27 Burgerparticipatie staat hoog op velerlei
ver-nieuwingsagenda’s en er is een onmiskenbare trend naar meer directe democratie. Hier ligt een belangrijke uitdaging voor de komende tijd. De kwestie is niet langer of onze democratie direc-ter zal zijn, maar hoe. Zal dat een versdirec-terking van populisme met zich meebrengen, bijvoorbeeld in de richting van het Californische stelsel met volksinitiatief en recall? Of zijn er alternatieve vormen van directe democratie denkbaar? Beleid wordt tegenwoordig in vele buurten, lokale be-sturen en landelijke overlegcircuits interactief ontwikkeld en uitgevoerd. Het moest ooit door tegendraadse actiegroepen worden afgedwon-gen, maar nu worden burgerinitiatieven onder-steund en uitgelokt door de overheid en is er een brede steun voor burgerparticipatie vanuit ver-schillende hoeken.
In de eerste plaats zijn er de pleitbezorgers van een terugtredende overheid. Zij stellen dat de overheid het alleen niet meer aan kan en daarom moet de verantwoordelijkheid mede door de consumenten worden gedragen. Het tra-ditionele beeld van burgers die het initiatief ne-men om invloed te verwerven is daarmee veran-derd. Het initiatief is in deze optiek aan de over-heid. Zo pleitten de ministers Remkes en De Graaf voor een overheid die vertrouwt op bur-gers, omdat een realistische visie op de beperkte mogelijkheden van de nationale overheid daar-toe noodzaakt.1Daarnaast zijn er de ouderwetse, progressieve voorstanders van burgerparticipa-tie die al sinds de jaren zestig van de vorige eeuw
zich inspannen voor meer directe democratie. Tenslotte zijn er de gemeenschapsgezinden (met name binnen GroenLinks en cda) die burgerpar-ticipatie op lokaal niveau ondersteunen als een manier om sociale cohesie te bevorderen.
Dankzij al die agenda’s samen is burgerparti-cipatie een hot topic geworden. Naast deze wijd-verbreide informele acceptatie van participatie steekt de formele erkenning nog wat mager af. Behalve de mogelijkheid van een adviserende rol hebben burgers op lokaal niveau de mogelijk-heid deel te nemen aan een referendum en sinds kort hebben in een aantal gemeenten burgers ook het recht op initiatief. Ze kunnen via dit ini-tiatief een voorstel op de agenda van de gemeen-teraad plaatsen, waarna de raad verplicht is dit voorstel te behandelen.
Op nationaal niveau is van een dergelijke for-mele erkenning van burgerparticipatie nog wei-nig te merken. De weerstand in ons land tegen directe vormen van democratie is diepgeworteld, maar dat deze nationale traditie opgewassen is tegen de brede trend die zich in West-Europa lijkt af te tekenen is onwaarschijnlijk.2Het zijn niet meer alleen de progressief liberale partijen of de groene partijen in onze buurlanden die zich sterk maken voor directe democratie, maar ook sociaal-democratische en christen-democra-tische partijen blijken belangrijke vernieuwers op dit punt.
