-toets loopt parallel met de beoordeling van de aanvraag om een omgevingsvergunning.
Alhoewel de bouwsector door de wetgever aanvankelijk niet werd aangemerkt als sector waarin criminele groepen actief zijn, werd over de bouwsector wel gesteld dat het een voor criminaliteit kwetsbare sector betreft. Uit preventief oogpunt is de bouwsector onder de werking van de Wet Bibob gebracht.6 Achteraf gezien is dit een verstandige keuze van de wetgever geweest, gezien de grootschalige fraudes die zich in deze sector hebben afgespeeld.7
1 http://www.destentor.nl/regio/noordoostpolder/een-grote-onbekende-investeerder-voor-poldertoren-emmeloord-1.4416770 (geraadpleegd op 05-07-2014).
2 Stb. 2003, 216.
3 Kamerstukken II 1999/00, 26 883, 3, p. 2 – 3. 4 Art. 8 Wet Bibob.
5 Ook wel genoemd de a-grond en b-grond, overeenkomstig sub. a en b van art. 3 lid 1 Wet Bibob. 6 Kamerstukken II 1999/00, 26 883, 3, p. 4 – 5.
7 In 2001 werd de bouwfraude aan het licht gebracht, waarna door de Tweede Kamer een parlementaire enquête werd gehouden. Door middel van verboden prijsafspraken en verboden kartelvormingen in de bouw, is door bouwondernemingen structureel jarenlang opzettelijk teveel kosten in rekening gebracht bij overheidsprojecten. Een ander voorbeeld is de vastgoedfraude, bekend onder de naam: Klimopzaak. De Klimopzaak wordt gezien als een van de meest omvangrijke fraudezaken in Nederland ooit, waarbij voor honderden miljoenen euro’s is gefraudeerd. Dit gebeurde onder andere door de koop en verkoop van vastgoed tegen te hoge of te lage prijzen, het opmaken van valse facturen en omkoping.
HOOFDSTUK 1 Inleiding § 1.1 Aanleiding onderzoek
- 5 -
Sinds de inwerkingtreding van de Wet Bibob in 2003 is er in de literatuur al veel kritiek op deze wet.8 Nieuwsberichten in de media hebben meestal betrekking op de prostitutiesector9,
horecaondernemingen10 of coffeeshops.11 Wordt er dan zo weinig geklaagd bij toepassing van de Wet Bibob op de bouwsector? Verloopt de toepassing van de Wet Bibob op de bouwsector dan vlekkeloos?
De Wet Bibob is voor bestuursorganen een preventief bestuurlijk handhavingsinstrument en heeft als doel het voorkomen van het ongewild faciliteren van criminelen. In hoeverre dit op grond van de Wet Bibob mogelijk is bij een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘het bouwen van een bouwwerk’, tegen welke juridische knelpunten men hierbij aanloopt en hoe deze eventueel opgelost kunnen worden, is waar onderzoek naar gedaan zal worden. De centrale
probleemstelling van het onderzoek luidt dan ook:
In hoeverre kunnen de juridische knelpunten bij de toepassing van de Wet Bibob op de omgevingsvergunning voor de activiteit ‘het bouwen van een bouwwerk’ worden opgelost?
Het uitgangspunt bij dit onderzoek is de omgevingsvergunning voor de activiteit ‘het bouwen van een bouwwerk’, als in art. 2.1 lid 1 onder a Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo). Voor de inwerkingtreding van de Wabo per 1 oktober 201012 werd de Bibob-toets toegepast op de aanvraag om een bouwvergunning.13 Waar in dit onderzoek wordt gesproken over de omgevingsvergunning voor de activiteit ‘het bouwen van een bouwwerk’, kan ook de bouwvergunning worden bedoeld, en andersom.14
Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat de wetgever het niet proportioneel achtte om de Wet Bibob algemeen van toepassing te verklaren op de omgevingsvergunning voor de activiteit ‘het bouwen van een bouwwerk’.15 Bestuursorganen die de Wet Bibob willen toepassen, en daarmee hun verantwoordelijkheid nemen om zich te beschermen tegen het ongewild faciliteren van criminelen, dienen hiertoe een beleidslijn vast te stellen. Voor dit onderzoek zal worden
uitgegaan van het beleid dat van toepassing is in de Gemeente Amsterdam.16 In het Bibob-beleid van de Gemeente Amsterdam komt de proportionaliteitseis ook duidelijk naar voren door de Bibob-toets niet op alle omgevingsvergunningen voor de activiteit ‘het bouwen van een bouwwerk’ van toepassing te verklaren. Door het benoemen van risico-categorieën en het opnemen van een minimumbedrag van de hoogte van de bouwkosten, is het voor burgers duidelijk wanneer zij bij het aanvragen van een omgevingsvergunningen voor de activiteit ‘het bouwen van een bouwwerk’ bij de gemeente Amsterdam onderworpen kunnen worden aan een integriteitstoets. In het kader van de algemene beginselen van het openbaar bestuur komt dit tevens de rechtsgelijkheid en rechtszekerheid ten goede.
In 2013 zijn vastgoedtransacties, waarbij het bestuursorgaan contractspartij is, onder de werkingssfeer van de Wet Bibob gebracht. De toepassing van de Wet Bibob bij
vastgoedtransacties maakt geen onderdeel uit van dit onderzoek.
8 Bijvoorbeeld A.P. Klap & A.J.C. de Moor-van Vugt, Hoe verder met de Wet Bibob, NTB 2009, 2-3, p. 31 -39 (over onder andere de rechtswaarborgen van aanvragers bij een Bibob-procedure) en I. Tappeiner, Het bestuur en de Wet Bibob: bevordering van integriteit of bestrijding van criminaliteit?, Ars Aequi 2011, p. 686 – 694 (over onder andere de vraag of de Wet Bibob wordt gebruikt voor ‘crimefighting’ in plaats van het beschermen van de integriteit van het bestuur).
9 http://nos.nl/video/44807-alkmaar-wil-met-bibob-prostitutie-uitroeien.html (geraadpleegd 25-08-2014).
10 http://www.telegraaf.nl/binnenland/20765316/__Bibob__eetcafe_criminele_dekmantel__.html (geraadpleegd op 25-08-2014).
11 http://www.ad.nl/ad/nl/1012/Nederland/article/detail/3330384/2012/10/11/Aantal-coffeeshops-neemt-in-snel-tempo-af.dhtml (geraadpleegd op 25-08-2014).
12 Stb. 2010, 142.
13 Art. 40 Woningwet (waarbij in art. 44a Woningwet de weigeringsgrond voor de Wet Bibob is opgenomen).
14 Ingevolge art. 1.3 lid 2 Invoeringswet Wet algemene bepalingen omgevingsrecht zijn de onherroepelijke bouwvergunning eerste fase en tweede fase met een omgevingsvergunning gelijk gesteld.
15 Kamerstukken II 1999/00, 26 883, 3, paragraaf 4.2.
16 file:///C:/Users/gebruiker/Downloads/6_beleidslijn_bibob_omgevingsvergunning_bouwactiviteit_2012.pdf (geraadpleegd op 16-8-2014). § 1.2 Probleemstelling
- 6 -
Om de centrale probleemstelling te kunnen onderzoeken, zullen de volgende deelvragen worden behandeld:
1. Waarom heeft de wetgever ervoor gekozen de Wet Bibob op de omgevingsvergunning voor de activiteit ‘het bouwen van een bouwwerk’ toe te passen?
Deze deelvraag zal in hoofdstuk 2 worden behandeld, waarbij kort de totstandkoming van de Wet Bibob zal worden toegelicht. Er zal worden onderzocht waarom de wetgever ervoor heeft
gekozen de Wet Bibob op de bouwsector toe te passen en de reacties op deze keuze zullen besproken worden.
2. Welke juridische gevolgen heeft de Wet Bibob voor de Wabo en omgekeerd?
In hoofdstuk 3 zal worden onderzocht wat de specifieke kenmerken zijn van de Wet Bibob die als lex specialis invloed heeft op de Wabo bij het verlenen van een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘het bouwen van een bouwwerk’. Andersom heeft de Wabo in zijn systematiek ook invloed op de toepassing van de Wet Bibob. Hier zal ook op worden ingezoomd in hoofdstuk 3. Alvorens hier op in te gaan, zal de systematiek van de Wabo en van de Wet Bibob worden besproken.
3. Welke knelpunten zijn er bij de toepassing van de Wet Bibob op de omgevingsvergunning voor de activiteit ‘het bouwen van een bouwwerk’?
Als in kaart is gebracht wat de juridische gevolgen van de Wet Bibob en de Wabo zijn ten opzichte van elkaar kan worden besproken wat de specifieke knelpunten zijn.
