1
Het beleidsweb
Een framing analyse van de ontwikkeling van professionalisme in sociale
wijkteams in de gemeente Zaanstad
Inleverdatum: 27-06-2014 Naam: Cher Steinfeld Studentnummer: 5970938
Master: Politicologie: Bestuur en Beleid
Afstudeerproject: Who cares? The politics of welfare state decline Begeleider: Dr. I. Verhoeven
Tweede lezer:
2
Inhoudsopgave
Voorwoord………...…………4
Samenvatting………...………5
Deel I: Theorie en context………...6
1. Sociaal professionalisme in ontwikkeling………...7
2. Onderzoeksmethode, opzet en werkwijzen………...……..9
2.1 De gemeente Zaanstad………...9
2.2 Dataverzameling………...9
2.3 Analyse………...12
3. Sociaal professionalisme in context………...14
3.1 De verzorgingsstaat………...14
3.2 Decentralisaties………...16
3.3 Professionals en hun positie………..………...18
3.4 Kenmerken sociaal professionalisme………...21
3.5 Conclusie………...24
4. Sociale wijkteams………...27
4.1 De geboorte van het sociaal wijkteam………...27
4.1.1 Het beleid en de literatuur achter het sociaal wijkteam………...28
4.1.2 Verwachtingen van professionals………...29
4.1.3 Conclusie………...31
4.2 Implementatie van de Zaanse wijkteams tot nu toe………...31
4.2.1 Sociale wijkteams in de gemeente Zaanstad………...32
4.2.2 Evaluatie………...34
4.2.3 Conclusie………...36
Deel II: Framing analyse:………..……..………...37
5. Professionalisme in het sociaal wijkteam………...38
6. Framing van beleidsruimte………...40
6.1 Ruimte: veel of weinig? ………...40
6.2 Ruimte: zegen of risico? ………...44
6.3 Ruimte: experimenteren en reflecteren………...45
6.4 Inhoudelijke ruimte vs. financiële krapte………...47
6.5 Competenties professional………...49
6.6 Conclusie………...50
7. Framing van generalistisch werken………...52
3
7.2 Opleiding en leren………...54
7.3 Tweedelijnshulpverlening………...56
7.4 Alle leefgebieden: signalering, preventie en outreachend werken…………...…..57
7.5 Competenties professional………...……….59
7.6 Conclusie………...………60
8. Framing van burgers………...…....61
8.1 Samenwerking: horizontale hulpverlening of cliënt/klantrelatie……...…….….62
8.2 Samenwerking: burger als verantwoordelijke vrijwilliger of als hulpje? ……...64
8.3 Samenwerking: professionals als wijkcoach of als wijkagent? ...66
8.4 Competenties professional...68
8.5 Conclusie...69
9. Framing van sociaal professionalisme...70
10. Conclusie en aanbevelingen: uit de beleidssandwich ontsnapt, in het beleidsweb gevangen?.73 11. Literatuur...75
Bijlage 1: Vragenlijsten interviews...80
4
Voorwoord
In deze scriptie komen mijn twee grootste interessegebieden samen: sociaal werk en sociaal beleid. Mijn hoop is dan ook dat de nieuwsgierigheid en het plezier waarmee ik dit onderzoek heb uitgevoerd en geschreven, overkomen op de lezer. Toen ik hoorde over het ontstaan van de sociale wijkteams, wist ik direct dat ik mij wilde verdiepen in de implementatie van dit nieuwe fenomeen. Het was niet makkelijk om toegang te krijgen tot het dynamische en drukbezette veld, maar zeker de moeite waard. Wat mij vooral bij is gebleven, is de liefde voor het werk en voor de mensen die de sociale professionals uitdragen. Het was mooi om te horen en zien hoe zij actief werken aan de ontwikkeling van het beroep en van hun
professionalisme.
Graag wil ik daarom alle geïnterviewden bedanken voor het delen van hun kennis en ervaring. Zonder hen was deze scriptie er nooit gekomen. Ook wil ik de Gemeente Zaanstad bedanken voor hun openheid en medewerking. Bovenal wil ik mijn ouders bedanken voor de
onvoorwaardelijke steun die zij mij hebben gegeven, nu en tijdens mijn gehele studieperiode. Als laatste dan een groot woord van dank voor mijn begeleider, Imrat Verhoeven. Ik hoop dat ik de passie voor het vak die hij uitdraagt, ook kan uitdragen in mijn toekomstige werk. Nu rest mij niets dan de lezer plezier te wensen.
5
Samenvatting
Dit onderzoek analyseert de ontwikkeling van sociaal professionalisme tijdens de implementatie van sociale wijkteams in de gemeente Zaanstad, in de context van de
decentralisaties op het gebied van zorg en welzijn. Door middel van framing, wordt de visie van sociaal werkers op de ontwikkeling van hun professionalisme geanalyseerd.
De ontwikkelingen van het sociaal professionalisme in het wijkteam, zorgen ervoor dat
sociale professionals niet langer volledig gevangen zitten in Lipsky’s beleidssandwich, tussen beleidsmakers en burgers. De professionals krijgen namelijk zelf invloed op het beleid,
waardoor ze naast de beleidsmakers komen te staan. Lipsky beschreef hoe professionals invloed uitoefenden op beleid door middel van de discretionaire ruimte. Nu gebeurt dit bewuster door middel van reflecteren-achter-actie, een term geïntroduceerd in dit onderzoek, die wil zeggen dat professionals gaan reflecteren op macroniveau: op hun professionalisme, op het werkveld en op beleid en hierdoor bijdragen aan de ontwikkeling ervan. Door de horizontalere relatie met burgers, komen zij tevens meer naast de burgers te staan, die voorheen de onderkant van de beleidssandwich vormden. Ook wordt de positie van de professional breder, in de zin dat het werk wordt uitgebreid naar een generalistische variant die alle leefgebieden beslaat. Kortom: de professional is overal aanwezig en verandert zo van een platgedrukte straatniveau bureaucraat in de spin in het sociale beleidsweb.
Tenminste, dat is de bedoeling. De beleidssandwich is echter nog op verschillende plaatsen aanwezig. Beleidsmakers oefenen nog altijd druk uit op professionals, vooral door middel van verwachtingen, maatstaven, metingen en evaluaties. Ook de burger heeft veel
verwachtingen van de sociale professional in het wijkteam en oefent hiermee druk uit. Veel sociale professionals zien nog geen mogelijkheid om met al deze nieuwe
verantwoordelijkheden goed om te gaan en om bijvoorbeeld echt generalistisch te gaan werken. Hierdoor ontstaan verschillende spanningsgebieden, die in dit onderzoek naar voren komen. Worden de sociale professionals als vliegen opgegeten door alle verwachtingen, of worden zij de allesbepalende spinnen in het web van de huidige ontwikkelingen van de verzorgingsstaat? De toekomst zal het uitwijzen.
6
Deel I
7
1. Sociaal professionalisme in ontwikkeling
‘En de mensen, als je ze dat ook vertelt en ze zeggen van: ‘Ja, maar de gemeente deed dat
altijd.’ Maar als je ze uitlegt: ‘Dat klopt, maar de wereld om ons heen is veranderd, dus daar hebben we mee te maken, dit is het eigenlijk.’ (Anoniem 1, 2014: 5)
De verzorgingsstaat is aan het veranderen. Burgers worden steeds vaker uitgenodigd om een actieve rol te spelen in het publieke domein. Overheid en markt spelen nog steeds een
belangrijke rol, maar sociale problemen worden alleen samen met burgers oplosbaar geacht. Dit gaat samen met een herwaardering van professionals: actief burgerschap in combinatie met actieve instituties en coproductie van beleid. De overheid moet hierbij niet overnemen, maar slechts uitnodigen, aanvullen, stimuleren en faciliteren (Tonkens, 2009: 14) Dit vraagt om nieuwe vormen van sociaal professionalisme.
Dit proces wordt versterkt door de decentralisaties die plaatsvinden in het sociale domein. Deze startten in 2007 met de invoering van de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (WMO) en zullen verder worden doorgezet met de invoering van decentralisaties op drie gebieden vanaf 1 januari 2015: Wet Werken naar Vermogen, begeleiding Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) en Jeugdzorg. Door deze decentralisaties worden belangrijke taken van de verzorgingsstaat overgeheveld naar de gemeente. Participatie van burgers en
samenwerking tussen burgers en professionals zijn hierbij belangrijke pijlers (IPW, 2013: 6-9).
In de uitwerking van het decentralisatiebeleid door gemeentes, worden sociale wijkteams vaak genoemd als strategie om het nieuwe sociale professionalisme en het burgerschapideaal te bereiken. Men probeert, door middel van deze teams, vraag en aanbod van zorg in de wijk dichter bij elkaar te brengen, onder het motto ‘één huishouden, één plan, één regisseur’. Hierbij wordt gerekend op een grotere inzet van de ‘eigen kracht’ van de burger. Het doel is betere en goedkopere hulpverlening (Movisie, 2014).
