Minderheidskabinet: de (on)mogelijkheden van Rutte I

de (on)mogelijkheden van Rutte I

Inleiding

In het najaar van 2010 vinden er voor Nederlandse parlementaire begrippen unieke

gebeurtenissen plaats. Niet alleen treedt er voor het eerst in bijna honderd jaar een premier van liberale huize aan, maar minstens even uniek is het soort kabinet dat aantreedt: een minderheidskabinet. In een land waar meerderheidsregeringen en zelfs surplus majority regeringen eens de norm waren geweest, ontbrak het de regeringscoalitie voor het eerst sinds 1913 aan een parlementaire meerderheid in de Tweede Kamer (Bosmans & Van Kessel, 2011: 21). Het kabinet had echter nog een primeur, te weten de introductie van het gedoogakkoord in het Nederlandse politieke bestel. Het ‘Vrijheid en Verantwoordelijkheid’-akkoord bestond naast het gebruikelijk coalitieakkoord tussen de regeringspartijen VVD en CDA, tevens uit een gedoogakkoord met de PVV, waarin de laatstgenoemde formeel steun toezegde aan de regering zonder hier zelf deel van uit te maken (Hylarides, 2011: 47). Echter, niet al het voorgenomen beleid werd binnen het gedoogakkoord vastgelegd, waardoor de

coalitieregering onder Rutte I voor bepaalde onderwerpen steun zou moeten zoeken bij de oppositiepartijen. Zelden was het van te voren zo helder dat de regering voor

beleidsverwezenlijking afhankelijk zou zijn van de oppositiepartijen. Premier Rutte sprak van een ‘uitgestoken hand’ van de regering; het kabinet zou zich open en constructief opstellen op punten waar zij de steun van de oppositie nodig zou hebben (Volkskrant, 26 oktober 2011). Niet eerder lagen de mogelijkheden voor de oppositie zo expliciet op tafel om vanuit de Kamer een stempel te drukken op het te voeren beleid.

De minderheidsregering is voor Nederlandse begrippen wellicht een uniek verschijnsel, maar ook internationaal is de minderheidsregering tot dusverre een relatief onderbelicht fenomeen gebleven. De beschikbare literatuur maakt onderscheidt tussen zogenaamde substansive minority en formal minority regeringen (Strøm, 1986: 205, Bale & Bergman, 2006: 422, Christiansen, 2011: 10). Substansive minority regeringen kunnen, in tegenstelling tot de formal minority regeringen, niet rekenen op vooraf bepaalde en vastgelegde steun van een partner in het parlement. Rutte I valt weliswaar zoverre het gedoogdakkoord betreft onder de categorie formal minority regering, - welke volgens Strøm (1986: 205) de facto functioneren als meerderheidsregeringen -, maar daarbuiten valt Rutte I onder de noemer van substansive minority regering. Er is dus sprake van een – tot dusverre onbeschreven – mixvariant, waarvan onduidelijk is wat de implicaties zijn voor de relatie tussen de regering(scoalitie) en de oppositie. Wat betreft het formal minority aspect zou Rutte I, gezien de vastgelegde steun van de PVV, in de mate samenwerking met de oppositie niet moeten afwijken van het reguliere meerderheidskabinet. Wat het substansive minority aspect

echter wel. Deze wijkt namelijk wezenlijk af van de reguliere meerderheidscoalitie: er is geen vaste partner, de regering moet in de Kamer op zoek naar een meerderheid. Hierbij komt het ‘uitgestoken hand’-principe van Rutte in het spel; de regering is bereid bepaalde punten in te leveren (de ‘constructieve houding’) in ruil voor steun van de oppositiepartijen. Over de vraag of de uitgestoken hand van Rutte ook daadwerkelijk tot meer samenwerking leidt en hoe deze in de praktijk vorm krijgt, is tot dusverre op wetenschappelijk niveau geen antwoord gegeven. Er bestaat zelfs een algeheel tekort aan kennis omtrent (Nederlandse) minderheidskabinetten en in het bijzonder een tekort over de mate en inhoud van de samenwerking tussen regering en oppositie in de formal-substansive minority regeringssituatie. Deze bevindingen omtrent de tekortkomingen in de academische kennis hebben tot de volgende onderzoeksvraag geleid:

Is er met het aantreden van het minderheidskabinet Rutte I sprake van een hogere mate van samenwerking tussen regering en oppositie en welke vorm neemt de samenwerking aan in deze voor Nederland relatief nieuwe regeringsconstructie?

Theoretisch Kader

Regeren middels een minderheidskabinet betreft een voor Nederland nieuw parlementair verschijnsel. Voor de invulling van het theoretisch kader zal daarom vooral naar het buitenland gekeken moeten worden. Vooral Scandinavië kent een lange geschiedenis van minderheidskabinetten. De literatuur omtrent de ervaringen bij deze noordelijke en andere (Europese) landen zal de grondslag vormen op basis waarvan de verwachtingen voor het Nederlandse minderheidskabinet gevormd worden.

