Het verbrede toetsingskader van het gemeentelijk omgevingsplan : over de betekenis voor de initiatiefnemer van het verbrede toetsingskader van het gemeentelijk omgevingsplan

(1)

Het verbrede toetsingskader

van het gemeentelijk

omgevingsplan

Over de betekenis voor de initiatiefnemer van het verbrede toetsingskader van

het gemeentelijk omgevingsplan.

MAY 16, 2016

Scriptie door: J. Bakker 5927218

Steigerdijk 85, 1705 MP Heerhugowaard Jolanda.bakker@student.uva.nl

0629202150

Scriptiebegeleider: M.N. Boeve Master: Staats- en Bestuursrecht

Aantal woorden: 16.213 Aantal EC: 12

(2)

Inhoud

1 Inleiding 2 2 Het bestemmingsplan 3 2.1 Parlementaire geschiedenis 4 2.2 Literatuur 6 2.3 Jurisprudentie 8 2.3.1 Milieu 8 2.3.2 Ruimtelijke relevantie 9 2.4 Conclusie 13 3 Het omgevingsplan 14 3.1 Het omgevingsplan 14

3.2 Toetsingskader zorg voor de fysieke leefomgeving 16

3.3 Regels in het omgevingsplan 18

3.4 Omgevingswaarden 20

3.5 Milieu 24

3.6 Experimenteel omgevingsplan 26

3.7 Conclusie 30

4 Betekenis voor de initiatiefnemer 31

4.1 Knelpunt van complexe en versnipperde regelgeving 32 4.2 Knelpunt onbalans tussen zekerheid en dynamiek 40

4.3 Betekenis verbreding toetsingskader 45

4.4 Conclusie 47

5 Conclusie 48

(3)

1 Inleiding

Op 17 juni 2014 is het wetsvoorstel Omgevingswet ingediend bij de Tweede Kamer. Zelfs na het tot stand komen van de Tracéwet, coördinatieprocedures in diverse wetten waaronder de Wet ruimtelijke ordening, de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en de Crisis- en herstelwet, bleek dat verbetering van het omgevingsrecht nodig was. Het huidige omgevingsrecht bleek te complex, mede vanwege de sectorale opbouw. Met het wetsvoorstel voor de Omgevingswet beoogt de regering vereenvoudiging en integratie van gebiedsgerichte regelgeving.1 Nu de ruimtelijke ordeningswetgeving zal samensmelten met de overige omgevingsrechtelijke wetgeving in de (bijna) allesomvattende Omgevingswet, zal het centrale begrip van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) ´een goede ruimtelijke ordening´ verdwijnen. De ´zorg voor de fysieke leefomgeving´ zal het nieuwe toetsingscriterium worden voor ruimtelijk ordening, water, milieu, natuur en de bouwregelgeving. Het bestemmingsplan zal door de Omgevingswet vervangen worden door het gemeentelijk omgevingsplan.

Onderzoeksvraag en deelvragen

In deze scriptie staan de volgende vraag en deelvragen centraal: Wat betekent de verbreding van het toetsingskader van het gemeentelijk omgevingsplan ten opzichte van de huidige wetgeving voor de initiatiefnemer? Dat wil zeggen; wat verandert er voor de initiatiefnemer in de praktijk naar aanleiding van deze verbreding van het toetsingskader. De initiatiefnemer betreft een burger of een bedrijf die een activiteit wil realiseren. In sommige gevallen kan de initiatiefnemer ook de overheid zijn. Wat betekent dit voor de rechtszekerheid van de initiatiefnemer en hoe verhoudt zich dat tot de beoogde flexibiliteit voor de initiatiefnemer? Hoe wordt de rechtsbescherming van de initiatiefnemer gewaarborgd?

Opzet scriptie

In hoofdstuk twee wordt ingegaan op het centrale toetsingscriterium ´een goede ruimtelijke ordening´ van de huidige Wro. Daarbij wordt zowel ingegaan op de bedoeling van de wetgever als op de invulling van dit begrip in de jurisprudentie, om zo in kaart te brengen hoe ruim het toetsingskader van het bestemmingsplan in de huidige Wro is. In paragraaf 2.2 en 2.3 staat de vraag centraal in hoeverre in een bestemmingsplan milieunormen kunnen worden opgenomen.

1

(4)

Het derde hoofdstuk staat in het teken van de nieuwe Omgevingswet. Allereerst zal het instrument omgevingsplan worden belicht. Daarna zal de vraag beantwoord worden wat de bedoeling van de wetgever is van het begrip ‘zorg voor de fysieke leefomgeving’. Het omgevingsplan kan vier soorten regels bevatten. Deze regels worden in paragraaf 3.3 en 3.4 belicht. Vervolgens komt het toetsingskader van de zorg voor de fysieke leefomgeving in vergelijking met het toetsingskader van de goede ruimtelijke ordening aan bod. Daarbij zal de focus liggen op de verruiming van de mogelijkheden tot het kunnen opnemen van milieunormen in het omgevingsplan. Ook de experimentele omgevingsplannen zullen kort worden belicht. Na deze beschrijving zal de betekenis voor de initiatiefnemer van de verbreding van het toetsingskader uiteengezet worden in het vierde hoofdstuk. Daarbij worden de vragen beantwoord wat de verbreding van het toetsingskader betekent voor de rechtszekerheid en rechtsbescherming van de initiatiefnemer en hoe dit zich verhoudt tot de beoogde flexibiliteit. Deze verklaring zal geschieden op basis van de knelpunten van het huidige omgevingsrecht en de bijbehorende verbeterdoelen van de nieuwe Omgevingswet. De scriptie wordt afgesloten met een conclusie waarbij antwoord gegeven wordt op de hoofdvraag en deelvragen.

2 Het bestemmingsplan

Door het toekennen van een bestemming aan de gronden in een bestemmingsplan en het geven van regels voor het gebruik van de grond en van de zich daarop bevindende bouwwerken, wordt invulling gegeven aan het doel van de ruimtelijke ordening. Dit doel betreft “zo gunstig mogelijke voorwaarden creëren voor het gebruik en de ontwikkeling van een bepaald gebied”.2 Het centrale normstellende document binnen de ruimtelijke ordening is het bestemmingsplan. Artikel 3.1 lid 1 Wro bepaalt dat “ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening de bestemming van de in het plan begrepen grond wordt aangewezen en met het oog op die bestemming regels worden gegeven”. Het toetsingscriterium wordt dus gevormd door het begrip ´een goede ruimtelijke ordening´. Dit begrip wordt in de Wro niet nader ingevuld. Om de reikwijdte van dit toetsingskader te kunnen duiden zal in de eerste paragraaf de parlementaire geschiedenis met betrekking tot het begrip ´een goede ruimtelijke

2

(5)

ordening´ aan bod komen. In de tweede paragraaf wordt de invulling van dit begrip in de jurisprudentie en literatuur besproken.

2.1 Parlementaire geschiedenis

Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat de wetgever nooit de intentie heeft gehad het begrip ´een goede ruimtelijke ordening´ gedetailleerd uiteen te zetten. Wat precies ´een goede ruimtelijke ordening´ is, zal uiteindelijk in het bestemmingsplan moeten worden neergelegd. Daarbij wordt het verkrijgen van een goed ruimtegebruik in een gebied als geheel nagestreefd. Er moet zoveel mogelijk aan de maatschappelijke behoeften van de samenleving tegemoet worden gekomen.3 Uit de memorie van toelichting bij artikel 10 WRO (oud), de voorloper van artikel 3.1 Wro, blijkt het volgende: “Doel van het bestemmingsplan is een goede ruimtelijke ordening van het gebied, waarover het plan zich uitstrekt. Deze ruimtelijke ordening wordt verkregen door het coördineren van de verschillende belangen, die bij het gebruik van de in het plan begrepen grond zijn betrokken, tot een zo harmonisch mogelijk geheel, dat een grotere waarde vertegenwoordigt, dan bij het dienen van elk dier belangen afzonderlijk te bereiken ware geweest. Dit brengt met zich mede, dat het bestemmingsplan door zijn voorschriften rechtstreeks belangen raakt, die door het plan worden gecoördineerd.”4 Voor de nieuwe Wro is gekozen voor een andere formulering in artikel 3.1 Wro, omdat “de regering het wenselijk vindt dat kwaliteitseisen vanuit verschillende beleidsterreinen vertaald kunnen worden naar concrete ruimtelijke situaties ten behoeve van een goede leefomgeving en een duurzame ruimtelijke ordening.”5 In de memorie van toelichting bij de nieuwe Wro wordt een verruimde reikwijdte van het bestemmingsplan aangekondigd vanuit een ontwikkeling in de jurisprudentie. Op basis van artikel 3.1 Wro is het volgens de memorie van toelichting mogelijk om wettelijke (milieu-)kwaliteitsnormen op te nemen in een bestemmingsplan, die op grond van de wet of de jurisprudentie (vrijwel) volledig bindend zijn.6 Volgens artikel 3.28 Wro kunnen bij algemene maatregel van bestuur nadere regels worden gegeven omtrent de inhoud van het bestemmingsplan. Volgens de memorie van toelichting bij de Wro kan hier worden gedacht aan “ruimtelijk relevante kwaliteitseisen, zoals de huidige eisen in artikel 15 Besluit op de ruimtelijke ordening 1985

3

M.N. Boeve, F.A.G. Groothuijse, e.a., Omgevingsrecht, Groningen: Europa Law Publishing 2013, pag. 225.

4

Kamerstukken II 1955/56, 4233, nr. 3, pag. 14.