Er zijn veel verwachtingen van de nieuwe rol van professionals binnen deze wijkteams en in de wijk, zij krijgen een nieuwe rol en andere taken . Zij moeten dan balanceren tussen een sterk veranderend landschap, met weinig duidelijk beleid en veel verwachtingen van hen op inhoudelijk gebied en qua kostenbewustzijn. Voor zowel professionals als burgers is het van belang dat deze veranderingen goed verlopen en dat de zorg voor de meest kwetsbare groepen
8 in de samenleving gewaarborgd blijft. Het is dan ook maatschappelijk relevant dat de
ontwikkeling van dit nieuwe sociale professionalisme in de praktijk wordt onderzocht. Als voorbereiding op de decentralisaties in 2015, worden deze sociale wijkteams reeds geïmplementeerd in een aantal steden. Op 1 januari 2013 gingen in de gemeente Zaanstad twee pilotteams van start, als een van de eersten in Nederland. Vanaf 1 januari 2014 kwamen er nog acht sociale wijkteams bij en vanaf die datum kunnen alle burgers terecht bij het sociaal wijkteam voor vragen op het gebied van welzijn, zorg, werk & inkomen, wonen en gezinsrelaties (Gemeente Zaanstad, 2014). Aan de hand van deze casus wil dit onderzoek bijdragen aan de kennis over veranderend sociaal professionalisme in Nederland. Dit beïnvloedt de kwaliteit van sociaal werk en hiermee het leven van (kwetsbare) burgers, waaraan deze scriptie zijn maatschappelijke relevantie ontleent.
Het onderzoek wil zich onderscheiden door een focus op de implementatie en op de visie van de professionals zelf, uitgaande van de theoretische assumptie, dat sociale fenomenen hun betekenis krijgen door de manier waarop ze worden gedefinieerd door de participanten (Silverman, 2010: 24). Hierin ligt de wetenschappelijke relevantie van het onderzoek. De vraag die hierbij centraal staat is: ‘Hoe ontwikkelt sociaal professionalisme zich tijdens de implementatie van sociale wijkteams in de gemeente Zaanstad?’ De deelvragen zijn als volgt:
1. Welk beleid en welke ontwikkelingen liggen ten grondslag aan de sociale wijkteams in de gemeente Zaanstad en wat wordt hierin verwacht van professionals?
2. Hoe verloopt de implementatie van sociale wijkteams in de gemeente Zaanstad tot nu toe?
3. Hoe wordt in de sociale wijkteams in de gemeente Zaanstad ‘sociaal professionalisme’ geframed?
Deel I van het onderzoek geeft de theorie en context weer. In hoofdstuk 2 worden de onderzoeksmethode, opzet en werkwijzen uiteengezet. Hoofdstuk 3 bevat het theoretisch kader. Hoofdstuk 4 behandelt de eerste twee deelvragen en geeft zo de context en
ontstaansgeschiedenis van het sociaal wijkteam weer. Deel II van het onderzoek beslaat de framing analyse. De hoofdstukken 6-9 geven door middel van een framing analyse het antwoord op de derde deelvraag. In hoofdstuk 10 volgt de conclusie. Bij de decentralisaties van de verzorgingsstaat is een grote rol weggelegd voor de sociale professionals in de wijkteams. Het zal aan de ontwikkeling van hun professionalisme liggen of zij deze rol kunnen waarmaken of dat zij zullen verdrinken in de hoge verwachtingen.
9
2. Onderzoeksmethode, opzet en werkwijzen
De gemeente Zaanstad is een van de voorlopers wanneer het gaat om de voorbereiding op de decentralisaties en in het bijzonder op het gebied van sociale wijkteams. Door middel van interviews met sociale professionals en enkele beleidsmedewerkers en door de analyse van documenten, is de ontwikkeling van sociaal professionalisme in de praktijk van de
implementatiefase onderzocht. Het onderzoek begon zonder hypothese. Door middel van inductie werden thema’s uit de verzamelde data gehaald en de ontstane thema’s zijn uitgewerkt gedurende de data analyse (Silverman, 2010: 24).
2.1 De gemeente Zaanstad
Zaanstad is een gemeente in Noord-Holland, die is ontstaan door de samenvoeging van de gemeenten Assendelft, Krommenie, Wormerveer, Westzaan, Zaandijk, Koog aan de Zaan en Zaandam in 1974. Op 1 januari 2014 had Zaanstad 150.911 inwoners en daarmee komt de gemeente qua inwonersaantal op de vijftiende plek van Nederlandse gemeentes. Zaandam heeft een stedelijk karakter, terwijl de andere voormalige gemeentes een meer dorps karakter hebben. Zaanstad is een zeer diverse gemeente qua leeftijdsverdeling, inkomen en afkomst. Zoals gezegd is Zaanstad een voorloper, wanneer het gaat om de invoering van sociale wijkteams. In 2013 startte de gemeente reeds met twee pilotteams in Wormerveer en in Zaandam. In 2014 volgden er nog acht. De tien sociale wijkteams zijn verdeeld over de negentien wijken waaruit Zaanstad bestaat. De voortrekkersrol van de gemeente op het gebied van de decentralisaties en de sociale wijkteams en de diversiteit van de gemeente, zorgen ervoor dat Zaanstad een goede casus is voor het onderzoeken van veranderend sociaal professionalisme (Gemeente Zaanstad, 2013-II: 3-4).
2.2 Dataverzameling
Dit onderzoek is gedaan op basis van interviews en kleine aanvullende observaties binnen twee sociale wijkteams en door middel van relevante documenten. Het onderzoek is daarom een vorm van de case study. Een case study onderzoekt een casus intensief en doet hier uitvoerig en gedetailleerd verslag van (Bryman, 2008, 691). Omdat de eigen verhalen en visie van de professionals zelf zijn onderzocht, is dit een geschikt ontwerp. Een case study biedt namelijk de ruimte om de casus zeer intensief te onderzoeken en om de diepte in te gaan met de te onderzoeken personen. De gemeente Zaanstad is in dit geval een representatieve of typische casus, wat wil zeggen dat de casus gekozen is als voorbeeld van een bredere
10 categorie, waarvan het een onderdeel is. Het is namelijk een van de gemeenten die sociale wijkteams invoert als reactie op de decentralisaties. Representatief verwijst in dit geval niet naar een vorm van generaliseerbaarheid, slechts naar het onderdeel zijn van een bepaalde ontwikkeling (Bryman, 2008: 56). Binnen de gemeente Zaanstad wordt een multiple case
study gedaan: er worden namelijk twee sociale wijkteams onderzocht (Bryman, 2008: 60-61).
Een nadeel van de case study, is het gebrek aan externe validiteit of generaliseerbaarheid. Dit onderzoekt pretendeert dan ook niet om een bepaalde categorie te representeren of te
generaliseren naar alle sociale wijkteams in Nederland (Bryman, 2008: 55). Het wil een
authentiek beeld geven van ontwikkelingen die plaatsvinden in sociaal professionalisme
vanuit de praktijk, door middel van de visie en ervaringen van professionals zelf (Silverman, 2010: 20).
De wijkteams bevinden zich beiden in een stedelijke omgeving. Deze variabele wordt gelijk gehouden, omdat de variatie wordt onderzocht in de bestaansduur van het wijkteam. Eén wijkteam bestaat anderhalf jaar en één team is sinds enkele maanden werkzaam. Hier is voor gekozen, omdat verwacht werd dat de veranderingen in sociaal professionalisme afhankelijk zouden zijn van de periode waarin men reeds werkzaam is in het sociaal wijkteam.
De proefpersonen zijn gekozen door middel van de sneeuwbalmethode. Bij de
sneeuwbalmethode wordt eerst een kleine groep contacten gemaakt met mensen die relevant zijn voor het onderzoek, via wie vervolgens weer nieuwe contacten worden gemaakt. Zo worden nieuwe deelnemers geworven voor het onderzoek (Bryman, 2008: 184-185). Deze methode is effectief en zorgt ervoor dat contacten snel worden gelegd. Ook bij deze methode is de externe validiteit laag, er kan niet gegeneraliseerd worden (Bryman, 2008: 185).
Er is eerst contact gezocht met de verantwoordelijke wethouder van de gemeente Zaanstad, die reeds bekend is met de onderzoeker. Via haar werd contact gelegd met de
verantwoordelijke beleidsmedewerkers. Deze brachten de onderzoeker in contact met de coördinatoren van de wijkteams, welke weer het contact verzorgden met sociale professionals. De geïnterviewde professionals zijn gekozen door de coördinatoren, op basis van een
inventarisatie van de welwillendheid om deel te nemen aan het onderzoek. Dit zou kunnen leiden tot een mogelijke selectiebias, waardoor bijvoorbeeld slechts professionals worden gekozen die positief zijn over de sociale wijkteams. Uit de interviews en de analyse zal echter blijken dat dit niet zo is en dat de opinies kritisch zijn en uiteen lopen.
11 Uit ieder wijkteam zijn drie professionals geïnterviewd en observatie vond plaats door middel van het meelopen met twee professionals. De professionals komen uit uiteenlopende
werkvelden, zoals opbouwwerk, psychiatrie, ouderenwerk, jeugdzorg en
schulddienstverlening. Voor aanvullende informatie zijn tevens een beleidsmedewerker en een aandeelhouder van de sociale wijkteams geïnterviewd. Een aandeelhouder is iemand die namens de gemeente contact onderhoudt met enkele sociale wijkteams. In totaal hebben er acht interviews en twee observaties plaatsgevonden.
Er is gekozen voor het werken met semigestructureerde interviews. Hiervoor is een lijst van vragen en redelijk specifieke onderwerpen gehanteerd als interviewgids, maar de
geïnterviewde kreeg veel ruimte om te antwoorden en de volgorde van de vragen kon worden aangepast. Er is wel voor gezorgd dat alle vragen zijn gesteld in ieder interview. Aan de hand van de informatieve documenten en beleidsdocumenten over sociale wijkteams, die tevens gebruikt zijn voor de tekstuele analyse, zijn de interview vragen opgesteld. Het interviewen was een flexibel proces en de nadruk is gelegd op hoe de geïnterviewde de ontwikkelingen ziet en interpreteert. Een semigestructureerd interview geeft meer ruimte voor het eigen verhaal van de geïnterviewde dan een gestructureerd interview. Dat is in dit onderzoek van belang, omdat gezocht is naar de visie van de professionals zelf. Het geeft hiernaast meer structuur dan een volledig ongestructureerd interview, waardoor meer zekerheid is over de verzameling van de juiste data en de betrouwbaarheid van het onderzoek wordt verhoogd (Bryman, 2008: 438-439). De interviews zijn woord voor woord getranscribeerd, zodat zo helder mogelijk is weergegeven hoe de geïnterviewde het verhaal vertelt. Bijlage 1 bevat de vragenlijsten, bijlage 2 een respondentenlijst.