Strøm (1986: 199) definieert het concept minderheidsregering als regeringen die worden gevormd door partijen die gezamenlijk minder dan de helft van de zetels in het parlement (het Lagerhuis in tweekamer systemen) bezetten. Ondanks de contra-intuïtieve gevoelens die de definitie van minderheidsregeringen volgens de auteur veelal oproept, stellen Strøm en anderen vast dat een dergelijke regeringsvorm betrekkelijk veel voorkomt (ibid., Green-Pedersen, 2001: 18, Artes & Bustos, 2008: 308). Bergman (1993: 57-58) verklaart dit door te stellen dat de partijen die een regering vormen zelf niet een absolute meerderheid hoeven te hebben: men moet simpelweg voorkomen dat zich zij geen meerderheid tegen zich krijgt. De auteur maakt in het geval van Nederland nog wel de kanttekening dat ons land de sterke norm heeft dat de uitkomst van een formatie bij voorkeur een meerderheidsregering oplevert (ibid.). Bij het aantreden van het minderheidskabinet Rutte I is er dus voor het eerst van de norm afgeweken; dit minderheidskabinet werd niet gesteund, maar slechts gedoogd door het parlement.

Het onderzoek naar het ontstaan en functioneren minderheidsregeringen is zoals eerder gesteld tot dusverre vrij beperkt gebleven. Strøm (1986: 205) wijdt dit aan het feit dat

minderheidsregeringen tot voor kort nauwelijks serieus werden genomen; zij werden slechts beschouwd als een ,,option of last resort under conditions of severe political stress” (Strøm, 1986: 222). De auteur stelt na analyse van vijftien landen echter vast dat deze regeringsvorm wel degelijk ontstaat in stabiele landen en voortkomt uit rationele overwegingen van de betrokken actoren (ibid.). Rasch (2011:18) betoogt in tegenstelling tot Strøm dat

minderheidsregeringen minder stabiel zijn dan meerderheidsregeringen, maar tekent daar -evenals Damgaard (2004: 116) - bij aan dat het nog moet worden aangetoond dat

Scandinavische minderheidskabinetten de capaciteiten zouden missen om desondanks succesvol te regeren.

De belangrijkste redenen voor het aantreden van een minderheidskabinet wordt door verschillende auteurs gezocht in de eigenschappen van het parlementaire systeem en de veranderingen in het partijsysteem (Damgaard, 2004: 116, Rasch, 2011: 18). Onderzoekers stellen dat parlementaire systemen met hoge niveaus van oppositie invloed een vruchtbare voedingsbodem vormen, gezien het voor een partij niet per definitie nodig is om aan een regering deel te nemen om invloed uit te oefenen (ibid.). Sterke parlementen zoals het Deense en ook het Nederlandse bieden de institutionele mogelijkheden voor partijen om een

minderheidsregering te vormen. De veranderingen in het partijsysteem worden eveneens als belangrijk aangemerkt. Zo stelt Green-Pedersen (2001: 20) met betrekking tot het Deense partijsysteem, dat door de toegenomen politieke complexiteit de rol van extreme partijen door de jaren heen is veranderd en daarmee de extreme partijen zelf ook. Zij zijn bereid zich te conformeren naar bepaalde normen en raken op die manier dichter betrokken bij het politieke hoofdspel (ibid.). Dat bij een samenwerking met extreme partijen de minderheidsvariant vaak boven een meerderheidskabinet wordt verkozen, is volgens Rasch (2011: 8) niet

verwonderlijk. De auteur stelt dat het bij extreme partijen vaak aan geloofswaarheid en betrouwbaarheid ontbreekt om als volwaardige coalitiepartner door te gaan. Een soortgelijke situatie als in Denemarken waar de populistische Volkspartij van paria naar gedoogpartner transformeerde, heeft zich ook in Nederland voorgedaan. Ondanks dat gedegen onderzoek naar de situatie niet voor handen is, vertoont de beschrijving over de formatie van Rutte I gelijkenissen met de situatie in Denemarken (Hylarides, 2011: 44-46). Ook hier was sprake van een extreme partij die bereid was om compromissen te sluiten en zich in bepaalde mate te conformeren, maar tegelijkertijd niet geloofwaardig en betrouwbaar geacht werd als

volwaardige coalitiepartner.

Logischerwijs heeft een minderheidsregering - al dan niet op een formele basis - de steun van de oppositie nodig, maar andersom is de redenatie minder voor de hand liggend. Als de oppositie een meerderheid heeft, waarom ontdoet zij zich dan niet van de regering? (Strøm, 1990: 7). De redenen waarom oppositiepartijen bereid zijn om de minderheidsregering

voorzien van steun ligt besloten in het gegeven dat voor de meeste partijen de office-seeking motieven het afleggen tegen policy-seeking motieven (Rasch, 2011: 11). Met andere woorden, partijen hechten er meer belang aan om (onderdelen van) hun eigen beleidsvoorkeuren binnen te halen, dan dat zij zelf een regering willen vormen. Volgens Green-Pedersen (2001: 21) heeft de oppositie de keuze tussen het beïnvloeden van het beleid en het hebben van een duidelijk oppositieprofiel. Hoe de oppositiepartijen uiteindelijk de opties wegen en tot welk

