Modern toezicht op een eeuwenoude professie
De ontwikkeling van professionalisme in de moderne samenleving beschouwd
vanuit de advocatuur.
Universiteit van Amsterdam
26-04-2014
Master Scriptie Politicologie
Afstudeerrichting Politieke Theorie en Gedrag Elise Noorlag
5787807
Afstudeerproject:
Bestuurders en Toezichthouders in de semipublieke sector: publieke belangen in een marktomgeving.
Docenten: dr. Eelke M. Heemskerk. Margrietha Wats, Arts, MBA.
INHOUDSOPGAVE
INLEIDING 3
1. ADVOCATUUR EN TOEZICHT 7
2. ADVOCATUUR IN DE RECHTSTAAT 18
3. PROFESSIONALISME 21
4. EEN VERANDERENDE CONTEXT 32
5. METHODEN EN DATA 36 6. OPERATIONALISATIE 39 7. ANALYSE 48 8. RESULTATEN 49 9. CONCLUSIE 62 10. DISCUSSIE 65 LITERATUUR 67 BIJLAGE 1 73 BIJLAGE 2 74 BIJLAGE 3 75 BIJLAGE 4 76
INLEIDING
Toezicht. Een populair woord als we kijken naar de ontwikkelingen binnen onze
maatschappij. Vaak komt in de media naar voren dat huidig toezicht onoplettend is geweest in sectoren die zouden moeten handelen in het algemeen belang van de maatschappij, zoals bijvoorbeeld zorg en onderwijs. Misstanden in functioneren van professionals heeft men niet op tijd weten aan te pakken.
Een zaak die nog bij velen op het netvlies staat is de zaak tegen de neuroloog Jansen Steur. Van 1978 tot mei 2004 werkte Jansen Steur in het ziekenhuis Medisch Spectrum Twente waar hij aanvankelijk een onberispelijke klinische en wetenschappelijke reputatie genoot. In 2004 komt aan het licht dat de arts tussen 2000 en 2004 verkeerde diagnoses heeft gesteld en verkeerde medicijnen heeft voorgeschreven. Veel patiënten hebben jarenlang met de gedachte geleefd dat zij leden aan een ernstige ziekte zoals de ziekte van Alzheimer of Parkinson. Op aandringen van de Tweede Kamer werd in opdracht van de toenmalig minister Klink door de commissie Hoekstra onderzoek gedaan naar het functioneren van de Inspectie voor de Gezondheidszorg (IGZ). Uit dat rapport blijkt dat de IGZ gefaald heeft in het onderzoek naar het functioneren van de neuroloog. Daarnaast heeft de IGZ het nagelaten aangifte te doen van diefstal van medicijnen en vervalsing van recepten in situaties waar dat de juiste wijze van handelen was (Website NOSa). Misstanden als deze hebben geleidt tot een roep om meer transparantie en beter en daadkrachtiger toezicht op medische specialisten.
Dergelijke incidenten zijn ook aan het licht gekomen in andere sectoren. In de wetenschap zijn er in de afgelopen jaren verscheidene zaken van wetenschapsfraude aan het licht gekomen. Bekende voorbeelden hier zijn oud-hoogleraar Mart Bax van de Vrije Universiteit in Amsterdam en Diederik Stapel die hoogleraar was aan de Universiteit van Tilburg (Website NOSb). Ook deelsectoren binnen het recht zoals de advocatuur zijn niet vrij van incidenten. Een recent voorbeeld is de advocaat Bram Moszkowicz die uit zijn ambt werd gezet omdat hij volgens het oordeel van de tuchtrechter het aanzien van de advocatuur heeft geschaad. Alle klachten die tegen Moszkowicz zijn ingediend werden gegrond verklaard. Deze klachten bestonden uit het aannemen van grote sommen contanten zonder hier melding van te maken, het verwaarlozen van cliënten en het zich onttrekken aan wettelijk toezicht (Website NOSc). De roep om beter toezicht is dan ook aan de orde van de dag en zien we veel terug in de politiek, waar op veel gebieden aandacht is voor de inrichting van systemen van toezicht en verantwoording en de vraag zich voordoet of bestaand toezicht voldoet aan de eisen.
Traditionele beroepsgroepen zoals medicijnen en recht zijn van oudsher zelfregulerend en hebben het systeem van toezicht en verantwoording onder eigen gezag. Deze zelfregulering van de klassieke professionele beroepsgroepen wordt in de huidige maatschappij in
toenemende mate ter discussie gesteld. Een in dit licht veel gehoorde uitspraak is: “Het kan toch niet zo zijn dat de slager zijn eigen vlees keurt”. De legitimiteit en autonomie van de klassieke professional ligt onder vuur, zo blijkt ook uit veel reeds gepubliceerde literatuur (Freidson, 2001; Evetts, 2003, 2009; Noordergraaf, 2007). Het recht is wellicht de klassieke professie die tot nu toe het minst verandering heeft ondervonden (Freidson, 2001: 194; Evetts, 2009: 255). Ook hier lijkt nu verandering in te komen als het gaat om het systeem van
toezicht en verantwoording van de advocatuur.
Op dit moment ligt de verantwoordelijkheid voor het uitvoeren van toezicht op de advocatuur in zijn geheel bij de eigen beroepsgroep. Alle advocaten die in Nederland staan ingeschreven vormen samen de Nederlandse Orde van Advocaten (NOvA). De Nederlandse Orde van Advocaten dient er toe om, in het algemeen belang, de positie en de rol van de advocaat en de advocatuur te waarborgen (Bannier & Fanoy, 2005: 37-39). De
verantwoordelijkheid voor de inrichting van het toezicht is hier onderdeel van. De uitvoering van het toezicht berust voornamelijk bij de lokale ordes. Nederland is opgedeeld in 11 arrondissementen en elk arrondissement kent zijn eigen regionale orde. Aan het hoofd van deze lokale ordes staat een Raad van Toezicht met als voorzitter de deken, die zelf advocaat is en gekozen is door zijn beroepsgenoten uit het betreffende arrondissement. De lokale Raden van Toezicht met aan het hoofd de deken zijn verantwoordelijk voor de toezicht op de advocatuur in het eigen arrondissement (Website NOvAa).
Met het wetsvoorstel wet positie en toezicht advocatuur wordt door de overheid aangestuurd op hervorming van dit systeem van toezicht en verantwoording (Ministerie Veiligheid en Justitie, 2013). Onderdeel van dit wetsvoorstel is de invoering van een college van toezicht binnen de Nederlandse Orde van Advocaten dat boven het huidige dekenale stelsel geplaatst zal worden. Deze hervorming is nodig volgens de overheid om de legitimiteit van de beroepsgroep ook in de toekomst te waarborgen:
“De wettelijke regeling van het toezicht op advocaten sluit niet meer aan bij de overige ontwikkelingen binnen de advocatuur en de moderne eisen van toezicht. Wanneer dit gebeurt, bestaat het risico van verlies van maatschappelijk draagvlak voor de bijzondere positie van het beroep. (…) Juist omdat het toezicht er nadrukkelijk
toe strekt het publieke vertrouwen in de advocatuur te waarborgen, is modernisering van de huidige regeling onvermijdelijk” (Ministerie Veiligheid en Justitie, 2013: 4). De overheid pleit voor modern toezicht dat voldoet aan moderne eisen. Deze moderne eisen zijn door de overheid gedefinieerd als onafhankelijkheid, uniformiteit, pro activiteit,
effectiviteit en transparantie. Wanneer het toezicht voldoet aan deze eisen sluit het aan bij de wensen en behoeften van de huidige samenleving en blijft de legitimiteit van de advocatuur als professionele beroepsgroep gewaarborgd (Ministerie Veiligheid en Justitie, 2013: 3-5).
Het wetsvoorstel als zodanig stuit op veel verzet bij Nederlandse Orde van Advocaten. De beroepsgroep ziet de eigen legitimiteit en autonome positie juist onder druk gezet door de in het wetsvoorstel liggende hervormingen. Zij vinden dat met het wetsvoorstel de eigen onafhankelijke positie bedreigd wordt die zo belangrijk is voor het functioneren van de
rechtstaat. Met het wetsvoorstel zou de invloed van de overheid vergroot worden en brengt dit zo het onafhankelijke karakter van de rechterlijke macht in gevaar. De NOvA is daarmee niet tegen toezicht, zo stellen ze zelf. Maar dit toezicht dient goed en effectief toezicht te zijn, georganiseerd op een wijze die recht doet aan de positie van de advocatuur binnen een rechtsstaat (Website NOvAb). Blijkbaar is dit goede en effectieve toezicht aan andere condities onderhevig dan door de overheid is opgesteld.
Er lijkt een discrepantie te bestaan tussen de zienswijze, van enerzijds de overheid en anderzijds de advocatuur als professionele beroepsgroep, hoe het systeem van verantwoording en toezicht zo in te richten dat de noodzakelijke legitimiteit en autonomie van de
professionele beroepsgroep gewaarborgd blijft. Deze discrepantie leidt tot de vraag: Hoe kunnen de verschillen in opvattingen tussen enerzijds de beroepsgroep en
anderzijds de overheid in de discussie over de inrichting van het systeem van toezicht en verantwoording geduid worden ten aanzien van professionalisme in de moderne samenleving?