Bij ieder wijkteam is tevens een korte observatie gedaan. Twee sociale professionals zijn een dag lang geobserveerd tijdens hun werk voor het sociaal wijkteam. Dit leverde uiteindelijk weinig aanvullende informatie op, behalve dat de observaties aansloten bij de verhalen van de sociaal werkers in de interviews. Hierdoor kunnen de interviewdata enigszins worden
vergeleken met praktijksituaties. Dit is een validering voor de interviewbevindingen. Er is gekozen voor ongestructureerde, non-participatieve observatie, omdat de observatie als doel heeft om in zoveel mogelijk detail het gedrag van deelnemers vast te leggen (Bryman, 2008: 257). De observaties zijn vastgelegd door middel van veld notulen, aantekeningen die tijdens de observatie zijn gemaakt. Er is gekozen voor het werken met vlugge aantekeningen, hele korte noteringen, die later verder uitgewerkt zijn (Bryman, 2008: Paginanummer). De observaties zijn uitgewerkt door middel van dikke descriptie. Dat wil zeggen dat er zeer
12 gedetailleerd verslag is gedaan van de sociale setting, omstandigheden en gebeurtenissen (Bryman, 2008: 700).
2.3 Analyse
Binnen dit onderzoek werden verschillende documenten geanalyseerd door middel van tekstuele analyse en werden de interviews en observaties geanalyseerd door middel van framing. De gebruikte documenten zijn: beleidsstukken van de centrale overheid, beleidsstukken van de gemeente Zaanstad, literatuur over sociale wijkteams/sociaal professionalisme en beschikbare rapporten, zoals evaluaties. Dit zijn documenten die geschreven zijn zonder de interventie van een onderzoeker (Silverman, 2010: 404). De data voortkomend uit de interviews en observaties zijn handmatig gecodeerd . De onderliggende thema’s en frames in het materiaal zijn tijdens het analyseren gemaakt en gecodificeerd en telkens herzien en veranderd, totdat theoretische saturatie optrad, wat inhoudt dat de thema's en frames volledig geëxploreerd zijn en er geen nieuwe inzichten worden gegenereerd (Bryman, 2008: 700). Dit is een inductieve manier van werken (Bryman, 2008: 9-10), waarvoor is gekozen om het verhaal van de professionals zo min mogelijk te laten beïnvloeden door van tevoren vastgelegde thema’s. Uit de codes zijn bepaalde vormen van framing gedestilleerd, aan de hand waarvan de empirische analyse is geschreven.
Framing is een interpretatieve methode, geïntroduceerd door Goffmann. Hij definieerde
frames als schemata voor interpretatie, die ervoor zorgen dat individuen aspecten in hun levensruimte en de wereld kunnen lokaliseren, benaderen, identificeren en labelen (Rein & Schön, 1993). Frames helpen bij het geven van betekenis aan situaties en functioneren zo om ervaringen te organiseren en acties te begeleiden (Benford & Snow, 2000: 614). Frames interpreteren voor ons wat er gaande is en hoe we onszelf en anderen zien in de situatie (Gray, 2003: 12). Er kunnen hierbij frameverschillen ontstaan, in dit geval tussen de sociale
professionals: eigenlijk geschillen over de interpretatie van de realiteit, over diagnoses en prognoses van de situatie (Benford & Snow, 2000: 626).
Framen wordt in dit onderzoek gedefinieerd als een permanente activiteit, die verandert naar gelang men nieuwe manieren ontwikkelt om zichzelf, anderen en de situatie te interpreteren. Dit gebeurt bijvoorbeeld zeer intensief tijdens de huidige veranderingen voor sociale
professionals. Dit onderzoek wil beschrijven hoe professionals continu bezig zijn met het framen van hun identiteit, professionalisme en van de praktijk van het werk, zeker in deze
13 dynamische periode. In dit proces produceren zij vormen van framing, gericht op de
interpretatie van het veranderende beleid en op het hierbij horende handelingsperspectief. Dit wordt ook wel beleidsframing genoemd. Kenmerkend hiervoor is, dat er binnen het frame verschillende normatieve verhaallijnen worden ontwikkelt die in een bepaalde richting wijzen. Feiten en normatieve opvattingen worden zo samengevoegd in een overtuiging over de juiste manier van handelen (Laws & Rein, 2003: 173). Deze dynamische beleidsframes en
14
3. Sociaal professionalisme in context
Decentralisatie is, gezien vanuit de ontwikkelingen van de verzorgingsstaat, een fenomeen dat al lang op de agenda staat, maar dat nu pas echt tot uitvoering komt. Hierbij wordt veel
verwacht van actief burgerschap en van de inzet van sociale professionals om dit voor elkaar te krijgen. Sociale professionals moeten balanceren tussen een sterk veranderend landschap met weinig duidelijk beleid en veel verwachtingen van hen op inhoudelijk gebied en op het gebied van kostenbewustzijn. De positie van de sociale professional, de inhoud van het werk en de kenmerken van sociaal professionalisme, worden allen beïnvloed door de veranderingen binnen de verzorgingsstaat.
In dit hoofdstuk wordt het theoretisch kader voor dit onderzoek uiteengezet, van breed naar smal. Eerst wordt kort de relevante geschiedenis van de verzorgingsstaat beschreven in paragraaf 1. Hierna volgt in paragraaf 2 uitleg over decentralisatie. Vervolgens wordt in paragraaf 3 ingegaan op de positie van sociale professionals binnen dit systeem en tenslotte worden in paragraaf 4 de kenmerken van sociaal professionalisme en de verschillende visies hierop beschreven.
3.1 De verzorgingsstaat
De verzorgingsstaat is een samenlevingsvorm, waarbij de overheid zorg draagt voor het welbevinden van haar burgers. In een verzorgingsstaat gaat de bemoeienis van de overheid met het maatschappelijke leven dan ook veel verder dan in de, tot ver in de 19e eeuw gangbare, nachtwakersstaat, die zich beperkte tot de taken die door het particulier initiatief niet konden worden uitgevoerd (Van der Veen, 1986: 1-2). Door de toename van de
complexiteit van de moderne samenleving, die tot uiting komt in bijvoorbeeld urbanisatie en industrialisatie, verschoof de taak van de overheid van nachtwaker naar verzorger. Dit proces begon reeds aan het einde van de 19e eeuw, maar kwam na de Tweede Wereldoorlog in een stroomversnelling, die voortdreef op de economische voorspoed (Van der Veen, 1986: 183-185). In deze periode werd de verzorgingsstaat opgebouwd en uitgebouwd en ontstond een uitgebreid netwerk van voorzieningen op het gebied van sociaal werk (Spierts, 2014: 49-51). In de loop van de jaren ’60 verschoof de aandacht van de overheid van een redelijke verdeling van de langzaam toenemende welvaart naar de verdeling van welzijn, een veel ruimer begrip. De uitgaven groeiden sterk, samen met de aandacht voor een verdere inkomensherverdeling en een uitbreiding van de gemeenschapsvoorzieningen, om zo de sociale gelijkheid te
15 vergroten en een hoger niveau van ‘welzijn’ te bereiken. Dit markeert het hoogtepunt van de verzorgingsstaat en tevens van de emancipatie van sociaal werk en opbouwwerk. (Van der Veen, 1986: 9-11; Spierts, 2014: 49-51).
Vanaf eind jaren ’70 verkeert de verzorgingsstaat in moeilijkheden en ontstaan er twijfels over de invulling ervan. Economische neergang, politieke tegenstellingen, overbelasting van de centrale overheid en zorgen over de beheersbaarheid van de verzorgingsmaatschappij zijn aspecten die hieraan bijdragen (Van Doorn, 1978: 19-22). Een steeds veeleisendere burger en een inefficiënte overheid, zorgen voor een steeds minder beheersbare verzorgingsstaat (Van der Veen, 1986: 192-194). Ook welzijnsvoorzieningen worden steeds professioneler en deskundiger, waardoor de beheersbaarheid van instellingen door de overheid afneemt. Ook sociaal werk wordt geconfronteerd met bezuinigingen, decentralisatie en een terugtredende overheid (Spierts, 2014: 49-51).
Al in 1978 pleit Van Doorn voor een herdefiniëring van professionalisme, door middel van een grote terughoudendheid bij het aanbieden van diensten en het werken aan een horizontale relatie tussen professional en cliënt (Van Doorn, 1978: 35-37). Van Doorn betoogt dat de centrale overheid overbelast is geraakt en dat decentralisatie steeds noodzakelijker wordt, om het beleidscentrum te ontlasten en om de invloed van de direct betrokkenen op de
voorzieningen te vergroten. Nu koestert men te hoge verwachtingen van het systeem en te lage verwachtingen van de mensen, aldus Van Doorn. Het systeem zal zo aan overbelasting bezwijken (Van Doorn, 1978: 40-42).