4. Wat zouden mogelijke oplossingen kunnen zijn voor de juridische knelpunten?
In dit hoofdstuk zullen een aantal opties worden besproken die mogelijk een oplossing zouden kunnen bieden voor de genoemde knelpunten die ontstaan door het toepassen van de Wet Bibob op de omgevingsvergunning voor de activiteit ‘het bouwen van een bouwwerk’.
Ter afsluiting zal een antwoord worden gegeven op de probleemstelling en zullen een aantal aanbevelingen worden besproken.
Het onderzoek zal worden uitgevoerd door het bestuderen van diverse wetten en bijbehorende wetsgeschiedenis. Een deel van het onderzoek zal bestaan door het zoeken naar relevante jurisprudentie en wetenschappelijke literatuur en het analyseren hiervan. Voor het onderzoek zal ook gebruik gemaakt worden van mijn werkervaring van de afgelopen zes jaar op het gebied van de toepassing van de Wet Bibob.17
17 Met inachtneming van art. 28 lid 1 Wet Bibob. § 1.3 Deelvragen
- 7 -
Begin jaren negentig van de vorige eeuw waren er concrete signalen dat de onderwereld middels gebruik van bestuurlijke faciliteiten zich vermengde met de bovenwereld.18 In het illegale circuit was grootschalig vermogen opgebouwd en er werd gezocht naar manieren om dit een legale bestemming te geven. Om de dreiging van verwevenheid van de onderwereld en bovenwereld te voorkomen, moest de overheid haar verantwoordelijkheid nemen.19 In de nota ‘De
georganiseerde criminaliteit in Nederland, Dreigingsbeeld en plan van aanpak’ werd, naast de traditioneel strafrechtelijke aanpak, een bestuursrechtelijke aanpak van georganiseerde
criminaliteit onder de aandacht gebracht.20 Het was immers onacceptabel dat door de overheid veel tijd werd gestoken in de opsporing en vervolging van criminaliteit, terwijl anderzijds het risico bestond op het ongewild faciliteren van criminele organisaties en activiteiten door diezelfde overheid.21
In 1994 is in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken een analyse gemaakt van het toenmalige vergunningsstelsel. Het onderzoek richtte zich op de bouwvergunning,
milieuvergunning en het aanbesteden van werk en de mogelijkheid om te voorkomen dat hiermee criminele activiteiten werden gefaciliteerd. Uit de analyse bleek dat de toetsingskaders van de bouwvergunning, milieuvergunning en de aanbestedingen het niet mogelijk maakten een onderzoek te doen naar misbruik van de vergunning waarmee criminele activiteiten konden worden gepleegd. Er wordt geadviseerd om, door middel van auditing, informatie te verzamelen en te analyseren van degenen die een beroep doen op het bestuur. Voorts wordt het voorstel gedaan voor een uitbreiding van wettelijke toetsingskaders en het oprichten van een bureau dat zal kunnen oordelen over aanvragers.22
Door de Enquêtecommissie Opsporingsmethoden wordt het belang van een bestuurlijke aanpak, waarmee het ongewild faciliteren van criminele organisaties kan worden tegengegaan, nogmaals benadrukt. De commissie adviseert een wettelijk instrument te ontwikkelen waardoor op een formele basis informatie kan worden uitgewisseld tussen bestuur, politie en justitie. Deze informatie zou dan vervolgens door het bestuur in de besluitvorming kunnen worden gebruikt.23 Op 11 november 1999 werd bij de Tweede Kamer een wetsvoorstel ingediend, wat heeft
geresulteerd in het Bibob-instrumentarium.24 Om te kunnen voorkomen dat het bestuur ongewild criminelen faciliteert, is het door het toevoegen van een extra toetsingskader in diverse wettelijke regelingen op grond van de Wet Bibob mogelijk gemaakt een toets uit te voeren naar de
integriteit van de aanvrager. Ook is er een wettelijke grondslag geboden waarmee een aanvraag voor een vergunning kan worden geweigerd dan wel een verleende vergunning kan worden ingetrokken.
18 Kamerstukken II 1992/93, 22 838, 2. 19 Kamerstukken II 1999/00, 26 883, 3, p. 3 – 4. 20 Kamerstukken II 1992/93, 22 838, 2.
21 Volgens de nota ‘De georganiseerde criminaliteit in Nederland, Dreigingsbeeld en plan van aanpak’ (Kamerstukken II 1992/93, 22 838, nr. 2) bestaat het gevaar van faciliteren wanneer criminele organisaties in contact komen met het bestuur waarbij rechten worden toegekend, zoals bij bijvoorbeeld de aanvraag van een vergunning, subsidie of bij aanbestedingen van overheidsprojecten.
22 J. Struiksma en F.C.M.A. Michiels, Gewapend bestuursrecht, Een onderzoek naar de mogelijkheid om misdadige activiteiten te bestrijden met behulp van de regelgeving op het gebied van de bouwvergunning, de milieuvergunning en de aanbesteding, Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink Zwolle 1994.
23 Kamerstukken II 1995/96, 24 072, 11, paragraaf 7.4. 24 Kamerstukken II 1999/00, 26 883, 1.
HOOFDSTUK 2
Waarom heeft de wetgever ervoor gekozen de Wet Bibob op de
omgevingsvergunning voor de activiteit ‘het bouwen van een bouwwerk’ toe te passen?
- 8 -
Vanuit het oogpunt van proportionaliteit is ervoor gekozen om een selectie te maken van de sectoren en vergunningen waarop de Wet Bibob kan worden toegepast. Hierbij heeft de wetgever geprobeerd een geschikte balans te vinden tussen de inbreuk op de persoonlijke levenssfeer die een toetsing in het kader van de wet Bibob kan veroorzaken en de bescherming van het openbaar belang dat met de Wet Bibob is gediend.25 Hierbij is men aangehaakt bij het onderzoek door de Parlementaire Enquêtecommissie, waarbij economische sectoren zijn geselecteerd die erg gevoelig kunnen zijn voor criminele infiltratie, waaronder de
bouwnijverheid.26 Bij amendement is de bouwvergunning onder de reikwijdte van de Wet Bibob gebracht.27
Door de inwerkingtreding van de Wet Bibob is de toen geldende Woningwet gewijzigd, waardoor het mogelijk werd de reguliere bouwvergunning te weigeren op grond van de Wet Bibob. Kort hierna is, middels de Aanpassingswet Wet Bibob28, de Wet Bibob gewijzigd. Hierdoor werd het mogelijk om ook een reguliere bouwvergunning in te trekken en ook werd de definitie van de betrokkene bij een aanvraag om een bouwvergunning verruimd.29 Hierdoor kunnen, naast onderzoek naar de feitelijke aanvrager van de vergunning, ook degenen die op grond van feiten en omstandigheden redelijkerwijs met de aanvrager van de omgevingsvergunning gelijk kunnen worden gesteld, worden onderzocht.
Uit een evaluatie van de Wet Bibob in 2007 is onder andere gebleken dat bestuursorganen graag een uitbreiding van het toepassingsbereik van de Wet Bibob hadden gewild.30 Naar aanleiding van deze evaluatie is in maart 2011 het wetsvoorstel voor de wijziging van de Wet Bibob ingediend, alsmede de uitbreiding van de reikwijdte ervan en wijziging van andere wetten (ook bekend als: Evaluatie- en uitbreidingswet Bibob).31 Op 1 juli 2013 is deze Evaluatie- en
uitbreidingswet Bibob inwerking getreden.32
Over de inwerkingtreding van de Wet Bibob in 2003 en het gebruik hiervan op de
bouwvergunning die destijds van toepassing was, is een aantal kritische wetenschappelijke artikelen verschenen.
Struiksma is in zijn publicatie positief over het feit dat de Wet Bibob het mogelijk maakt op een legale basis informatiebronnen te gebruiken. Hoewel hij zich aanvankelijk afvraagt of de Wet Bibob wel echt noodzakelijk is en kan werken, komt hij tot de conclusie dat de Wet Bibob een afgewogen geheel is die moeilijk op een betere manier te construeren is. Struiksma blijft wel kritisch ten aanzien van het zakelijk samenwerkingsverband.33 Het is een belangrijk element dat is opgenomen door de wetgever om te voorkomen dat katvangers die probleemloos een
vergunningsprocedure doorlopen naar voren worden geschoven, terwijl een crimineel feitelijk de touwtjes in handen heeft. Dit systeem is alleen niet waterdicht omdat een katvanger niet per definitie in zakelijke relatie hoeft te staan tot de crimineel die verborgen probeert te blijven voor het bestuur. Struiksma vraagt zich af in hoeverre katvanger constructies doeltreffend kunnen worden aangepakt.34 25 Kamerstukken II 1999/00, 26 883, 3, paragraaf 4.2. 26 Kamerstukken II 1995/96, 24 072, 18, hoofdstuk 6. 27 Kamerstukken II 2001/02, 26 883, 27. 28 Stb. 2004, 320.