Deze vraag vormt de onderzoeksvraag van deze scriptie. Een relevante vraag gezien de ontwikkelingen die laten zien dat de klassieke professionele beroepsgroepen onder druk staan in de hedendaagse maatschappij. De discussie omtrent het wetsvoorstel positie en toezicht advocatuur vormt de casus waarbinnen naar antwoorden op deze vraag gezocht zal worden. De sector van aandacht is daarmee de advocatuur. Inzicht in opvattingen, ten aanzien van wenselijke organisatie van systemen van verantwoording en toezicht van bestaande
professionele beroepsgroepen, kan antwoord bieden op vragen hoe om te gaan met de druk ten aanzien van professionalisme die voortkomt uit de ontwikkeling van de moderne maatschappij. Hoewel de advocatuur in deze scriptie de sector van aandacht vormt kunnen antwoorden die voortvloeien uit deze scriptie van waarde zijn voor professionele
beroepsgroepen die kampen met vergelijkbare problemen. Er kan dan gedacht worden aan de beroepsgroep van medisch specialisten die ook te maken hebben de druk tot meer
transparantie en toezicht en daarmee een mogelijk verlies van onafhankelijkheid. Maar ook voor andere deelsectoren binnen het recht kunnen de uitkomsten van mijn onderzoek van waarde zijn. Zo zijn er ook geluiden te vinden waar het toezicht op de rechtspraak ter
discussie gesteld wordt. In 2012 pleitte de PvdA voor onafhankelijk toezicht op rechters. Dat wil zeggen onafhankelijk in de zin dat niet enkel rechters toezicht houden op rechters maar dat ook hier een zekere vorm van extern toezicht georganiseerd wordt (Website NOSd). Tot slot kan met het beantwoorden van deze vraag bijgedragen worden aan de ontwikkeling van het concept professionalisme in het belang van het wetenschappelijke debat. Lopen bestaande definities nog in de pas met ontwikkelingen in de maatschappij of zijn definities verouderd en is vernieuwing noodzakelijk. Met dit onderzoek hoop ik aan dit debat een bijdrage te kunnen leveren.
De hoofdvraag is opgedeeld in drie deelvragen. Allereerst kijk ik welk type professionalisme, beroepsmatig of organisatorisch, dominant is bij de actoren in het debat over het systeem van toezicht en verantwoording. Daarnaast onderzoek ik welke definitie en invulling de actoren gebruiken voor legitimiteit en autonomie. Tot slot wil ik nagaan welke voorwaarden de actoren noemen voor legitimiteit en autonomie. De vragen onderzoek ik aan de hand van twee typen professionalisme, beroepsmatig en organisatorisch, die voortvloeien uit theorie over professionalisme. Deze theorie zal dan ook het theoretisch kader vormen voor het empirische gedeelte van mijn scriptie.
Voordat ik mijn bevindingen uiteenzet en mijn conclusie presenteer zal ik allereerst een verdere schets geven van de stand van zaken en ontwikkelingen ten aanzien van het systeem van toezicht en verantwoording van de advocatuur. Daarna zal ik kort aandacht hebben voor de positie van de advocatuur binnen de rechtstaat met aandacht voor de begrippen autonomie en legitimiteit. Vervolgens zal ik overgaan tot een theoretische
uiteenzetting van de ontwikkeling van professionalisme en de ontwikkeling van moderniteit als bredere context waarin maatschappelijke ontwikkelingen ten aanzien van professionalisme geplaatst kunnen worden. Tezamen vormen deze onderdelen de theoretische basis waarop ik mijn vraagstelling zoals zojuist beschreven heb uitgewerkt. Aandacht voor de data en
methoden en de operationalisatie die ik heb toegepast om de vraagstelling te onderzoeken vormt daarop een logisch vervolg. Daarna zal ik overgaan tot het bespreken van de resultaten die uit mijn analyse zijn gekomen. Deze resultaten zal ik kort samengevat presenteren in mijn conclusie en tot slot zal ik de implicaties van deze conclusie bespreken in de discussie. 1. ADVOCATUUR EN TOEZICHT
EEN LANGE GESCHIEDENIS
Het beroep advocaat vindt zijn oorsprong eeuwen geleden. In de Griekse Oudheid zijn er al sporen van terug te vinden. Weliswaar niet vergelijkbaar met de advocaat zoals men die vandaag de dag kent, het ging meer om redenaars die naast andere toespraken ook ter verdediging van personen in een juridisch geschil optraden. Ten tijden van de Romeinse tijd krijgt de advocaat een herkenbaarder gezicht (Bannier & Fanoy, 2005: 3). In Rome kende men het patronus/cliens-systeem. In dit systeem beschermde de patronus uit de hogere klasse, de cliens uit de lagere klasse in ruil voor diensten die de cliens de patronus bewees. Ook bijstand in juridische aangelegenheden was onderdeel van deze bescherming. Vanuit dit systeem zou een vorm van advocaat ontwikkeld zijn. Of meer in het bijzonder de persoon die om zijn redenaarskwaliteiten gevraagd wordt om bijstand, de pleiter (Bannier & Fanoy, 2005: 4). In de geschiedenis van de advocatuur in Nederland komen veel verschillende
aanduidingen voor de advocaat voor zoals taalman, voorspreker of orator. De aanduiding advocaat was dus geenszins gemeengoed. Ook is er geen eenduidige beschrijving van de inhoud van deze verschillende aanduidingen. Aangenomen wordt dat het ging om de vroege voorloper van de advocaat, de adviseur voor juridische zaken met als onderdeel de bijstand in procedures. De mate van rechtskennis kon uiteenlopen. Wanneer in de late Middeleeuwen het oudvaderlandse recht verdrongen wordt en het Romeinse recht hiervoor in de plaats komt, zien we ook de advocaat in de zin van rechtsgeleerde adviseur opkomen. In een instructie uit 1462 van het inmiddels opgerichte Hof van Holland wordt niet meer over de taalman
gesproken maar over de advocaat (Bannier & Fanoy, 2005: 4-6). Duidelijk moge zijn dat het beroep advocaat een erg lange historie en ontwikkeling kent.
Ook het toezicht op de advocatuur kent een lange ontwikkelingsgeschiedenis. Ten tijde van de late middeleeuwen en de zeventiende eeuw, waarin Nederland het Romeinse recht kende, waren advocaten ingeschreven bij het Hof waarvoor men wilde optreden. Het toezicht op de advocaten werd door deze instanties uitgevoerd. De advocatuur was dus
afhankelijk van deze rechterlijke organen. Ten tijde van de Franse Revolutie en in Nederland de Bataafse Revolutie verandert er veel voor de advocatuur. De ontwikkelingen in Frankrijk zijn uiteindelijk ook van grote invloed in Nederland door de invoering van de Franse
wetgeving in de negentiende eeuw. De advocatuur in Frankrijk kende in die tijd een veel grotere mate van organisatie dan de Nederlandse advocatuur. De structuren van deze
organisaties van advocaten waren al vergelijkbaar met die van de Orde. Aan het hoofd stond een batonnier, zoals de deken in Frankrijk nog steeds wordt genoemd. Ten tijde van de Revolutie worden deze organisaties van advocaten in eerste instantie ontbonden maar al snel na de ontbinding van deze organisaties kwam men tot de conclusie dat een georganiseerde advocatuur wel degelijk zijn waarde had. In 1810 verschijnt in Frankrijk het ‘Décret Impérial contenant Réglement sur l’exercice de la profession d’Advocat, et le Discipline du Barreau’. Door dit decreet ontstonden er organisaties die enigszins op ordes van advocaten leken. Deze organisaties kwamen bijeen om een voordracht voor een raad van toezicht en discipline op te stellen, die raad werd dan vervolgens benoemd door de procureur des Konings. Buiten deze voorverkiezing was het voor de organisaties van advocaten destijds niet toegestaan om bijeen te komen. Hoewel minimaal, verwierf de advocatuur met het decreet enige autonomie. De advocaat was niet meer volledig afhankelijk van een rechterlijk orgaan en verkreeg invloed op de samenstelling van het toezicht waar zij onder viel. De invoering van Franse wetgeving in Nederland betekende dat dit decreet ook voor de Nederlandse advocatuur verbindend werd (Bannier & Fanoy, 2005: 8-9).
In 1838 wordt de eerste Nederlandse wetgeving ingevoerd. Onderdeel van deze wetgeving was ook de Wet op de regterlijke organisatie. Drie reglementen waren aan deze wet verbonden. Het derde van deze drie reglementen droeg de naam Reglement van orde en discipline voor de Advocaten en Procureurs, in verkorte vorm Reglement III. Hoewel nu officieel Nederlandse wetgeving, leek de inhoud van dit reglement verdacht veel op een vertaling van decreet uit 1810. Een raad van toezicht en discipline zou worden aangesteld in plaats van de vestiging van de Hoge Raad van elk provinciaal gerechtshof waar het aantal advocaten ten minste vijftien bedroeg en in Amsterdam. Net als bij het decreet konden de leden van de betreffende orde van advocaten kandidaten voordragen. De benoeming vond plaats door een rechterlijk college van het hof waar de raad werd ingesteld. De beperking van vergadermogelijkheden tot enkel de voordracht van kandidaten, zoals die in het decreet uit 1810 van kracht was, werd opgeheven. (Bannier & Fanoy, 2005: 9-10). Hoewel nog steeds niet onafhankelijk werd dus ook met Reglement III een stap verder richting autonomie van de
advocatuur gezet. Met een aantal veranderingen in de loop der jaren is dit Reglement III tot de invoering van de Advocatenwet in 1952 van kracht gebleven (Bannier & Fanoy, 2005: 10).