5

Kamerstukken II, 2002/03, 28916, nr. 3, pag. 21.

6

(6)

met betrekking tot geluidhinder, maar ook aan ruimtelijk relevante eisen, bijvoorbeeld ten aanzien van externe veiligheid. Voorts kan worden gedacht aan sectorale ruimtelijk relevante kwaliteitseisen op het gebied van wonen of waterbeleid en – beheer.”7 De ruimtelijke relevantie kan ook worden gebruikt om beperkende regels vast te stellen. Zo blijkt uit de memorie van toelichting bij de Wro dat “een gemeente die overlastgevende functies uit een gebied wil weren, kan in het bestemmingsplan bepaalde bestemmingen leggen waaraan beperkende regels worden verbonden ter bescherming van het leefmilieu. Het voorkomen van overlast in verband met de bescherming van de leefbaarheid van een gebied, wordt in het bestemmingsplan vertaald in ruimtelijk relevante aspecten of in direct werkende beperkende gebruiksregels. Noodzakelijke planologische beperkingen van horecagebruik kunnen dus in een bestemmingsplan worden opgenomen.”8 Hier dient wederom een belangenafweging plaats te vinden, alvorens kan worden overgegaan tot opname in het bestemmingsplan.

Het toetsingskader van ´een goede ruimtelijke ordening´ is tevens uitgebreid doordat de leefmilieuverordening is geïntegreerd in het bestemmingsplan.9 Het instrument leefmilieuverordening richt zich op de bescherming van het woon- en werkklimaat. Omdat een verordening een besluit van algemene strekking, inhoudende algemeen verbindende voorschriften betreft, is tevens de rechtsbescherming uitgebreid. De leefmilieuverordening is immers geïntegreerd in het bestemmingsplan, waardoor artikel 8:3 lid 1 Awb niet meer van toepassing is.

Sinds de invoering van de nieuwe Wro op 1 juli 2008 dient de gemeenteraad voor het gehele grondgebied van de gemeente een of meer bestemmingsplannen vast te stellen (artikel 3.1 lid 1 Wro). Artikel 10 lid 1 WRO bepaalde dat de gemeente voor het gebied dat niet tot een bebouwde kom behoort een bestemmingsplan diende vast te stellen. Lid 2 bepaalde dat het mogelijk was voor het gebied dat tot een bebouwde kom behoorde een bestemmingsplan vast te stellen.10

In de bespreking van artikel 3.1 lid 1 Wro in Kluwer Omgevingsrecht wordt gesteld dat de strekking van het bestemmingsplanartikel gelijk is gebleven aan artikel 10 WRO en dit tevens de bedoeling was van de wetgever. Vervolgens wordt de assumptie gemaakt dat de

7

8_{Kamerstukken II, 2002/03, 28916, nr. 3, pag. 24.} 9

10

(7)

jurisprudentie zoals die is ontstaan onder de WRO actueel blijft en het begrip ‘ruimtelijk relevant’ hetzelfde betekent als ‘goede ruimtelijke ordening’.11

De vraag is nu wat er precies binnen het toetsingskader van de goede ruimtelijke ordening valt. Deze vraag zal in de volgende paragraven worden behandeld aan de hand van vakliteratuur en relevante jurisprudentie.

2.2 Literatuur

Uit Tekst & Commentaar Ruimtelijk bestuursrecht bij artikel 3.1 Wro blijkt dat “de concrete invulling plaats vindt bij de bepaling van de materiële bestemmingsinhoud, door afweging van alle betrokken belangen, zowel bovengemeentelijke, gemeentelijke als particuliere belangen. In de plantoelichting zal van deze belangenafweging verantwoording worden gedaan.”12 De gemeenteraad heeft beleidsvrijheid bij de aanwijzing van bestemmingen aan de grond ten behoeve van de goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient een belangenafweging plaats te vinden. Deze belangenafweging betekent niet dat het bestemmingsplan is gericht op het beschermen van bijvoorbeeld natuur of milieu in zijn algemeenheid, “maar uitsluitend voor zover die bescherming verband houdt met de aan de grond te geven of gegeven bestemmingen.”13

In de literatuur wordt verwezen naar een passage in de memorie van toelichting bij de Wro: “de regering acht het denkbaar dat in bestemmingsplannen wettelijke (milieu-)kwaliteitsnormen worden opgenomen, die op grond van de wet of de jurisprudentie (vrijwel) volledig bindend zijn. Aan de hand daarvan kan de toelaatbaarheid van bepaalde vormen van gebruik van de grond en/of bouwwerken worden getoetst.”14 Daaruit wordt afgeleid dat er grenzen verbonden zijn aan het opnemen van milieunormen in het bestemmingsplan. Er bestaat namelijk tevens milieuwetgeving en daarmee ook een milieubeleid. Het is niet de bedoeling van de wetgever om via een bestemmingsplan milieubeleid te voeren. Het opnemen van emissie- of immissienormen in een bestemmingsplan lijkt niet mogelijk. Daarentegen is het wel mogelijk om bij de vaststelling van bestemmingen in een bestemmingsplan rekening te houden met bijvoorbeeld de minimale afstand om geur-, stof- of geluidhinder te

11

D. Meloni, Kluwer Omgevingsrecht, Lid 1 bij: Wet ruimtelijke ordening, Artikel 3.1, Deventer: Kluwer 2011, pag. 1.

12

C. van Zundert, Verplichte vaststelling bestemmingsplan bij: Wet ruimtelijke ordening, Artikel 3.1 (Bestemmingsplan), Tekst & Commentaar Ruimtelijk bestuursrecht, Deventer: Kluwer, 2010, pag. 2.

13

M.N. Boeve, F.A.G. Groothuijse, e.a., Omgevingsrecht, Groningen: Europa Law Publishing 2013, pag. 229.

14

(8)

voorkomen.15 Daarbij dient tevens rekening worden gehouden met de uitvoerbaarheid van een bestemmingsplan. Indien in het kader van milieuwetgeving de betreffende milieuvergunning niet kan worden verleend, kan de uitvoerbaarheid van het bestemmingsplan in gevaar komen. Ook wordt in de memorie van toelichting een grens aangegeven met het oog op de doelmatigheid van het stellen van milieukwaliteitsnormen in het bestemmingsplan: “Hieruit volgt dat de bedoelde normstelling dan ook alleen betrekking kan hebben op effecten van activiteiten of bronnen binnen dat bestemmingsplangebied op de omgevingskwaliteit van dat gebied, welke effecten ook louter zijn toe te schrijven aan bronnen binnen het bestemmingsplangebied en die beïnvloedbaar of beheersbaar zijn door het treffen van brongerichte maatregelen of door effectgerichte maatregelen door de bestemmingsplanautoriteit. Kwaliteitsnormen die daaraan niet voldoen, zijn ondoelmatig en een opnemen daarvan in het bestemmingsplan is daarmee in beginsel niet passend.”16 Daarnaast moet er tevens rekening worden gehouden met de grens van milieueffecten op een groter schaalniveau dan het betreffende bestemmingsplangebied. De normstelling op een ander niveau (rijk of provincie) is dan meer geëigend. De op basis van de milieuwetgeving vastgestelde milieukwaliteitsnormen werken wel door bij de opstelling van het bestemmingsplan en de toewijzing van bestemmingen.17 Dit blijkt bijvoorbeeld uit de grenswaarden in het Besluit externe veiligheid inrichtingen. Artikel 5 lid 1 jo lid 2 Bevi bevat een directe koppeling tussen het vaststellen van een bestemmingsplan (artikel 3.1 Wro) en grenswaarden voor kwetsbare objecten en beperkt kwetsbare objecten (artikel 8 lid 1 jo lid 2).18 Ook kan men hier denken aan artikel 5.16 lid 1 jo lid 2 sub c Wm. Uit dit artikel blijkt dat bij de vaststelling van een bestemmingsplan getoetst moet worden aan de grenswaarden voor luchtkwaliteit. De bovengenoemde voorbeelden laten zien dat mogelijke gevolgen voor het milieu dienen te worden meegewogen bij de vaststelling van een bestemmingsplan.

Ook is er een koppeling tussen ruimtelijke ordening en milieubeheer bij zonering. Milieubelastende en milieugevoelige activiteiten worden van elkaar gescheiden door zonering.19 Als voorbeeld kan hier art. 40 Wgh worden genoemd. Indien in een bestemmingsplan een bestemming wordt afgegeven voor een industrieterrein, moet rondom

15

Prof. mr. P.J.J. van Buuren, Mr. A.A.J. de Gier, Prof. mr. A.G.A. Nijmeijer, Mr. J. Robbe, Hoofdlijnen ruimtelijk

bestuursrecht, Deventer: Kluwer 2014, pag. 44, 45.

16

17

18

bestuursrecht, Deventer: Kluwer 2014, pag. 370.

19

Mr. A.Z.R. Koning, Praktijkgids Milieuregelgeving in het bouwproces; een digitale gids van de milieuregelgeving voor de ontwikkelings- en bouwpraktijk. Den Haag: Stichting Instituut voor Bouwrecht, 2011, pag. 111-113.

(9)

dit betreffende terrein een zone worden vastgesteld, waarbuiten de geluidsbelasting vanwege dat terrein de waarde van 50 dB(A) niet te boven mag gaan. ‘In het bestemmingsplan vertaalt zich die contour in het weren van geluidgevoelige bestemmingen (waaronder uiteraard wonen) binnen die zone.20

Geconcludeerd kan worden dat uit de parlementaire geschiedenis niet eenduidig blijkt in hoeverre milieunormen in het bestemmingsplan kunnen worden opgenomen. In de volgende paragraaf komt de invulling hiervan door de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State aan bod.