29Krachtens art. 1 lid 1 onder e wordt onder betrokkene onder andere verstaan: de aanvrager van een vergunning of de vergunninghouder. 30 Drie jaar na de inwerkingtreding van de Wet Bibob, heeft er een onderzoek plaatsgevonden naar de doeltreffendheid en effectiviteit hiervan in de praktijk. Het eindrapport is bekend als: M.C. de Voogd, F. Doornbos en L.C.L. Huntjens, Evaluatie Wet Bibob. Eenmeting, Utrecht: Berenschot 2007.
31 Kamerstukken II 2010/11, 32 676, 1. 32 Stb. 2013, 125
33 Art. 4 lid 3 onder c Wet Bibob. Het zakelijk samenwerkingsverband zal in hoofdstuk 3 worden toegelicht. 34 J. Struiksma, Bibob: voltreffer of afzwaaier?, NTB 2000/9.
§ 2.2 Sector Bouw
- 9 -
Het bezwaar van Koetser is dat de Wet Bibob een toetsingskader invoert in diverse wettelijke regelingen, dat buiten de doelstelling ligt van die desbetreffende wettelijke regelingen. Dit kan leiden tot procedurele complicaties en ervoor zorgen dat besluitvorming lastig verloopt.35 Van der Reijt voegt hier aan toe dat doordat de Wet Bibob van toepassing zal kunnen zijn op diverse te verlenen vergunningen (zoals bijvoorbeeld een drank- en horecavergunning, de bouwvergunning en de escortvergunning) met elk een eigen wettelijk stelsel, dit invloed zal hebben op de wijze waarop de toepassing van de Wet Bibob zal uitwerken. Het kenmerkende verschil van het wettelijk regime van destijds geldende Woningwet ten opzichte van de wettelijke regimes van de andere vergunningen die onder de reikwijdte van de Wet Bibob vallen, is dat het bij de bouwvergunning gaat om een zaaksgebonden vergunning. De toetsingskaders en daarmee de weigeringsgronden hebben betrekking op het te bouwen gebouw. Het toetsingskader dat op grond van de Wet Bibob wordt toegevoegd, heeft juist betrekking op de persoon die de
vergunning aanvraagt. Daarnaast geldt de bouwvergunning alleen gedurende de periode dat er wordt gebouwd. Dit alles maakt toepassing van de Wet Bibob op de bouwvergunning lastig, waardoor het volgens Van der Reijt eigenlijk nauwelijks zinvol zou zijn.36
Voor de inwerkingtreding van de Wet Bibob waren er geen mogelijkheden om een bouwvergunning te weigeren of in te trekken indien er vermoedens waren dat de bouwvergunning mede voor criminele doeleinden zou worden misbruikt. Er was voor het
bestuursorgaan ook geen wettelijke basis om informatie over aanvragers te verzamelen en uit te wisselen. De Wet Bibob heeft hier verandering in gebracht. De Bibob-wetgever heeft
weloverwogen besloten de bouwsector onder de reikwijdte van de Wet Bibob te brengen. Achteraf gezien een verstandige keuze, gezien de misstanden in de bouwsector. Tegelijkertijd is er veel kritiek geweest op het toepassen van de Wet Bibob op de bouwvergunning. In de volgende hoofdstukken zal worden onderzocht of de toepassing van de Wet Bibob op de bouwvergunning daadwerkelijk lastig verloopt.
35 M.B. Koetser, De Wet Bibob, een bestuursrechtelijke wangedrocht, NTB 2001/3.
36 T.J. van der Reijt, De Wet Bibob; de aanstaande praktisering van een geforceerd wetgevingsproduct, Gst. 2003/89. § 2.4 Deelconclusie
- 10 -
In dit hoofdstuk worden de juridische gevolgen van de Wet Bibob en de Wabo ten opzichte van elkaar besproken. Alvorens hier op in te gaan, wordt eerst het verloop van de
Wabo-vergunningverlening toegelicht. Ook zal de systematiek van de Wet Bibob worden uitgelegd. De onderwerpen die daarin worden besproken, zijn van belang omdat ze een basis geven om de bespreking over de juridische gevolgen beter te begrijpen.
Op 1 oktober 2010 is de Wabo in werking getreden.37 De Wabo ziet toe op activiteiten die van invloed kunnen zijn op de fysieke leefomgeving.38 In de artikelen 2.1 en 2.2 van de Wabo is bepaald voor welke activiteiten een verbod geldt zonder omgevingsvergunning. Voor de inwerkingtreding van de Wabo waren deze activiteiten op grond van verschillende wetten afzonderlijk van elkaar vergunning plichtig, zoals de bouwvergunning op grond van de Woningwet, de sloopvergunning op grond van de Wet ruimtelijke ordening of de
milieuvergunning op grond van de Wet Milieubeheer.39 De Wabo heeft ervoor gezorgd dat voor het uitvoeren van een project, dat kan bestaan uit een of meerdere activiteiten, een uniforme voorbereidingsprocedure wordt doorlopen.
Op het moment dat het bevoegd gezag een aanvraag ontvangt om een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘het bouwen van een bouwwerk’40 (hierna: omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit), is volgens de hoofdregel genoemd in art. 3.7 van de Wabo hierop de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing. Enkele vereisten van de reguliere
voorbereidingsprocedure zijn dat het bevoegd gezag de aanvrager een ontvangstbevestiging zendt van het indienen van de aanvraag, als bedoeld in art. 3.1 lid 3 Wabo, en dat kennis wordt gegeven van het indienen van de aanvraag, als bedoeld in art. 3.8 Wabo. Een belangrijk gevolg van de reguliere voorbereidingsprocedure is dat het bevoegd gezag, ingevolge art. 3.9 lid 1 Wabo, binnen maximaal acht weken moet beslissen op dit type aanvraag. Op grond van art. 3.9 lid 2 Wabo is een eenmalige verlenging van maximaal zes weken mogelijk. Het bevorderen van tijdige besluitvorming is benoemd als een van de doelen van de Wabo. Tijdige besluitvorming is van belang voor de rechtszekerheid van zowel de aanvrager als derden. Termijnoverschrijding wordt als onwenselijk beschouwd. Het leidt immers tot onduidelijkheid en kan voor de aanvrager grote financiële consequenties hebben.41 Krachtens art. 3.9 lid 3 Wabo wordt een
omgevingsvergunning van rechtswege verleend, indien het bestuursorgaan niet binnen de wettelijke termijnen een beslissing heeft genomen op een aanvraag. Dit wordt ook wel de lex silencio positivo genoemd.
In de Wabo wordt aangegeven op welke wijze een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend moet worden.42 Op grond van art. 7.6 Wabo is bepaald dat voor het behandelen van aanvragen om een omgevingsvergunning, het bevoegd gezag gebruikmaakt van een landelijke voorziening, ook wel bekend als Omgevingsloket online (hierna: OLO). De OLO dient ook verplicht door aanvragers te worden gebruikt bij het doen van een aanvraag, omdat hier de meest actuele aanvraagformulieren te vinden zijn en omdat de OLO de aanvragers begeleidt bij
37 Stb. 2010, 142.
38 Kamerstukken II 2006/07, 30 844, 3, p. 3 en 15.
39 Bijlage I behorende bij Kamerstukken II 2006/07, 30 844, 3, geeft een overzicht van de toestemmingen die in de omgevingsvergunning zijn geïntegreerd.
40 Als in art. 2.1 lid 1 onder a Wabo.
41 Kamerstukken II 2006/07, 30 844, 3, paragraaf 4.4.
42 Art. 2.8 Wabo, jo. hoofdstuk 4 van het besluit omgevingsrecht (Bor), jo. hoofdstuk 1 en 2 van de ministeriële regeling omgevingsrecht (Mor). HOOFDSTUK 3
Welke juridische gevolgen heeft de Wet Bibob voor de Wabo en omgekeerd?
§ 3.1 Het verloop van een Wabo-vergunningsprocedure als de Wet Bibob niet van toepassing is
- 11 -
het indienen van een zo volledig mogelijke aanvraag. 43 Het is nog niet verplicht gesteld dat de aanvraag uitsluitend digitaal kan worden ingediend. Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat een geheel digitaal proces van omgevingsvergunningverlening wel de wens is van de wetgever, omdat hiermee onder andere door een vermindering van de administratieve lasten de dienstverlening naar de aanvrager alsmede de efficiency bij de overheid wordt verbeterd.44
Voordat wordt overgegaan tot de inhoudelijke beoordeling van een aanvraag om een omgevingsvergunning, beoordeelt het bestuursorgaan of daadwerkelijk is voldaan aan de indieningsvereisten. Mocht blijken dat de ingeleverde gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor een inhoudelijke beoordeling, dan is het mogelijk om een verzoek tot aanvulling van de ontbrekende gegevens en bescheiden te doen. Gedurende de periode dat de aanvrager de gelegenheid krijgt zijn aanvraag conform dit verzoek aan te vullen, wordt de
vergunningverleningstermijn krachtens art. 4:15 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) eenmaal opgeschort. Indien de aanvrager niet van de gelegenheid gebruikmaakt om zijn aanvraag aan te vullen, kan het bestuursorgaan op grond van art. 4:5 Awb besluiten de aanvraag niet verder in behandeling te nemen.