In de derde periode van 1980 tot 2000, raakt de verzorgingsstaat in een crisis, zoals Van Doorn reeds voorspelde. Als reactie hierop, keert de belangstelling voor sociaal
professionalisme op een nieuwe manier terug. Dit komt door het ontstaan van de activerende verzorgingsstaat, waarin het een belangrijke taak van de professionals wordt om burgers te verleiden om eigen verantwoordelijkheid te nemen op lokaal niveau. Hiervoor moet sociaal werk de ruimte krijgen om innovatief te zijn en meer te communiceren en interacteren met burgers en andere actoren (Spierts, 2014: 49-51). De decentralisaties moeten ertoe bijdragen dat deze communicatie en innovatie makkelijker worden, door sociaal werk vanuit de
16
3.2 Decentralisaties
Het idee van decentraliseren is dus zeker niet nieuw. Decentraliseren is het feitelijk
overdragen van taken en bevoegdheden aan lagere overheden, zoals provincies en gemeenten. De belangrijkste argumenten voor decentralisatie zijn meestal: de grondwettelijke positie van gemeenten, het subsidiariteitsbeginsel en beheersbaarheid van de verzorgingsmaatschappij en van democratie. De belangrijkste kritiek op decentraliseren gaat over rechtsongelijkheid als gevolg van lokale verschillen en over efficiëntie (schaalvoordelen op rijksniveau). Als doelen worden meestal gesteld: integraal beleid, maatwerk, slagvaardigheid en democratisering (Boogers et al, 2008: 8-10). Dit is terug te zien in het werk van sociale professionals, met name in integraal werken, maatwerk, democratisering in de vorm van meer inspraak voor burgers en een horizontale relatie tussen burgers en professionals (Movisie, 2013). Vanaf de jaren ’80 ontstaat een dubbele reactie op de problemen van de verzorgingsstaat. Deze problemen zijn met name een tekort aan middelen, het uit elkaar groeien van overheid en samenleving en centralisering en bureaucratisering van de overheid, tegenover
individualisering van de burger. De eerste reactie gaat over ‘belang en beleid’. Daar waar verantwoordelijkheden worden genomen, moeten de risico’s worden gevoeld. Als het belang decentraal ligt, kan men de kosten van het beleid daar beheersen. Ook de burger moet worden geactiveerd om zelf bij te dragen aan oplossingen voor de eigen problemen. De tweede helft gaat over de verkokering van het veld. De scheiding van beleidsdomeinen maakt het in de praktijk moeilijk om zogenaamde multiproblematiek goed aan te pakken. Er moet dus integratie van beleidsvelden plaatsvinden om sociale problemen effectief aan te pakken (Bannink et al, 2013: no page). Deze twee aspecten komen terug in het werk in de doelen van de sociale wijkteams: wijkgericht en integraal werken.
De problemen zorgen uiteindelijk voor een transformatie van de verzorgingsstaat, die in 2007 begint met de invoering van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo). In 2015 wordt dit proces verder uitgebreid met de drie decentralisaties, waarbij meer kerntaken van de verzorgingsstaat worden overgeheveld naar de gemeente. De decentralisaties hebben als doelen: kostenbeheersing en maatwerk. De gemeenten zouden door decentralisaties dichter bij de burger staan en de burger beter kunnen betrekken bij publieke problemen. Belangrijk hierbij is dat er steeds meer wordt verwacht van de participatie van burgers (informele zorg) en van de samenwerking tussen burgers en professionals (IPW, 2013: 6-9).
17 Sinds de invoering van de Wmo zijn gemeenten verantwoordelijk voor vormen van
maatschappelijke ondersteuning. Dit zijn activiteiten die zorgen dat mensen kunnen participeren in de samenleving en zolang mogelijk zelfstandig kunnen blijven, zoals: vrijwilligerswerk, huishoudelijke hulp, mantelzorg en opvoedingsondersteuning. Iedere gemeente kan hier zelf beleid bij maken, binnen de kaders van het ministerie. Vanaf 2015 wordt de Wmo uitgebreid naar AWBZ begeleiding, waardoor gemeenten ook
verantwoordelijk worden voor deze voorzieningen (Invoering Wmo, 2014). Dit wordt hieronder verder beschreven en is een van de drie decentralisaties die vanaf 2015 ingevoerd zullen worden.
In het bestuursakkoord 2011-2015 van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, is bepaald dat er vanaf 1 januari 2015 nog drie decentralisaties in de verzorgingsstaat plaats zullen vinden op de volgende beleidsterreinen: Wet Werken Naar Vermogen, begeleiding AWBZ en Jeugdzorg. De Wet Werken Naar Vermogen wordt, volgens de partijen, een brede
voorziening met zoveel mogelijk gelijke rechten, plichten en arbeidsmarktkansen voor
mensen met arbeidsvermogen die nu nog gebruik maken van de oude regimes. Hiervoor moet de sector sociale werkvoorziening geherstructureerd worden, door te decentraliseren en door te zorgen voor een efficiëntere bedrijfsvoering. De extramurale AWBZ-functie begeleiding was bedoeld om zoveel mogelijk mensen mee te kunnen laten doen in de samenleving, door middel van uiteenlopende middelen om de zelfredzaamheid te bevorderen, te compenseren en/of te behouden. Deze functie zou volgens de partijen moeten worden gedecentraliseerd, omdat de begeleiding op lokaal niveau meer op maat kan worden geboden, omdat
beleidsterreinen dan verbonden kunnen worden door gemeenten en omdat zo de begeleiding meer doelmatig en effectief georganiseerd kan worden. Tenslotte worden gemeenten
verantwoordelijk voor de uitvoering van de gehele zorg voor kinderen, jongeren en hun opvoeders. Dit moet gaan zorgen voor integrale ondersteuning op maat en dichtbij huis. Ook kan er meer gewerkt worden aan preventie en vroegtijdig ingrijpen en aan het zoeken van aansluiting bij de eigen kracht van jeugdigen en hun opvoeders, aldus de partijen
(Vereniging van Nederlandse Gemeenten, 2011: 19-37).
De decentralisaties en de hierdoor vergrote rol van gemeenten, betekenen niet automatisch een grote verandering voor het werk van professionals en voor hun samenwerking met burgers. De aandacht is toegenomen, maar het concrete beleid en de implementatie blijven in hoge mate een black box (Veldheer, V., 2009: 14).
18
3.3 Professionals en hun positie
Deze black box kan ervoor zorgen dat sociale professionals veel ruimte krijgen om in de praktijk te leren, te reflecteren en te ontwikkelen. Hierdoor worden zij mede beleidsmakers. In dit onderzoek wordt duidelijk, dat professionals zich hier toenemend bewust van zijn en trachten te reflecteren op hun professionalisme op macroniveau. Professionalisme ontwikkelt zich dus constant, maar heeft een aantal vaste kenmerken: arbeidsverdeling; toegang tot beroepen op basis van referenties; productie door trainingsprogramma’s en gedeelde
ideologieën (Freidson, 2001). Het kan worden gedefinieerd als de beroepsmatige controle van het werk.
Sociale professionals worden vaak semi-professionals genoemd, omdat zij geen beschermd beroep hebben, zoals bijvoorbeeld advocaten. Ten opzichte van deze beschermde beroepen hebben zij minder kennis en training, een lagere status en minder autonomie (Etzioni, 1969). De precieze betekenis van professionalisme verandert echter met de tijd en is relatief. De kennis, training en vrijheid van de sociale professionals wordt door de huidige ontwikkelingen steeds vergroot (Noordegraaf, 2007). Daarom wordt de sociale professional in dit onderzoek gezien als een volwaardige professional (en geen semi-professional), die werkzaam is in de publieke sector op het gebied van sociaal-cultureel werk, opbouwwerk en/of maatschappelijke dienstverlening (De Boer & Van Der Lans, 2011: 21). Sociale professionals bewegen zich in het maatschappelijk middenveld tussen staat en burger; de wereld van de
verzorgingsmaatschappij (Van Doorn, 1978: 21).
Door de decentralisaties wordt steeds meer verwacht, dat sociale professionals burgers betrekken en inzetten bij hun werkzaamheden. Het verschil tussen vrijwilligers en
professionals is traditioneel gezien gebaseerd op twee aspecten. Het eerste is altruïsme en ongedwongen uitvoering (vrijwilligers) versus betaald werk met verplichtingen
(professionals). Het tweede aspect is inzetbaar zijn op veel verschillende terreinen gebaseerd op lokale kennis (vrijwilligers) versus een specifieke taak uitvoeren, waar gespecialiseerde kennis voor nodig is en die past binnen een organisatie (professionals) (Verhoeven et al, 2014: 6). In dit onderzoek zal te zien zijn dat deze grenzen binnen de wijkteams vervagen. De professionals worden bijvoorbeeld overal inzetbare generalisten en vrijwilligers doen steeds meer verantwoordelijk, gespecialiseerd werk met vaste taken.
Dit vraagt om een nieuwe opstelling van de professionals. Zij zouden een stap terug moeten doen ter wille van de ‘eigen kracht’ van de burger, maar zij moeten zich tegelijkertijd open en
19 uitnodigend opstellen en erkenning en ondersteuning bieden waar nodig. De eigen
verantwoordelijkheid en zelfredzaamheid van burgers moet centraal komen te staan (Verhoeven et al, 2013: 17-19). Door in te spelen op de gevoelens van burgers, verleidt en verplicht de overheid hen tot het ontwikkelen van een publieke moraal van zorgzaamheid, gericht op eigen verantwoordelijkheid en actieve solidariteit. Zij moeten zelf een bijdrage gaan leveren aan zorg en welzijn, welke steeds meer lokaal en op maat moeten worden georganiseerd (Verhoeven, Verplanke, Kampen, 2013: 9-10). Dit ligt gevoelig, sommige sociale professionals voelen zich alsof er, door de grotere rol van vrijwilligers en mantelzorg, voor hen nog maar een marginale rol is weggelegd (Tonkens & Duyvendak, 2013: 245-246). Aan de andere kant zorgen de vraag naar maatwerk en integraal werk ervoor, dat er meer verantwoordelijkheid bij de professional komt te liggen. Deze kan hiervoor geen regels meer volgen, maar moet een eigen oordeel vellen, bij de burger aan de ‘keukentafel’ (Instituut voor Publieke waarden, IPW, 2013: 21-22). Ruimte om te leren en te ontwikkelen is hierbij
essentieel (IPW, 2013: 23). Deze ruimte voor de professional om al lerend te werken en bij te dragen aan beleid en sociaal professionalisme op zowel lokaal als op hoger niveau, draagt bij aan de omgang met een andere ruimte, namelijk de institutionele leemte, zoals Hajer deze beschrijft. Dit is een ruimte waarin geen duidelijk een algemeen geaccepteerde normen en regels zijn over de uitvoering van politiek en over de wijze waarop overeenstemming over beleidsmaatregelen moet worden bereikt. In een dergelijke omgeving is het moeilijk om overeenstemming te bereiken en een legitieme beslissing te nemen. Het is een complexe onderhandeling tussen actoren met verschillende doelen en achtergronden (Hajer, 2003: 175-177).