2.3 Jurisprudentie

2.3.1 Milieu

In 1979 en 1987 overwoog de Kroon dat “de Wet op de Ruimtelijke Ordening geen grondslag biedt voor niet rechtstreeks op het gebruik van de grond en gebouwen, c.q. het uitvoeren van werken en werkzaamheden gerichte normen, die veeleer betrekking hebben op het oprichten, in werking brengen en in werking houden van eventueel op de grond en in de gebouwen te vestigen bedrijven en de uit hoofde van andere wettelijke regelingen daarvoor vereiste vergunningen” en “indien in een bestemmingsplan aan gronden een industriële bestemming wordt gegeven, een afweging van alle daarbij in het geding zijnde belangen hier aan ten grondslag dient te liggen en reeds in dat stadium mede aandacht behoort te worden besteed aan eventueel van een industriële bedrijvigheid te duchten milieuverontreiniging.”21 Hieruit is af te leiden dat de Kroon geen plaats zag in het bestemmingsplan voor milieunormen, omdat deze niet rechtstreeks betrekking hebben op gebruik van grond en gebouwen. Daarentegen maken milieunormen wel onderdeel uit van de belangenafweging bij het leggen van een industriële bestemming.

Ook de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (verder: Afdeling) volgt deze benadering. Zie hiervoor de uitspraak van 20 juni 2001: “Ten aanzien van het bezwaar dat het plan een hogere productiecapaciteit toelaat en onvoldoende waarborgen biedt dat aan dezelfde milieueisen op het gebied van geur-, geluid- en andere milieuhinder zal worden voldaan, overweegt de Afdeling dat deze aspecten in het kader van de alsdan te verlenen nieuwe

20

bestuursrecht, Deventer: Kluwer 2014, pag. 47.

21

KB 10 maart 1979, BR 1979, p. 419, m.nt. H.H. Bod, r.o. 17, 18 en KB 17 december 1987, AB 1988, 388, m.nt. A.W. Klaassen.

(10)

milieuvergunning aan de orde zullen komen. Dit neemt niet weg dat het bestemmingsplan het juridisch-planologisch kader biedt, waarin ook de mogelijke gevolgen voor het milieu dienen te worden meegewogen. Daarbij is voldoende dat verweerders er bij het nemen van het bestreden besluit, gezien de hun ter beschikking staande informatie, vanuit konden gaan dat ten aanzien van het milieu geen onoverkomelijke problemen zijn te verwachten.”22 Of de uitspraak van 28 december 2005: “Ter beantwoording van de vraag of van een goede ruimtelijke ordening sprake is, zijn de normen die aan de milieuregelgeving kunnen worden ontleend echter slechts één onderdeel van de in beschouwing te nemen aspecten binnen de brede afweging van alle bij een goede ruimtelijke ordening betrokken belangen. Uit de omstandigheid dat krachtens de milieuvergunning geluidnormen gelden tot op een afstand van 50 meter van het bunkerschip volgt niet dat op een grotere afstand van het bunkerschip zonder meer een goed woon- en leefklimaat gegarandeerd is.”23 De gemeente mag niet blind afgaan op alleen de geldende milieunormen. Een belangenafweging op basis van een goede ruimtelijke ordening blijft vereist.

Een ander voorbeeld biedt de uitspraak van 11 april 2012 de Afdeling. In de uitspraak worden de normen vastgelegd in het Activiteitenbesluit niet voldoende beperkend geacht met het oog op een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. Van de gemeente wordt verwacht dat bij vaststelling van een bestemmingsplan tevens wordt gehouden aan de regels neergelegd in een Algemene maatregel van bestuur (het Activiteitenbesluit) op grond van de Wet milieubeheer. Daarbij dient de gemeente te zorgen voor een aanvaardbaar woon- en leefklimaat voor omwonenden.24

2.3.2 Ruimtelijke relevantie

De toets van de gemeenteraad naar de noodzakelijkheid van een regel uit oogpunt van ‘een goede ruimtelijke ordening’ bestaat uit de vraag of de bepaling ruimtelijk relevant is. De volgende passage uit een uitspraak van de Afdeling dient hier als voorbeeld: “Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad het standpunt kunnen innemen dat de aanduiding ‘maximaal aantal bewoners’ ruimtelijk relevant kan worden geacht. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het aantal bewoners van een pand dat voor kamerverhuur is bestemd van invloed kan zijn op het woon- en leefklimaat van de omgeving. Zoals de raad

22

ABRvS 20 juni 2001, 200002262/1, Gst. 2001-7144, 6, m.nt J.M.H.F. Teunissen, r.o. 2.6.10.

23

ABRvS 28 december 2005, 200503472/1, r.o. 2.6.

24

(11)

naar voren heeft gebracht, zijn daarbij factoren als parkeerdruk en (geluid)overlast van belang. De Afdeling acht de aanduiding ‘maximaal aantal bewoners’ dan ook niet in strijd met artikel 3.1, eerste lid, van de Wro.”25 Wanneer ruimtelijke relevantie is vastgesteld, moet de belangenafweging nog plaatsvinden. Zo overwoog de Afdeling in haar uitspraak van 1 december 2010 dat hoewel het belang van volksgezondheid in het algemeen wordt aangemerkt als ruimtelijk relevant, de vrees voor Q-koorts door uitbreiding van een geitenhouderij geen reden kan zijn om een bestemmingsplan niet vast te stellen.26 In rechtsoverweging 2.3.2. wordt er omtrent de belangenafweging het volgende overwogen: “Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de bestrijding van besmettelijke dierenziekten zijn regeling primair vindt in andere wetgeving en dat voorts aan de milieuvergunning voorschriften kunnen worden verbonden die de gevolgen voor de volksgezondheid voorkomen dan wel beperken.”27

Naast de wettelijk vastgelegde direct werkende milieunormen zoals besproken in de vorige paragraaf is het ook mogelijk via het criterium van ruimtelijke relevantie milieunormen op te nemen in het bestemmingsplan. De Afdeling brengt ruimtelijke relevantie in verband met de verruimde reikwijdte van het bestemmingsplan. In een uitspraak van 25 juni 2003 overweegt de Afdeling dat het opnemen van een geluidsnorm in het bestemmingsplan ruimtelijk relevant is, omdat de norm wordt gesteld ter bescherming van de omliggende bestemming woondoeleinden.28 Een ander voorbeeld is een uitspraak van de Afdeling over glastuinbouwbedrijven. Daarin overweegt de Afdeling dat de voorwaarde om kassen af te schermen tegen horizontale en verticale lichtuitstraling als gevolg van assimilatiebelichting ruimtelijk relevant is, omdat het voorkomen of verminderen van invloed is op het woon- en leefklimaat in de omgeving.29 Ruimtelijke relevantie is dus vereist voor het opnemen van een milieunorm in een bestemmingsplan. In de literatuur wordt er gesproken over een ruimtelijke dimensie; er zal steeds een vertaling naar concrete ruimtelijke situaties moeten plaatsvinden.30 De Afdeling is niet geheel consistent met haar uitspraken. In de uitspraak van 7 augustus 2002 overweegt de Afdeling: “In de beschrijving in hoofdlijnen wordt de eis van ondergeschiktheid van nieuwe niet grondgebonden veehouderij bij een grondgebonden bedrijf zoals gesteld in art. 1 aanhef en onder 7 van de planvoorschriften gepreciseerd aan de hand van criteria die

25

ABRvS 16 maart 2011, 201006022/1/R1, BR 2011/100, m.nt. H.J. Breeman en R.J.G. Bäcker, r.o. 2.15.3.

26

ABRvS 1 december 2010, 200910297/1/R3, J OM 2011/39, r.o. 2.6.1 en 2.10.

27

ABRvS 1 december 2010, 200910297/1/R3, J OM 2011/39, r.o. 2.3.2.

28_{ABRvS 25 juni 2003, 200205329/1, AB 2003, 380, m.nt. J. Struiksma, r.o. 2.7 en 2.8.} 29

ABRvS 24 juli 2002, 200104384/1, LJN AE5781, r.o. 2.4.6.