Naarmate de jaren verstrijken bevalt de geringe organisatie van de beroepsgroep zoals geregeld in Reglement III steeds minder en leidt dit tot de oprichting van de Nederlandse Advocaten-Vereeniging in 1915. De behoefte tot een dergelijke vereniging bestond al eerder maar werd nooit gerealiseerd. Tijdens de eerste jaarvergadering van de Nederlandse
Advocaten-Vereeniging dient de vraag zich aan of van een vakvereniging gesproken kan worden. Het antwoord hierop is ontkennend. Men ziet de advocatuur als een edel ambt, een Nobile Officium. De eigen belangen dienen ondergeschikt te zijn aan die van de cliënt en het algemeen belang. Het lidmaatschap voor de vereniging was vrijwillig. Uiteindelijk blijkt ook de vrijwillige vereniging niet tegemoet te komen aan de wensen van de advocatuur en volgt vanuit de Nederlandse Advocaten-Vereeniging het initiatief voor de invoering van een Advocatenwet (Bannier & Fanoy, 2005: 11). Deze Advocatenwet zou moeten leiden tot een organisatie met een bevoegdheid tot het voorschrijven van bindende regelingen die de gehele beroepsgroep omvatte. Dit initiatief leidde tot de invoering van de Advocatenwet in 1952. De Nederlandse Orde van Advocaten als publiekrechtelijke beroepsorganisatie was een feit. Het belang van een onafhankelijke organisatie van advocaten binnen het rechtsbestel werd ook gedeeld door de politiek. De Nederlandse Orde van Advocaten als publiekrechtelijke beroepsorganisatie kreeg een eigen verordenende bevoegdheid. Vanaf dat moment was het dus mogelijk om voor de leden bindende verordeningen vast te stellen. Alle advocaten vielen vanaf nu onder één overkoepelende organisatie, lidmaatschap was verplicht. Elk
arrondissement telde een Raad van Toezicht en een Raad van Discipline die geheel uit advocaten bestonden. Hoger beroep in het tuchtrecht werd weggehaald bij de rechterlijke macht en opgedragen aan het nieuw in het leven geroepen Hof van Discipline. Dit hof was samengesteld uit zowel advocaten als leden van de rechterlijke macht (Bannier & Fanoy, 2005: 12). Vanaf het invoeren van de Advocatenwet lag de taak van het toezicht dus volledig bij de advocatuur. De Advocatenwet uit 1952 is vandaag de dag nog altijd van kracht. HUIDIG TOEZICHT
Zoals Bannier en Fanoy terecht stellen is sinds de inwerkintreding van de Advocatenwet het beroep van advocaat, evenals de samenleving waarin de advocaat zijn of haar beroep uitoefent ingrijpend veranderd (Bannier & Fanoy, 2005: 33). De Advocatenwet is in de loop der tijden dan ook nog meerdere malen gewijzigd. Met name ten aanzien van de aangepaste eisen in een
veranderende samenleving die aan een advocaat en aan de uitoefening van zijn of haar beroep gesteld kunnen worden (Idem). De institutionele vorm van het toezicht heeft echter nog altijd dezelfde basis zoals neergelegd in de Advocatenwet in 1952. De verantwoordelijkheid voor en de taak voor het uitvoeren van het toezicht ligt dus bij de advocatuur zelf. Dit toezicht bestaat heden ten dagen uit een landelijke Nederlandse Orde van Advocaten, de verschillende lokale ordes van de elf arrondissementen die de gerechtelijke kaart van Nederland telt met als sluitstuk het tuchtrecht bestaande uit de verschillende raden van discipline en het hof van discipline (Bannier & Fanoy, 2005: 37,40-41, 156-157). Ik zal hier verder ingaan op de huidige organisatie van de Nederlandse Orde van Advocaten en de lokale ordes gezien het feit zij de verantwoording hebben voor het beleid en de uitvoering van het toezicht.
Op landelijk niveau bestaat er de Nederlandse Orde van Advocaten, gevormd door alle in Nederland ingeschreven advocaten die lid zijn van deze landelijke orde. Deze landelijke orde heeft haar vestiging in Den Haag. De taak en het werk van de landelijke orde is voornamelijk bestuurlijk en politiek. De Nederlandse Orde van Advocaten is er om in het algemeen belang de positie en de rol van de advocaat en de advocatuur te regelen en te bewaken, daartoe is zij ingesteld als een publiekrechtelijke beroepsorganisatie. De Algemene Raad vormt het bestuur van de Nederlandse Orde van Advocaten. De voorzitter van de Algemene Raad en daarmee de voorzitter van de orde is de deken. Als het gaat om de Nederlandse Orde van Advocaten spreekt men vaak van de landelijk deken of algemeen deken (Bannier & Fanoy, 2005: 38). Zowel de landelijk deken als de rest van de leden van de Algemene Raad worden verkozen door het college van afgevaardigden. Dit college van afgevaardigden vormt het parlement van de landelijke orde. Via deze weg hebben leden inspraak in de gang van zaken binnen de orde. Ook de leden van het college van
afgevaardigden worden verkozen. Dit gebeurd in de afzonderlijke lokale ordes. Het aantal afgevaardigden per orde wordt bepaald aan de hand van het aantal leden binnen de orde. Hoe kleiner het aantal leden, des te kleiner het aantal afgevaardigden en andersom. Naast het verkiezen van de algemene raad heeft het college van afgevaardigden de taak verordeningen vast te stellen. Eenmaal vastgesteld zijn deze verordeningen verbindend voor alle advocaten. In de Advocatenwet ligt vastgelegd dat deze verordeningen gericht moeten zijn op de goede praktijkuitoefening of de huishouding of organisatie van de landelijke orde. Hoewel in beginsel verordeningen worden voorbereid door de Algemene Raad heeft het college ook het recht van eigen initiatief. Ten minste vijf afgevaardigden dienen dan een voorstel tot
verordening aan de vergadering voor te leggen. Vastgestelde verordeningen worden vanuit de Nederlandse Orde van Advocaten volgens de wet medegedeeld aan de minister van justitie.
De minister heeft dan nog de mogelijkheid om bij Koninklijk Besluit binnen een termijn van zes maanden het besluit van de verordening te schorsen of vernietigen. Een dergelijk besluit vindt uiterst zelden plaats (Bannier & Fanoy, 2005: 39-40). De verantwoordelijkheid voor het algemenen beleid van het toezicht van de advocatuur ligt dus bij de landelijke orde. De
overheid heeft nog een klein controle mechanisme ten aanzien van de ontwikkeling van beleid maar maakt hier zelden gebruik van. In de praktijk komt het er op neer dat de advocatuur middels dit systeem zelfregulerend functioneert.
Naast de landelijke orde als algemeen overkoepelend orgaan zijn advocaten van rechtswege ook lid van de orde van advocaten in het arrondissement waar zij ingeschreven staan. Sinds april 2013 telt de gerechtelijke kaart van Nederland 11 arrondissementen met elk een eigen rechtbank. Deze arrondissementen zijn onderverdeeld in vier 4 ressorten met een gerechtshof (Website Rechtspraak). Een gedetailleerd overzicht van deze gerechtelijke kaart is te vinden in bijlage 1 van deze scriptie. De lokale ordes in de arrondissementen worden bestuurd door een raad van toezicht. De orde bepaald zelf in het eigen huishoudelijk
reglement hoeveel leden deze raad van toezicht telt. Aan het hoofd van de raad van toezicht en daarmee ook aan het hoofd van de lokale orde staat de deken. Alle leden van de raad van toezicht en daarmee dus ook de lokale deken worden door de leden binnen het arrondissement van de orde verkozen. De raad van toezicht en ook de deken houden zich voornamelijk bezig met de praktijk van het toezicht. De deken van de lokale orde draagt een belangrijke functie. De taak tot het houden van toezicht op de beroepsgroep is vastgelegd in de wet. Daarnaast is hij of zij een vertrouwenspersoon voor de leden van de betreffende orde en wordt vaak de deken ingeschakeld bij het oplossen van problemen en geschillen die zich voordoen tussen advocaten, of binnen de samenwerkingsverbanden van advocaten. Ook onderhoudt de deken het contact met andere organen binnen de rechterlijk macht zoals rechtbank, het openbaar ministerie en het gerechtshof. Tot slot zit de deken de vergaderingen voor van de raad van toezicht en van de orde in het algemeen.
De Nederlandse Orde van Advocaten draagt dus voornamelijk zorg voor het beleid van het toezicht waar de lokale ordes de zorg dragen voor het naleven van dit beleid en toezien of de advocaten in het eigen arrondissement voldoen aan de regels die het beroep voorschrijft. In artikel 26 van de advocatenwet is de functie van de Algemene Raad en de raden van toezicht wettelijk vastgelegd:
“De algemene raad en de raden van toezicht bevorderen een behoorlijke uitoefening der praktijk en zijn bevoegd tot het nemen van alle maatregelen, die daartoe kunnen
bijdragen. Zij komen op voor de rechten en belangen en zien toe op de naleving van de plichten van de advocaten als zodanig en vervullen de taken die hun bij verordeningen zijn opgedragen” (Advocatenwet).