In ons land is de weerstand aan het afbrokke-len. Het principe van de direct gekozen burger-meester is inmiddels breed geaccepteerd, waar-bij het argument dat de burgers dat willen ook de twijfelaars binnen de PvdA over de streep lijkt te trekken. De vvd is onder leiderschap van Van
Een andere kijk op democratisch bestuur (3)
Alternatieven voor populisme
t j i t s k e a k k e r m a n
Over de auteur Tjitske Akkerman is als politicoloog
28
Aartsen inmiddels bekeerd tot het referendum. Niet vreemd aan die ommezwaai onder de poli-tieke partijen zal zijn dat er ook onder de kiezers sprake is van een nieuwe trend. De d66-kiezers liggen niet meer op kop als het gaat om vernieuw-ing in deze richtvernieuw-ing; de verkiezvernieuw-ingen van 2002 toonden aan dat lpf-kiezers in nog sterkere mate voor directe vormen van democratie waren.3
Of deze trend noodzakelijkerwijs popu-listisch is valt nog te bezien. Een popupopu-listische wending is na de laatste twee verkiezingen niet ondenkbaar. De verleiding van vernieuwing in de richting van populisme is ook voor ge-vestigde partijen sterker geworden. Het is niet langer een handvol intellectuelen en d66-kiezers die bestuurlijke vernieuwing willen, ln- en lpf-kiezers hebben zich daarbij aangesloten. lpf-kie-zers hebben vergeleken met die van alle andere partijen de sterkste voorkeur voor directe demo-cratie. Weliswaar is het succes van de lpf in de eerste plaats te danken aan het anti-immigratie standpunt van deze partij, maar ook de onvrede met de ‘gevestigde’ politiek heeft een rol ge-speeld.4
populisme versus deliberatie
Voorlopig geloof ik niet dat er een dermate sterke trend naar populisme is dat mijn voorstel-len voor alternatieven neerkomen op spugen te-gen de wind. Ik pleit daarom voor een alterna-tieve richting, namelijk voor vernieuwing in de richting van een deliberatief model van (directe) democratie. Alvorens daartoe concrete voorstel-len te doen zal ik de twee modelvoorstel-len ¬ populisme en deliberatieve democratie ¬ kort typeren.5
In de eerste plaats is er een onderscheid tus-sen de manier waarop legitimiteit in deze twee modellen wordt opgevat. De volkswil uit zich vol-gens populisten op direct wijze en via een onge-differentieerde meerderheid. Voorkeuren van kiezers zijn een gegeven, men hoeft ze slechts te registreren. Dat gebeurt bijvoorbeeld door op lo-catie de mensen aan te horen of meer systema-tisch door het houden van polls. Daarnaast is ook talk radio een belangrijk medium om met name
de voorkeuren van die kiezers te registreren die schaamteloos zeggen wat ze denken. Populisti-sche tendensen zijn in dit opzicht wijdverbreid en ook te vinden binnen gevestigde partijen. Po-litici trekken nadrukkelijker dan voorheen het land in om te luisteren naar de kiezers en er is een populistische trend zichtbaar in het streven partijdigheid te verruilen voor representatie van een nationale volkswil. Politiek leiderschap dat boven een partij uitrijst en als representant van nationale belangen een gedifferentieerde massa van kiezers kan binden is strategisch gezien een aantrekkelijke optie.6Tony Blair, vooral in de rol van mondiale hervormer en vader des vader-lands, is een goed voorbeeld van dat type leider.
Het deliberatieve model verschilt principieel van het populisme op dit punt. Het verwerpt het uitgangspunt van een homogene of nationale volkswil. Een meerderheidsmodel schiet volgens deliberatieve democraten tekort in een maat-schappij als de onze die pluralistisch is wat be-treft waarden en divers qua belangen. Democra-tische besluitvorming kan dan ook niet geba-seerd zijn op aggregatie van gegeven voorkeu-ren. Om bij strijdige belangen optimale uitkom-sten van beleid te bereiken, is het vaak nodig om af te wijken van directe voorkeuren van groepen kiezers. Het voorbeeld van onverenigbare be-leidsvoorkeuren van belastingverlaging, ver-plichte besteding van 40% van het budget aan onderwijs en terugdringing van het begro-tingstekort die via referenda in Californië tot stand gekomen zijn, maken duidelijk dat het pu-blieke belang iets anders is dan een optelsom van meerderheidswensen. Via uitwisseling van in-formatie en argumenten kunnen voorkeuren af-gewogen en bijgesteld worden. Discussie is es-sentieel om een optimale afstemming van belan-gen te kunnen bereiken. Terwijl populistische politiek draait om luisteren en tellen, gaat het in het deliberatieve model dus om argumenten en afweging.
Ten tweede is er een belangrijk verschil in op-vatting over het begrip openbaarheid. In het deli-beratieve model zijn openheid en competitie be-langrijke voorwaarden voor politiek debat.