Deze leemte hangt samen met de veranderende context waarin beleid wordt gemaakt en met name met autoriteit. De autoriteit in de klassiek-moderne overheid, die tot enkele decennia geleden prevaleerde, ligt vast in een achtergrond van historisch contingente territoriale synchronie van politieke instituties, culturele regels en economische ontwikkeling (Hajer, 2009: 27). Dit klassiek-moderne government stoelt op zeven principes: territoriale orde, hiërarchische democratische instituties met een duidelijke machtsverdeling, politiek leiderschap met een mandaat door verkiezingen, een scherp onderscheid tussen politiek en bureaucratie, een positivistisch model met wetenschap in dienst van beleid, publieke
participatie slechts passend in de bestaande orde en de rol van de media was slechts die van ‘neutrale’ boodschapper van de autoriteit (Hajer, 2009: 24-26).
20 Vanwege een aantal ontwikkelingen in de laatste decennia, komt deze orde onder druk te staan. Er ontstaat een breuk in de eenheid van sociale, economische en culturele universaliteit en er ontstond fragmentatie. Door globalisering komt bijvoorbeeld de territoriale orde onder druk te staan en door individualisering en de toenemende mondigheid van de burger, komt de machtsverdeling onder druk te staan. Politiek mandaat en wetenschappelijke expertise zijn minder een garantie voor autoriteit, de burger vertrouwt deze autoriteiten niet zomaar passief en er ontstaan sociale bewegingen. De burger is zich bewust van onzekerheid en risico’s (Hajer, 2009: 27-29). De nieuwe situatie noemt men wel governance. Deze term verwijst meer specifiek naar veranderingen in de staat en de publieke sector die begonnen in het midden en het einde van de twintigste eeuw, met name afname van hiërarchie en toename van horizontalisering, netwerken en burgerparticipatie (Bevir, 2013: 251). Dit betekent niet automatisch dat government niet meer bestaat, eerder dat government en governance naast elkaar bestaan. In dit onderzoek zal dit terug te zien zijn in de verschillende manieren waarop door gemeente en professionals met autoriteit wordt omgegaan: soms is een horizontale samenwerkingsrelatie bijvoorbeeld zichtbaar en soms is de hiërarchie nog duidelijk te zien. De hiermee samenhangende institutionele leemte leidt volgens Hajer tot drie tekorten. Ten eerste een tekort in implementatie, omdat er politieke overeenstemming kan zijn over beleid, dat in de praktijk nooit of nooit goed wordt ingevoerd, omdat het niet bij de praktische realiteit past. Daarnaast is er een leertekort. De traditionele vorm van beleid maken, veronderstelt dat de overheid in de periode van beleid maken alle kennis al heeft, wat niet realistisch is, aangezien de praktische realiteit altijd nieuwe problemen geeft. Met name in de beleidsfase zou er een permanente leercapaciteit moeten zijn, een interactief proces met de actoren uit het veld dat door het beleid wordt beïnvloed.Ten derde is er sprake van een legitimiteitstekort bij de gekozen autoriteiten. Dit komt doordat beleidsproblemen vaak buiten het bekende gebied van de autoriteiten vallen, waardoor de beslissingen die worden genomen door de aangewezen autoriteiten minder legitiem zijn (Hajer, 2009: 29-30). Dit onderzoek laat en passant zien hoe zoal met deze tekorten omgegaan wordt. Door de openheid van het beleid, kan het aangepast worden aan de praktische realiteit en zo wordt met het implementatietekort omgegaan. Door de invoering van permanente leercapaciteiten en contact met mensen uit het veld (sociale professionals), wordt het leertekort tegengegaan en door het nemen van
beslissingen op lokaal niveau, worden deze meer legitiem.
Leren is van groot belang voor de sociale professionals en verschillende manieren van al werkend leren, experimenteren en reflecteren worden ingebouwd in beleid en uitvoering.
21 Professionals maken in de praktijk vaak gebruik van kennis-in-actie. Ze kunnen misschien niet precies beschrijven waarom ze iets doen of wat de kenmerken of procedures van iets zijn, maar maken gebruik van dit soort kennis die men onbewust heeft. Men denkt soms echter wel bewust na over acties, vaak zelfs tijdens het handelen, bijvoorbeeld over wat de regels zijn waar een handeling aan verbonden is. Deze reflectie op kennis-in-actie, gaat samen met reflectie op de praktijksituatie. Dit proces heet reflectie-in-actie en staat centraal in de manier waarop professionals omgaan met praktijksituaties (Schön, 1983: 49-50). Deze vorm van reflectie is echter beperkt en reflectie-in-actie kan op het moment zelf afleidend werken.
Reflectie-op-actie is een meer bewuste vorm van reflectie, waarbij achteraf over acties wordt
nagedacht (Schön, 1983: 278-279). Beide vormen zijn al een tijd lang geïntegreerd in de praktijk van sociaal professionalisme. De onbewuste kennis wordt bewuste kennis gemaakt door middel van bijvoorbeeld intervisiebijeenkomsten en evaluaties. In dit onderzoek wordt echter een derde vorm van reflectie waargenomen, deze vorm wordt hier reflectie-achter-actie genoemd. Het gaat hier om reflectie op een hoger abstractieniveau, over de zaken die zich achter de acties in de praktijk bevinden: bepaald beleid, opvattingen over professionalisme en het concept van het sociaal wijkteam en over de toekomst van het beroep. Deze vorm van reflecteren wordt van de sociale professional in het wijkteam steeds meer gevraagd en zorgt ervoor dat professionals bijdragen aan beleid en aan de ontwikkeling van sociaal
professionalisme op een hoger niveau dan de dagelijkse praktijk. Reflectie-achter-actie draagt bij aan nieuwe opvattingen en aan de framing van sociaal professionalisme.
3.4 Kenmerken sociaal professionalisme
Ruimte en reflectie bij de uitvoering van het werk en het bijdragen aan beleid, zijn zeker geen vanzelfsprekende aspecten, wanneer het gaat om het beschrijven van de taken en kenmerken van de professional in het maatschappelijk middenveld. Door de jaren heen zijn er veel verschillende opvattingen over en kenmerken van de sociale professional beschreven. Michael Lipsky pleit voor een zo groot mogelijke beperking van de zogenaamde
discretionaire ruimte van ‘maatschappelijke dienstverleners’. Hij twijfelt ten zeerste aan de juistheid van de invloed die zij hierdoor hebben op het proces van beleid maken (Durose, 2011: 1, 13). Hun keuzevrijheid moet zo klein mogelijk zijn, zodat het werk op gelijkvormige wijze wordt uitgevoerd en er zo min mogelijk kans is op verschillen tussen beleid en
uitvoering en tussen uitvoerders onderling. Hij beschrijft de professional als een straatniveau
22 wordt uitgeoefend: door de eisen van beleidsmakers en door die van de cliënt. Hierdoor
bevindt de bureaucraat zich in een soort beleidssandwich (Lipsky, 1980:236-237). Om deze werkdruk en de cliënten te controleren en om te kunnen gaan met onzekerheid, ontwikkelt deze uitvoerder bepaalde coping mechanismen, aldus Lipsky. Deze komen niet ten goede aan de cliënt, maar zorgen ervoor dat de bureaucraat kan overleven (Lipsky, 1980: 121-125). Ook daarom moet de discretionaire ruimte volgens hem worden ingeperkt.
Bureaucratie is volgens Lipsky dan ook nodig om beleid uit te kunnen voeren. Door middel van sancties moet worden gepoogd om de congruentie tussen beleid en uitvoering te
verbeteren. Tevens moeten er betere vormen van prestatiemeting komen. Lipsky pleit wel reeds voor een grotere autonomie van de cliënt en wederzijdse relaties, al benadrukt hij dat cliënten beduidend minder capaciteiten hebben. Aspecten van sociaal professionalisme passend bij deze theorie zijn: hiërarchie, bureaucratie, sancties, prestatiemeting, rationaliteit en beperking van de discretionaire ruimte (Lipsky, 1980: 196-204. De relatie tussen de burger en de professional is een klassiek-hiërarchische relatie, waarbij de macht bij de professional ligt, die in het belang van de burger werkt (Tonkens & Newman, 2011: 201-202). Aspecten van Lipsky zijn nog altijd terug te zien in sociaal professionalisme, zoals verderop in dit onderzoek zal blijken.