Docters van Leeuwen geeft in zijn rapport ‘Het bestaande is geen alternatief’ (2010) een duidelijke schematische weergave van dit toezicht arrangement, hieronder weergegeven in figuur 1. Deze scriptie focust zich op drie hoeken van dit toezichtkwadrant, namelijk op de zelfregulering en de klachtenregeling die onder de verantwoordelijkheid van de landelijke en lokale ordes van advocaten vallen en het externe toezicht.
Figuur 1. Toezichtarrangement Advocatuur.
Bron: ‘Het bestaande is geen alternatief’ (Docters van Leeuwen, 2010: 17).
Nederland kent dus een zeer sterke zelf gereguleerde advocatuur. Daarin vormt Nederland geen uitzondering. Ook andere Europese landen kennen een hoge mate van zelfregulering ten aanzien van de advocatuur. Zowel België, Duitsland als Engeland kennen een
beroepsorganisatie met een zelfregulerend karakter. Het Belgische toezicht lijkt in grote lijnen het meest op dat van Nederland. Ook België kent arrondissementen met elk een lokale orde van advocaten. Aan het hoofd van deze ordes staat de stafhouder, als het ware de Belgische deken die net als in Nederland verkozen wordt. Ook in België is er geen sprake van extern toezicht (Docters van Leeuwen, 2010: 22-25). Het Duitse toezichtsysteem staat wat verder af
van het Nederlandse. Ook Duitsland heeft regionale organisaties waarbij advocaten verplicht zijn aangesloten, de zogeheten Rechtsanwaltskammern. De president van elke Kammern vertegenwoordigt zijn Kammern in de Hauptversammlung van de
Bundesrechtsanwaltskammer (BRAK). De BRAK vormt de overkoepelende organisatie van de regionale Kammern en vertegenwoordigt deze op nationaal niveau. De toezichthoudende taak in Duitsland ligt bij de regionale Kammern, die als publiekrechtelijke organisatie onder publiek toezicht staan. De BRAK vervult hoofdzakelijk een vertegenwoordigende functie, daarnaast tracht zij om naast het directe belang van de beroepsgroep ook het algemene belang te dienen. Het verschil met het Nederlandse en Belgische niveau is dat er in het Duitse
systeem ruimte is voor extern toezicht vanuit de overheid via het tuchtrecht (Docters van Leeuwen, 2010: 25-26, 32). Ook Engeland kent zelfregulering van de beroepsorganisatie, het eerstelijnstoezicht uitgevoerd door de Law Society of England and Wales. Het grote verschil met de andere systemen van toezicht is dat hierop extern systeemtoezicht wordt uitgevoerd door de zogeheten Legal Services Board. Een ander onderscheidt met de andere inrichtingen van toezicht is dat in Engeland binnen de Law Society een scheiding is aangebracht tussen de taak van toezichthouder en vertegenwoordiger van de beroepsgroep (Docters van Leeuwen, 2010: 17). Ondanks verschillen kennen deze landen net als Nederland een sterk
georganiseerde beroepsgroep met een hoge mate van zelfregulering. De verschillen liggen voornamelijk in de mate van extern toezicht als controle op het binnen de beroepsgroep georganiseerde toezicht.
ONTWIKKELINGEN
Het is de zojuist omschreven inrichting van toezicht waarvan de overheid stelt dat het dateert van ruim een halve eeuw geleden en is achtergebleven bij ontwikkelingen binnen de
maatschappij. Zoals al eerder gesteld zijn de maatschappij, en de advocatuur die in de maatschappij functioneert, geen statische gegevens. Beide zijn aan verandering onderhevig. Toen de advocatenwet in 1952 tot stand kwam telde Nederland ongeveer 1600 advocaten. De advocatuur vormde een Nobile Officium en de nadruk lag op inhoudelijke vakmatige
dienstverlening, niet op commerciële en organisatorische aspecten van de beroepsbeoefening (Commissie Bestuurlijke Vernieuwing, 2010: 9). Tijden veranderen. De omvang van de advocatuur in 2012 bedroeg 17.068 advocaten en is nog steeds groeiende (figuur 2) zoals vermeld in het jaarverslag van de Nederlandse Orde van Advocaten (NOvA, 2012).
Figuur 2. Groei advocatuur.
Bron: Jaarverslag (NOvA, 2013: 58).
Maatschappelijke ontwikkelingen als toenemende individualisering en juridisering hebben geleid tot een toenemend beroep op het recht en de rechtspraak met als gevolg een
toenemende cultuur van procederen. De individualisering bestaat uit de burger die mondiger is geworden en zichzelf voorziet van informatie. Ook wel de emancipatie van de burger. De burger maakt zelf keuzes die vroeger aan de ‘professionals’ werden overgelaten. De
juridisering komt voort uit de behoefte van de samenleving om voor elke situatie een passende oplossing te bieden. Juridisering houdt dan in dat er een ontwikkeling is van een toename in regelgeving. Daarnaast leidt ook de groeiende complexiteit van de ontwikkelde en open samenleving tot meer regelgeving en rechtsregels. Tot slot hebben ook mondialisering en marktwerking hun invloed. Als gevolg hebben toenemende specialisering,
commercialisering en de groei van de beroepsgroep geleid tot tal van veranderingen in de bedrijfsmatige opstelling, de opbouw en de structuur van de advocatuur. Door de toenemende complexiteit van de omgeving waarbinnen de advocaat werkzaam is, is de beroepsuitoefening ook complexer en ondoorzichtiger geworden. Tegelijkertijd leidt marktwerking ertoe dat de
dienstverlening van de advocaat in toenemende mate beschouwd wordt als ‘gewone’ commerciële activiteit in plaats van het van oudsher Nobile Officium. Hoewel deze
ontwikkelingen grotendeels autonoom tot stand zijn gekomen, zijn de ontwikkelingen deels ook het gevolg van bepaald overheidsingrijpen. De maatregelen van de overheid op zowel nationaal als Europees niveau bestonden uit het stimuleren van marktwerking in de juridische beroepen. Het kan dan ook geen verassing zijn dat deze maatregelen gepaard gingen met de autonome groei van de beroepsgroep en de groei van onderlinge concurrentie. Deze
ontwikkelingen en veranderingen van de maatschappij en de advocatuur, alsook de verandering van het beeld van het beroep advocaat hebben ook de positie van de beroepsgroep veranderd (Commissie Advocatuur, 2006: 23-24). De commissie van
advocatuur stelt dat maatschappelijke bouwstenen zoals autoriteit en vertrouwen daarmee zijn geërodeerd. De advocaat wordt met meer argwaan bekeken (Commissie Advocatuur, 2006: 23).
Deze ontwikkelingen maken volgens de overheid hervorming van de inrichting van systeem van toezicht en verantwoording noodzakelijk. Modern toezicht dient volgens de overheid te voldoen aan de eisen van transparantie, uniformiteit, onafhankelijkheid en het dient proactief en effectief te zijn (Ministerie Veiligheid en Justitie, 2013: 5). Aangegeven wordt dat het toezicht op andere beroepen, waaronder juridische beroepen, in de loop der jaren wel is aangepast aan deze moderne eisen. Zo is voor de beroepsgroepen van accountants en notarissen het toezicht reeds hervormd. In navolging van andere beroepsgroepen is het nu ook aan de advocatuur om het toezicht te hervormen en het in te richten op een manier dat voldaan wordt aan de moderne eisen van toezicht. Wanneer het toezicht niet hervormd wordt aan de hand van deze moderne eisen bestaat volgens de overheid het risico dat de advocatuur maatschappelijk draagvlak verliest. Die ontwikkeling zou tevens betekenen dat de bijzondere positie van de advocatuur in de rechtstaat onder druk komt te staan. Het toezicht dient er toe het publieke vertrouwen in de advocatuur te waarborgen. Hervorming is dus onvermijdelijk als dit vertrouwen onder druk komt te staan, zo stelt de overheid (Ministerie Veiligheid en Justitie, 2013: 3). Op dit moment wordt aan elk van deze eisen met het huidige systeem van verantwoording en toezicht volgens de overheid niet voldoende voldaan (Ministerie
Veiligheid en Justitie, 2013: 5-8). In tabel 1 staan ten aanzien van de moderne eisen van toezicht de tekortkomingen die de overheid ziet weergegeven, evenals de voorstellen tot hervorming van de overheid om deze tekortkomingen in toekomstig toezicht op de advocatuur weg te nemen. Het nieuwe College van Toezicht dat in het tabel meerdere malen genoemd wordt vormt een centraal element binnen het wetsvoorstel. Het voorstel voor het College van
Toezicht bestaat eruit dat het een nieuw op te richten orgaan is binnen de Nederlandse Orde van Advocaten waarvan een meerderheid van de leden geen advocaat zal zijn. De voorzitter zal per definitie niet afkomstig zijn uit de eigen beroepsgroep. De leden van het college zullen benoemd worden bij Koninklijk Besluit op voordracht van de minister van veiligheid en justitie. Alleen kandidaten die door de Nederlandse Orde van Advocaten zijn aangedragen kunnen door de minister voorgedragen worden. Het college zal dus een orgaan zijn binnen de eigen beroepsgroep. Om de noodzakelijke onafhankelijkheid ten opzichte van de
beroepsgroep te waarborgen zal het College van Toezicht een bijzondere positie krijgen binnen de Nederlandse Orde van Advocaten. Zo zal het College van Toezicht geen verantwoording verschuldigd zijn aan andere organen van de orde, mogen leden van het College van Toezicht niet tevens lid zijn van andere organen binnen de orde, en vindt er geen besluitvorming plaats in samenspraak met andere organen van de orde.