Kar-29 telvorming in de politieke arena is funest omdat
het een eenzijdige visie bevordert en informatie-monopolies in stand houdt, bijvoorbeeld als de oppositie tegen het beleid rond Schiphol of tegen de politieke steun van het kabinet aan de oorlog tegen Irak geen politiek debat kan afdwingen. In dat kader valt het voorstel van kamervoorzitter Weisglas toe te juichen om de positie van min-derheden in het parlement te versterken door de meerderheidsblokkade van ‘de helft plus 1’ voor ondervraging van een minister in de Tweede Ka-mer aanzienlijk te verhogen. Het zou echter kun-nen zijn dat ook de oppositiepartijen zo ver-vreemd geraakt zijn van de publieke opinie dat zij belangrijke zaken niet meer aankaarten. De verkiezingen van 2002 hebben aangetoond dat dit geen denkbeeldig scenario is; zoals bekend was er een nieuwe partij nodig om het immigra-tie- en integratiebeleid op de politieke agenda te krijgen. Ons open kiesstelsel met relatief lage kiesdrempel en lage drempel wat betreft financi-ële ondersteuning bleek redelijk effectief in het tegengaan van kartelvorming.
Een open debat en een stevige oppositie zijn dus essentieel voor het deliberatieve model, maar daarbij geldt niet dat volledige openbaar-heid te allen tijde gewenst is. Volledige trans-parantie is in het deliberatieve model niet na-strevenswaardig, omdat politieke discussie ook een zekere mate van vertrouwen en samenwer-king vereist. Openbaarheid kan een belemme-ring zijn voor politici als het erom gaat stand-punten te heroverwegen en afstand te nemen van de directe belangenbehartiging van groepen kiezers. In het populistische model is volstrekte openbaarheid daarentegen onontbeerlijk. Het ideaal van een Catshuis zonder bomen, open voor het hele volk, zoals Fortuyn dat propa-geerde, impliceert een radicale afwijzing van ver-trouwelijke onderhandelingen tussen politici over gevoelige kwesties. In het populistische mo-del is iedere vorm van backstage politiek taboe; politiek moet zich volop in de schijnwerpers af-spelen. In het deliberatieve model daarentegen gaat men uit van een hypothetische openbaarheid: kiezers zouden hun stem nog steeds aan een
po-liticus geven, als men achteraf zou weten wat zich achter de schermen afspeelde.7
Ten derde is er een belangrijk verschil als het gaat om verantwoording van politici. In het popu-listische model worden politici geacht op te tre-den als directe belangenbehartigers van een ho-mogene volkswil. Politici die afwijken van de voorkeuren van de kiezers doen hun werk niet goed; ze worden beschouwd als politieke elites die hun eigenbelang najagen. Die populistische denktrant werd bijvoorbeeld onlangs verwoord door de redactie van de Volkskrant in een pleidooi voor de invoering van een recall. Een dergelijke procedure zou nodig zijn omdat politici zich an-ders terugtrekken in ‘een ivoren toren’.8Een re-call procedure, maar bijvoorbeeld ook gebonden mandaten, zijn typisch populistische vormen van verantwoording. In een deliberatief model draait verantwoording daarentegen om de recht-vaardiging van mogelijke afwijking van kiezers-voorkeuren. Schending van beloften is in deze opvatting niet per definitie verraad: omstandig-heden kunnen veranderen en er moeten com-promissen gesloten worden. Het deliberatieve model vereist dan ook een zekere handelingsvrij-heid van politici, die haaks staat op directe ver-antwoordingmechanismen als recall of gebon-den mandaat. Het veronderstelt een zekere mate van vertrouwen.
structurele of incidentele onvrede
Dat vertrouwen in politici is in Nederland nog steeds in grote mate aanwezig. Dat neemt niet weg dat er een piek van ontevredenheid was on-der de kiezers in 2002.9Daarbij moet echter dacht worden dat de onvrede zich voor een be-langrijk deel richtte op een specifiek issue, name-lijk het immigratie- en integratiebeleid. Naast onvrede over dit ene issue, speelde onvrede met de politiek in het algemeen bij de verkiezingsuit-slag van 2002 wel een rol, maar deze was secun-dair. Bovendien moet nog blijken of het om een structurele of een incidentele onvrede ging. Al-leen al om die reden zijn populistische remedies voorbarig en zouden de gevestigde partijen de
30
eventuele verleiding om hun toevlucht daartoe te nemen moeten weerstaan. Hoe zou nu een deliberatief model van directe democratie eruit kunnen zien? Laat ik een aantal mogelijkheden noemen.