besluit ze komen, hangt voor een belangrijk deel af van de politieke context. Indien er sprake is van een regering die zich in het politieke midden bevindt, hebben de oppositiepartijen op de linker en rechterflank weinig te verliezen wat betreft hun oppositieprofiel wanneer zij ad-hoc akkoorden sluiten op hun linker, respectievelijk rechter vleugel (ibid.). In principe is het voor oppositiepartijen dus ook gunstiger om ad-hoc coalities met de regering aan te gaan, omdat zij dan onderwerpen kunnen kiezen waarop zij compromissen willen sluiten met de regering. Zij profiteren electoraal wel van het binnenhalen van beleidspunten, zonder op hetzelfde vlak veel risico’s te nemen.

Ondanks dat minderheidskabinetten veelal onder dezelfde noemer geschaard worden, wordt er binnen de literatuur omtrent deze regeringsvorm onderscheid gemaakt tussen verschillende varianten. Elk minderheidskabinet heeft de steun van de oppositie nodig om beleid door te voeren, maar volgens Strøm (1986: 199) gebeurt dit niet altijd op dezelfde manier. Strøm maakt in zijn analyse van minderheidskabinetten weliswaar geen hard onderscheid tussen kabinetten die bestaan uit één partij of een coalitie, maar wel op welke manier zij tot een meerderheid komen. De auteur stelt dat er een verschil is tussen

zogenaamde substansive minority governments en formal minority governments. Men spreekt van de eerstgenoemde wanneer een regering per wetsvoorstel op zoek moet gaan naar een meerderheid in het parlement (Strøm, 1990: 108). Om die meerderheid te verkrijgen moet de regering onderhandelen met de oppositie en zal zij in veel gevallen beleidsconcessies moeten doen om de steun van de laatstgenoemde te verkrijgen. Volgens Strøm zouden

minderheidsregeringen, vooral wanneer zij meerdere keuzes hebben, de voorkeur geven aan deze ad-hoc coalities omdat zij op deze manier de minste ‘dure’ partner zouden kiezen om het beleid door te voeren (ibid.). Er is sprake van formal minority governments wanneer de externe steun vanuit het parlement een stabiele en beschreven vorm aanneemt: ,,externally

supported governments are administrations whose legislative support is negotiated prior to government formation through explicit, comprehensive and more than short-term contracts”

(Strøm, 1986: 204). Bale & Bergman (2006: 422) stellen als aanvullende voorwaarde dat het akkoord ook openbaar moet zijn. Volgens Strøm vallen deze formal minority kabinetten slechts onder de noemer minderheidskabinet omdat zij in technische zin weliswaar geen meerderheid hebben, maar in de praktijk wel op vaste steun kunnen rekenen (Strøm, 1990: 96). Er is volgens de auteur geen enkele reden om the verwachten deze minderheidsregering veel af zouden wijken van meerderheidscoalities. Hij stelt dat deze vorm van regeren in tegenstelling tot de substansive minority variant weinig kansen biedt aan een

minderheidsregering om de uitvoering van het regeerakkoord gedurende een kabinetsperiode te maximaliseren. Volgens Bale & Bergman (2006: 430) is er echter sprake van een toename van het aantal op voorhand gesloten akkoorden; zij spreken van een verschuiving van

minority government naar minority governance (Bale & Bergman, 2006: 432). In het licht van

deze internationale trend is het niet verwonderlijk dat er in Nederland een

minderheidsregering is ontstaan die voor een groot deel onder de formal minority regeringscategorie valt.

Christiansen (2011: 9) bouwt verder op de theorie omtrent formal/substansive minority

government door deze te combineren met het concept van de legislative agreements. Legislative agreements worden gedefinieerd als overeenkomsten tussen de regering en ten

minste één partij die niet in de regering zit. Deze overeenkomsten kunnen variëren van formele, geschreven overeenkomsten over een of meer beleidsonderwerpen (zoals een gedoogakkoord) tot minder formele (mondelinge) afspraken (Christiansen, 2011: 9).

Christiansen (2011: 15) stelt dat de legislative agreements fungeren als een soort betaling aan een (vaste) partner voor de steun die deze geeft aan het coalitieakkoord van de

minderheidsregering. In het geval van een formal minority regering zorgen legislative

agreements ervoor dat het coalitieakkoord in werking treedt zonder dat er een compromis

hoeft te worden gesloten middels parlementaire onderhandelingen. De steun van de vaste partner in de oppositie wordt 'gekocht' via (geformaliseerde) legislative agreements op onderwerpen die buiten het coalitieakkoord omgaan (ibid.). Dit laatste was het geval in de samenwerking van de coalitie VVD/CDA met de PVV. In ruil voor steun – een aantal uitzonderingen daargelaten - aan het coalitieakkoord, kreeg de PVV middels een in het gedoogakkoord een geformaliseerde legislative agreement met een aantal voor haar belangrijke punten als ‘betaling’ terug.