Tabel 1. Modernisering Toezicht volgens Overheid.
Eisen Tekortkomingen Wetsvoorstel
Transparant Weinig inzicht functioneren van toezicht. Niet-advocaat leden onderdeel nieuw College van Toezicht.
Uniform Verschillen door lokaal toezichtbeleid. Standaardbenadering toezicht door nieuw College van Toezicht Onafhankelijk Mogelijke schijn van:
- interne geslotenheid - belangenverstrengeling - vooringenomenheid
Eindverantwoordelijkheid toezicht bij nieuw College van Toezicht.
Proactief Voornamelijk reactief toezicht en weinig preventief toezicht.
Inzet op proactief toezicht en verhoging toezichtcapaciteit. Effectief Sprake van te beperkt toezicht
instrumentarium door achterblijven regelgeving.
Vergroten van toezicht
instrumentarium door modernisering regelgeving.
Tegen dit college en de hervormingen die dit college met zich meebrengt voor de inrichting van het toezicht heeft de advocatuur grote bezwaren. Het nieuwe College van Toezicht en de bevoegdheden voor dit college die de overheid voor ogen heeft in het wetsvoorstel ziet de advocatuur als een vorm van overheidstoezicht wat de onafhankelijke positie van de
advocatuur ernstig aantast. Die onafhankelijke positie is volgens de beroepsgroep van groot belang binnen de rechtstaat. De advocatuur is de enige beroepsgroep die binnen onze democratische rechtstaat gelegitimeerd partijdig tegen de overheid optreedt (Website
NOvAb). Zoals ook al in de inleiding aangegeven is de Nederlandse Orde van Advocaten niet tegen toezicht. Ook niet tegen moderne eisen van toezicht zoals die door de overheid zijn geformuleerd. De advocatuur is dan ook niet stil blijven zitten met de toenemende kritiek en druk op het huidige toezichtstelsel. De beroepsgroep geeft aan al de nodige stappen gezet te hebben om het toezicht te verbeteren:
• Het toezicht is inmiddels landelijk en uniform is ingericht.
• Een unit Financieel Toezicht voert samen met de dekens onderzoek uit naar advocatenkantoren.
• De dekens streven ernaar om op jaarbasis tien procent van de kantoren in het arrondissement te bezoeken.
• De signaalfunctie van de dekens is verscherpt door afspraken met ketenpartners zoals de rechterlijke macht en de raad voor de rechtspraak.
In antwoord op het wetsvoorstel heeft de Nederlandse Orde van Advocaten daarnaast een alternatief voorstel voor het College van Toezicht zoals de overheid dat in gedachten heeft. Dit alternatief is gebaseerd op het advies van Docters van Leeuwen (2010) in het rapport Het bestaande is geen alternatief. Het betere alternatief voor het College van Toezicht uit het wetsvoorstel van de overheid is volgens de orde het aanstellen van een stelseltoezichthouder. In plaats van het College van Toezicht zoals de overheid voor ogen heeft vormt deze
stelseltoezichthouder dan de noodzakelijke externe blik van buiten. Hoewel door de orde aangesteld heeft de stelseltoezichthouder geen directe betrokkenheid bij het toezicht op individuele advocaten, de huidige rol en positie van de deken blijft behouden. De taak van de stelseltoezichthouder is het onderzoeken van de werking van het stelsel en het functioneren van de deken. Het rapporteren van de bevindingen van de stelseltoezichthouder geschiedt rechtstreeks en zonder eigen belang aan het publiek (Website NOvAb). In 2012 heeft de Nederlandse Orde van Advocaten de heer Hoekstra aangesteld als stelseltoezichthouder en inmiddels zijn er verschillende rapporten verschenen (Website Toezicht Advocatuur). De grootste dreiging lijkt dus de invloed van de overheid, die door middel van het College van Toezicht in het wetsvoorstel zijn intrede zou krijgen in het autonome door de eigen
2. ADVOCATUUR IN DE RECHTSTAAT
De advocatuur is een beroepsgroep met een eeuwenoude geschiedenis die al vaak de tand des tijds heeft doorstaan. Met de huidige discussie ten aanzien van toezicht bevindt de klassieke beroepsgroep zich wederom in roerige tijden. Zowel overheid en advocatuur schetsen het belang van de onafhankelijke positie van de advocatuur in de rechtstaat. Het is dan ook niet overbodig om even bij dit argument stil te staan. Wat is nu het belang van het zelfregulerende vermogen van de advocatuur in de bredere context van de Maatschappij? En hoe wordt deze autonome positie gelegitimeerd?
AUTONOMIE
Nederland is een democratische rechtstaat. De rechterlijke macht is één van de fundamenten waarop ons democratisch systeem berust. Zij is één van de drie machten, naast de wetgevende en uitvoerende macht, en vervult daarmee een fundamentele rol in ons politieke stelsel. Dit principe maakt een goede rechtshandhaving en een goede rechtsbedeling onmisbaar. Het is dit domein waarin ook de advocaat functioneert. De burger heeft in onze samenleving een aantal rechten en moet deze rechten ook kunnen effectueren. Het moet voor de burger mogelijk zijn om de geschapen rechtspositie te handhaven en te verdedigen bij inbreuken op deze
rechtspositie (Bannier, 2011: 23). Essentieel is dan ook onbelemmerde toegang tot de rechtsbedeling en de rechter, artikel 6 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens. Adequate rechtshulpverlening is dus onmisbaar. De burger moet de mogelijkheid hebben te kiezen voor de advocaat als rechtshulpverlener (Commissie Advocatuur, 2006: 19). In bepaalde belangrijke sectoren binnen het recht, zoals het strafrecht, geldt een
procesmonopolie voor de advocatuur. Dat betekent dat in die situatie de burger bij wet verplicht is zich bij te laten staan door de advocaat (Bannier, 2011: 24). Over het algemeen wordt ook in zaken waar de advocaat niet verplicht is deze toch vaak ingeschakeld om de burger bij te staan. Zoals Bannier beschrijft is de burger zelden in staat om de eigen
rechtspositie daadwerkelijk te verwezenlijken. Het stelsel waarbinnen de burger die positie dient te verwezenlijken is namelijk uiterst complex. Het recht kent een enorme hoeveelheid wetten en regels, het helpt daarbij niet dat deze daarnaast vaak ontoegankelijk zijn voor de leek. Het is dan ook de taak van de advocaat om als het ware als gids op te treden voor de burger die zijn of haar rechtspositie wil verdedigen (Bannier, 2011: 23). Daarbij is het van belang dat de advocaat onafhankelijk van de overheid kan opereren gezien het feit de burger
ook tegen de overheid, de wetgevende en uitvoerende macht, kan procederen. Zoals Docters van Leeuwen het formuleert:
“Als wij ernst maken met de onafhankelijkheid van de advocaat, die zich teneinde zijn cliënt goed bij te staan op furieuze wijze tegen een orgaan van de Staat moet kunnen keren, dan hoort daar geen toezicht bij dat uitgaat van diezelfde Staat” (Docters van Leeuwen, 2010: 36).
Hieruit blijkt duidelijk het belang van autonomie van de professionele beroepsgroep als het gaat om het systeem van verantwoording en toezicht. Dit constitutionele argument wordt ook gehanteerd door de Nederlandse Orde van Advocaten in haar verzet tegen het voorgestelde college van toezicht in het wetsvoorstel van de overheid. Autonomie betekent in dit licht dus onafhankelijkheid ten opzichte van de overheid. Onafhankelijkheid met betrekking tot het toezicht op, en de organisatie en het handelen van de beroepsgroep. Het gezag ligt in handen van de eigen beroepsgroep. Naast onafhankelijkheid ten opzichte van de overheid is ook onafhankelijkheid ten opzichte van de rechter en onafhankelijkheid ten aanzien van de cliënt noodzakelijk voor het functioneren van de advocaat (Bannier, 2011: 34). In deze scriptie ligt de focus op de eerste vorm van onafhankelijkheid, onafhankelijkheid ten opzichte van de overheid. Deze vorm van onafhankelijkheid wordt niet enkel in Nederland op grote waarde geschat. Ook in veel andere landen vindt men de eis van onafhankelijkheid van de advocatuur terug. Onafhankelijkheid wordt dan ook in verscheidene internationale regelingen genoemd (Bannier, 2011: 49). Op internationaal niveau bestaan er de Basic Principles on the Role of Lawyers van de Verenigde Naties. Hoewel ze behoren tot de soft law instrumenten van de Verenigde Naties en daarmee geen bindende kracht hebben staan deze basisprincipes in hoog aanzien en bestaat er internationaal een breed draagvlak (Website Advocaten voor
Advocaten). Het principe van onafhankelijkheid staat in de Basic Principles genoemd onder artikel 16 en 24:
“16. Governments shall ensure that lawyers (…) are able to perform all of their professional functions without intimidation, hindrance, harassment or improper interference (…).