Het toetsingskader van een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit is gegeven in art. 2.10 Wabo. In dit artikel worden limitatief de toetsingsgronden genoemd en deze zijn dwingend van aard. Dit betekent dat indien de bouwactiviteit in strijd is met een
toetsingsgrond de omgevingsvergunning moet worden geweigerd. Indien de bouwactiviteit wel past binnen de toetsingsgronden, dan moet de omgevingsvergunning worden verleend.45 Dit wordt ook wel het limitatief-imperatief stelsel genoemd.46 Op grond van art. 6.1 lid 1 Wabo, treedt de omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit in werking met ingang van de dag na haar bekendmaking.47 De omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit wordt gezien als een omgevingsvergunning met een aflopend karakter en verliest haar werking zodra de bouwactiviteit is voltooid.48 Een omgevingsvergunning kan of moet worden ingetrokken in de gevallen die genoemd worden in art. 2.33 Wabo. Specifiek voor de verleende omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit geldt dat deze door het bevoegd gezag kan worden ingetrokken indien er
gedurende 26 weken geen handelingen zijn verricht met gebruikmaking van de omgevingsvergunning.49
Met behulp van de Wet Bibob hebben bestuursorganen een instrument in handen gekregen waarmee kan worden voorkomen dat zij met het verlenen van vergunningen en subsidies of het gunnen van overheidsopdrachten, criminele activiteiten faciliteren. Art. 1, lid 1 onder c Wet Bibob geeft een opsomming van de beschikkingen die onder de werkingssfeer van de Wet Bibob vallen. In art. 2.20 van de Wabo wordt de Wet Bibob als toetsingskader voor de omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit benoemd. Niet alle aanvragen om een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit dienen te worden getoetst in het kader van de Wet Bibob. Het Bibob-beleid van het bestuursorgaan dat krachtens art. 2.4 van de Wabo bevoegd is om te beslissen op de aanvraag, is hierin leidend.
43 Art. 1.2 lid 1 Mor bepaalt dat de aanvrager gebruik maakt van het formulier in de OLO dat op de datum van de aanvraag beschikbaar is. 44 Kamerstukken II 2006/07, 30 844, 3, paragraaf 7.4.
45 De toetsingsgronden hebben betrekking op het bouwen en betreffen onder andere: het Bouwbesluit 2012, hierin zijn de technische voorschriften omtrent het bouwen van een bouwwerk opgenomen; de bouwverordening, deze bevat regels over onder andere het gebruik van een bouwwerk; het bestemmingsplan, hierbij wordt beoordeeld of het te bouwen activiteit op de plek waar men wil bouwen is toegestaan; de welstand, aan de hand van welstandscriteria wordt een oordeel gegeven over het uiterlijk van het te bouwen bouwwerk en het advies van de Commissie tunnelveiligheid, deze weigeringsrond is alleen van toepassing bij een bouwplan voor een tunnel.
46 Dit stelsel is overgenomen uit art. 44 van de Woningwet.
47 Op grond van art. 3:41 lid 1 Awb vindt de bekendmaking plaats door toezending van de omgevingsvergunning aan de aanvrager. 48 Kamerstukken II 2006/2007, 30 844, 3, paragraaf 2.4.4.
49 Art. 2.33 lid 2 onder b Wabo.
- 12 -
In art. 3 Wet Bibob wordt de essentie van de wet gegeven. Op grond van lid 1 van dit artikel kan een bestuursorgaan een vergunningaanvraag weigeren respectievelijk een verleende vergunning intrekken indien ernstig gevaar bestaat dat de vergunning mede zal worden gebruikt om uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen te benutten (de zogenoemde a-grond), of strafbare feiten te plegen (de zogenoemde b-grond). Krachtens art. 3 lid 6 Wet Bibob heeft het bestuursorgaan deze bevoegdheid eveneens indien feiten en omstandigheden erop wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat ter verkrijging van de aangevraagde vergunning respectievelijk verleende vergunning een strafbaar feit is gepleegd. Hierbij moet het wel gaan om ernstige strafbare gedragingen die zijn gepleegd ter verkrijging van de vergunning, zoals vormen van afpersing, omkoping, geweldpleging, bedrog of valsheid in geschrift.50
Te benutten voordeel uit gepleegde strafbare feiten (a-grond)
In art. 3 lid 2 Wet Bibob worden de criteria gegeven over hoe de mate van het gevaar vastgesteld kan worden wanneer sprake is van de a-grond. Er moet sprake zijn van feiten en omstandigheden die er op wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat de betrokkene51 in relatie staat tot strafbare feiten. Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat met het onderdeel ‘feiten en
omstandigheden’ wordt bedoeld dat er concrete indicaties moeten zijn waaruit de betrokkenheid blijkt bij strafbare feiten als bedoeld in onderdeel a van het eerste lid van art. 3 Wet Bibob.52 Deze ‘feiten en omstandigheden’ kunnen blijken uit informatie afkomstig uit gesloten bronnen, bijvoorbeeld uit politiële en justitiële gegevens, maar ook uit open bronnen. Het is geen vereiste dat de betrokkene is veroordeeld voor het plegen van strafbare feiten. Het dient wel aannemelijk te zijn dat deze strafbare feiten zijn gepleegd.53 Daarnaast dient het te gaan om strafbare feiten waarmee op geld waardeerbaar financieel voordeel is en/of kan worden behaald. Hierbij kan worden gedacht aan belastingfraude, bedrieglijke bankbreuk, op geld waardeerbare voordelen behaald uit de drugshandel of wietteelt54 of witwassen.55 ‘Redelijkerwijs doen vermoeden’ betekent dat ook vermoedelijk gepleegde strafbare feiten, die niet onomstotelijk zijn bewezen, een rol kunnen spelen.56 Indien de mate van het gevaar wordt vastgesteld aan de hand van het vermoeden dat strafbare feiten zijn gepleegd, dient de ernst van het vermoeden dat betrokkene in relatie staat tot strafbare feiten te worden gemotiveerd. Voor het beoordelen van de mate van het gevaar, is ook ‘de aard van de relatie’ waarin de betrokkene staat tot de strafbare feiten van belang. Bij deze beoordeling speelt art. 3 lid 4 Wet Bibob een belangrijke rol. De betrokkene kan zelf strafbare feiten hebben begaan, waardoor de aard van de relatie dat de betrokkene in relatie staat tot strafbare feiten erg sterk zal zijn. De betrokkene kan direct of indirect leiding geven of hebben gegeven, zeggenschap hebben of hebben gehad, vermogen verschaffen of vermogen hebben verschaft aan een rechtspersoon die strafbare feiten heeft begaan. De betrokkene staat eveneens in relatie tot strafbare feiten indien een ander strafbare feiten heeft gepleegd maar die wel in een zakelijk samenwerkingsverband staat of heeft gestaan tot de betrokkene. Uit de rechtspraak blijkt dat onder andere aan de hand van de volgende elementen een zakelijk samenwerkingsverband kan worden aangenomen: gezamenlijk eigendom van
(registergoederen); een privé- of familierelatie; een arbeidsrelatie; vanwege een financiering of deelname in dezelfde ondernemingen.57Het zakelijk samenwerkingsverband is in de Wet Bibob opgenomen om katvangersconstructies te kunnen ondervangen.58 In paragraaf 4.2 zal het zakelijk samenwerkingsverband verder worden besproken.
50 ABRvS 3 januari 2007, ECLI:NL:RVS:2007:AZ5492, m.nt. F.M. Vermeer. 51 Als in art. 1 lid 1 onder e Wet Bibob.
52 Kamerstukken II 1999/00, 26 883, 3, p. 62.
53 ABRvS 08 juli 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ1892, m.nt. A.E.M. van den Berg. 54 Kamerstukken II 1999/00, 26 883, 3, p. 61.
55 De Afdeling heeft overwogen dat witwassen eveneens een strafbaar feit oplevert als bedoeld in artikel 3, lid 1, aanhef en onder a, Wet Bibob (ABRvS 20 juli 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR2279, m.nt. A. Tollenaar).
56 ABRvS 08 juli 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ1892, m.nt. A.E.M. van den Berg. 57 R.D. Scholte, Het zakelijk samenwerkingsverband, NJB 2013/2190. 58 Kamerstukken II 1999/00, 26 883, 3, p. 63.