Sommige vormen van directe democratie zijn niet primair gericht op besluitvorming, maar op directe beïnvloeding van de kiezers van de poli-tieke agenda. Volksinitiatieven kunnen een be-langrijk middel zijn om beleid rond issues die door regerende partijen buiten de politieke agenda gehouden worden ter discussie te stellen. Het beste voorbeeld is misschien wel het advise-rend initiatief, zoals men dat in Oostenrijk kent. Dit volksinitiatief stelt burgers in staat een issue op de parlementaire agenda te zetten. Het lijkt op een petitie, maar vereist een minimum aantal burgers die het initiatief ondersteunen en het loopt uit op een formeel wetsvoorstel dat volle-dige behandeling van het parlement vereist. In tegenstelling tot bijvoorbeeld het initiatief in Zwitserland of sommige Amerikaanse staten re-sulteert het niet in een referendum. Dergelijke initiatieven zijn effectieve middelen om de agenda te beïnvloeden, want ze trekken veel aan-dacht van de media. Ook oppositiepartijen ma-ken in Oostenrijk dankbaar gebruik van dit middel.10Zo’n initiatief zou dus een aanvulling kunnen zijn op de voorstellen van Weisglas die de rol van de oppositiepartijen in het parlement moeten versterken. Het is een manier om de voorwaarden voor een open en competitief debat te versterken en kartelvorming van gevestigde partijen te voorkomen.
Dan zijn er de referenda. Deze zouden er pri-mair op gericht moeten zijn het politieke debat te stimuleren. Dat lukt lang niet altijd. In ver-schillende referenda in Nederland lieten partijen het in de campagnes afweten. In Groningen werd bijvoorbeeld door het lokale bestuur afge-zien van deelname aan het debat in het kader van het correctieve referendum over de reconstructie van de Grote Markt. In dit geval werkten de spel-regels die neerkwamen op een spreekverbod voor het gemeentebestuur averechts. Referenda zouden niet alleen het publieke debat moeten
bevorderen, maar ook dat tussen politieke par-tijen. In het referendum over IJburg bijvoorbeeld werd de campagne meer door ambtenaren dan door politici geleid. Dat zijn gemiste kansen van-uit het oogpunt van deliberatieve democratie.
Referenda worden vaak gezien als procedures die reflectie en discussie niet bepaald bevorde-ren omdat ze een digitale ja/nee keuze implice-ren. Er zijn echter vormen denkbaar die delibera-tie bevorderen. Een referendum met meerdere opties – soms een preferendum genoemd ¬ is een interessant alternatief.11Bij verschillende lokale referenda in Nederland zijn meerdere keuzemogelijkheden voorgelegd, onder meer bij gemeentelijke herindelingen en onlangs nog bij het referendum in Utrecht over het stationsge-bied. De vraagstelling voor dergelijke referenda kan ontwikkeld worden op basis van een en-quête onder de bevolking, een methode die ook al meerdere malen is toegepast. Tenslotte is er in verschillende andere landen ¬ onder andere in Denemarken rond de invoering van de euro ¬ geëxperimenteerd met deliberatieve polls en bur-gerjury’s in combinatie met nationale referenda. Daarbij wisselt een representatieve groep bur-gers in het kader van de campagnes rond een re-ferendum enkele dagen met elkaar en met des-kundigen en politici van gedachten over de be-treffende vraagstelling.
Dergelijke vormen van discussie blijken vaak tot effect te hebben dat burgers hun aanvanke-lijke opinies in belangrijke mate bijstellen. Deli-beratieve polls vormen dan ook een belangrijk alternatief voor de ‘domme’ polls die slechts voorkeuren registreren. Uitgebreide media-aan-dacht, met name via de televisie, moet deze in-tensieve informatievoorziening en meningsvor-ming een publiek karakter geven in de hoop dat een breder publiek de uitkomsten van dergelijke burgerfora als stemadvies zal gebruiken.
empowered deliberative democracy?