24. Lawyers shall be entitled to form and join self‐governing professional associations to represent their interests, promote their continuing education and training and protect their professional integrity. The executive body of the
professional associations shall be elected by its members and shall exercise its functions without external interference.” (Basic Principles on the Role of Lawyers). LEGITIMITEIT
De vorm van autonomie zoals zojuist omschreven is geen natuurlijk gegeven maar volgt uit een maatschappelijk arrangement, zo stelt de Commissie Advocatuur. De rechtstatelijke context is niet de enige context waarin de advocaat functioneert. Ook de sociale context van de samenleving en de economische context van de markt behoren tot de wereld van de advocaat. Daarnaast is de rechtstatelijke context op zichzelf geen objectief gegeven. De rechtstaat is een dynamisch gegeven, zo stelt de commissie, en berust op een maatschappelijk arrangement dat bestaat uit:
“Een onderliggende, wederkerige overeenkomst waarbij de rechtstatelijke
samenleving – met het oog op de vervulling van essentiële taken – de advocatuur (als beroep en beroepsgroep) instelt onder oplegging van rechten en plichten, en de advocatuur die taken met de daaraan verbonden rechten en plichten aanvaardt en uitoefent binnen het rechtsstatelijk kader” (Commissie Advocatuur, 2006: 19). Het belang van legitimiteit komt duidelijk naar voren in de omschrijving van de advocatuur in het kader van het maatschappelijk arrangement. De functie en de rol van de advocaat volgt uit een overeenkomst gemaakt binnen de sociale context van de maatschappij. De maatschappij verleent een mandaat aan de advocatuur voor het toezien op en het uitoefenen en organiseren van het beroep advocaat. De advocatuur zal zich dan ook aan de rechten en plichten binnen de overeenkomst moeten houden wil het de overeenkomst en daarmee het vertrouwen van de maatschappij staande houden. Legitimiteit bestaat daarmee uit publiek vertrouwen. Publiek vertrouwen is immers de basis waarop het maatschappelijk arrangement berust. Wanneer dit vertrouwen onder druk komt te staan, komt ook de bijzondere positie van de advocaat in de rechtsstaat onder druk te staan (Bannier, 2011: 159).
De autonomie die zo belangrijk is voor de advocatuur bestaat dus bij de gratie van een
legitieme positie van diezelfde advocatuur. Onafhankelijkheid kan enkel gewaarborgd blijven bij voldoende publiek vertrouwen. Tegelijkertijd geldt ook dat als de advocaat niet
niet meer in staat is om objectief en belangeloos zijn of haar vak uit te voeren. Autonomie en Legitimiteit zijn dus met elkaar verbonden en om de advocatuur goed te kunnen laten
functioneren moet er sprake zijn van een bepaalde balans. Aangezien het de taak van de overheid is te zorgen voor een goed functionerende advocatuur is zij, naast de advocatuur als beroepsgroep, medeverantwoordelijk voor deze balans. Die verantwoordelijkheid kan tot lastige dilemma’s leiden. Want als de legitimiteit van de advocatuur ter discussie staat wat is dan de juiste wijze van handelen? Dit dilemma zien we ook terug in de discussie over het toezicht. De overheid ziet de legitimiteit van de advocatuur in de moderne maatschappij in toenemende mate onder druk zijn en probeert door hervorming van toezicht deze te
waarborgen. De advocatuur beargumenteerd dat met deze hervormingen de overheid tornt aan de autonomie waardoor uiteindelijk ook de legitimiteit van de beroepsgroep ter discussie zal komen te staan. Onderdeel van de toezichtdiscussie lijkt daarmee ook de verschillende zienswijze van de advocatuur en de overheid ten aanzien van het waarborgen van de balans tussen autonomie en legitimiteit en welke kant van de balans mogelijk zwaarder weegt. 3. PROFESSIONALISME
Om na te gaan hoe systemen van toezicht en verantwoording zo georganiseerd kunnen worden dat legitimiteit en autonomie van de professionele beroepsgroep, in deze scriptie de advocatuur, gewaarborgd worden vormt theorie over de ontwikkeling van professionalisme een goed aanknopingspunt. In de laatste jaren is er veel geschreven over de ontwikkeling van professionalisme en de ontwikkeling van de klassieke professionele beroepsgroepen. Uit veel reeds gepubliceerde stukken blijkt dat de legitimiteit en autonomie van de klassieke
professional onder vuur ligt (Freidson, 2001; Evetts, 2003, 2009; Noordergraaf, 2007). Dit leidt tot veel literatuur over de ontwikkeling van het concept professionalisme waardoor diverse definities ontstaan. Veelal maakt men in deze stukken een onderscheid tussen professionalisme in de meer klassieke zin, vaak aangeduid als ‘klassiek’ of ‘puur’
professionalisme en professionalisme in de moderne zin, beïnvloed door de maatschappelijke ontwikkelingen (o.a. Evetts, 2003, 2009; Noordergraaf, 2007). In dit hoofdstuk zal ik ingaan op de ontwikkeling van professionalisme theorie en aandacht hebben voor verschillende benaderingen. Uiteindelijk zal ik uit het theoretische debat mijn eigen theoretische kader samenstellen wat het startpunt vormt voor de uitvoering van mijn verdere onderzoek.
Literatuur met betrekking tot professionalisme is vaak context specifiek. Het betreft dan literatuur over professionalisme binnen een specifieke beroepsgroep, vaak medicijnen of
onderwijs, en behandeld hoe ontwikkelingen in professionalisme in deze sectoren invloed hebben op onder andere het toezicht op deze van oudsher zelfregulerende beroepsgroepen. Ook in deze scriptie richt ik mij ook op een specifieke beroepsgroep, namelijk de advocatuur. Eerdere literatuur geeft namelijk aan dat het recht als uitzondering weinig verandering lijkt te ondervinden van ontwikkelingen in professionalisme (Freidson, 2001: 194; Evetts, 2009: 255). Zoals eerder aangegeven in de inleiding lijkt hier met het wetsvoorstel positie en toezicht advocatuur nu ook verandering in te komen.
PROFESSIES
Professionalisme gaat over professies. Over hoe de term professie te definiëren en te bepalen welke beroepen er al dan niet onder vallen bestaat geen algemene consensus (Freidson, 1994: 14; Evetts, 2013: 781). Evetts geeft aan dat de meeste onderzoekers professies benaderen als de categorie op kennis gebaseerde dienstverlenende beroepen, beroepen waarvoor over het algemeen een tertiair onderwijstraject gevolgd moet worden aangevuld met een
beroepsopleiding en het opdoen van noodzakelijke ervaring. Een ander manier om professies in te delen is om ze te beschouwen als structurele, beroepsmatige en institutionele regels voor werk dat verbonden is aan de onzekerheden van moderne levens in de risico maatschappij. Professionals dienen er toe de cliënt bij te staan in het omgaan met onzekerheden die zich voordoen in de moderne maatschappij. Volgens Evetts kan momenteel een operationele definitie van wat onder professies te verstaan voldoende zijn. Een harde definiërende lijn tussen professionele beroepen en andere beroepen is volgens Evetts niet noodzakelijk (Evetts, 2013: 781).
Freidson (1994) acht het voor de studie van professionalisme juist wel van belang te definiëren wat verstaan kan worden onder de term professie. Ook Freidson erkent dat er veel debat bestaat ten aanzien van het komen tot een algemene definiëring. Dat is mede de reden dat Freidson het juist van belang acht dat onderzoekers duidelijk definiëren wat zij verstaan onder de term professie. Dit in het belang van de ontwikkeling van het wetenschappelijk debat, enkel wanneer het duidelijk is waar men het over heeft kan het debat verder komen (Freidson, 1994: 15, 27). Freidson geeft aan dat er twee benaderingen zijn voor de term professie. Ten eerste is er de benadering die verwijst naar een breed scala van relatief prestigieuze maar gevarieerde beroepen waarvan de leden allemaal enig hoger onderwijs hebben genoten, en die geïdentificeerd worden aan de hand van het genoten onderwijs en in mindere mate aan de hand van specifieke beroepsvaardigheden. De tweede benadering
beschouwd het concept professie als een beperkte groep van beroepen die naast de basis van hoger onderwijs ook specifieke institutionele en ideologische eigenschappen min of meer gemeenschappelijk hebben. Volgens Freidson is de tweede benadering de enige juiste in het bestuderen van professionalisme (Freidson, 1994: 16). Van oudsher vallen medicijnen, recht en wetenschap als beroepsgroepen onder deze tweede benadering (Freidson, 1994: 17, 26).