In het geval van een substansive minority regering wordt er doormiddel van legislative

agreements wel compromissen gesloten wat betreft het coalitieakkoord, aldus Christiansen

(2011: 15) op basis van ervaringen in Denemarken. De substansive minority regering slaagt er volgens de auteur in punten uit het coalititeakkoord op de politieke agenda te zetten, maar is vervolgens gedwongen een deel van de wetgevende macht over af te staan de partij(en) in de opppositie. De laatstgenoemde krijgen middels de legislative agreements een bepaalde

inhoudelijke tegemoedkomingen in ruil voor steun aan de regering op een bepaald beleidspunt (ibid.). Als de opzet slaagt, wordt het beleidscompromis met behulp van de oppositie door een meerderheid van de Kamer aangenomen.

Zoals reeds in de inleiding werd opgemerkt, is er onder de minderheidsregering Rutte I sprake van een mix van elementen van de hierboven toegelichte concepten van formal

minority en substansive minority regering. In de eerstgenoemde situatie wordt op basis van de

literatuur verwacht dat de regeringscoalitie, door de formeel vastgelegde legislative

agreement met de PVV, niet veel meer of minder de oppositie zal samenwerken dan het geval

is bij een reguliere meerderheidscoalitie. Men heeft immers al een meerderheid en is niet gedwongen het beleid aan te passen om de steun van de oppositie te verkrijgen. In de

substansive minority situatie daarentegen, kan de coalitie tot wel bepaalde concessies

bewogen worden door de oppositie. In deze situatie ontvangt de regeringscoalitie namelijk geen steun van de gedoogpartner PVV en de coalitie afhankelijk van de oppositie. Zowel Artes (2008: 326) als Christiansen & Damgaard (2008: 49-50) zien meer samenwerking tussen de regeringscoalitie en de oppositie ten tijde van een substansive minderheidscoalitie dan bij een meerderheidscoalitie. Een coalitie met een minderheid in het parlement zal nu eenmaal meer tot concessies (de ‘uitgestoken hand’) geneigd zijn om zo steun te verkrijgen, dan in de situatie waar een coalitie al een meerderheid heeft. Het voorgaande heeft tot de volgende hypothesen geleid ten aanzien van mate van samenwerking:

Hypothese 1: Indien er sprake is van een substansive minority

(regeringscoalitiepartijen VVD/CDA ontvangen geen gedoogsteun van PVV) situatie dan de oppositie vaker met de coalitie meestemmen dan wanneer er sprake is van een formal minority situatie (regeringscoalitiepartijen VVD/CDA ontvangen gedoogsteun van PVV).

Hypothese 2: Indien er sprake is van de zogenaamde formal minority situatie dan zal

door oppositie in relatief gelijke mate met de coalitie worden meegestemd als bij een reguliere meerderheidsregering

Hypothese 3: Indien er sprake is van de zogenaamde substansive minority situatie dan

zal er relatief grotere mate door oppositie met de coalitie worden meegestemd als bij een reguliere meerderheidsregering.

De bovenstaande hypothesen behandelen de relatie tussen de coalitiepartijen (met en zonder de gedoogsteun) en de oppositie binnen wetgevende macht. Op basis van King (1976: 26) moet echter gesteld worden dat een beschrijving van de relaties tussen de wetgevende macht en de uitvoerende macht tevens van cruciaal belang is om een goed begrip te krijgen van het functioneren van te bestuderen politiek systeem. Omdat het substansive minority aspect van Rutte I vanuit het kennisoogpunt - gezien haar afwijkende karakter ten opzichte

van de reguliere meerderheidsregering – naar verwachting de meest interessante resultaten oplevert, zou deze vorm van minderheidsregering een goede aanvulling vormen op de voorgaande analyse. Van de verschillende modes die King (1976: 28) noemt is de opposition

mode - de relatie tussen oppositiepartijen en de regering - de meest relevante, gezien deze de

meeste overeenkomsten vertoont met het eerder aangehaalde ‘uitgestoken hand’-principe van de regering Rutte I. In combinatie met de eerder aangehaalde bevindingen Christiansen (2011: 15) in de Deense substansive minority situatie, kan de volgende hypothese worden

geformuleerd:

Hypothese 3: Wat betreft de samenwerking tussen regering en oppositie, de opposition mode,

is het de regering die de agenda bepaalt en het parlement dat de inhoud bepaalt. De regering stelt zich constructief op (‘de uitgestoken hand’) ten opzichte van voorstellen van de oppositie.

Methoden

Het onderzoek van dit paper zal bestaan uit twee delen, te weten een kwantitatief en een kwalitatief deel welke in deze volgorde behandeld zullen worden. Er is gekozen voor deze opzet om een zo volledig mogelijk beeld te schetsen van de gevolgen die het aantreden van het minderheidskabinet Rutte I heeft gehad voor de relatie tussen coalitie- en oppositiepartijen en de relatie tussen regering en parlement. Het kwantitatieve aspect richt zich op de

vergelijking van de minderheidscoalitie – zowel de substansive als de formal minority situatie - Rutte I met de regeringscoalities Balkenende II en IV in hun samenwerking met de

oppositie. Het kwalitatieve aspect richt zich daarentegen op de verhoudingen tussen regering en oppositiepartijen en zal inhoudelijk dieper ingaan op de vorm van samenwerking tijdens de

substansive minority situatie van Rutte I.