- 13 -
Ten slotte dient een oordeel te worden gegeven over de grootte van het verkregen of te
verkrijgen voordeel. Volgens de wetsgeschiedenis mag ervan uit worden gegaan dat de mate van het gevaar dat strafbare feiten zijn gepleegd groter is naarmate de voordelen groter zijn.59 Toekomstige strafbare feiten (b-grond)
Het vaststellen van de mate van het gevaar ten aanzien van de b-grond gebeurt aan de hand van art. 3 lid 3 Wet Bibob. Net als bij de a-grond dient er sprake te zijn van feiten en
omstandigheden die er op wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat de betrokkene in relatie staat tot strafbare feiten. De ernst van de vermoedens en de aard van de relatie waarin de betrokkene in relatie staat tot de strafbare feiten dienen op dezelfde wijze als bij de a-grond te worden beoordeeld. Een belangrijk verschil bij de b-grond is dat er met betrekking tot de vaststelling van de mate van het gevaar de eis van samenhang een belangrijke rol speelt. Bij de eis van samenhang wordt er gekeken of de in het verleden gepleegde strafbare feiten
overeenkomen of in het verlengde liggen van de activiteit waarvoor een vergunning is aangevraagd. Bij in het verleden gepleegde strafbare feiten die overeenkomen met de
aangevraagde beschikking, kan worden gedacht aan een aanvrager die in het verleden strafbare feiten heeft gepleegd op het gebied van afvalverwerking en een omgevingsvergunning aanvraagt om een nieuw afvalverwerkingsbedrijf op te richten. Bij ‘in het verlengde liggen’ kan worden gedacht aan een aanvrager die een omgevingsvergunning aanvraagt om een
afvalverwerkingsbedrijf op te richten, maar in het verleden strafbare feiten heeft gepleegd met het transporteren van afval. Het transporteren van afval ligt dan in het verlengde van
afvalverwerking.60 Volgens de Afdeling is aan de voorwaarde van samenhang voldaan als de betrokkene in verband wordt gebracht met in het verleden gepleegde strafbare feiten, en de beschikking het plegen van die strafbare feiten kan faciliteren.61 Ten slotte is voor de beoordeling van de mate van het gevaar het aantal van de gepleegde strafbare feiten van belang. Naarmate het aantal in het verleden gepleegde of vermoedelijk gepleegde strafbare feiten groter is, is het gevaar dat in de toekomst strafbare feiten zullen worden gepleegd ook groter.62
Proportionaliteit
Zoals ook reeds is aangegeven in hoofdstuk 1, is uit het oogpunt van proportionaliteit het Bibob-instrumentarium niet algemeen van toepassing verklaard. Daarnaast geldt het toepassen van de Wet Bibob als ultimum remedium.63 Ook de weigering of intrekking van een beschikking dient te voldoen aan het proportionaliteitsvereiste, doordat de weigering of intrekking alleen mag
plaatsvinden indien deze evenredig is met de mate van het gevaar of de ernst van het gevaar. Deze eis wordt tot uitdrukking gebracht in art. 3 lid 5 Wet Bibob.64 Ondanks het bestaan van een ernstig gevaar, als in art. 3 lid 1 onder a of b Wet Bibob, kan het bestuursorgaan dan toch afzien van het weigeren of intrekken van een vergunning, bijvoorbeeld vanwege financiële,
economische, maatschappelijke of bestuurlijke belangen.65 Uit een uitspraak van de Afdeling uit 2014 blijkt dat art. 3 lid 5 Wet Bibob twee proportionaliteitstoetsen voor schrijft:
“Indien een beschikking wordt geweigerd of ingetrokken wegens de aanwezigheid van de ‘a-grond’, dient de weigering of intrekking evenredig te zijn met de mate van het gevaar; indien de beschikking wordt geweigerd of ingetrokken wegens de aanwezigheid van de ‘b-grond’, dient de weigering of intrekking evenredig te zijn met de ernst van de strafbare feiten”. 66
De mate van het gevaar
Het onderzoek naar de weigerings- en intrekkingsgrond van art. 3 Wet Bibob kan de volgende uitkomsten hebben:
59 Kamerstukken II 1999/00, 26 883, 3, p. 62. 60 Kamerstukken II 1999/00, 26 883, 3, p. 62-63. 61 ABRvS 13 juni 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW8132. 62 Kamerstukken II 1999-2000, 26 883, 3, p. 63. 63 Kamerstukken II 1999/2000, 26 883, 3, paragraaf 4.2. 64 Kamerstukken II 1999-2000, 26 883, 3, p. 63. 65 Kamerstukken II 1999-2000, 26 883, 3, p. 23 – 24.
- 14 -
• er is gebleken dat er geen gevaar bestaat dat de beschikking zal worden gebruikt om uit strafbare feiten verkregen of te verkrijgen op geld waardeerbare voordelen te benutten en/of strafbare feiten te plegen;
• er is gebleken dat er minder mate van gevaar bestaat dat de beschikking zal worden gebruikt om uit strafbare feiten verkregen of te verkrijgen op geld waardeerbare
voordelen te benutten en/of strafbare feiten te plegen. Het bestuursorgaan kan op grond van art. 3 lid 7 Wet Bibob voorschriften aan de beschikking verbinden;
• er bestaat ernstig gevaar dat de beschikking mede zal worden gebruikt om uit strafbare feiten verkregen of te verkrijgen op geld waardeerbare voordelen te benutten en/of strafbare feiten te plegen. Dit resulteert voor het bestuursorgaan in een weigeringsgrond voor een aangevraagde beschikking of een intrekkingsgrond voor de reeds verleende beschikking.
Voorschriften
Op grond van art. 3 lid 7 Wet Bibob is het mogelijk om aan een vergunning voorschriften te verbinden, indien er sprake is van een mindere mate van gevaar. De voorschriften zijn erop gericht om het gevaar te beperken of weg te nemen. Er wordt echter geen expliciete grondslag gegeven voor het verbinden van voorschriften bij een ernstig gevaar advies. Er kan zich dus een situatie voordoen dat het Bureau Bibob adviseert dat er sprake is van een ernstige mate van gevaar dat de beschikking mede zal worden gebruikt om uit strafbare feiten verkregen of te verkrijgen op geld waardeerbare voordelen te benutten en/of strafbare feiten te plegen. Uiteindelijk is het bestuursorgaan degene die een beslissing neemt naar aanleiding van het advies van het Bureau Bibob. Indien het bestuursorgaan na het verrichten van de verplichte proportionaliteitstoets het niet proportioneel zou achten om de beschikking te weigeren op grond van het advies van het Bureau Bibob, is formeel gezien de enige mogelijkheid de vergunning te verlenen. Ik vraag me af of dit wel de bedoeling is geweest van de wetgever. Een oplossing zou dan kunnen zijn dat het bestuursorgaan, ondanks dat er geen sprake is van een minder mate van gevaar, op grond van art. 3 lif 7 Wet Bibob toch voorschriften verbindt aan de vergunning. Dit is eveneens met de bedoeling het gevaar te beperken of weg te nemen, ondanks dat dit niet expliciet in de Wet Bibob is bepaald. In de rechtspraak wordt dit in beginsel geaccepteerd op grond van het adagium ‘wie het meerdere mag, mag in beginsel ook het mindere’.67
De Gemeente Amsterdam kent voor de uitvoering van de Bibob-toets de volgende beleidslijnen: de beleidslijn Bibob en Horeca, Prostitutie, Escort en Speelautomaathallen 2012, de beleidslijn Bibob en Omgevingsvergunning Milieu 2012, de beleidslijn Bibob en Omgevingsvergunning Bouwactiviteit 2012, de beleidslijn Bibob en Subsidies 2012 en de beleidslijn Bibob en Taxi 2013.68 Uit het Bibob-beleid blijkt op welke beschikkingen en aan de hand van welke criteria een Bibob-toets wordt toegepast. Op grond van de beleidslijn Bibob en Omgevingsvergunning Bouwactiviteit 2012 wordt door de Gemeente Amsterdam bij de aanvraag om een
omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit een Bibob-toets uitgevoerd indien de projectkosten van het bouwwerk € 250.000,- of hoger bedragen. Indien de aanvraag om een
omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit valt onder een in het beleid genoemde
risicocategorie of risicogebied, wordt er een Bibob-toets uitgevoerd indien de projectkosten van het bouwwerk € 100.000,- of hoger bedragen. Om een Bibob-toets te kunnen uitvoeren, dient de aanvrager van een beschikking het bestuursorgaan van extra gegevens en bescheiden te
voorzien. De aanvrager krijgt hiertoe een Bibob-formulier uitgereikt.69 Art. 30 lid 1 Wet Bibob bepaalt dat de aanvrager gegevens en bescheiden verschaft aan het bestuursorgaan om een
67 ABRvS 17 juni 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ8817, m.nt. C.M. Bitter en R.W. Veldhuis. Volgens de annotator is het niet de bedoeling van de wetgever geweest het verbinden van voorschriften bij een ernstig gevaar advies uit te sluiten (zie punt 6). Een mogelijkheid is ook geboden in het niet volgen van het ernstig gevaar advies van het Bureau en als bestuursorgaan in afwijking van het advies te oordelen dat sprake is van een minder mate van gevaar (zie punt 5).