30

A.G.A. Nijmeijer, Een kwestie van inhoud. Het nieuwe artikel 10 en de (on)wenselijkheid van een verruimde reikwijdte

(12)

ook het milieu beogen te beschermen. Dergelijke criteria mogen in bestemmingsplanvoorschriften worden opgenomen, mits die voorschriften ook ruimtelijk relevant zijn. (…) De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat het stellen van een zodanige eis van de mestafzet ruimtelijk relevant is.”31 De annotator merkt hier terecht op dat de Afdeling niet motiveert waarom er sprake is van ruimtelijk relevantie. Aangezien in de planvoorschriften wordt verwezen naar ‘milieuwettelijke criteria’, ziet de annotator in dat de Afdeling op basis van een directe doorwerking naar milieuwetgeving een ruimtelijke relevantie aanneemt.32 De annotator geeft in het volgende citaat goed weer wat de keerzijde van het opnemen van milieunormen in een bestemmingsplan voor de initiatiefnemer betekent: “De aanvaardbaarheid van het planvoorschrift inzake de mestverwerking heeft onlosmakelijk gevolgen voor de uitvoeringsbesluiten die op grond van, en ter uitvoering van, het bestemmingsplan worden genomen. Dat geldt in ieder geval voor die besluiten waarvoor het bestemmingsplan het verplichte toetsingskader vormt, in het bijzonder de bouwvergunning. Doordat in het bestemmingsplan voorschriften zijn opgenomen waarbij wetgeving uit andere sectoren (milieu) het beoordelingskader vormt, wordt dit beoordelingskader getrokken binnen de besluitvorming omtrent voornoemde uitvoeringsbesluiten. Daardoor kan de situatie ontstaan dat bij deze besluitvorming aspecten moeten worden betrokken die eigenlijk – bezien vanuit het specialiteitsbeginsel – wezensvreemd zijn voor het desbetreffende uitvoeringsbesluit. Of de mestverwerking ‘conform het bestemmingsplan’ kan geschieden, dient in casu als gezegd te worden beoordeeld op basis van de relevante milieuwetgeving. Dat heeft tot gevolg dat in het kader van de beslissing op de onderhavige aanvraag om bouwvergunning, de milieuwetgeving mede het toetsingskader vormt en dat de beoogde mestverwerking in het kader van die aanvraag (welke immers niet in strijd met het bestemmingsplan mag zijn) moet worden getoetst. Het feit dat wordt betwijfeld of aan de eisen die krachtens het bestemmingsplan aan de mestverwerking worden gesteld kan worden voldaan, is in deze zaak de reden voor de weigering van de bouwvergunning.“33

Ook na de inwerkingtreding van de nieuwe Wro op 1 juli 2008 blijft het vereiste van ruimtelijke relevantie in stand voor het opnemen van een milieunorm in een bestemmingsplan. Dit blijkt bijvoorbeeld uit de uitspraak van 18 juli 2012 en de noot van J.C. van Oosten. “In bovenstaande uitspraak overweegt de Afdeling dat het gebruik van het evenemententerrein niet leidt tot onaanvaardbare geluidhinder, vanwege het verbod in de

31

ABRvS 7 augustus 2002, 200103513/1, r.o. 2.4, m.nt. A.G.A. Nijmeijer.

32

ABRvS 7 augustus 2002, 200103513/1, r.o. 2.4, m.nt. A.G.A. Nijmeijer, noot overweging 2.

33

(13)

planregels om de gronden aangewezen voor het evenemententerrein te gebruiken op zodanige wijze dat ter plaatse van geluidgevoelige gebouwen sprake is van een hogere geluidsbelasting dan is toegestaan op grond van de planregels.”34 En uit de uitspraak van 30 januari 2013: “De Afdeling overweegt dat in het kader van een goede ruimtelijke ordening bij het beoordelen van het woon- en leefklimaat vanwege de geluidsbelasting ter plaatse van een woning betekenis toekomt aan alle relevante geluidsbronnen.”35 In de noot bij de uitspraak van 18 juli 2012 maakt J.C. van Oosten de volgende opmerking: "Aanzienlijk gemakkelijker zou het zijn, indien het geluid vanwege evenemententerrein in een bestemmingsplan gereguleerd zou kunnen worden door het opnemen van emissie- en immissievoorschriften. Op zichzelf zou daar geen bezwaar tegen hoeven te bestaan, dergelijke voorschriften zijn immers medebepalend voor het woon- en leefklimaat van omwonenden. De literatuur en (oudere) jurisprudentie is echter vrij eensgezind in het standpunt dat het opnemen van direct werkende milieu(kwaliteits)normen, zoals geluidsemissie- en immissienormen, niet mogelijk is.”36 Daarnaast geeft deze annotator aan dat gemeenten bij gebrek aan het kunnen opnemen van geluidsemissie en – immissienormen in bestemmingsplannen, hun toevlucht zoeken tot de Algemeen Plaatselijke Verordening om toch een aanvaardbaar woon- en leefklimaat te kunnen verzekeren.37 Omdat een Algemeen Plaatselijke Verordening niet appellabel is, heeft de burger geen rechtsbescherming bij de bestuursrechter.

De Afdeling houdt bij het bepalen van of er sprake is van ruimtelijke relevantie rekening met nog een element. In haar uitspraak van 4 februari 2015 overweegt de Afdeling het volgende: “Door de zogenoemde statische verwijzing in artikel 4, lid 4.3.1, aanhef en onder a, van de planregels naar het geluidverdeelplan dat onderdeel is van het zonebeheerplan zoals opgenomen in bijlage 3 van het bestemmingsplan, maakt de inhoud van dit geluidverdeelplan deel uit van het bestemmingsplan. De Afdeling is van oordeel dat de bestreden planregeling, gelet op het doel hiervan, een ruimtelijk relevant karakter heeft. Met het geluidverdeelplan wordt immers beoogd een doelmatige verdeling van de beschikbare geluidruimte over de diverse percelen van het industrieterrein, en daarmee een doelmatig grondgebruik, te waarborgen. Dit doel kan niet worden bereikt door het stellen van geluidgrenswaarden aan individuele inrichtingen bij de verlening van vergunningen.”38 De Afdeling verwijst daarbij

34_{ABRvS 18 juli 2012, M en R 2013, 88, m.nt. J.C. van Oosten, noot overweging 2.} 35

ABRvS 30 januari 2013, JM 2013/40, m.nt. F. Arents, r.o. 3.6.

36

ABRvS 18 juli 2012, M en R 2013, 88, m.nt. J.C. van Oosten, noot overweging 6. Zie ook A.G.A. Nijmeijer, Van

bestemmingsplan naar omgevingsverordening. Grijp kansen op het punt van de inhoud, wees verstandig op het punt van de rechtsbescherming!, M en R 2012/80, pag. 2.

37

ABRvS 18 juli 2012, M en R 2013, 88, m.nt. J.C. van Oosten, noot overweging 10.

38

(14)

naar een andere uitspraak van 2 november 2011.39 De Afdeling heeft in die uitspraak overwogen dat “in de Wet milieubeheer niet is bepaald, noch daaruit kan worden afgeleid, dat een omgevingsvergunningaanvraag mede moet worden getoetst aan een krachtens artikel 164 van de Wet geluidhinder vastgesteld zonebeheerplan.”40 “Nu gelet hierop de verdeling van de beschikbare geluidruimte op een industrieterrein niet in het kader van de vergunningverlening is gewaarborgd, heeft de raad in redelijkheid kunnen besluiten om een verdeling van de beschikbare geluidruimte in het bestemmingsplan te waarborgen. Gelet op het voorgaande, staan noch artikel 3.1 eerste lid Wro, noch de milieuwet- en regelgeving er aan in de weg dat het geluidverdeelplan in het bestemmingsplan wordt opgenomen.”41 Of een bepaling in een bestemmingsplan ruimtelijk relevant is, hangt dus tevens af van de doelmatigheid van een eventueel alternatief, zoals vergunningverlening.

Uit bovenstaande jurisprudentie blijkt dat het opnemen van (milieu-)kwaliteitsnormen in een bestemmingsplan in bepaalde gevallen ruimtelijke relevant kan zijn. Dit is echter niet geheel zonder risico. Hier zal in hoofdstuk 4 op worden teruggekomen (paragraaf 4.1).

2.4 Conclusie

Het doel van de ruimtelijke ordening betreft zo gunstig mogelijke voorwaarden creëren voor het gebruik en de ontwikkeling van een bepaald gebied. Het centrale normstellende document binnen de ruimtelijke ordening is het bestemmingsplan. ‘Een goede ruimtelijke ordening’ vormt het toetsingscriterium. De reikwijdte van dit toetsingscriterium is niet eenduidig vastgelegd in het ruimtelijke ordeningsrecht. Raadpleging van parlementaire geschiedenis, literatuur en jurisprudentie is nodig om het begrip ‘een goede ruimtelijke ordening’ te duiden. Daaruit komt naar voren dat de gemeenteraad een belangenafweging dient te maken. De opvatting van de Afdeling (en de Kroon) is in de loop der jaren veranderd wat betreft de reikwijdte van het begrip ‘een goede ruimtelijke ordening’. In eerste instantie werd totaal geen mogelijkheid gezien om milieunormen op te nemen in het bestemmingsplan, omdat deze niet rechtstreeks betrekking zouden hebben op het gebruik van grond en gebouwen, maar in de loop der jaren werd een andere tendens zichtbaar. De toets van de gemeenteraad naar de noodzakelijkheid van een regel uit oogpunt van ‘een goede ruimtelijke ordening’ moet bestaan uit de vraag of de bepaling ruimtelijk relevant is. Vervolgens is dit begrip nader

39

ABRvS 2 november 2011, M en R 2012/25, m.nt. T. Brouwer.

40

ABRvS 2 november 2011, M en R 2012/25, r.o. 2.4.5, m.nt. T. Brouwer.

41

(15)

uitgediept in verschillende uitspraken van de Afdeling. In bepaalde gevallen is het opnemen van milieukwaliteitsnormen ruimtelijk relevant.