Deze voorbeelden maken duidelijk dat directe democratie zou kunnen bijdragen aan een ver-nieuwing waarin discussie en reflectie centraal
31 staan. Dat is ook het soort vernieuwing dat
Ar-chon Fung en Eric Olin Wright (zie verder in dit nummer) voor ogen staat. Mijn voorstellen slui-ten dus in het algemeen goed aan bij het model van ‘Empowered Deliberative Democracy’ dat deze auteurs bepleiten, maar ik wil er ook enkele kanttekeningen bij maken.
Het model van Fung en Wright draait om di-recte en kleinschalige vormen van deliberatieve democratie. Dergelijke vormen van burgerparti-cipatie hebben echter een beperkte reikwijdte. Verantwoording, advisering of besluitvorming via directe democratie is immers bijzonder ar-beidsintensief. Met burgerparticipatie moet dan ook slim en zuinig omgegaan worden. Tijd is schaars. Om die reden wordt gelukkig al van ver-schillende kanten gepleit, onder meer door de Raad voor Openbaar Bestuur, voor een meer se-lectieve toepassing van interactief beleid dan nu gebruikelijk is.12Om boven het lokale niveau uit te stijgen kunnen burgerparticipatie en directe vormen van democratie slechts een aanvullende rol spelen binnen een vertegenwoordigend stel-sel. De rol van politieke partijen blijft mijns in-ziens dan ook essentieel, ook in het kader van di-recte vormen van democratie zoals referenda. Versterking van de inhoudelijke rol van partijen in het politieke debat en van de competitie tus-sen partijen is niet alleen van belang in parle-ment en gemeenteraad, maar ook in interactieve beleidsfora en campagnes rond referenda zou-den partijen geprononceerder aanwezig moeten zijn.13
Ten tweede gaat het in de gevallen die Fung en Wright beschrijven om initiatieven van
onderop. Zoals ik al eerder aangaf ligt bij interac-tief beleid in Nederland daarentegen het initia-tief meestal bij de overheid. Een van de moge-lijke nadelen daarvan is dat burgerparticipatie voornamelijk ervaren wordt als een van bovenaf opgelegde plicht tot participatie of als afschuiven van verantwoordelijkheid door de overheid. Het cynisme zou vooral bij kiezers die al ontevreden zijn over de gevestigde politiek door dergelijke initiatieven versterkt kunnen worden. Het be-leid van New Labour in Groot-Brittannië heeft
duidelijk gemaakt dat een dergelijk risico niet denkbeeldig is.14
Ten derde betekent een goed gebruik van in-formele en in-formele vormen van burgerparticipa-tie vooral ook dat zorgvuldig afgewogen wordt in welke mate verantwoordelijkheden gedeeld kun-nen worden. In dit opzicht is te hopen dat het model van ‘empowerment’ dat Fung en Wright propageren niet als een algemeen model bedoeld is, want het legt een bijzonder zware verant-woordelijkheid bij burgers. De door Fung onder-zochte experimenten met burgerparticipatie in het onderwijs in Chicago bijvoorbeeld impliceer-den dat de schoolraad, waarin een meerderheid van de leden bestond uit ouders, de bevoegdheid had om het schoolhoofd te benoemen, prestatie-contracten uit te schrijven, schoolplannen te ontwikkelen en het budget goed te keuren. Deze experimenten waren redelijk geslaagd, volgens Fung, maar daarbij moet bedacht worden dat het stadsbestuur in allerlei opzichten gefaald had.15 Het onderwijs stond er beroerd voor en die noodsituatie was een reden om ouders ver-gaande bevoegdheden te geven. Het ging dus om een noodsituatie en niet om een algemeen mo-del van empowerment.
regeren door discussie
Het is niet te hopen dat (lokale) overheden zo structureel falen dat er niets anders opzit dan dat burgers zelf het bestuur op zich nemen. Kortom, het model van ‘Empowered Deliberative Demo-cracy’ zoals Fung en Wright dat voorstaan heeft een beperkte reikwijdte en neigt teveel naar zelf-bestuur, maar afgezien daarvan is het een goed alternatief voor populistische varianten van di-recte democratie. Het blaast een oud ideaal dat ten grondslag lag aan de vertegenwoordigende democratie nieuw leven in, namelijk het idee van regeren door discussie. Dat zou ook een lei-draad moeten zijn voor vernieuwing in de rich-ting van directe democratie.