68 De beleidslijnen zijn gepubliceerd op: http://www.amsterdam.nl/wonen-leefomgeving/veiligheid/openbare-orde/wet-bibob/beleidsdocumenten/ (geraadpleegd op 12-02-2015).
69 De Regeling Bibob-formulieren (Stct. 2013, 18190) schrijft voor welke vragen het Bibob-formulier mag bevatten. 3.2.2 Bibob in de praktijk
- 15 -
toets in het kader van de Wet Bibob te kunnen uitvoeren. Het niet voldoen aan het verzoek om het Bibob-formulier en bijbehorende gegevens en bescheiden in te leveren, kan tot gevolg hebben dat de aanvraag voor de beschikking niet verder in behandeling wordt genomen. Aan de hand van het Bibob-formulier en de bijbehorende gegevens en bescheiden kan het
bestuursorgaan onderzoek doen naar de integriteit van de aanvrager en diens zakelijke omgeving. Zoals eerder aangegeven wordt dit het ‘eigen onderzoek’ genoemd. Het ‘eigen onderzoek’ ziet op het verzamelen en analyseren van informatie over de aanvrager en diens zakelijke omgeving. Indien uit het ‘eigen onderzoek’ indicatoren naar voren komen, kan het bestuursorgaan op grond van art. 8 Wet Bibob besluiten een advies aan te vragen bij het Bureau Bibob dat krachtens art. 9 lid 1 Wet Bibob als wettelijke taak heeft bestuursorganen desgevraagd te adviseren over de mate van het gevaar als bedoeld in art. 3 Wet Bibob. Op het moment dat het bestuursorgaan besluit om een Bibob-advies aan te vragen, wordt de betrokkene middels een notificatiebrief hierover geïnformeerd.70 Het vragen van een Bibob-advies heeft krachtens art. 31 jo. art. 15 Wet Bibob een opschortende werking ten aanzien van de behandeltermijn van de vergunningverlening.
Advies Bureau Bibob
Het Bureau Bibob vervolgt het onderzoek naar de integriteit van de aanvrager en diens zakelijke omgeving, aan de hand van het verzamelen van informatie uit open en gesloten bronnen.71 Op grond van art. 27 Wet Bibob heeft het Bureau Bibob onder andere toegang tot informatie afkomstig van: het Openbaar Ministerie, de Belastingdienst, Inspectie Sociale Zaken en
Werkgelegenheid, het FIOD-ECD, het UWV en de IND. Deze informatie wordt geanalyseerd en vervolgens brengt het Bureau Bibob advies uit over de mate van het gevaar op misbruik van de vergunning.
Zodra het bestuursorgaan het advies van het Bureau Bibob ontvangt, geldt op grond van art. 3:9 Awb de vergewisplicht ten aanzien van het advies. Ten aanzien van de vergewisplicht geldt volgens vaste rechtspraak:
“het bestuursorgaan mag, gelet op de expertise van het Bureau, in beginsel van het advies van het Bureau uitgaan. Dit neemt niet weg dat een bestuursorgaan zich ervan moet vergewissen dat het advies en het daartoe ingestelde onderzoek naar de feiten op zorgvuldige wijze tot stand gekomen zijn en dat de feiten de conclusies kunnen dragen. Dat is bijvoorbeeld niet het geval indien de feiten voor de conclusies te weinig of te weinig directe aanwijzingen bieden of omdat ze in verschillende richtingen wijzen, onderling tegenstrijdig zijn of niet stroken met hetgeen overigens bekend is”.72
Het advies van het Bureau Bibob is niet bindend en het bestuursorgaan dient zelf te beoordelen of de weigering van de aanvraag dan wel de intrekking van de vergunning evenredig is met de mate van het gevaar en de ernst van de strafbare feiten.73 Het bestuursorgaan kan ook beslissen om aan de beschikking voorschriften te verbinden.74
Alvorens het bestuursorgaan een negatief besluit neemt op grond van het advies van het Bureau Bibob, dient de betrokkene krachtens art. 33 Wet Bibob in de gelegenheid te worden gesteld zijn zienswijze naar voren te brengen. Krachtens art. 28 lid 3 Wet Bibob krijgt de betrokkene een afschrift van het advies van het Bureau Bibob. Op het advies van het Bureau Bibob rust wel een geheimhoudingsverplichting. Hierop dient de betrokkene schriftelijk door het bestuursorgaan te worden gewezen. De geweigerde beschikking, de ingetrokken beschikking of de beschikking waaraan voorschriften zijn verbonden, zijn volgens de algemene regels van de Awb vatbaar voor bezwaar en beroep.
70 Art. 32 Wet Bibob.
71 Art. 12 Wet Bibob.
72 ABRvS 18 juli 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA9799, m.nt. F.R. Vermeer. 73 Art. 3 lid 5 Wet Bibob.
- 16 -
Uit de jaarverslagen van het Bureau Bibob blijkt overigens dat de afgelopen vier jaar gemiddeld 4% van de uitgebrachte adviezen betrekking had op de bouwsector.75 Het is een opvallend gegeven dat door bestuursorganen zo weinig een beroep gedaan wordt op het Bureau Bibob bij aanvragen om een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit.
Toetsingskader
Uit het systeem van art. 2.10 Wabo volgt dat indien er geen sprake is van een van de daarin genoemde weigeringsgronden, de omgevingsvergunning zal moeten worden verleend. Indien niet wordt voldaan aan de daarin gestelde eisen, dient de vergunning te worden geweigerd. Deze toets heeft betrekking op het te bouwen bouwwerk. Op grond van de Wet Bibob is er aan de Wabo voor de vergunningverlening een extra integriteitstoetsingskader toegevoegd. Art. 2.20 lid 1 Wabo regelt dat bij een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit het toetsingskader wordt uitgebreid met een extra facultatieve weigeringsgrond. Zodra er sprake is van een ernstig gevaar als in art. 3 Wet Bibob kan het bestuursorgaan besluiten de aanvraag te weigeren. Dit is geen verplichting zoals bij de weigeringsgronden uit art. 2.10 Wabo. Art. 2.20 lid 1 Wabo zorgt er verder voor dat niet alleen het te bouwen bouwwerk wordt getoetst, maar dat deze toets wordt uitgebreid naar de betrokkene76 en degene die op grond van feiten en omstandigheden redelijkerwijs met de aanvrager van de omgevingsvergunning kan worden gelijkgesteld. De wetgever heeft dit zo gewild om katvangersconstructies te kunnen
ondervangen.77 Afhankelijk van het te bouwen bouwwerk, kan de Bibob-toets daarom onder andere betrekking hebben op: de aanvrager, opdrachtgever, (onder)aannemer(s),
projectontwikkelaar of vastgoedontwikkelaar, pand- of grondeigenaar, architect, financier en eventueel de betrokken bestuurders en aandeelhouders. Dit zorgt ervoor dat de Bibob-toets erg uitgebreid en tijdrovend kan worden, waardoor de beschikbare wettelijke termijnen onder druk komen te staan.
Indieningsvereisten
Het indienen van een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit verloopt via het verplicht te gebruiken aanvraagformulier in de OLO. Hoewel de omgevingsvergunning gericht is op een verlichting van de administratieve lasten, zorgt de Bibob-toets er voor dat de aanvrager hiervoor middels een apart formulier extra gegevens en bescheiden moet indienen.78 Termijnen
De vergunningverlening van een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit, verloopt via de reguliere voorbereidingsprocedure. De termijn om dit type omgevingsvergunning te verlenen bedraagt acht weken en deze termijn kan eenmaal worden verlengd met zes weken.
Overschrijding van de beslistermijn heeft verlening van de omgevingsvergunning van rechtswege tot gevolg. De wetgever heeft bewust voor deze systematiek gekozen, om onder andere een spoedige besluitvorming te bevorderen. Een extra toetsingskader op grond van de Wet Bibob, waardoor een aanvraag vanuit meerdere perspectieven moet worden beoordeeld, kan zorgen voor een langere besluitvormingsprocedure.79 Met name wanneer het bestuursorgaan besluit advies aan te vragen bij het Bureau Bibob. Op grond van de Wet Bibob kan de
Wabo-vergunningverleningstermijn dan maximaal met twaalf weken worden opgeschort. Uit het
jaarverslag 2013 van Bureau Bibob blijkt dat het niet altijd lukt om binnen een termijn van twaalf weken te adviseren. In 2013 had 43% van de adviezen een doorlooptijd van langer dan twaalf weken. Uit de praktijk is mij bekend dat adviesverzoeken voor vergunningen met fatale termijnen door Bureau Bibob met voorrang in behandeling worden genomen.
75 https://www.justis.nl/producten/bibob/documenten/ (geraadpleegd op: 26-05-2015). 76 Zie hierover de opmerking bij voetnoot nummer 29.