3 Het omgevingsplan

Het toepassingsgebied van de nieuwe Omgevingswet bestaat uit de fysieke leefomgeving en activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving.42 De fysieke leefomgeving bestaat uit de natuurlijke omgeving en de gebouwde omgeving: bouwwerken, infrastructuur, watersystemen, water, bodem, lucht, landschappen, natuur en cultureel erfgoed.43 In afdeling 1.3 van het wetsvoorstel staat de algemene zorgplicht geformuleerd. Deze zorgplicht is gebaseerd op de zorgplichten opgenomen in bijvoorbeeld artikel 1.1a Wet Milieubeheer, artikel 6.8 Waterwet en artikel 1a Woningwet.44 In dit hoofdstuk staat het gemeentelijk omgevingsplan centraal. Daarbij wordt steeds een vergelijking gemaakt van het toetsingskader van het omgevingsplan ‘zorg voor de fysieke leefomgeving’ van de nieuwe Omgevingswet met ‘de goede ruimtelijke ordening’ van het huidige ruimtelijk ordeningsrecht. Deze vergelijking geschiedt voornamelijk aan de hand van het wetsvoorstel Omgevingswet en de bijbehorende parlementaire geschiedenis. Daarnaast zal relevante literatuur worden gebruikt voor de vergelijking. Allereerst komt het instrument omgevingsplan aan bod in paragraaf 3.1 van dit hoofdstuk. Vervolgens wordt het begrip zorg voor de fysieke leefomgeving besproken in paragraaf 3.2. Daarna volgen de mogelijke regels in het omgevingsplan in de paragraven 3.3 en 3.4 van dit hoofdstuk. Vervolgens wordt het onderwerp milieu belicht in paragraaf 3.5 en het experimenteel omgevingsplan in paragraaf 3.6. Dit hoofdstuk wordt afgesloten met een conclusie in paragraaf 3.7.

3.1 Het omgevingsplan

Het belangrijkste instrument voor het gemeentelijk omgevingsbeleid wordt het omgevingsplan.45 De Omgevingswet bevat een verplichting voor de gemeenteraad om een

42

43

44

Kamerstukken II, 2013/14, 33962, nr. 3, pag. 66, 67.

45

A. Kamphuis, De Nieuwe Omgevingswet, van bestemmingsplan naar omgevingsvisie, Vastgoed Fiscaal & Civiel 2015, afl. 5, p. 9 e.v.

(16)

omgevingsplan vast te stellen met daarin regels over de fysieke leefomgeving (artikel 2.4 Omgevingswet). Dit artikel bevat een verplichting om voor het gehele grondgebied één omgevingsplan vast te stellen. Het aantal omgevingsplannen in Nederland zal dus fors minder zijn dan het aantal bestemmingsplannen (en beheersverordeningen). Daarbij is het mogelijk om het omgevingsplan partieel te wijzigen per deelgebied. Op deze manier hoeft bij een wijziging niet het gehele omgevingsplan te worden aangepast. De algemene actualiseringsplicht van het bestemmingsplan (10 jaar) wordt niet overgenomen voor het omgevingsplan. Wel is een actualiseringsplicht (5 jaar) opgenomen voor de omgevingsvergunning voor een voortdurende afwijkactiviteit (artikel 4.17 Omgevingswet). Het omgevingsplan heeft een verbrede reikwijdte ten opzichte van het bestemmingsplan: regels over goede ruimtelijke ordening worden geïntegreerd met regels over milieu, cultuur, cultureel erfgoed, bomen en welstand.46 De centrale norm binnen de nieuwe Omgevingswet is het begrip ‘fysieke leefomgeving’. In paragraaf 3.2 komt dit begrip uitgebreid aan bod. Het is mogelijk om vier soorten regels op te nemen in het omgevingsplan: regels voor activiteiten in de fysieke leefomgeving, de functie- en locatiespecifieke regels, beoordelingsregels voor de verlening van een vergunning voor een afwijkactiviteit en de omgevingswaarden. Deze soorten regels worden besproken in paragraaf 3.3 en 3.4 van deze scriptie.

Het omgevingsplan is een bijzonder figuur ten opzichte van andere instrumenten van de Omgevingswet. Het omgevingsplan heeft veel overeenkomsten met een normale verordening, het betreft een besluit van algemene strekking, inhoudende algemeen verbindende voorschriften. Tegelijkertijd is er een belangrijk verschil ten opzichte van een verordening. De meeste regels in het omgevingsplan “hebben betrekking op de toedeling van functies aan locaties en houden verband met de wijze waarop de functies op die locaties kunnen worden uitgeoefend. Net als in een bestemmingsplan zijn de regels daarmee vaak alleen van toepassing op een bepaalde locatie en daarom specifiek en concretiserend van aard.”47 Daarom is ervoor gekozen om het besluit tot vaststelling van een omgevingsplan, net zoals bij het bestemmingsplan, appellabel te maken. Afdeling 3.4 Awb is van toepassing op de voorbereiding van een omgevingsplan (artikel 16.28 Omgevingswet). Dat betekent dat een ontwerpomgevingsplan ter inzage moet worden gelegd, alvorens het omgevingsplan kan worden vastgesteld door de gemeenteraad. Tegen dit ontwerpomgevingsplan kunnen door

46

47

(17)

eenieder zienswijzen worden ingediend.48 Tegen het besluit tot vaststelling of wijziging van het omgevingsplan staat beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in eerste en enige aanleg. In geval van wijziging van het omgevingsplan is niet weer het gehele omgevingsplan appellabel, maar slechts de wijzigingen.49

In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel wordt een aankondiging gegeven voor het overgangsrecht.50 Daarbij is de wetgever voornemens bestaande bestemmingsplannen en beheersverordeningen automatisch op te nemen in één gebiedsdekkend omgevingsplan. De wetgever merkt daarbij het volgende op: “Niets staat in de weg om daarbij ook andere regels die mede betrekking hebben op de fysieke leefomgeving in het omgevingsplan op te nemen. Vaak zal het hier gaan om regels in gemeentelijke verordeningen die naast een motief vanuit de fysieke leefomgeving ook worden gesteld in het belang van bijvoorbeeld openbare orde, veiligheid, bruikbaarheid, uiterlijk aanzien, ontsiering, hinderlijk of baldadig gedrag, of goede zeden.”51

3.2 Toetsingskader zorg voor de fysieke leefomgeving

Door de komst van de Omgevingswet verdwijnen de afbakeningen tussen de wetten en er wordt een uniform begrippenkader gehanteerd voor de fysieke leefomgeving.52 Regels over goede ruimtelijke ordening worden geïntegreerd met regels over milieu, cultuur, cultureel erfgoed, bomen en welstand.53 Artikel 1.2 lid 2 Omgevingswet bevat een niet limitatieve opsomming van wat de fysieke leefomgeving bevat; bouwwerken, infrastructuur, watersystemen, water, bodem, lucht, landschappen, natuur en cultureel erfgoed. Daarnaast zijn relevant het gebruik van natuurlijke hulpbronnen, emissies en hinder en risico´s. Met deze gekozen open formulering kan het gemeentebestuur, wanneer sprake is van een twijfelgeval, oordelen of het voorwerp tot de fysieke leefomgeving behoort. Daarbij wordt getoetst of het gemeentebestuur redelijkerwijs tot het standpunt heeft kunnen komen dat het betreffende onderwerp een onderdeel is van de fysieke leefomgeving.54 Het derde (en het vierde lid) van artikel 1.2 Omgevingswet kleuren het toepassingsgebied van de wet nader in, op basis van

48

49

50

51

52

53

54

(18)

gevolgen voor de fysieke leefomgeving. De regulering voor deze gevolgen is verspreid over de Omgevingswet.55 In het nader rapport van 16 juni 2014 wordt opgemerkt dat er in plaats van een begripsbepaling van het begrip ´fysieke leefomgeving´ is gekozen voor een opsomming in de wet van alle belangrijke onderdelen die er toe behoren. “Daardoor is in het merendeel van de gevallen duidelijk of iets tot de fysieke leefomgeving behoort. Uiteraard blijft er een zeer beperkte categorie van gevallen bestaan waarbij er discussie zou kunnen ontstaan, maar die zou er ook zijn als er wel een wettelijke begripsbepaling zou zijn, zoals blijkt uit de ervaringen op andere terreinen.”56

De regering heeft in haar Nota naar aanleiding van het verslag een aanvullende omschrijving van het begrip ‘fysieke leefomgeving’ gegeven.57 Er is in artikel 1.2 lid 2 Omgevingswet gekozen voor deze opsomming, omdat overige onderdelen het wetsontwerp niet hebben gehaald met een reden. Daarbij horen de onderdelen ‘klimaat’, ‘natuurlijke hulpbronnen’, ‘gronden’ en ‘werken‘. Het klimaat is volgens de regering “een proces binnen de fysieke leefomgeving, maar geen grijpbaar, fysiek, onderdeel daarvan.”58 De natuurlijke hulpbronnen zijn niet in artikel 1.2. lid 2 Omgevingswet opgenomen, omdat “zij onttrokken worden uit de verschillende wel genoemde fysieke onderdelen van de fysieke leefomgeving.”59 Beide onderdelen zijn overigens wel genoemd in artikel 2.1 lid 3 Omgevingswet.60 Het begrip gronden is fysiek niet te onderscheiden van het wel opgenomen begrip bodem. Ook het begrip werken komt terug in de wel opgenomen begrippen infrastructuur en watersystemen. De opvatting van de regering is dat de opsomming in artikel 1.2 lid 2 Omgevingswet volledig is, maar voor de zekerheid is gekozen voor de formulering ‘in ieder geval’, om discussies over grensgevallen te voorkomen.61

Artikel 1.6 van het wetsvoorstel bepaalt dat een ieder bij zijn activiteiten voldoende zorg voor de fysieke leefomgeving in acht neemt. De reikwijdte van deze zorgplicht is breder ten opzichte van de zorgplicht van de huidige wetgeving. Ten eerste omvat de zorgplicht meer onderdelen van de fysieke leefomgeving: “naast het milieu (Wet milieubeheer), bouwwerken (Woningwet), de bodem (Wet bodembescherming en Waterwet) en natte rijkswaterstaatswerken (Waterbesluit) geldt de zorgplicht van het wetsvoorstel ook voor

55

56

Kamerstukken II, 2013/14, 33962, nr. 4, pag. 37

57

Kamerstukken II, 2014/15, 33962, nr. 12, pag. 275 e.v.