Het kwantitatieve gedeelte van het onderzoek zal zich vooral richten op de beantwoording van het eerste gedeelte van de onderzoeksvraag: is er in de eerste zestien maanden van Rutte I sprake van een hogere mate van samenwerking tussen de (substansive) minderheidscoalitie en de oppositie ten opzichte van coalities met een meerderheid in de Kamer? Om tijd een zo klein mogelijk factor van betekenis te laten spelen is er de voorkeur aan gegeven om de minderheidscoalitie te vergelijken met dichtstbijzijnde kabinetten, te weten Balkenende II en Balkenende IV. Deze kabinetten zijn echter ook uitermate geschikt door het verschil in karakter van beide meerderheidscoalities. Balkenende IV was een standaard meerderheidscoalitie zoals we die in de Nederlandse parlementaire geschiedenis talloze keren terug zien komen. Balkenende II betrof echter een coalitie (CDA, VVD, D66) waarbij men wat betreft beleid voor een belangrijk deel voortborduurde op het

coalitieakkoord van haar voorganger Balkenende I (bestaande uit CDA, VVD, LPF). Dit zorgde voor de situatie dat D66, niet betrokken bij het opstellen van het vorige

coalitieakkoord, weliswaar deel uitmaakte van de coalitie maar bepaalde onderdelen van akkoord niet zou steunen (Otjes, 2011: 219). De overgebleven coalitiepartners konden in deze gevallen veelal een beroep doen op de ex-partner LPF. Desondanks kan de situatie van Balkenende II achteraf beschouwd worden als een afwijking ten opzichte van een standaard meerderheidscoalitie als Balkenende IV. Door deze 'afwijking' kan Balkenende II fungeren als een extra controlemechanisme in de beantwoording van de onderzoeksvraag. Indien er, zoals verwacht, ten tijde van het substansive minderheidskabinet Rutte I sprake is van een hogere mate van samenwerking tussen de regeringscoalitie en de oppositie dan ten tijde van de meerderheidscoalitie Balkenende IV, dan zou men verwachten dat Balkenende II wat de

samenwerking betreft een middenpositie tussen deze twee 'polen' zou innemen. De formal

minority situatie van Rutte I zou daarentegen dichter tegen Balkenende IV dan Balkenende II

moeten aanliggen, gezien deze minderheidscoalitie op een vaste meerderheid kan rekenen. Er zal naar Balkenende II en IV gekeken worden vanaf het moment dat de

bewindspersonen door de Koningin beëdigd waren tot het moment dat ze demissionair zijn verklaard. Voor Balkenende II betreft dit de periode van 27 mei 2003 tot 30 juni 2006, voor Balkenende IV de periode van 22 februari 2007 tot 20 februari 2010 (Parlement.com, 2012). Er is hier een bewuste keuze gemaakt om te de demissionaire periode - welke zeker in het geval van Balkenende IV een vrij substantiële periode betrof - niet mee te nemen in het onderzoek. Dit is gedaan om te voorkomen dat de data een vertekend beeld zou opleveren. Een demissionair kabinet wijkt namelijk danig af van een 'gewone' kabinetsperiode, aangezien zij wordt geacht zich alleen met onderwerpen bezig te houden die niet-controversieel zijn verklaard. Daarbij kan een demissionair kabinet niet (meer) rekenen op een vaste meerderheid in de Kamer, waardoor de coalitie waar zij op steunde in principe geen meerderheidscoalitie meer is maar een soort ‘onofficiële’ minderheidscoalitie. Om de vergelijking tussen een minderheidscoalitie en een ‘officiële’ meerderheidscoalitie zo scherp mogelijk te houden wordt de demissionaire status van de kabinetten Balkenende buiten de analyse gelaten. Rutte I zal geanalyseerd worden vanaf het moment dat zij beëdigd is (14 oktober 2010) tot het

moment dat de data van de regeerperiode beschikbaar is (14 februari 2012).

Het kwantitatieve onderzoek zal worden uitgevoerd door gebruik te maken van de dataset 'Stemmingen Officiële Bekendmakingen' (Louwerse, 2012). In deze dataset zijn zowel moties, amendementen als wetsvoorstellen opgenomen en deze zullen ook allen in de analyse gebruikt worden. Om te bepalen of er inderdaad meer sprake van samenwerking (samen stemmen) kan er het gekeken worden naar voorstellen waar de oppositie aanvankelijk nog geen steun aan verleend: de voorstellen van de coalitiepartijen. Het kijken naar

coalitievoorstellen zorgt tevens voor de beste aansluiting met het kwalitatieve gedeelte, waarin wordt gekeken naar gelijksoortige voorstellen (echter niet van de coalitiepartijen, maar van de regering zelf). Bij regeringsvoorstellen van Rutte I wordt er het onderscheid gemaakt tussen voorstellen van de substansive minority (VVD en CDA dienen in, PVV niet) en de

formal minority (VVD, CDA en PVV dienen in) situatie en gekeken hoe de mate van

samenwerking met de oppositie zich verhoud tot die van de meerderheidscoalities Balkenende II en Balkenende IV. Bij de voorstellen van de substansive minority wordt de PVV buiten de analyse gelaten (noch tot de regering, noch tot de oppositie gerekend): zij is immers geen

‘echte’ oppositiepartij en speelt geen rol in een mogelijk samenwerking van de oppositie met de regeringspartijen.