De advocatuur past als professionele beroepsgroep binnen elk hierboven omschreven definitie van de term professie. Hoewel daarmee blijkt dat de advocatuur aangeduid kan worden als professie volgens verschillende definities, sluit ik mij aan bij Freidson dat definiëring wenselijk is in het kader van ontwikkeling van het wetenschappelijk debat. Professies zullen in dit stuk dan ook gedefinieerd zijn als op kennis gebaseerde
dienstverlenende beroepen. Beroepen waarvoor over het algemeen een tertiair
onderwijstraject gevolgd moet worden, aangevuld met een beroepsopleiding en het opdoen van noodzakelijke ervaring. Daarnaast beschikken professies, in lijn met de benadering van Freidson, over specifieke eigenschappen zoals organisatie van de beroepsgroep en een claim op een bevoorrechte positie in de samenleving. Later in dit hoofdstuk zal ik ingaan op de inhoud van deze kenmerken en eigenschappen.
ONTWIKKELING PROFESSIONALISME
Professionalisme gaat over de organisatie en de controle van professies (Evetts, 2011b: 406). Toezicht vormt daarmee een inherent onderdeel van professionalisme als onderdeel van de organisatie van professies en drager van de verantwoordelijkheid voor de controle van de professionele beroepsgroep. Ik heb hiervoor al kort aangegeven dat ook ten aanzien van professionalisme er verschillende definities bestaan over wat professionalisme betekent. Met verschillende definities omtrent de categorie beroepen die onder professionalisme kunnen worden geschaard, is het niet vreemd dat ook over professionalisme verschillende ideeën bestaan. Evetts (2011a; 2011b; 2013) heeft de ontwikkeling van de theorie over
professionalisme al meerdere malen uitgebreid omschreven en schets drie benaderingen in theorievorming over professionalisme.
Van oudsher werd professionalisme voornamelijk beschouwd als een beroepsmatige waarde, gebaseerd op vertrouwen, competentie en een sterke beroepsmatige identiteit en collegialiteit (Evetts, 2013: 784). Parsons (1939) behoort tot een van de eerste theoretici die inging op rol van professies in de moderne samenleving en liet zien dat de kapitalistische economie, de rationeel-wettelijke sociale orde en de professies allen afhankelijk van elkaar
zijn in het behouden van stabiliteit en balans in de moderne samenleving (Evetts, 2013: 784). Volgens Parsons bekleden de professies een positie in de moderne westerse samenleving die uniek is in de geschiedenis. Hoewel de meerderheid vaak het kapitalistische economische systeem als onderscheidend kenmerk van de moderne westerse samenleving noemt, zijn volgens Parsons de professies ook een onderscheidend kenmerk van de moderne samenleving (Parsons, 1939: 457-458). De rol van professies is dan ook essentieel in een stabiele moderne samenleving. Freidson (2001) keert met zijn ‘Professionalism. The Third Logic’ enigszins terug naar professionalisme als onderscheidende manier in de moderne samenleving voor het organiseren van werk (Evetts, 2013: 784). Volgens Freidson (2001) liggen twee overtuigingen ten grondslag aan theorie over professionalisme. De overtuiging dat bepaald werk dermate gespecialiseerd is, dat het ontoegankelijk is voor degenen met onvoldoende vereiste training en ervaring. En de overtuiging dat dit gespecialiseerde werk niet gerationaliseerd en
gestandaardiseerd kan worden (Freidson, 2001: 17). Freidson maakt onderscheid tussen drie ideaaltypen voor het organiseren van werk in de moderne samenleving. Deze ideaaltypen noemt Freidson logica’s. Er wordt onderscheid gemaakt tussen de logica van de markt, de logica van de organisatie en de logica van professionalisme. De logica van de markt komt voort uit de economische traditie van de vrije markt met als uiteindelijke grondslag het werk van Adam Smith. De logica van de organisatie berust zich in beginsel op de theorieën over de bureaucratische organisatie van Max Weber (Feidson, 2001: 8). De logica van
professionalisme is een derde logica die Freidson in zijn boek ontwikkeld. Professionalisme verwijst naar de institutionele omstandigheden waarin de leden van professies de controle over het werk uitoefenen, in plaats van de consument zoals bij de logica van de markt of de manager in het geval van de logica van de organisatie (Freidson, 2001: 12). Professionalisme is daarmee dus een set van instituties die de leden van een professie toestaat te voorzien in de eigen middelen bestaan terwijl zij zelf de controle ten aanzien van de organisatie van de professie in handen hebben. Evetts noemt dit de optimistische of positieve benadering van professionalisme (Evetts, 2013: 785).
Naast deze positieve benadering beschrijft Evetts ook een meer pessimistische of negatieve benadering van professionalisme. Deze benadering komt voort uit een kritische literatuur ten aanzien van de professies die prominent was in Angelsaksische analyses in de zeventiger en tachtiger jaren van de twintigste eeuw. Professionalisme als succesvolle ideologie werd aan de kant gezet. Professionalisme bestond uit een proces van markt sluiting en monopolisering van de controle over professioneel werk met als uiteindelijke doel
beroepsmatige dominantie. Dit proces werd ingezet voor eigen gewin van de professionele beroepsgroep in termen van salaris, status en macht (Evetts, 2013: 785).
Een derde ontwikkeling is de analyse van professionalisme als zijnde een discours van beroepsmatige verandering en controle. Deze derde benadering vormt een combinatie van de andere twee benaderingen en behelst zowel elementen van professionalisme als
beroepsmatige waarde en ideologische elementen. Het gebruik van het discours van
professionalisme kan verschillen per professionele beroepsgroep (Evetts, 2013: 786). Evetts beargumenteerd dat het vooral het discours van professionalisme is wat men steeds meer terugvind in huidige beroepsmatige contexten (Evetts, 2011a: 7). Evetts zelf ziet in de eigentijdse maatschappij de ontwikkeling van twee verschillende vormen van
professionalisme: organisatorisch professionalisme en beroepsmatig professionalisme (Evetts, 2013: 787). Later in dit hoofdstuk zal ik uitgebreid ingaan op deze twee vormen van
professionalisme.
PROFESSIONALISME ALS DERDE LOGICA
In bovenstaande omschrijving van de ontwikkeling van theorie van professionalisme zijn verschillende benaderingen aan bod gekomen. Wat opvalt is dat ondanks de negatieve benadering die een tijd in Angelsaksische literatuur dominant is geweest toch in de derde benadering ook professionalisme als beroepsmatige waarde overeind blijft. Daaruit blijkt dat professionalisme wel degelijk een onderscheidende organisatievorm vormt voor werk met eigen institutionele en ideologische kenmerken. Freidsons (1994; 2001) theorie over professionalisme als derde logica voor de organisatie van werk van professionele
beroepsgroepen vormt dan ook een bruikbare theorie in het vormen van het theoretisch kader voor dit onderzoek. Het gaat hier om ideaaltypische modellen die ideologisch en analytisch van karakter zijn. De werkelijkheid zal vaak een complexer beeld geven van de organisatie van werk (Idem: 176). Desalniettemin kunnen dergelijke ideaaltypische modellen een goed uitgangspunt vormen voor het bestuderen van de empirische werkelijkheid. Doordat men de werkelijkheid met het statische model kan vergelijken en analyseren (Freidson, 2001: 5).
Freidson ziet professionalisme, naast het model van de markt en het model van de organisatie, als een derde model voor het organiseren van werk (Freidson, 1994: 173; 2001: 180). Ook geeft Freidson aan dat professionalisme als organisatievorm voor werk historisch gezien geen nieuwe vorm van organisatie van werk is. Ook in vroegere tijden kon men spreken van een dergelijke organisatievorm, voornamelijk in de gilden en ambachten
(Freidson, 1994: 62). Professionalisme verschilt van het model van de vrije markt en de bureaucratische organisatie door het centrale uitgangspunt dat de organisatie en de controle van de professionele beroepsgroep berust bij de eigen leden van die beroepsgroep. In het geval van organisatie van werk op basis van het model van de markt berust de organisatie op de vraag van de consument en vrije competitie. De keuze van de consument bepaald welk werk er gedaan zal worden, hoe dit werk gedaan zal worden, door wie en voor welke prijs (Freidson, 1994: 173). Kort gezegd berust de organisatie van werk op het vrije markt principe van vraag en aanbod. Competitie is de onderliggende drijfveer van dit model. In het model van de bureaucratische organisatie zijn het de managers van organisaties die gaan over de organisatie en de controle van werk in het kader van efficiëntie. Door het centrale
uitgangspunt dat, ten aanzien van professionalisme, de organisatie en de controle van werk bij de eigen professionele beroepsgroep ligt en niet bij de consument of de manager kan volgens Freidson professionalisme als derde model voor de organisatie van werk onderscheiden worden. Dit betekent dat er eigen kenmerken van professionalisme te onderscheiden zijn die tezamen het model van professionalisme vormen (Idem).
Het zelfregulerende karakter van de professionele beroepsgroep dat aan professionalisme ten grondslag ligt impliceert een mate van autonomie om in dit zelfregulerende karakter te voorzien. Dat betekent dat de macht over de organisatie en controle van het werk ligt bij de professionele beroepsgroep. Intrinsiek beschikt de
professionele beroepsgroep niet over materiele macht. Het is dan ook de staat die deze macht aan de professionele beroepsgroep delegeert. Om macht gedelegeerd te krijgen van de staat dient de professionele beroepsgroep te voldoen aan een aantal voorwaarden. Uit deze voorwaarden kan men tevens de kenmerken van het model van professionalisme afleiden (Freidson, 1994: 173). De eerste voorwaarde voor delegatie van macht aan de professie is dat de professie georganiseerd dient te zijn als identificeerbare groep. Dit om te bewerkstelligen dat de beroepsgroep als collectief benaderd kan worden. Ten tweede moet de staat voor het delegeren van macht ervan overtuigd zijn dat de professie een bevoorrechte positie behoeft. De gronden voor deze bevoorrechte positie zijn:
• Het functionele belang van het geheel van kennis en vaardigheden van de professie voor het welzijn van een belangrijk segment van de samenleving.