77 Kamerstukken II 2006/07, 30 844, 3, p. 108. 78 Kamerstukken II 2006/07, 30 844, 3, p. 71.
79 A. Tollenaar, R.W. Veldhuis en A.E.M. van den Berg, Beoordelen van integriteit met de Wet Bibob, Preadviezen Jonge VAR 2009, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2009.
§ 3.3 De juridische gevolgen van de Wet Bibob voor de omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit
- 17 -
Zienswijze
De behandeling van een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit volgens de reguliere voorbereidingsprocedure kent geen zienswijzeprocedure, tenzij het bestuursorgaan voornemens is de aanvraag om een omgevingsvergunning geheel of gedeeltelijk af te wijzen. In dat geval is het bepaalde in art. 4:7 Awb van toepassing.80 Zodra het bestuursorgaan gronden heeft om de aanvraag om een omgevingsvergunning op grond van de Wet Bibob te weigeren, in te trekken of hier voorschriften aan te verbinden, wordt op grond van art. 33 Wet Bibob
eveneens een zienswijzeprocedure aan de Wabo-vergunningverleningsprocedure toegevoegd. Intrekken
In de laatste alinea van paragraaf 3.1 is reeds opgemerkt dat de omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit op grond van art. 2.33 lid 2 onder a Wabo kan worden ingetrokken. De Wabo biedt ook de mogelijkheid om als sanctie een omgevingsvergunning in te trekken. De relevante intrekkingsgronden voor een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit zijn: indien de omgevingsvergunning ten gevolge van onjuiste of onvolledige opgave is verleend; er niet
overeenkomstig de omgevingsvergunning wordt gebouwd of als de vergunningsvoorschriften niet zijn of worden nageleefd.81 Indien sprake is van een ernstig gevaar als in art. 3 Wet Bibob, biedt art. 5.19 lid 4 onder b Wabo eveneens een grondslag om een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit in te trekken. Hierbij is het opvallend dat de intrekkingsgrond van art. 5.19 lid 4 Wabo bestuursorganen de bevoegdheid geeft om de omgevingsvergunning geheel of gedeeltelijk in te trekken. Dit is niet beperkt tot het intrekken van een omgevingsvergunning waarbij het gaat om een activiteit als bedoeld in art. 2.1, lid 1 onder a respectievelijk e Wabo. Het toepassen van het Bibob-instrument wordt overigens niet gezien als een leed-toevoegende sanctie waarmee normconform gedrag wordt bewerkstelligd.82 Het is dus enigszins vreemd dat de wetgever ervoor heeft gekozen het intrekken van de omgevingsvergunning op grond van de Wet Bibob in
hoofdstuk 5 van de Wabo op te nemen, omdat dit hoofdstuk gaat over bestuursrechtelijke handhaving. Het had beter opgenomen kunnen worden in hoofdstuk 2 van de Wabo, door het toevoegen van een extra onderdeel aan art. 2.33 lid 2 Wabo.
De a-grond bij de omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit
De omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit heeft ook invloed op de mogelijkheden om de Wet Bibob toe te passen. Naar aanleiding van een uitspraak van de Afdeling uit 2010 en uit 2011 legt Tollenaar uit wat het verschil is tussen de a-grond en de b-grond en hoe het bestuursorgaan dient te onderbouwen dat hiervan sprake is. Elke weigeringsgrond kent een eigen redenering.83 Om een vergunning te kunnen weigeren op de a-grond, dient het aannemelijk te zijn dat er een ernstig gevaar bestaat dat op geld waardeerbare voordelen verkregen of te verkrijgen uit
gepleegde strafbare feiten zullen worden benut. Dit voordeel kan zijn behaald door de aanvrager van de vergunning of door een ander die op enige wijze bij de aanvrager is betrokken. Om een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit te kunnen weigeren of in te trekken op de a-grond, dient dus aannemelijk te worden gemaakt dat er in het verleden strafbare feiten zijn gepleegd waarmee op geld waardeerbaar voordeel is behaald, door de aanvrager of door een ander die tot de zakelijke omgeving behoort van de aanvrager.84 Alvorens het bestuursorgaan besluit de a-grond toe te passen, dient er wel een evenredigheidstoets plaats te vinden.
80 Kamerstukken II 2008/09, 31 953, 3, p. 118. 81 Art. 5.19 lid 1 onderdelen a, b en c Wabo.
82 ABRvS 22 november 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AZ2786, m.nt. F.R. Vermeer. Dit wordt ook in de recentere uitspraak van de Afdeling bevestigd waarin onder andere werd geoordeeld: “De Wet Bibob is niet gericht op het bestraffen van personen, maar op het voorkomen dat het plegen van strafbare feiten door de overheid wordt gefaciliteerd” (ABRvS 9 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW5294, NJB 2012/1382).
83 ABRvS 20 juli 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR2279, m.nt. A. Tollenaar en ABRvS 17 november 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO4230, m.nt. A. Tollenaar.
84 Art. 3 Wet Bibob kent nog andere criteria, deze zijn reeds behandeld in paragraaf 3.2.
§ 3.4 De juridische gevolgen van de omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit voor de toepassing van de Wet Bibob
- 18 -
De auteurs Bruggenum & Tollenaar betogen, als je uitgaat van de oorspronkelijke doelstelling en het systeem van de Wet Bibob, dat het vreemd is om een aanvraag om een
omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit aan de Bibob-toets te onderwerpen. Hoewel met de Wet Bibob kan worden voorkomen dat een veroordeelde drugsdealer een woning mag bouwen, vragen zij zich af of het toepassen van de a-grond bij een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit wel proportioneel en evenredig is.85 Je kunt niet in het algemeen stellen dat het weigeren van een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit op de a-grond niet
proportioneel en onevenredig is. Om over de evenredigheid en proportionaliteit een goed oordeel te kunnen geven, dienen alle omstandigheden van het geval te worden meegewogen. Een aanvrager kan in relatie staan tot strafbare feiten waarmee op geld waardeerbare voordelen zijn behaald, bijvoorbeeld wegens voornoemde drugshandel. Bij de beoordeling van de
proportionaliteit speelt uiteraard de grootte van het voordeel een rol, maar ook de hoogte van de bouwkosten van het project waarvoor een omgevingsvergunning wordt aangevraagd. Stel dat uit het advies van het Bureau Bibob blijkt dat de grootte van het uit strafbare feiten behaalde voordeel € 100.000,- was. Het door het bestuursorgaan weigeren van een omgevingsvergunning op de a-grond zal meer proportioneel zijn wanneer de hoogte van de bouwkosten van het project, waarvoor een omgevingsvergunning wordt aangevraagd, eveneens € 100.000,- zouden bedragen. Dit zou minder proportioneel zijn wanneer de bouwkosten € 750.000,- zouden bedragen en de aanvrager een aannemelijke wijze van legaal financieren kan aantonen.
Uiteindelijk zal het bestuursorgaan, zoals artikel 3 lid 5 Wet Bibob ook voorschrijft, een afweging moeten maken of het toepassen van de Wet Bibob wel of niet proportioneel en evenredig is. De b-grond bij de omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit
Bij de b-grond wordt op basis van in het verleden gepleegde strafbare feiten een oordeel gegeven over de mogelijk toekomstig te plegen strafbare feiten, met behulp van een omgevingsvergunning. Om als bestuursorgaan de b-grond toe te kunnen passen, moet het aannemelijk zijn dat bepaalde strafbare feiten zijn begaan. Die strafbare feiten moeten bovendien zijn begaan bij activiteiten die samenhangen met in dit geval de omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit. Van samenhang is sprake als de activiteiten in elkaars verlengde liggen.
Volgens voornoemde auteurs Bruggenum & Tollenaar is het toepassen van de b-grond door het bestuursorgaan bij een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit niet voor de hand liggend. De activiteit waar dit type vergunning immers op ziet is het bouwen en alleen indien er met het bouwen zelf of met activiteiten die samenhangen met het bouwen strafbare feiten zijn gepleegd, kan de b-grond worden toegepast. Deze gedachtegang heeft wel tot gevolg dat in beperkte gevallen de b-grond kan worden toegepast.86
De Rechtbank Limburg past deze beperkte interpretatie eveneens toe in een uitspraak uit 2013.87 In deze zaak gaat het over een bouwvergunning die met toepassing van de b-grond is
geweigerd. De activiteit waarbij een vergunning verplicht is betreft het realiseren van een standplaats voor een woonwagen met de bedoeling om van hieruit een kledingwinkel te exploiteren. Vanwege een zakelijk samenwerkingsverband, waarbij de zakelijke relatie van de aanvrager een verdachte is in een internationaal onderzoek naar fraude en het deelnemen aan een criminele organisatie en vanwege een naheffingsaanslag van ruim € 1 miljoen door de Belastingdienst, wordt de bouwvergunning geweigerd. De aanvrager van de vergunning gaat in beroep bij de rechter en stelt dat het vereiste verband op grond van de wet Bibob tussen de bouwvergunning en de strafbare feiten volledig ontbreekt. De rechtbank overweegt, onder verwijzing naar de wetsgeschiedenis, onder andere, als volgt:
85 I. van Buggenum, A. Tollenaar, Integriteitsbeoordeling in het ruimtelijk bestuursrecht. In Onbegrensde rechtsbeoefening: Opstellen aangeboden aan prof.mr. D.A. Lubach. (p. 87-97). Den Haag: Instituut voor Bouwrecht 2014.