Samenwerking wordt in deze analyse gedefinieerd als samen stemmen. Dit gebeurt op basis van de veronderstelling dat partijen niet snel ‘zomaar’ hun steun aan voorstellen

verlenen, maar hier vaak wat in de vorm van beleidspunten voor terug krijgen. Wanneer er steun verleend wordt vindt er dus naar verwachting een bepaalde samenwerking plaats. Afvallige Kamerleden die in de data voorkomen worden niet in de analyse meegenomen, gezien zij vaak geringe invloed kunnen uitoefenen en vaak maar kort in de Kamer zitten. Het kwalitatieve gedeelte betreft een verdieping ten opzichte van het kwantitatieve gedeelte door voor Rutte I in te gaan op de wijze en vorm van samenwerking tussen

minderheidskabinet en de oppositie. Hoewel het kwantitatieve gedeelte een indicatie geeft van de mate waarin regerings- en oppositiepartijen samen stemmen over regeringsvoorstellen, zegt dit weinig over de inhoud van de samenwerking. Krijgt de regering de steun ‘gratis’ op basis van de voorstellen die zij doet of moet zij een prijs betalen voor de steun van de

oppositie? Zoals al eerder gesteld is de verwachting dat de oppositie de regering - wanneer zij niet op de PVV kan rekenen - niet zullen steunen zonder hier bepaalde voorwaarden aan te stellen. Om erachter te komen welke vormen deze samenwerking tussen regering en oppositie aanneemt zal er in het kwalitatieve gedeelte middels een case study analyse gekeken worden naar een tweetal onderwerpen waarop de regering de steun van de oppositie nodig had en tevens heeft verkregen. Het betreft de volgende onderwerpen: de politietraningsmissie in Kunduz en het Pensioenakkoord. Deze casussen zijn gekozen omdat het hier uiteenlopende onderwerpen betreft waarbij met verschillende oppositiepartijen is samengewerkt om een gelegenheidscoalitie te vormen. De besluitvorming omtrent de Europese maatregelen ter bestrijding van de financiële crises begin 2011 (februari/maart) behoorde aanvankelijk ook tot de casussen, maar is komen te vervallen omdat zij niet meer binnen het bereik van dit

onderzoek viel en bovendien de minst interessante casus betrof om de invloed van oppositie te onderzoeken. Dit laatste heeft er vooral mee te maken dat de regering over beleid

onderhandelde, waarvoor zij zelf maar deels voor verantwoordelijk van (te weten Europees beleid) en waar zij dus zelf ook maar deels invloed op had. Vandaar dat er is gekozen voor Kunduz en het Pensioenakkoord om te bekijken welke vormen de samenwerking tussen regering en oppositie aanneemt.

Omdat het hier vrij technische en op vele punten vaak gecompliceerde onderwerpen betreft zal de informatie voor de case studies voor een belangrijk deel afkomstig zijn uit

krantenberichtgeving. Deze bron biedt een redelijk objectief beeld van de gang van zaken omtrent de totstandkoming van de steun die de oppositie verleent. Daarbij is de verwachting dat politici van oppositiepartijen indien zij steun verlenen de media zullen gebruiken om hun handelingen uit te leggen aan de achterban. Om journalistiek gekleurde informatie zoveel mogelijk te beperken zal er gebruik worden gemaakt van een zo breed mogelijk scala aan landelijke kranten (o.a. NRC Handelsblad, Trouw, de Volkskrant). Daarbij zullen ook de belangrijkste debatten in de analyse worden meegenomen om een zo goed mogelijk beeld te krijgen op welke wijze de oppositiepartijen de samenwerking met de regering hebben gebruikt om een deel van het eigen beleid gerealiseerd te krijgen.

Er is globaal gekeken naar de periode vanaf het moment dat het onderwerp op de (politieke) agenda is gekomen tot het moment dat de besluitvorming een (voorlopig) einde bereikte. Zowel bij Kunduz als bij het Pensioenakkoord moest het onderwerp nog worden uitgevoerd, maar was het voorstel reeds wel door een Kamermeerderheid aangenomen.

Resultaten

Allereerst zullen de resultaten van het kwantitatieve deel van het onderzoek gepresenteerd worden. Hierin zal gekeken worden of er, zoals in de hypothese is uitsproken, sprake is van een hogere mate van samenwerking tussen de oppositie en de minderheidscoalitie onder Rutte ten opzichte van de meerderheidscoalitie Balkenende II en Balkenende IV.