58

59

60

Kamerstukken II, 2014/15, 33962, nr. A, pag. 3.

61

(19)

infrastructuur en andere watersystemen.”62 Daarnaast omvat de zorgplicht voor bouwwerken, naast de veiligheid en gezondheid, zoals in de huidige Woningwet, ook de omgevingskwaliteit van die bouwwerken.63

In artikel 2.16 Omgevingswet staan een aantal taken opgesomd ten behoeve van de fysieke leefomgeving. Deze opsomming is niet limitatief, omdat ook elders in de Omgevingswet of op grond van andere wetten aan het bestuur toegedeelde taken mogelijk zijn. Uit de memorie van toelichting bij dit artikel blijkt dat hierbij gedacht moet worden aan “taken als onderdeel van, of volgend uit een bevoegdheidsuitoefening, zoals het ontwikkelen van beleid voor de fysieke leefomgeving in het kader van de voorbereiding en vaststelling van een omgevingsvisie of het ontwikkelen van beleid voor het beschermen van het milieu, het toedelen van maatschappelijke functies aan gebruik van de grond, enzovoorts die in het omgevingsplan verder worden gereguleerd. Hoewel dat dus niet direct bij lezing van artikel 2.16 blijkt, behoort de aloude taak om tot een goede ruimtelijke ordening te komen en het gebruik van de grond en de bouwwerken te reguleren tot de kerntaken van het gemeentebestuur.”64 In artikel 2.16 Omgevingswet worden taken omschreven op het gebied van het beheer van watersystemen en waterketenbeheer en de taak “het behoeden van de staat en werking van openbare wegen, voor zover niet in beheer bij een waterschap, een provincie of het Rijk, voor nadelige gevolgen van activiteiten op of rond die wegen.” Dit zijn de taken die het bestuur van gemeenten nu verrichten krachtens de Wet milieubeheer en de Waterwet.

3.3 Regels in het omgevingsplan

In het omgevingsplan worden regels neergelegd om activiteiten van burgers en bedrijven in de fysieke leefomgeving te reguleren (artikel 4.1 Omgevingswet). Daarnaast zijn er de functie- en locatiespecifieke regels: “het omgevingsplan bevat voor het gehele grondgebied van de gemeente een evenwichtige toedeling van functies aan locaties en andere regels die met het oog daarop nodig zijn (artikel 4.2 Omgevingswet).”65 Verder kunnen er regels niet rechtstreeks tot burgers en bedrijven gericht in worden neergelegd, zoals omgevingswaarden (artikel 2.11 Omgevingswet). In de volgende paragraaf zal ik hier verder op in gaan. Ook is het mogelijk om beoordelingsregels voor de verlening van een vergunning voor een afwijkactiviteit op te nemen in het omgevingsplan.

62

63

64

65

(20)

Regels voor activiteiten in de fysieke leefomgeving

Artikel 1.2 lid 2 Omgevingswet bevat een niet limitatieve opsomming van wat de fysieke leefomgeving bevat; bouwwerken, infrastructuur, watersystemen, water, bodem, lucht, landschappen, natuur en cultureel erfgoed. De regels voor activiteiten van burgers en bedrijven in de fysieke regelgeving kunnen in ieder geval de in dit artikel genoemde onderwerpen bevatten. Hierbij kan worden gedacht aan “regels over bouwactiviteiten, kapactiviteiten, sloopactiviteiten of activiteiten zoals het plaatsen van reclame.”66 Uit lezing van artikel 4.1 Omgevingswet kan worden afgeleid dat het niet verplicht is deze regels voor activiteiten in de fysieke leefomgeving op te nemen in het omgevingsplan.

De functie- en locatiespecifieke regels

De functie- en locatiespecifieke regels vormen een belangrijke categorie binnen het omgevingsplan. “Tot deze functie- en locatiespecifieke regels behoren de regels waarmee functies aan locaties worden toegekend en de regels die met het oog op die functies worden gesteld.”67 Deze toedeling van functies aan locaties is neergelegd in artikel 4.2 Omgevingswet. De huidige bestemmingsplannen en beheersverordeningen van de Wro en de erfgoed- en monumentenverordeningen worden hiermee vervangen.68 Daarbij zijn alle aspecten van de fysieke leefomgeving geoorloofd, in plaats van slechts de goede ruimtelijke ordening als buitengrens. De functietoekenning heeft twee kenmerken. Enerzijds zijn daar de functiekenmerken. Deze drukken een bepaalde rol, taak of dienstbaarheid uit. Hierbij valt te denken aan bijvoorbeeld de functie ´weg´, ´bedrijventerrein´ of de status ´monument´. Anderzijds zijn daar de locatiekenmerken. Deze “begrenzen het betreffende onderdeel van de fysieke leefomgeving. Deze begrenzing kan zowel horizontaal als verticaal gebeuren.”69

Beoordelingsregels voor de verlening van een vergunning voor een afwijkactiviteit

In artikel 5.1 Omgevingswet zijn de omgevingsvergunningplichtige activiteiten opgenomen. Artikel 5.17 lid 1 Omgevingswet bepaald dat in de AMvB´s regels worden opgenomen over het verlenen of weigeren van een omgevingsvergunning. Daarnaast kan het omgevingsplan ook regels bevatten die ertoe strekken dat de omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit

66

67

68

69

(21)

in ieder geval wordt verleend voor zover aan die regels is voldaan (artikel 5.18 lid 1 Omgevingswet).

3.4 Omgevingswaarden

Onder omgevingswaarden wordt verstaan normen die de gewenste staat of kwaliteit van de fysieke leefomgeving of een onderdeel daarvan als beleidsdoel vastleggen. Omgevingswaarden specificeren de overheidszorg voor de fysieke leefomgeving.70 De Nota naar aanleiding van het verslag geeft de volgende omschrijving: “Omgevingswaarden bieden de mogelijkheid om meetbare beleidsdoelstellingen voor de toestand van een onderdeel van de fysieke leefomgeving juridisch vast te leggen, zonder direct in te vullen met welke beleidsinstrumenten de doelstelling gerealiseerd moet worden.”71 Omgevingswaarden kunnen ook zijn: “de toelaatbare belasting door activiteiten of de toelaatbare concentratie of depositie van stoffen in de fysieke leefomgeving.”72 De omgevingswaarden gelden als juridisch bindend kwalitatief beleidsdoel, waar enkel de overheid op kan worden aangesproken, ook als andere maatschappelijke actoren een belangrijke bijdrage leveren aan het realiseren en behouden van een kwalitatief goede fysieke leefomgeving. Voor andere maatschappelijke actoren ontstaat pas een juridisch bindende werking als een omgevingswaarde is vertaald in de voorschriften van een omgevingsvergunning of algemene regel.73 Dit gebeurt op basis van het tweede lid van artikel 2.10 Omgevingswet: “Bij de vaststelling van een omgevingswaarde wordt onderbouwd welke taken en bevoegdheden op grond van deze of een andere wet in ieder geval worden ingezet om de omgevingswaarde te verwezenlijken.” Slechts het overheidslichaam dat de omgevingswaarde heeft vastgesteld kan op grond van dit artikel taken en bevoegdheden inzetten om de omgevingswaarde te verwezenlijken.74 Indien een waarde dreigt te worden overschreden, moet een programma met maatregelen worden opgesteld dat er op gericht is de omgevingswaarde te bereiken.

De omgevingswaarden worden in objectieve termen of meetbare of berekenbare eenheden uitgedrukt (artikel 2.9 Omgevingswet). In tegenstelling tot het huidige bestemmingsplan is het nu dus mogelijk om direct werkende milieu(kwaliteits)normen zoals immissienormen op te

70

71

72

73

74

(22)

nemen in het gemeentelijk omgevingsplan. De juridische kwalificatie kan een resultaatsverplichting, inspanningsverplichting of andere, daarbij te omschrijven verplichtingen bevatten (artikel 2.10 Omgevingswet).75 Ook dient er in het omgevingsplan te worden aangegeven of de omgevingswaarde een bindend kader vormt voor de bevoegdheid van het college van burgemeester en wethouders om het omgevingsplan te wijzigen of voor het verlenen van omgevingsvergunningen waarbij van het omgevingsplan wordt afgeweken. Ook is de opname van algemene regels in het omgevingsplan mogelijk ter bevordering van het bereiken van de omgevingswaarden.76 Het vaststellen van een omgevingswaarde door de gemeente heeft twee rechtsgevolgen. “Allereerst zal het bestuursorgaan dat de omgevingswaarde heeft vastgesteld ook een programma moeten vaststellen als op het bij de omgevingswaarde vastgestelde moment niet wordt voldaan of naar verwachting niet zal worden voldaan aan die waarde. Dat programma zal dan een pakket betreffen met beleids- of beheersmaatregelen om alsnog aan die waarde te voldoen.”77 Dit eerste rechtsgevolg wordt geregeld door artikel 3.9 Omgevingswet. Ten tweede moet voor iedere omgevingswaarde “door middel van een systeem van monitoring worden bewaakt wat de staat of kwaliteit van de fysieke leefomgeving, de belasting door activiteiten of de concentratie of depositie van stoffen in de fysieke leefomgeving is.”78 Daarbij dient het bestuursorgaan dat de omgevingswaarde heeft vastgesteld op basis van deze monitoring te beoordelen of aan die omgevingswaarde wordt voldaan. Hoofdstuk 20 van de Omgevingswet regelt de monitoring van omgevingswaarden.