• Het intrinsieke culturele belang van de professie.
• De superioriteit van de professie over de kennis en vaardigheden opgeëist door concurrerende beroepen.
Het centrale principe van deze grondslagen is dat enkel de professie in staat is te zorgen voor goede organisatie en controle van de beroepsgroep in het belang van de samenleving, gezien de complexe en esoterische aard van het werk van de professie. De derde voorwaarde voor de machtsbasis van de professionele beroepsgroep is dat de professie dient te voorzien in
institutionele arrangementen die zelfregulering mogelijk maken. Zo dient de beroepsgroep te voorzien in de selectieprocedures voor nieuwe leden door te voorzien in specifieke opleiding en training. Dient de vertrouwelijkheid gewaarborgd te worden door het opstellen van
beroepscodes en het eventueel afleggen van een eed door leden van de beroepsgroep. En dient tot slot de beroepsgroep te voorzien in instituties voor regulering en collegiale toetsing
(Freidson, 1994: 174). Zie ook tabel 2 voor een overzicht van de voorwaarden voor de machtsbasis van professionalisme. De voorwaarden creëren dus de machtsbasis die de professionele beroepsgroep de noodzakelijk autonomie verleent. Autonomie net als in het hoofdstuk hiervoor aangegeven in de zin van onafhankelijkheid ten opzichte van de overheid en in zekere mate ook van de markt. Onafhankelijkheid dus ook ten aanzien van de twee andere modellen voor de organisatie van werk (Freidson, 1994: 173). Duidelijk wordt ook dat deze machtsbasis berust op de voorwaarde van vertrouwelijkheid die door de beroepsgroep gegarandeerd moet worden. Hier zien we dan ook terug dat legitimiteit in de zin van publiek vertrouwen noodzakelijk is, zoals ook in het vorige hoofdstuk aan de orde kwam. Ook wordt duidelijk dat, op het niveau van de formele structuur, professies onlosmakelijk zijn verbonden met politiek (Freidson, 1994: 68).
Tabel 2. Voorwaarden machtsbasis professionalisme. Voorwaarden machtsbasis professionalisme
1. Professionele beroepsgroep is georganiseerd en identificeerbaar als collectief. 2. Overheid is overtuigd van gronden voor bevoorrechte positie van professionele beroepsgroep:
- Het centrale principe is dat enkel de professie in staat is te zorgen voor goede
organisatie en controle van de beroepsgroep in het belang van de samenleving, gezien de complexe en esoterische aard van het werk van de professie.
3. Professionele beroepsgroep voorziet in institutionele arrangementen voor zelfregulering: - Opleiding en Training van professionele beroepsgroep.
- Vertrouwelijkheid door middel van beroepscode en eventuele eed. - Instituties voor regulering en collegiale toetsing.
Uit deze voorwaarden zijn vervolgens kenmerken af te leiden die samen het model van professionalisme vormen. Dit zijn volgens Freidson de vijf definiërende elementen van het model van professionalisme (zie ook tabel 3). Het eerste element is discretionaire
bevoegdheid, dit vanwege het lichaam van kennis en vaardigheden van complexe en esoterische aard dat het werk van de professionele beroepsgroep kenmerkt. De professional beschikt over vrije beslissingsruimte ten aanzien van zijn of haar werk. Beroepsmatige controle over de organisatie en controle van professioneel werk vormt een tweede element. Het derde element wordt gevormd door de beroepsmatige controle ten aanzien van de toelatingscriteria voor toetreding tot de professionele beroepsgroep. Controle aangaande de tertiaire opleiding en beroepstraining vormen het vierde element. Dit betreft scholing die gekoppeld is aan hoger onderwijs, gescheiden is van de reguliere arbeidsmarkt en scholing die gelegenheid biedt voor de ontwikkeling van nieuwe kennis. Tot slot wordt het vijfde element gevormd door de aanwezigheid van een beroepsmatige ideologie binnen de professionele beroepsgroep die een transcendente waarde dient. De professional dient meer toewijding te hebben tot het verrichten van goed werk dan het kapitaliseren daarvan (Freidson, 2001: 180). Goed werk betekent dat de professional zicht laat leiden door de complexe specialistische vakkennis en de beroepscode en ethiek van de eigen professionele beroepsgroep daarbij in acht neemt. Economische zelfverrijking is dus ondergeschikt aan het leveren van kwaliteit (Freidson, 1994: 175).
Tabel 3. Kenmerken model Professionalisme. 5 definiërende elementen van professionalisme 1. Discretionaire bevoegdheid.
2. Zelfregulering.
3. Beroepsmatige controle over toetreding beroepsgroep.
4. Beroepsmatige controle over tertiaire opleiding en beroepstraining. 5. Beroepsmatige ideologie.
Eerder is al aangegeven dat professionalisme als model voor organisatie van werk aan verandering onderhevig is door de druk die de klassieke professionele beroepsgroepen in de huidige maatschappij ondervinden. Ook Freidson erkent deze ontwikkelingen en acht het mogelijk dat de condities voor professionalisme zich steeds verder zullen verwijderen van het zojuist omschreven ideaaltypische model van professionalisme (Freidson, 1994: 180; 2001: 193).
TWEE TYPEN PROFESSIONALISME
Ook Evetts beargumenteerd en laat zien dat professionalisme door invloeden van de
maatschappij onder druk staat en aan verandering onderhevig is (Evetts, 2003; 2009; 2011a; 2011b; 2013). Evetts (2009) schetst de ontwikkeling van twee contrasterende ideaal typen professionalisme in werk dat op kennis is gebaseerd en dienstgericht is, beroepsmatig professionalisme en organisatorisch professionalisme (Evetts, 2009: 248). Beroepsmatig professionalisme wordt door Evetts als volgt gedefinieerd:
“(…) Occupational professionalism is manifested by a discourse constructed within professional occupational groups, one which incorporates collegial authority. It involves relations where in employers and clients trust practitioners. Thus, authority – not control – is based on practitioner autonomy, discretionary judgment, assessment, particularly in complex cases. Such authority depends on common and lengthy systems of education and vocational training and the development of strong occupational identities and work cultures. Any controls are operationalized by practitioners
themselves, guided by codes of professional ethics monitored by professional institutes and associations” (Evetts, 2009: 248).
Deze definitie van beroepswaardig professionalisme komt in grote mate overeen met de definiëring van professionalisme van Freidson (1994; 2001). Ook in de definitie van Evetts komt de discretionaire bevoegdheid, de beroepsmatige controle over de organisatie van werk, toetreding tot de beroepsgroep, tertiaire opleiding en training en de beroepseigen ethische principes en codes voor het uitoefenen van werk terug. De collegiale autoriteit zien we ook bij Freidson terug in zijn derde voorwaarde voor de machtsbasis van professionalisme (zie tabel 2). Het zijn niet onafhankelijke managers die toezien op de professionals en het werk
controleren maar de eigen leden van de beroepsgroep, collega’s dus. Zij beschikken over de autoriteit om de regels te ontwerpen en toezicht uit te oefenen. De definitie van Evetts voor het tweede ideaaltype professionalisme, organisatorisch professionalisme, luidt:
“As an ideal-type organizational professionalism is manifested by a discourse of control (…). It incorporates rational-legal forms of authority and hierarchical
structures of responsibility and decision-making. It involves increasingly standardized work procedures and practices, consistent with managerialist controls. It also relies on external forms of regulation and accountability measures, such as target-setting and performance review” (Evetts, 2009: 248).
Dit tweede type professionalisme volgt volgens Evetts uit de druk op beroepsmatig
professionalisme die de autonomie en de bestaande condities van professionalisme bevraagt (Evetts, 2011a: 23). Evetts benoemt dan ook een afname van de mate van beroepsmatig professionalisme en een mogelijke uitbreiding van organisatorisch professionalisme (Evetts, 2011b: 415). Eén van de verschillen die tussen de twee definities al duidelijk naar voren komt is dat ten aanzien van beroepsmatig professionalisme de autonomie van de professionele beroepsgroep en het zelfregulerende vermogen onverminderd van belang blijft. Legitimiteit lijkt intrinsiek gecreëerd te worden. Ten aanzien van organisatorisch professionalisme lijkt een hoge mate van autonomie plaats te maken voor externe controle. Deze externe controle voorziet vervolgens ook in de legitimiteit van de professionele beroepsgroep door middel van vormen van externe regulering en externe vormen van verantwoording. In deze definitie staat het zelfregulerende vermogen van de klassieke professionele beroepsgroep dus onder druk ten aanzien van autonomie en legitimiteit waar die bij beroepsmatig professionalisme
gehandhaafd blijft. De discretionaire bevoegdheid maakt plaats voor een toename in gestandaardiseerde werkprocedures en de autonome beroepsmatige controle over werk en controle van werk lijkt gecombineerd te moeten worden met vormen van externe regulering.