Een verkennende analyse van de data leert Rutte I dat een ruime meerderheid van de voorstellen uit de dataset afkomstig zijn van de oppositie. Van de ruim 4100 voorstellen die in de eerste zestien maanden van Rutte I gedaan zijn, is slechts 2,5 procent afkomstig van de

formal minority coalitie, 5,3 procent van de substansive minority coalitie en ruim 70 procent

van de oppositiepartijen. Het overige percentage (21,3 procent) aan ingediende voorstellen is gezamenlijk, oftewel afkomstig van minstens één coalitiepartij en minstens één

oppositiepartij. Een analyse van Balkenende IV toont soortgelijke getallen. Het totaal aantal voorstellen van de regeringsvoorstellen (9 procent) verhoudt zich redelijk tot het totale percentage van regeringsvoorstellen onder Rutte I (7,8 procent) en ook het aantal

oppositievoorstellen (67,8 procent) en gezamenlijke voorstellen (23,2) verschilt niet bijzonder veel. De regeringspartijen van Balkenende II zijn eveneens verantwoordelijk voor ongeveer 9 procent van de voorstellen, maar in deze periode lag het aantal voorstellen dat door de

oppositie werd ingediend aanmerkelijk lager (55 procent) en het aantal voorstellen dat door minstens één coalitiepartij en één oppositiepartij werd ingediend hoger (35,5 procent).

Ondanks dat uit de literatuur geen expliciete verwachtingen worden uitgesproken over het gezamenlijk indienen van voorstellen door de coalitie en de oppositie, zou men van een coalitie die weet dat ze met de oppositie moet samenwerken (Rutte I, als gevolg van het

substansive minority aspect van de coalitie) wellicht toch meer gezamenlijk voorstellen

verwachten dan van coalities die dat niet per definitie hoeven (Balkenende II & IV). De theorie van Christiansen (2011: 15) biedt echter een mogelijke verklaring voor het relatief lage aantal gezamenlijke voorstellen van Rutte I. De auteur stelt namelijk dat de substansive

minority regeringscoalitie voor voorstellen niet vooraf met de oppositiepartijen onderhandelt

(zoals bij gezamenlijke voorstellen), maar pas in het parlement op basis van haar eigen coalitieakkoord. Pas wanneer de voorstellen door de regering gedaan zijn probeert men via toezeggingen een meerderheid te krijgen in de Kamer.

Uit het voorgaande blijkt dat alleen kijken naar in welke mate er gezamenlijk voorstellen worden ingediend geen betrouwbare indicatie geeft voor de mate van

samenwerking tussen coalitie en oppositie. Voor een beter beeld zal gekeken moeten worden naar in welke mate er samengewerkt wanneer de voorstellen eenmaal zijn ingediend, te weten hoe wordt er gestemd over de voorstellen. Zoals in de methoden sectie is gesteld zal er voornamelijk gekeken worden naar voorstellen die van de regering afkomstig zijn en die dus vooraf nog niet gesteund worden door de oppositie. Van dergelijke voorstellen wordt

verwacht dat zij de sterkste indicatie kunnen geven van samenwerking.

Allereerst zal er gekeken worden naar de situatie binnen de minderheidscoalitie. Op basis de theorie van Strøm (1990: 96) en Christiansen & Damgaard (2008: 49-50) is het de verwachting dat Rutte I in de substansive minority situatie meer samenwerkt met de oppositie dan de formal minority situatie. Immers, een minderheidsregering zoals de substansive

minority regering is afhankelijker van de oppositiepartijen dan een formal minority regering

die kan rekenen op een vaste partner. De gegevens zijn echter minder imponerend dan men op basis van de theorie zou verwachten. Op basis van voorstellen (n=109) die vanuit de formal

minority minderheidscoalitie gedaan worden, blijkt dat - op één na - alle voorstellen op de

stem van ten minste één oppositiepartij kunnen rekenen. Voor de voorstellen van de

substansive minority minderheidscoalitie (n=232) zijn er slechts twee die door geen enkele

oppositie worden gesteund. Het maakt dus voor de samenwerking met de oppositie niet bijzonder veel uit of de voorstellen nu komen van de substansive of een formal minority situatie van Rutte I. Dat er sprake is van meer samenwerking dan verwacht heeft mogelijk te maken met het feit dat de regering, of zij de oppositie nu nodig heeft of niet, bijna altijd rekening houdt met de wensen van de oppositie. Dit vanwege het feit dat een regering bij voorkeur wetgeving doorvoert die kan rekenen op een breed draagvlak in de samenleving (King 1976: 29). Gezien de oppositie – zeker in een minderheidscoalitie - een belangrijk deel van de samenleving vertegenwoordigt, nemen de coalitiepartners de voor de oppositie belangrijke punten mee in de vorming van beleid, waardoor deze laatstgenoemde met het regeringsvoorstel instemt. Het aantal oppositiepartij dat met een substansive minority of

formal minority coalitie meestemt op de voorstellen, verschilt iets meer per soort coalitie.