De initiatiefnemer heeft als het om omgevingswaarden gaat niet alleen te maken met regels vastgesteld door de gemeente, maar ook door het Rijk of de provincie. Het subsidiariteitsbeginsel is hierop van toepassing. Artikel 2.3 lid 1 bepaald dat “De uitoefening van de taken en bevoegdheden op grond van deze wet wordt overgelaten aan de bestuursorganen van een gemeente, tenzij daarover andere regels zijn gesteld.”79 De leden 2 en 3 bieden vervolgens uitzonderingen op deze regel. Het is op nationaal niveau mogelijk om omgevingswaarden vast te stellen in het Besluit kwaliteit leefomgeving. Deze AMvB is onderdeel van de vier AMvB´s per doelgroep: Het Omgevingsbesluit, Het Besluit kwaliteit leefomgeving, Het Besluit activiteiten leefomgeving en Het Besluit bouwwerken leefomgeving. Het Besluit kwaliteit leefomgeving stelt inhoudelijke normen aan het handelen

75

76

77

78

79

(23)

van bestuursorganen.80 Landelijke omgevingswaarden door het Rijk worden terughoudend vastgesteld. Over de onderdelen lucht- en (grond)waterkwaliteit en de veiligheid van (primaire) waterkeringen die in beheer zijn bij Rijkswaterstaat bestaat er een verplichting om bij AMvB omgevingswaarden vast te stellen. Bij het stellen van een landelijke omgevingswaarde moet worden voldaan aan drie criteria: Er moet sprake zijn van een Europese verplichting tot het halen van een norm, monitoring en het treffen van maatregelen in geval van een (dreigende) overschrijding van de norm. Daarnaast geldt dat een waarde voldoende objectiveerbaar moet zijn om als omgevingswaarde te kunnen worden vastgesteld. Verder moet het stellen van een omgevingswaarde doelmatig en proportioneel zijn.81 Het Besluit activiteiten leefomgeving en Besluit bouwwerken leefomgeving zullen rechtstreeks werkende regels bevatten voor activiteiten in de leefomgeving. Deze algemene rijksregels zullen rechtstreeks gericht zijn tot alle initiatiefnemers die deze activiteiten uitvoeren. Het Besluit activiteiten leefomgeving bevat regels over activiteiten die voornamelijk door bedrijven worden verricht. Het Besluit bouwwerken leefomgeving bevat regels over activiteiten die veelal door bedrijven en burgers worden uitgevoerd, namelijk de regels over bouwwerken.82

De regering kiest er voor om de (rijks)omgevingswaarden op AMvB-niveau te bundelen.83 Bij algemene maatregel van bestuur kunnen (met inachtneming van de grenzen van artikel 2.3 lid 3 Omgevingswet) regels worden gesteld over de uitoefening van taken of bevoegdheden door bestuursorganen om te voldoen aan bij algemene maatregel van bestuur vastgestelde omgevingswaarden of voor het bereiken van andere doelstellingen voor de fysieke leefomgeving. Dit is vastgelegd in artikel 2.24 Omgevingswet. Met andere doelstellingen voor de fysieke leefomgeving wordt bedoeld; “doelstellingen ter uitvoering van de maatschappelijke doelen van de Omgevingswet, die door het Rijk zijn geformuleerd en die geen omgevingswaarde zijn. Deze doelstellingen kunnen blijken uit alle schriftelijke openbare documenten van het Rijk, waaronder de omgevingsvisie, beleidsnota’s of programma’s.”84 Deze andere doelstellingen worden gesteld ter uitvoering van de maatschappelijke doelen van

80

Kamerstukken II, 2014/15, 33118/33962, nr. 18, pag. 4.

81

82

83

Prof. mr. K.J. de Graaf, Prof. mr. G.A. van der Veen, Mr. dr. H.D. Tolsma, Prof. mr. dr. A.T. Marseille, Het wetsvoorstel

Omgevingswet, Een onderzoek naar de reactie van de regering naar aanleiding van het advies van de Raad van State,

Bijlage bij brief van de vaste commissie voor infrastructuur en milieu, Kamerstukken II, 2014/15, 33962, nr. 14, pag. 27.

84

(24)

de Omgevingswet uit artikel 1.3 Omgevingswet.85 Artikel 2.22 en 3.4 Omgevingswet bevatten een zelfde constructie voor omgevingsverordeningen en programma’s.

Op provinciaal niveau is het mogelijk om omgevingswaarden vast te stellen bij omgevingsverordening. Naast de beperking van artikel 2.3 lid 2 Omgevingswet, geldt er nog een beperking; “Bij omgevingsverordening kunnen geen omgevingswaarden worden vastgesteld in aanvulling op of in afwijking van omgevingswaarden die bij algemene maatregel van bestuur zijn vastgesteld, tenzij bij de maatregel anders is bepaald.”86 Provincies zijn verplicht omgevingswaarden vast te stellen voor de veiligheid van waterkeringen die geen primaire waterkering zijn en niet bij het Rijk in beheer zijn. Hetzelfde geldt voor de gemiddelde overstromingskans per jaar van aangewezen gebieden met het oog op de bergings- en afvoercapaciteit.87 Op gemeentelijk niveau geldt er geen verplichting om omgevingswaarden vast te stellen, behalve wanneer per instructieregel in de provinciale omgevingsverordening is bepaald dat omgevingswaarden in het gemeentelijk omgevingsplan moeten worden opgenomen. Deze beperking is opgenomen in artikel 2.23 lid 3 sub a Omgevingswet. Wel moet er voldaan zijn aan de eis van artikel 2.18 lid 1 sub a jo 2.3 lid 2 sub a Omgevingswet; er moet een provinciaal belang zijn. Op gemeentelijk niveau geldt de beperking dat geen omgevingswaarden mogen worden vastgesteld in afwijking van of in aanvulling op de provinciale omgevingsverordening dan wel het Besluit kwaliteit leefomgeving (artikel 2.11 lid 2 Omgevingswet). Daarnaast moet de gemeenteraad wel invloed kunnen uitoefenen op het onderwerp van de betreffende omgevingswaarde. De bron van bijvoorbeeld de geluidbelasting moet beïnvloedbaar zijn door de gemeenteraad.

Omgevingswaarden zijn appellabel, omdat tegen alle regels van het omgevingsplan beroep kan worden ingesteld.88 Het vaststellen van de rechtmatigheid van het gemeentelijk omgevingsplan is voorwaarde voor het vaststellen van de rechtmatigheid van andere besluiten. Uit de memorie van toelichting blijkt dat dit van belang is, omdat de reikwijdte van de vergunningplicht onder de Omgevingswet breder is dan bij de Wabo.89 Wel bestaat de opvatting dat terughoudend getoetst zal moeten worden door de rechter, indien het gaat om omgevingswaarden, aangezien het gaat om juridisch vastgelegde beleidsdoelen.90

85

86

Artikel 2.12 lid 2 Omgevingswet. Kamerstukken II, 2014/15, 33962, nr. A, pag. 6.

87

88

89

90

Mr. M. de Jager en mr. ir. S. Handgraaf, Reactie op W.J. Bosma – De betekenis van omgevingswaarden en instructieregels

(25)

3.5 Milieu

Het overkoepelende begrip voor de vele grondslagen binnen de Omgevingswet is het begrip ´activiteit´. Het wetsvoorstel Omgevingswet onderscheidt verschillende activiteiten, waaronder de milieubelastende activiteit.91 De grondslag voor de milieubelastende activiteit in de Omgevingswet is ten opzichte van de Wet milieubeheer breder. De memorie van toelichting bij de Omgevingswet geeft hierbij de volgende argumenten: naast de nadelige gevolgen die inrichtingen kunnen veroorzaken, omvat de grondslag “ook een veelheid aan milieubelastende activiteiten buiten inrichtingen, waarvoor nu al algemene rijksregels gelden. Zoals: lozingen van afvalwater in rioolstelsels en in de bodem; omgaan met afvalstoffen; en toepassing van systemen voor warmte- en koudeopslag.”92 Voor de grondslag ´inrichting´ is de grondslag ´milieubelastende activiteit´ in de plaats gekomen, omdat voor de meeste inrichtingen inmiddels algemene regels gelden, in plaats van een vergunning. “Als bepaald is dat het Activiteitenbesluit milieubeheer van toepassing is en een activiteit geheel onder de algemene regels valt, is het inrichtingbegrip vervolgens nog maar in beperkte mate relevant. Voor de aanwijzing van activiteiten die worden gereguleerd in het Activiteitenbesluit milieubeheer en andere activiteiten uit de overige te integreren algemene maatregelen van bestuur kan op basis van de grondslag ´milieubelastende activiteit´ rechtstreeks worden aangesloten bij de handelingen met milieubelastende gevolgen.”93 Er vinden twee veranderingen plaats. De eerste verandering betreft dat kortdurende of incidentele activiteiten nu ook onder de regels van de Omgevingswet komen te vallen. Daarnaast komt er meer aandacht voor de verschillende activiteiten die plaatsvinden. Wanneer er toch een vergunning moet worden afgegeven, kan het voorkomen dat de vergunning alleen slaat op een bepaalde activiteit, omdat slechts een bepaald aspect vergunningplichtig is. 94

De centrale begrippen van de Wet milieubeheer ´gevolgen voor het milieu´ en ´bescherming van het milieu´ kunnen niet worden overgenomen in de Omgevingswet, aangezien deze een bredere reikwijdte heeft. De begrippen ´gevolgen voor het milieu´ en ´bescherming van het milieu´ zijn daarom enerzijds opgegaan in de omschrijving van het begrip fysieke leefomgeving en de doelen van de wet (artikelen 1.2 en 1.3 Omgevingswet), en anderzijds opgenomen bij de milieu-instrumenten.95 De in de vorige paragraaf besproken ´andere

91

92

93

94

J.R. van Angeren, T. Barkhuysen, T. Kortman, A. ten Veen, Op weg naar de Omgevingswet, Stibbe: 2015, pag. 96.