32
Noten
1. Th. de Graaf en J.Remkes, ‘Oheid moet burgers leren ver-trouwen’, nrc-Handelsblad, 27-9-2003.
2. Zie o.a. S. E. Scarrow, ‘Direct Democracy and Institutional Change. A Comparative Investi-gation’ in Comparative Political Studies, 34, 6, 2001, p. 651-665. 3. P. Dekker, M. Lampert en F.
Spangenberg, ‘lpf-aanhangers zijn betrokken burgers’, de Volkskrant, 4-1-2003. 4. T. Akkerman, ‘Een land van
stemmingen. Nieuwe kansen voor politiek ondernemer-schap’. Ministerie van vrom, juli 2003.
5. Zie voor een uitgebreidere uit-eenzetting: T. Akkerman, ‘Urban debates and deliberative demo-cracy’ in Acta Politica, Spring 2001, p. 71-88; T. Akkerman, ‘Ra-dicaal en respectabel populisme’ in abg 37, febr. 2003, p. 10-11. 6. P. Mair, ‘Populist Democracy vs
Party Democracy’ in Y. Mény, Y. Surel (eds.), Democracies and the Populist Challenge, Basingstoke: Palgrave, 2002, p. 81-101. 7. M. E. Warren, ‘Democratic
the-ory and trust’ in Idem (ed.), De-mocracy & Trust, Cambridge Uni-versity Press, 1999, p. 310-346.
8. Zie het hoofdredactioneel com-mentaar van de Volkskrant naar aanleiding van de verkiezing van Arnold Schwarzenegger tot gouverneur van Californië, waarin de invoering van een re-call procedure in Nederland om die reden aanbevolen wordt. De Volkskrant, 9-10-2003.
9. scp, ‘De sociale staat van Neder-land’, 2003.
10. W.C. Müller, ‘Plebiscitary agenda-setting and party strate-gies. Theoretical considerations and evidence from Austria’, in Party Politics, 5,3, 1991, p. 303-315. 11. Zie bijvoorbeeld het voorstel
van Guido Enthoven voor een meerkeuze referendum over de grondwet van de Europese Unie in ‘Geef burgers een echte keus’, nrcHandelsblad, 14 sept. 2003. 12. Rob-rapport, ‘Primaat in de
pol-der. Nieuwe verbindingen tus-sen politiek en samenleving’, 2002.
13. Ik sluit me aan bij het pleidooi van Jos van der Lans in een eer-der nummer van s&d om niet te zwichten voor de populistische verleiding om campagnes en spindokters vooral te mobilise-ren rondom personen in plaats van standpunten en visies. Ge-lukkig is de tendens naar cam-pagnepartijen en een
persoons-gerichte benadering in Neder-land nog niet dominant. Kiezers laten zich hoogstwaarschijnlijk (nog) niet primair leiden door lekkere kontjes of retro-kapsels. Sympathie voor personen speelt wel een belangrijke rol bij de stemkeuze, maar pas in tweede instantie. Omdat veel kiezers af-finiteit hebben met de stand-punten van meerdere partijen, laten ze de sympathie voor de lijsttrekker meewegen bij hun uiteindelijke keuze. W. v. d. Brug en C. v. d. Eijk, ‘Enige nu-ances: misverstanden over kie-zers in het algemeen en de ver-kiezingen van 2002/2003 in het bijzonder’ in R. Coops e.a. (red.), Een politieke aardverschuiving, Al-phen a/d Rijn 2003, p. 74-98. Zie T. Akkerman, M. Hajer en
J. Grin, ‘The interactive state: democratisation from above?’ in Political Studies, nog te verschij-nen.
14. Zie A. Fung, E. O. Wright, ‘Deepening Democracy: Innova-tions in Empowered Participa-tory Governance’ in Politics & Society, 29,1, 2001, p. 5-41.