86 Bij strafbare feiten begaan met de activiteit bouwen zou het kunnen gaan om het (veelvuldig) bouwen in afwijking van een verleende omgevingsvergunning of het bouwen zonder omgevingsvergunning. Strafbare feiten die in het verlengde van de activiteit bouwen liggen, zouden kunnen zijn: illegale tewerkstelling, zwartwerkers of het zich niet houden aan Arbo-regelgeving.
- 19 -
“Van activiteiten die samenhangen met die waarvoor de beschikking is aangevraagd, kan worden gesproken, indien het gaat om activiteiten die in elkaars verlengde liggen”.
Vervolgens verwijst de rechtbank naar de volgende uitspraak:
“De Afdeling heeft bij uitspraak van 3 juni 2009, LJN BI6087, overwogen dat voor de toepassing van artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet Bibob bepalend is of de strafbare feiten waartoe de betrokkene in relatie staat, overeenkomen of samenhangen met activiteiten waarvoor de vergunning wordt verleend”.
De rechtbank oordeelt uiteindelijk dat niet is voldaan aan het vereiste van samenhang en dat de b-grond niet mag worden toegepast omdat de activiteit waarop de bouwvergunning ziet, namelijk het verplaatsen van een woonwagen, en het exploiteren van een kledingzaak niet in elkaars verlengde liggen.
Deze redenering kan ik niet helemaal volgen. Er dient in het kader van de samenhang te worden beoordeeld of de mogelijk toekomstig te plegen strafbare feiten in het verlengde liggen van de activiteit die de vergunning mogelijk maakt. Of er sprake is van gevaar is afhankelijk van samenhangende, strafbare feiten die in het verleden door de aanvrager of diens zakelijke omgeving zijn gepleegd. De rechtbank had ten aanzien van de b-grond moeten oordelen of het verplaatsen van de woonwagen en het exploiteren van de kledingzaak, de aanvrager in staat zou stellen de deelname aan een criminele organisatie en het plegen van grootschalige internationale fraude zou kunnen voortzetten. Vanwege het op geld waardeerbare voordeel, had het college van burgemeesters en wethouders van de gemeente Maastricht er overigens beter aan gedaan de weigering eveneens te baseren op de a-grond. Uit de Wet Bibob blijkt namelijk niet dat het toepassen van beide weigeringsgronden niet is toegestaan.
De Afdeling hanteert in een uitspraak uit 2012 bij de weigering van een exploitatievergunning een wat ruimere interpretatie ten aanzien van het samenhangvereiste:
“Voorts bestaat voldoende samenhang tussen de activiteiten waartoe deze vergunning strekt en de strafbare feiten waarmee [appellant] in verband wordt gebracht, omdat een dergelijke vergunning het plegen van deze strafbare feiten kan faciliteren”. 88
Bij het beoordelen of er sprake is van voldoende samenhang, dient er ook te worden bekeken of de omgevingsvergunning het plegen van bepaalde strafbare feiten kan faciliteren. Een
omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit zorgt er niet alleen voor dat er kan worden
gebouwd, de vergunning maakt ook andere activiteiten mogelijk. Hierbij kan worden gedacht aan de aanvraag om een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit, waarbij een loods zal worden gebouwd voor de opslag en montage van auto’s. De betrokkenen bij deze aanvraag die in het verleden in relatie hebben gestaan tot gepleegde strafbare feiten, zoals bijvoorbeeld het stelen van auto’s, het verkopen van gestolen auto’s en auto-onderdelen, zouden met behulp van de omgevingsvergunning hun strafbare feiten kunnen voortzetten.
Het toepassen van de ruimere interpretatie bij de b-grond bij het weigeren van een
omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit, zal er voor zorgen dat de Wet Bibob bij dit type vergunning beter toepasbaar is. Uit een aantal adviezen van het Bureau Bibob die zien op een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit, is mij gebleken dat het Bureau Bibob ten aanzien van het adviseren over de mate van ernstig gevaar ten aanzien van de b-grond wel de ruimere interpretatie hanteert. Zo werd bij een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit, waarbij een betrokkene in relatie stond tot een bepaald soort fraude waarmee zeer aanzienlijk financieel voordeel was behaald, geoordeeld dat sprake was van voldoende samenhang met de aanvraag om een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit. Het Bureau
- 20 -
Bibob was van mening dat het type bouwwerk waar de omgevingsvergunning op zag het mogelijk zou maken dezelfde strafbare feiten te plegen.89
Termijnen ‘eigen onderzoek’
Er zijn geen wettelijke termijnen gegeven waarbinnen het bestuursorgaan het ‘eigen onderzoek’ moet hebben afgerond. Deze termijn loopt parallel met de termijn van de vergunningverlening waar de Bibob-toets een onderdeel van uitmaakt. Bij een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit die wordt behandeld volgens de reguliere voorbereidingsprocedure, betekent dit een termijn van acht weken die kan worden verlengd met zes weken. Het niet tijdig beslissen heeft een vergunning van rechtswege tot gevolg. Het is een terechte constatering dat dit zorgt voor een procedureel probleem omdat deze termijn te kort is voor een serieus
Bibob-onderzoek.90
In dit hoofdstuk is de vraag behandeld wat de juridische gevolgen zijn van de Wabo voor de Wet Bibob en andersom, de juridische gevolgen van de Wet Bibob voor de Wabo. Alvorens de
juridische gevolgen te bespreken, is uitgelegd wat de systematiek is van de Wet Bibob en wat het verloop is van een Wabo-vergunningverleningsprocedure.
De Wabo heeft gevolgen voor de wijze waarop de a-grond en b-grond van art. 3 Wet Bibob kunnen worden toegepast. Indien er strafbare feiten zijn gepleegd die financieel voordeel hebben opgeleverd, zouden deze financiële voordelen ook kunnen worden benut bij de financiering van een bouwproject waar de omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit op ziet. Voor de
toepassing van de b-grond bij de omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit, zie ik voordelen indien bij het vereiste van samenhang, een ruimere interpretatie wordt gehanteerd. Een
verleende omgevingsvergunning met een bouwactiviteit zorgt er immers niet alleen voor dat de aanvrager kan bouwen. Als het bouwwerk waar de omgevingsvergunning op ziet is gebouwd, zijn met het bouwwerk ook andere activiteiten mogelijk. Bij het beoordelen van de samenhang en in hoeverre de vergunning de aanvrager in staat stelt om strafbare feiten te plegen, dient er dus te worden gekeken naar de activiteit het bouwen van een bouwwerk en de activiteit die het te bouwen bouwwerk mogelijk maakt.
Het belangrijkste gevolg van de Wet Bibob voor de Wabo is dat er een extra toetsingskader wordt toegevoegd. De toetsing in het kader van de Wabo is gericht op het te bouwen object en een toetsing in het kader van de Wet Bibob voegt hier aan toe dat ook de persoon van de aanvrager en diens zakelijke omgeving dienen te worden onderzocht. Doordat in de Wabo is bepaald dat ook degene die op basis van feiten en omstandigheden redelijkerwijs met de
aanvrager van de omgevingsvergunning kan worden gelijkgesteld ook als betrokkene kan worden aangemerkt, wordt de Bibob-toets nog uitgebreider.
De verlening van een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit gebeurt aan de hand van de reguliere voorbereidingsprocedure. Dit is qua termijnen een strakke procedure met vaste
processtappen. Overschrijding van de termijnen heeft de verlening van een
omgevingsvergunning van rechtswege tot gevolg. Enerzijds heb je te maken met een groot onderzoek waarbinnen twee procedures met van elkaar afwijkende toetsingskaders dienen te worden behandeld en anderzijds heb je te maken met krappe termijnen. Dit kan zorgen voor problemen. In het volgende hoofdstuk zal dan ook nader worden gekeken naar de knelpunten bij het toepassen van de Wet Bibob op de omgevingsvergunning met een bouwactiviteit.
89 Vanwege het bepaalde in art. 28 lid 1 Wet Bibob is het niet mogelijk concreter te zijn met betrekking tot het soort fraude en het type bouwwerk waar de omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit op zag.
90 A. Tollenaar, R.W. Veldhuis en A.E.M. van den Berg, Beoordelen van integriteit met de Wet Bibob, Preadviezen Jonge VAR 2009, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2009, p. 32.