95

(26)

doelstellingen voor de fysieke leefomgeving´ betreffen de doelstellingen ter uitvoering van de maatschappelijke doelen van de Omgevingswet uit artikel 1.3 Omgevingswet. Alle in de vorige paragraaf genoemde beleidsmiddelen hebben dus als basis de fysieke leefomgeving en andere doelstellingen voor de fysieke leefomgeving. Daaronder vallen ook de milieuaspecten. Het Rijk kan voor activiteiten algemene regels stellen als dit uit oogpunt van de bescherming van de fysieke leefomgeving gewenst is (hoofdstuk 4 Omgevingswet). Dit biedt veel vrijheid voor burgers en bedrijven. Het grote nadeel van deze algemene regels is dat er geen rekening kan worden gehouden met specifieke situaties. De initiatiefnemer kan hier de dupe van zijn, maar ook zou onvoldoende bescherming van de fysieke leefomgeving kunnen ontstaan.96 De Omgevingswet biedt hier twee oplossingen voor: een gelijkwaardige maatregel (artikel 4.7 Omgevingswet), of maatwerkvoorschriften of maatwerkregels (artikel 4.5 jo 4.5 jo 4.8 jo 4.9 Omgevingswet). Met een gelijkwaardige maatregel wordt hetzelfde resultaat bereikt als met de voorgeschreven maatregel is beoogd. Volgens de memorie van toelichting is een maatwerkregel een algemene regel in een omgevingsplan aanvullend op of afwijkend van de algemene regels van een provincie of het Rijk. De maatwerkregels moeten in het omgevingsplan zelf worden vastgelegd.97 Het instrument kan door de regelgever territoriaal begrensd worden of van toepassing worden verklaard voor bepaalde materiële onderwerpen.98 Net als met een maatwerkregel kan met een maatwerkvoorschrift een verzwarende of verlichtende regel worden vastgesteld, onderwerpen kunnen nader worden ingevuld of aangevuld, of voor een in algemene regels opgenomen verbod kan ontheffing worden verleend.99 De mogelijkheid van maatwerkvoorschriften bestond vanaf 2008 al in het milieurecht, maar de Omgevingswet brengt een omgevingsrechtbrede bevoegdheid met zich mee om in o.a. het omgevingsplan onderwerpen aan te wijzen waarvoor het bevoegde gezag maatwerkvoorschriften kan vaststellen. Volgens de begrippenlijst bij de memorie van toelichting bij de Omgevingswet wordt onder maatwerkvoorschrift verstaan: “Beschikking waarmee het bevoegd gezag de plicht oplegt te voldoen aan voorschriften in aanvulling op of afwijking van geldende algemene regels (artikel 4.5).”100 Omdat het een beschikking betreft, staat er bezwaar en beroep open. De niet-plaatsgebonden activiteiten worden overigens nog

96

97

98

99

100

(27)

niet opgenomen in het wetsvoorstel Omgevingswet. Deze zullen op een later moment volgen.101

Op grond van de huidige wetgeving, zien we dat de bevoegdheid van maatwerkvoorschriften (op grond van het Activiteitenbesluit) terughoudend moet worden toegepast. Het gebruik dient tot bijzondere en incidentele gevallen beperkt te blijven.102 Maatwerkvoorschriften kunnen een verzwarende omstandigheid opleveren voor de initiatiefnemer en zullen dus niet altijd tot verbeterde mogelijkheden voor maatschappelijke activiteiten leiden. Het is echter wel het voornemen van de regering het stelsel van de Omgevingswet uitnodigend te maken voor initiatiefnemers.103

Het omgevingsplan zal het primaire instrument worden om de significante effecten van milieubelastende activiteiten te voorkomen, omdat deze vooral een lokale afweging betreffen. Vooral bij de onderwerpen geur, geluid, trillingen en externe veiligheid dient er sprake te zijn van een lokale afweging. De gemeente kan voor deze onderwerpen de gebruiksruimte begrenzen. Ook is het mogelijk dat voor andere onderwerpen de gebruiksruimte in het omgevingsplan wordt begrensd. Te denken valt aan “emissies naar de lucht, de lozingen in gemeentelijke rioolstelsels, of het gebruik van bodemenergie.”104 Daarmee is voor initiatiefnemers en belanghebbenden in een vroeg stadium duidelijk welke ruimte er is voor activiteiten.105

3.6 Experimenteel omgevingsplan

Nog voordat de Omgevingswet in werking treed, krijgen een zestal gemeenten de kans om alvast een grondgebieddekkend omgevingsplan op te stellen.106 Zolang de Omgevingswet niet in werking is getreden, geldt een experimenteel omgevingsplan als een buitenwettelijk en vormvrij plan. Met artikel 7c Besluit Uitvoering Crisis- en herstelwet wordt een wettelijke grondslag gegeven aan deze experimentele bestemmingsplannen.

In de gemeentestem wordt het proces van het tot stand komen van het omgevingsplan van de gemeente Bussum besproken. Daarbij worden regelingen die enig raakvlak hebben met de leefomgeving, in het omgevingsplan opgenomen. Dit betreffen niet altijd regelingen met het

101

102

Stb. 2007, 415, p. 116.

103

104

Kamerstukken II, 2015/16, 33962, nr. H, pag. 44, 45.

105

Kamerstukken II, 2015/16, 33962, nr. H, pag. 45.

106

Dit is mogelijk op basis van Het Besluit Uitvoering Crisis- en herstelwet (achtste tranche).Het Besluit Uitvoering Crisis- en herstelwet, Stb. 2014, 168, 15 mei 2014.

(28)

motief fysieke leefomgeving, maar ook regelingen met een fysieke relevantie. Dit artikel geeft een indruk wat er nu onder het motief fysieke leefomgeving en fysieke relevantie valt.107

In het omgevingsplan Bussum wordt gewerkt met thema´s die toegekend worden aan locaties. Daarbij bestaat er nog steeds het onderscheid enkel- en dubbelbestemmingen. De enkelbestemmingen worden in het omgevingsplan Bussum opgesplitst in functiethema’s, thema’s ten aanzien van bouwen, en eventueel thema’s met betrekking tot aanleggen. De functiethema’s kunnen bijvoorbeeld bestaan uit: Wonen, Detailhandel, Horeca, Bedrijf, Verkeer, Water of Groen. Deze worden toegedeeld aan specifieke locaties, en daarbij worden gebruiksregels gegeven. In geval van een dubbelbestemming zal gekozen worden voor de meest logische onderverdeling, zodat de dubbelbestemming onder één thema valt. In het omgevingsplan Bussum zullen de van toepassing zijnde thema’s elk apart aan percelen en/of gebieden worden gekoppeld. Een bestemming ‘Gemengd’ zal dan ook niet meer voorkomen, omdat op een dergelijk perceel gewoon diverse functiethema’s van toepassing zijn.108 De op een perceel of gebied van toepassing zijnde thema’s gelden cumulatief en moeten in onderling verband worden gelezen. Daarbij mogen er geen tegenstrijdigheden in staan, tenzij duidelijkheid wordt gegeven over de rangorde.109

“Binnen het thema ‘Bouwen’ worden regels gegeven die relevant zijn voor de activiteit ‘Bouwen’, dus de bouwregels uit het bestemmingsplan, maar ook de redelijke eisen van welstand, regels uit de Bouwverordening etc.”110 De bouwregels worden gebiedsgericht benaderd, zodat binnen het thema ‘Bouwen’ verschillende subthema’s bestaan (denk aan het thema ‘Bouwen – Naam van het gebied’). Ook niet gebiedsgericht is daarbij denkbaar; denk aan het thema ‘Bouwen – Verkeer’, omdat voor deze functie specifieke bouwregels gelden, maar niet verschillen per gebied.111 Een functiethema en het bouwthema kunnen ook naast

107

“beheersverordening begraafplaatsen, bomenverordening, bouwverordening, brandbeveiligingsverordening,

destructieverordening, drank- en horecaverordening, erfgoedverordening, huisvestingsverordening, nota standplaatsenbeleid, parkeerverordening, richtlijnen inzamelmiddelen huishoudelijk afval, regeling voor kabels en leidingen,

speelautomatenverordening, telecommunicatieverordening, verordening naamgeving en nummering, verordening op de afvoer van hemelwater en grondwater, verordening routering vervoer gevaarlijke stoffen over de weg, verordening

speelautomatenhallen, verordening winkeltijden en de wegsleepverordening.” En “afvalstoffenverordening, geurverordening, kapverordening, ligplaatsenverordening, marktverordening, milieuverordening, reclameverordening, rioleringsverordening, terrasverordening.” Uit C.S. Cuppen, S.A. Renders, A. Snijders en K.B.J. Steenbakkers, Het maken van een omgevingsplan,

deel 1, De Gemeentestem 2014, aflevering 7407, pag. 5.

108

C.S. Cuppen, S.A. Renders, A. Snijders en K.B.J. Steenbakkers, Het maken van een omgevingsplan, deel 2, De Gemeentestem 2014, aflevering 7408, pag. 4.

109

110

111