De decentralisaties en de opzet van de wijkteams hebben niet in de laatste plaats te maken met bezuinigingen. Van professionals wordt ook verwacht dat zij meer kostenbewust worden, er is concurrentie tussen wijkteams en ze moeten dit ook overbrengen op de burger. Hierin zijn aspecten terug te zien van Nieuw Public Management (NPM). Deze stroming komt op in de jaren ’80 en wil aspecten van marktwerking toepassen in de publieke sector. De kenmerken van de omstandigheden waarin de sociale professional zijn werk moet verrichten, zijn volgens NPM:
- Een verandering in de focus van input en processen, naar output en resultaten. Hierdoor zou er meer vrijheid ontstaan voor publieke professionals, omdat het niet uitmaakt hoe zij hun doelen bereiken, alleen wat zij bereiken.
- Een verschuiving naar meting en kwantificering en systemen van prestatie indicatoren en standaarden.
- Een voorkeur voor gespecialiseerde, platte en autonome organisationele vormen, in plaats van generalistische, hiërarchische.
23 - Een voorkeur voor het weken met contracten en voorwaarden, in plaats van
hiërarchische relaties.
- De toepassing van marktmechanismen, zoals competitie, (Market Type Mechanisms, MTMs) op het verlenen van publieke diensten.
- Een nadruk op service kwaliteit en consumenten, gebruikers van publieke diensten worden gezien als consumenten.
- Een verbreding en vervaging van de grenzen tussen de publieke sector, de marktsector en de vrijwilligerssector.
- Een verschuiving in waarden van universalisme, billijkheid, veiligheid en veerkracht, naar effectiviteit en individualisme. (Pollitt, 2003: 27-28).
De relatie tussen burger en professional is binnen het NPM een onderhandelingsrelatie, waarbij de professional een onderhandelaar en bruggenbouwer is tussen verschillende partijen en waarbij de burger een keuze krijgt, maar nog relatief weinig stem en vrijheid heeft
(Tonkens & Newman, 2011: 204-207).
Volgens Durose hebben de veranderde omstandigheden in onze huidige tijd, gezorgd voor een nieuw soort sociale professional. Het lokale en experimentele karakter van het huidige beleid, vraagt de professionals om een ondernemend karakter aan te nemen, om zowel met instituties, als met de lokale gemeenschap om te gaan. Lipsky’s beleidssandwich is hier terug te zien, maar volgens Durose komt hier een vorm van ondernemerschap bij. Dit is volgens haar een verschuiving van straatniveau bureaucraat naar burgerlijk ondernemer (Durose, 2011: 13-16). Burgerlijke ondernemers moeten de gemeenschap betrekken bij het maken van beslissingen en het is van belang dat zij netwerken kunnen vormen tussen burgers, partnerorganisaties en andere groepen (Durose, 2011: 8). Hiervoor gebruiken zij drie
technieken. De eerste is ‘outreachend’ werken om gemarginaliseerde en uitgesloten groepen te bereiken en hen de middelen en services te laten zien die beschikbaar zijn (‘reiken’). De tweede is het betrekken van de gemeenschap door het opbouwen van capaciteiten,
zelfvertrouwen en vaardigheden (‘in staat stellen’). De derde is de doelen van beleid samenbrengen met organisatiemogelijkheden en de prioriteiten en zorgen van de
gemeenschap, om zo uitkomsten te genereren die alle agenda’s bevredigen (‘fixen’). Hiervoor kunnen zij de regels ruim interpreteren om lokale behoeften prioriteit te geven (Durose, 2011: 9-12).
24 Dit burgerlijk ondernemerschap vindt plaats op de plekken waar traditionele
organisatiestructuren afbrokkelen en nog niet vervangen worden (Typisch ook wat gebeurt door de decentralisaties). Dit biedt, zoals blijkt uit bovenstaande methoden, kansen voor innovatie en ondernemerschap en vraagt om pragmatisme en samenwerking. Deze relatie tussen burger en professional kan worden gekenmerkt als reflexieve coöperatie. Hierbij ontstaat democratisering van de relatie tussen professionals en burgers. Er wordt gestreefd naar het samenbrengen van netwerken, waarin de krachten van eenieder tot uiting komen. De burger heeft hier een stem en vrijheid (Tonkens & Newman, 2011: 204-207).
Van Hulst et al sluiten hierbij aan en introduceren enkele nieuwe typen professionals. Het eerste type is dat van de reflectieve beoefenaar. Dit type combineert denken en actie, definieert eerst het probleem, experimenteert en leert door te doen. Deze professional blijft echter wel nadrukkelijk vanuit de eigen denkkaders werken, niet die van burgers. De
deliberatieve beoefenaar luistert naar de burger, werkt aan relaties en netwerken en denkt aan
waarden en emoties. Hier verplaatst het denkkader van de professional zich ook in dat van de burger. De frontlinie werkers communiceren en betrekken burgers, werken bottom-up, kijken holistisch naar de situatie, focussen op effectieve interventies, zijn gericht op actie en werken aan relaties met de gemeenschap. (Van Hulst et al, 2011: 124-130).
Er vindt, kortom, een verschuiving plaats van de hiërarchische, lineaire bureaucratische silo’s van Lipsky, naar een mechanisme gebaseerd op bureaucratie, markt en netwerkstrategieën en van centrale naar lokale kennis (Durose, 2011: 15). Dit betekent niet dat de bureaucratische manier van werken verdwijnt, maar dat een nieuwe combinatie ontstaat met verschillende kenmerken van sociaal professionalisme, die voortkomen uit de bureaucratische theorie, de markt theorie (NPM) en de netwerktheorie. De discretionaire ruimte, die Lipsky wil
bestrijden, wordt nu dus juist vergroot en professionals moeten beleid gaan maken in samenwerking met de overheid. In dit onderzoek wordt duidelijk dat professionals zich hier meer en meer bewust van worden en ook gaan reflecteren op zichzelf en het beroep op een macroniveau (reflectie-achter-actie).
3.5 Conclusie
Er wordt veel verwacht van de sociale professionals naar aanleiding van de veranderende verzorgingsstaat. Zij moeten balanceren tussen een sterk veranderend landschap met weinig duidelijk beleid en veel verwachtingen van hen op inhoudelijk gebied en op het gebied van kostenbewustzijn. Uit de empirische analyse zal blijken hoe professionals in de sociale
25 wijkteams in de gemeente Zaanstad hiermee omgaan en hoe zij zichzelf en hun werk framen. In dit hoofdstuk zijn verschillende kenmerken van de sociale professional benoemd, die hieronder in de tabel nog eens op een rijtje zijn gezet. Deze aspecten worden gehanteerd om te zien in hoeverre ze van invloed zijn op hoe sociale professionals zichzelf, op andere actoren en op het framen van hun werk in de huidige praktijk.
Auteur Kenmerken professionalisme
Lipsky - Rationaliteit - Simplificaties/stereotypen - Hiërarchie - Bureaucratie - Sancties - Prestatiemeting
- Weinig discretionaire ruimte
- Klassiek-hiërarchische relatie met burger (Tonkens & Newman)
Pollitt - Resultaatgericht werken
- Kwantificering/meting/prestatie-indicatoren/standaarden
- Contracten en voorwaarden in plaats van hiërarchie
- Toepassen van marktmechanismen - Burger als consument
- Effectiviteit en individualisme - Onderhandelingsrelatie met burger
(Tonkens & Newman)
Durose - Ondernemerschap
- Betrekken lokale gemeenschap - Lokale behoeften prioriteit geven - Netwerken vormen
- ‘reiken, in staat stellen, fixen’ - Pragmatisme
- Veel discretionaire ruimte
- Reflexief-coöperatieve relatie met burger (Tonkens & Newman)
26
- Reflecteren
- Denken en actie combineren - In burger kunnen verplaatsen - Waarden en emoties
- Relaties en netwerken - Bottom-up werken
- Horizontaal werken (eigen kracht) - Holistisch/generalistisch werken - Veel discretionaire ruimte
27
4. Sociale wijkteams
Sociaal professionalisme wordt in dit onderzoek onderzocht in de context van de
implementatie van sociale wijkteams in de gemeente Zaanstad. Sociale wijkteams worden in veel gemeentes ingezet als reactie op de drie decentralisaties. Dit hoofdstuk behandelt de eerste twee deelvragen. De eerste paragraaf behandelt de eerste deelvraag: ‘welk beleid en welke ontwikkelingen liggen ten grondslag aan de sociale wijkteams in de gemeente Zaanstad en wat wordt hierin verwacht van professionals?’ Eerst wordt de ontstaansgeschiedenis van het sociaal wijkteam beschreven en wordt een overzicht gegeven van belangrijk beleid en belangrijke literatuur rond dit onderwerp op landelijk niveau. Tenslotte wordt beschreven wat landelijk en lokaal de verwachtingen zijn van sociale professionals in deze teams. De tweede deelvraag wordt in de tweede paragraaf beantwoord: ‘hoe verloopt de implementatie van sociale wijkteams in de gemeente Zaanstad tot nu toe?’ Eerst wordt ingezoomd op het lokale niveau en wordt beschreven hoe sociale wijkteams zich hebben ontwikkeld. Aan de hand van een reeds uitgevoerde evaluatie, wordt dit vervolgens geanalyseerd. Deze tweede deelvraag zal echter ook deels beantwoord worden in de framing analyse in deel II van deze scriptie, waarin nog meer duidelijk zal worden over het verloop van de implementatie binnen twee van de tien wijkteams.
4.1 De geboorte van het sociaal wijkteam
De bezuinigingen en decentralisaties brengen grote veranderingen in het welzijnswerk met zich mee. Het moet goedkoper en er is een ander systeem nodig. Eigen kracht, eigen verantwoordelijkheid en zelfredzaamheid van burgers komen centraal te staan en de
samenleving verandert in een ‘participatiesamenleving’(De Boer & Van der Lans, 2011: 11-12). In de in 2007 ingevoerde Wet Maatschappelijke Ondersteuning (WMO) wordt dit als volgt omschreven: ‘Samenhangend lokaal beleid om participatie van alle burgers mogelijk te maken en te bevorderen, uitgevoerd dichtbij de burger door een daarvoor goed toegeruste gemeente.’
De wijk is de arena waar al deze veranderingen uiteindelijk terecht zullen komen. Wijken zijn de ‘landingsbanen voor de drie decentralisaties’ (Van der Lans, 2014: 5). Wijken worden gezien als territoria waar de inzet van professionals samen met de betrokkenheid van burgers effectief kan worden georganiseerd. In dit wijkgericht werken komen de Wmo, en de
28 van: een team bestaande uit generalistische professionals die in de wijken en samen met burgers hun werk moeten gaan doen (Van der Lans, 2014: 9-10).
Deze paragraaf behandelt de ontstaansgeschiedenis van het concept ‘sociaal wijkteam’ en de uitwerking ervan in beleid op centraal niveau. Tenslotte worden de belangrijkste (verwachte) taken van de sociale professional binnen het wijkteam beschreven, gedestilleerd uit literatuur, beleid en onderzoek. Uiteindelijk zal de eerste deelvraag van dit onderzoek worden
beantwoord.
4.1.1 Het beleid en de literatuur achter het sociaal wijkteam
De (voorgenomen) decentralisaties en de hieruit voortkomende hervorming van zorg- en welzijnswerk, vragen om een omslag in het denken en doen van betrokkenen, cliënten, zorgpersoneel, aanbieders, zorgverzekeraars en gemeenten, aldus staatssecretaris Van Rijn (Van Rijn, 2013: 1). De kwaliteit van zorg en ondersteuning moet verbeterd worden, de betrokkenheid van de samenleving moet vergroot worden en het stelsel moet financieel houdbaar worden. Dit vraagt om nieuwe arrangementen. Een integraal, wijkgericht en samenhangend aanbod van zorg en maatschappelijke ondersteuning, waarbij samenwerking tussen verschillende professionals en met informele zorg en ondersteuning centraal staat, is hiervoor nodig (Van Rijn, 2013: 1-4).
De Boer en Van der Lans zijn de eersten die in dit kader sociale wijkteams introduceren, in hun rapport ‘Burgerkracht’, dat ze in 2011 in opdracht van de Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (RMO) uitbrachten. De redenen die zij hiervoor geven zijn de onzekere toekomst van de welzijnssector, de aankomende bezuinigingen en de (volgens de RMO) opdracht van de welzijnssector om institutioneel en financieel tot een nieuw model van welzijnswerk te komen, waarin burgers centraal staan, in plaats van overheid en
welzijnsinstellingen. Er is volgens hen een dubbele maatschappelijke opgave: de gemiddelde burger kan meer, maar staat buitenspel, terwijl burgers met complexe problemen niet krijgen wat ze nodig hebben (De Boer en Van der Lans, 2011: 40). Zij doen ‘een oproep aan burgers om het zelf te doen en een appel aan het institutionele veld om ruimte te maken, lef te tonen, macht los te laten en nieuwe verbindingen aan te gaan met (groepen) burgers.’ Hierbij staat niet dienstverlening, maar dienstbaarheid centraal (Van der Lans, 2010).
De functie van welzijn, het zorgen voor de meest kwetsbaren in de samenleving en het
29 de vorm van sociale wijkteams (De Boer en Van der Lans, 2011: 5-6). De Boer en Van Der Lans introduceren de formule die nog steeds gebruikt wordt voor de wijkteams: ‘Eén gezin, één plan, één regisseur’. Ook introduceren zij de belangrijkste kenmerken van het wijkteam: outreachend werken, gerichtheid op de eigen kracht en netwerken in de buurt,
laagdrempeligheid en generalistisch werken in autonome teams met erachter dienstbare specialistische organisaties (De Boer en Van der Lans, 2011: 45). Het risico van de wijkteams is volgens hen, dat er teveel in ondergebracht wordt en dat de generalisten hierdoor de regie niet meer kunnen houden, waardoor opnieuw versnippering ontstaat op lokaal niveau. Daarom moet men goed nadenken over het mandaat en de spankracht van de wijkteams. Tevens
benadrukken zij dat er een omslag in het denken nodig is, een principiële keuze voor burgerkracht. (De Boer en Van der Lans, 2011: 58).
4.1.2 Verwachtingen van professionals
Er wordt vanuit de literatuur en beleidsstukken over sociale wijkteams behoorlijk wat verwacht van professionals. Landelijk is er door onderzoekers een competentieprofiel opgesteld voor deze professional. Hieruit kwamen de volgende competenties naar voren: creativiteit, zelfontwikkeling, durf, coachen, samenwerken, netwerken, aanpassingsvermogen, innoverend vermogen en overtuigingskracht (Kok &Wijland, 2012: 11-15). Uit kwalitatief onderzoek in Zaanstad naar de praktijk van het werk, kwamen de volgende werkwijzen naar voren die de professionals toepassen: open, kritische, geruststellende houding, werken vanuit verschillende leefgebieden, opbouwen van een vertrouwensband, gezamenlijk werken met de hulpvrager, intermediair zijn tussen burger en instanties, duidelijk advies geven in menselijke taal, complimenteren over eigen kracht en duidelijke afspraken maken (Groenendijk
&Verweij, 2013: 12).
Al deze opsommingen van eigenschappen en taken van de sociale professional in het wijkteam, hebben een aantal overeenkomstige elementen. Wat opvalt is dat de professional een duizendpoot zou moeten zijn. Hij of zij moet in een vroegtijdig stadium ingrijpen op alle leefgebieden op een voor de burger passende wijze, goede nazorg bieden, zo min mogelijk doorverwijzen, buurtkracht en eigen kracht inzetten en tegelijkertijd evalueren, reflecteren en bijdragen aan het beleid. In het landelijke competentieprofiel ligt veel nadruk op durf,
creativiteit en innovatie, terwijl deze aspecten uit het kwalitatieve onderzoek niet als werkwijze naar voren komen. Het kwalitatieve onderzoek wijst meer op terughoudende werkwijzen, waarbij de professional steun geeft aan de burger en intermediair is. Volgens het
30 landelijke profiel is de professional actief in het leven van de burger, in de wijk en op het gebied van beleidsinnovatie, zoals de burgerlijke ondernemer (zie paragraaf 3.4). Volgens het kwalitatieve onderzoek is de professional in de praktijk meer een passieve, ondersteunende kracht voor burgers, meer een sociale professional in de traditionele zin, een straatniveau
bureaucraat (zie paragraaf 3.4) die burgers steunt, geruststelt en advies geeft.
Overeenkomstig is dat de professional burgers coacht en met hen samenwerkt. De taken van de sociale professional in het wijkteam die het meest terugkomen in verschillende beleidsstukken en literatuur zijn als volgt:
- Generalistisch werken: ondersteuning bieden op alle leefgebieden van burgers en een goede samenwerking aangaan binnen het team, zodat men een beroep kan doen op deskundigheden van collega’s om generalistisch te kunnen werken (Gemeente Zaanstad, 2013-II: 6).
- Zelfredzaamheid: uitgaan van eigen kracht/zelfredzaamheid en mensen stimuleren om met de eigen omgeving (netwerk) een plan te maken, met inzet van informele
hulpverlening (Gemeente Zaanstad, 2013-II: 6).
- Preventie en nazorg: Vroegtijdig ingrijpen en goede nazorg faciliteren om recidive te voorkomen.
- Maatwerk: de professionals bieden passende ondersteuning aan hulpvragers en verwijzen zo min mogelijk naar de tweede lijn (en verminderen zo
overheidsafhankelijkheid)
- Buurtkracht: professionals versterken de buurtkracht, door het ondersteunen van burger- en bewonersinitiatieven en door het verbinden en netwerken in de wijk (Groenendijk &Verweij, 2013: 15-22).
- Kostenbewustzijn: werken met de bezuinigingsmogelijkheden van de wijkteams (zie paragraaf 5.1.2).
- Werken met beleidsruimte/al werkend leren: de ontwikkelingen blijven komen en het beleid is niet sluitend (en wil dit ook niet zijn). Dit vraagt om een experimentele manier van werken en reflectie/evaluatie (IPW, 2013: 23).
- Kennis van en bekendheid in de buurt: De sociale professional is bekend in de buurt en heeft kennis van de buurt en de sociale kaart (Groenendijk en Verweij, 2013: 15-22).
31 Sommige van deze taken zijn tegenstrijdig. De professionals krijgen er steeds meer taken bij in het wijkteam, terwijl er steeds minder mogelijkheden zijn om te verwijzen naar de tweede lijn en er steeds minder budget beschikbaar is. Ook wil men aan de ene kant de professional veel ruimte geven in het werk, maar de doelen die de teams moeten halen zijn nogal
ingekaderd door de gemeente en wordt ook door hen onderzocht en gemeten. Generalistisch werken, maatwerk en het inzetten van eigen kracht en netwerken zijn aspecten die in alle lijstjes terugkomen en die zowel in de theorie als in de praktijk terugkomen. Toch is er een spanning tussen generalistisch werken en de beperkte mogelijkheden die de professionals hebben om expert te worden en door te leren op alle mogelijke leefgebieden.
4.1.3 Conclusie
Het sociaal wijkteam is de uitkomst van de wijkgerichte tendens van de decentralisaties en belangrijke veranderingen van de verzorgingsstaat: een team bestaande uit generalistische professionals die in de wijken en samen met burgers hun werk gaan doen (Van der Lans, 2014: 9-10). Ze komen voort uit de vraag om ‘Samenhangend lokaal beleid om participatie van alle burgers mogelijk te maken en te bevorderen, uitgevoerd dichtbij de burger door een daarvoor goed toegeruste gemeente.’ De Boer en Van der Lans zijn de eersten die in dit kader sociale wijkteams introduceren, in hun rapport ‘Burgerkracht’, dat ze in 2011 in opdracht van de Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (RMO) uitbrachten. De professionals krijgen relatief veel vrijheid binnen deze teams om hun werk uit te voeren, maar tegelijk hebben zij te maken met veel en hoge verwachtingen. Wat opvalt is dat de professional een duizendpoot zou moeten zijn. Hij of zij moet in een vroegtijdig stadium ingrijpen op alle leefgebieden op een voor de burger passende wijze, goede nazorg bieden, zo min mogelijk doorverwijzen, buurtkracht en eigen kracht inzetten en tegelijkertijd evalueren, reflecteren en bijdragen aan het beleid.
4.2 Implementatie van de Zaanse wijkteams tot nu toe
Per 1 januari 2013 startten er twee pilotteams in de gemeente Zaanstad. Naast de
professionals, zijn hier een projectleider en vrijwilligers werkzaam. Vrijwilligers kunnen zich aanmelden en worden waar nodig ingezet, bijvoorbeeld als buddy. In januari 2014 startten de andere acht sociale wijkteams. De wijkteams hebben geen duidelijke inhoudelijke opzet, het is een gezamenlijk leerproces van gemeente en professionals (Groenendijk &Verweij, 2013: 5-7). Er zijn echter wel veel doelen gesteld door de gemeente. Ieder wijkteam heeft een aantal
32 leden met bepaalde specialismen, dat bepaald is door de gemeente aan de hand van het
karakter en de grootte van de wijk.
Tekstbox 1: Eindbeeld pilotteams Zaanstad
Deze paragraaf zoomt in op het lokale beleid en de lokale uitvoering rond sociale wijkteams in de gemeente Zaanstad en beantwoord uiteindelijk de tweede deelvraag: Hoe verloopt de implementatie van sociale wijkteams in de gemeente Zaanstad tot nu toe?
4.2.1 Sociale wijkteams in de gemeente Zaanstad
Vanaf 2015 moeten alle teams in Zaanstad getransformeerd zijn naar gebiedsgerichte en integrale teams, waar bewoners terecht kunnen voor ondersteuning op het gebied van sociaal maatschappelijke zaken, zoals: schuld en inkomen, werk, wonen, jeugd, burgerinitiatieven, GGZ en verslaving, zog voor mensen met een beperking en mantelzorg/vrijwilligerswerk. Het doel van de wijkteams is om met minder geld een meer passende ondersteuning voor en met burgers te maken, beperkt tot burgers die dit echt nodig hebben (Gemeente Zaanstad, 2013-II: 3, 5). In ieder team zouden zoveel mogelijk professionals moeten werken uit verschillende disciplines, zoals wijkverpleegkunde, maatschappelijk werk, opbouwwerk,
schulddienstverlening, re-integratie en participatie, woonbegeleiding en WMO (Gemeente Zaanstad, 2013-II: 12).
Voor de uitvoering in de teams zijn door de gemeente vier pijlers benoemd:
Als eindbeeld van de pilotteams werd het volgende verwacht:
Hier kan men terecht voor vragen of een
ondersteuningsbehoefte op maatschappelijk gebied. Ook burgers met een aanbod kunnen hier terecht;
de teams werken integraal, met een multidisciplinaire samenstelling;
ze hebben korte lijnen, weinig bureaucratie en kunnen snel handelen;
ze zijn ogen en oren in de wijk met een stevig netwerk van sleutelfiguren;
de wijkteams zijn herkenbaar en benaderbaar en kunnen snel signaleren;
het netwerk stelt het wijkteam in staat om burgers met elkaar te verbinden;
de sociale wijkteams krijgen een actieve rol als het gaat om mensen zonder arbeidsverplichting te laten
participeren in de samenleving door hun talenten in te zetten voor zinvol vrijwilligerswerk in de wijken (Groenendijk &Verweij, 2013: 7)
33 - Preventie: het voorkomen dat burgers een beroep moeten doen op ondersteuning door
de overheid of dat zwaardere zorg of ondersteuning nodig is.
- Eigen verantwoordelijkheid, op weg naar zelfredzaamheid: burgers worden zelf verantwoordelijk voor werving en behoud van inkomen en het krijgen en houden van regie op het eigen leven. Op eigen kracht, al dan niet met een beroep op de directe omgeving. Het wijkteam stimuleert en faciliteert burgerinitiatieven, buurtkracht, vrijwilligerswerk en mantelzorg. Iedereen participeert naar vermogen.
- Integrale benadering en effectieve voorzieningen: één gezin, één plan, één regisseur: professionals vanuit verschillende disciplines werken samen met een generalistische werkwijze. De versnippering van het aanbod en het ‘dichtregelen’ door de gemeente wordt tegengegaan.
- Een goed georganiseerd vangnet: de maatschappij moet zo veranderen, dat burgers zelf en met elkaar hun problemen oplossen en zo min mogelijk een beroep op de overheid hoeven te doen. Alleen voor de meest kwetsbaren is er een goed georganiseerd vangnet (Gemeente Zaanstad, 2013-II: 5)
- Ieder team heeft tevens specifieke opdrachten meegekregen van de gemeente, toegespitst op de wijk en is samengesteld naar het karakter van de wijk (Gemeente Zaanstad, 2013-II: 12).
In de gemeente Zaanstad wordt ieder team gestuurd door een of enkele hoofdaannemers. Dit zijn bestaande zorgaanbieders die het team gaan opzetten. Deze hoofdaannemers hebben met elkaar geconcurreerd om deze functie en zij willen dus graag presteren. Dit legt reeds grote druk op de professionals. In deze concurrentie is het NPM karakter terug te zien (paragraaf 3.4). Ook de bezuinigingen drukken een flinke stempel op de wijkteams en zorgen voor een terugkeer van marktgerichte elementen. De bezuinigingen worden bijvoorbeeld bijgehouden door monitoring en de zogenaamde Maatschappelijke Kosten- en Batenanalyse. Hierin wordt gekeken naar de gegevens over de effectiviteit van de inzet en de informatie over de waarde, uitgedrukt in euro’s. Zo kan een vergelijking worden gemaakt (Gemeente Zaanstad, 2013-II: 24). De sociale professionals moeten volgens de gemeente Zaanstad bijdragen aan de
bezuinigingen door middel van: vroegtijdig ingrijpen, problemen integraal aanpakken, inzet van informele hulpverlening en eigen kracht, goede nazorg en door minder te besteden aan coördinatie en transactie (Gemeente Zaanstad, 2013-II: 13).
De gemeente is opdrachtgever richting de hoofdaannemer. Verwacht wordt dat de
34 verwijzen (Gemeente Zaanstad, 2013-II: 6). Het bouwen aan een netwerk van sociale
wijkteams, betekent ook dat bestaande aanbieders en structuren geleidelijk worden afgebouwd. Deze aspecten wijzen tevens op een steeds toenemende druk op en hoge
verwachtingen van de sociale wijkteams. Er wordt gewaarschuwd dat de vele vernieuwingen en de wetgeving die deels nog onduidelijk is voor (tijdelijke) risico’s kunnen zorgen
(Gemeente Zaanstad, 2013-II: 17).
Deze druk en verwachtingen worden opgevoerd, door de doelen en controle die reeds zijn opgezet door de gemeente. Zaanstad geeft duidelijk aan ‘wat’ ze willen van het wijkteam, maar ‘hoe’ zij dit ingevuld willen zien, is grotendeels opengelaten. Dit legt de druk van prestatie en gewenste output op de teamleden, terwijl nog geheel uitgezocht moet worden hoe zij dit kunnen bereiken. De controle hierop wordt tevens niet losgelaten door de gemeente. De teams worden zowel onderzocht op kwaliteit, als op kwantiteit en kosten. Bij kwaliteit wordt gekeken naar prestatie-indicatoren op wijkniveau, metingen op individueel niveau en een cliënttevredenheidsonderzoek. Op het gebied van kwantiteit en kosten zijn er
prestatieafspraken op wijkniveau, namelijk het meten van het aantal doorverwijzingen naar tweedelijnsvoorzieningen en een analyse op aantallen voorzieningen en de hierbij komende kosten. Ook worden de verschillende wijkteams vergeleken door middel van een benchmark (Gemeente Zaanstad, 2013-III: 15-16). Het is duidelijk dat er hoge verwachtingen zijn van het wijkteam en hierop aansluitend van de ontwikkeling van sociaal professionalisme.
4.2.2 Evaluatie
In september 2013 kwam een eerste evaluatie uit van de twee pilotteams in de gemeente Zaanstad. In 2013 was het doel om de eerste ervaringen, lessen en aandachtspunten rond de wijkteams tussen april en september 2013 te formuleren. Onderzocht werd of teams de juiste ondersteuning wisten te organiseren, of ze overheidsafhankelijkheid konden verminderen, of ze de buurtkracht konden versterken, wat de ervaringen van hulpvragers waren en wat de bekendheid is van de sociale wijkteams onder wijkbewoners (Groenendijk &Verweij, 2013: 5).
De juiste ondersteuning betekent volgens de wijkteams dat men de burger het zelf laat doen als het kan en ondersteuning biedt als het moet. Uit het onderzoek blijkt dat de geïnterviewde hulpvragers overwegend tevreden zijn over de geboden ondersteuning. Deze mensen zijn echter aangedragen door de professionals zelf, waardoor een minder betrouwbaar beeld ontstaat. De wijkteamleden zelf zijn ook positief over de haalbaarheid van het bieden van de