Beide hebben weliswaar een gelijk aantal voorstellen dat unaniem wordt aangenomen (40 procent), maar de substansive minority scoort hoger wat betreft de steun van 6

oppositiepartijen die meestemen (17 procent om 10 procent) terwijl de formal minority hoger scoort wat betreft de steun van drie oppositiepartijen (12 procent om 4 procent). Op basis van deze analyse blijkt dat verwachtingen op basis de theorie van Strøm (1990: 96) en

Christiansen & Damgaard (2008: 49-50) niet stroken met de Nederlandse situatie: de formal

minority werkt meer met de oppositie samen dan aanvankelijk was aangenomen.

Waar de eerste hypothese gericht was op mate van samenwerking tussen de

coalitiepartijen en de oppositiepartijen binnen de minderheidscoalitie, richten de andere twee hypothese van het kwantitatieve gedeelte zich op het verschillen in mate van samenwerking tussen de minderheidscoalitie Rutte I en de meerderheidscoalities Balkenende II en IV. Gezien het verschil tussen de formal minority en substansive minority situatie van de minderheidscoalitie klein is, zullen de tweede en de derde hypothese samen in de komende alinea’s behandeld worden.

Op basis van de theorie van Christiansen & Damgaard (2008: 49-50) was de verwachting uitgesproken dat ten minste de substansive minority situatie van Rutte I een hogere mate van samenwerking zou hebben dan de formal minority situatie. Echter, wanneer beide varianten van de minderheidscoalitie met de meerderheidscoalities Balkenende II en Balkenende IV vergeleken worden, blijkt opnieuw dat de uitkomsten van de analyse niet stroken met de verwachtingen. In tegendeel, beide meerderheidscoalities kunnen zelfs op relatief op een intensievere samenwerking met de oppositie rekenen dan de

minderheidsvarianten. Ondanks dat Balkenende IV op een vaste meerderheid in het parlement kon bouwen, is er wat betreft de voorstellen die vanuit de regering komen vaak met de

oppositie samengewerkt. In ruim 60 procent van de gevallen (n=560) steunen vier tot zes van de oppositiepartijen het voorstel van de regering, terwijl de Kamer in 32,5 procent van de gevallen unaniem stemt. Wanneer de cijfers van Rutte I gecombineerd worden, scoort de minderheidscoalitie weliswaar met 39 procent beter wat betreft de unanieme steun van de oppositie, maar zij ontvangt slechts in ongeveer 35 procent van de gevallen steun van vier tot zes oppositiepartijen. Er tekent zich in vergelijking met Balkenende IV dus geen overtuigend beeld af van een minderheidscoalitie die meer samenwerkt met de oppositie dan een

meerderheidscoalitie.

Ook vergelijking tussen de minderheidscoalitie en de meerderheidscoalitie Balkenende II wijkt in principe af van de verwachtingen. Van deze meerderheidscoalitie werd verwacht dat zij een door de manier waarop de regeringscoalitie tot stand was gekomen, een

middenpositie zou innemen wat betreft de samenwerking met de oppositie. Echter, van de onderzochte coalities is Balkenende II de coalitie waarbij de oppositie het vaakst met de voorstellen van de coalitie meestemt en waarbij dus sprake is van de meeste samenwerking. In maar liefst 62,3 procent van de gevallen (n=406) stemmen de zes oppositiepartijen unaniem in

met voorstellen van de coalitiepartijen. Deze hogere mate van unanimiteit in de Kamer is deels te verklaren door het feit dat er minder oppositiepartijen in de Kamer zaten (zes in plaats van zeven) en de PVV en de PvdD – partijen die relatief vaak tegen stemmen - nog geen zetels hadden.

Op basis van de bovenstaande gegevens is het het meest aannemelijk om alle drie de gestelde hypotheses te verwerpen. De analyse van de data laat een ander beeld zien dan op basis van de literatuur werd verwacht: de minderheidsregering werkt niet meer, maar slechts in gelijke mate of zelfs minder samen met de oppositie wanneer er gekeken wordt naar voorstellen die vanuit de regering gedaan worden. Mogelijk speelt de erfenis van de

conscociational democracy hier een rol: partijen richten zich – los van het soort coalitie dat

aan de macht is - niet per definitie op het behalen van een meerderheid, maar op het bereiken van consensus (Andeweg, 2008: 78). Men is er gedurende het hele proces van beleidsvorming mee bezig om een zo breed mogelijk scala aan wensen in de wetgeving te verwerken. Daarin spelen bijvoorbeeld de commissies, waar evenals in Duitsland specialisten van verschillende partijen samen optrekken, een belangrijke rol (King, 1976: 29). De coalitie heeft er, of het nu een minderheids- of meerderheidscoalitie is, tevens belang bij dat beleid zo breed mogelijk gedragen wordt in het parlement en de samenleving realiseert dat door punten van de

oppositie mee te nemen in het beleid, waardoor oppositiepartijen het beleid bij een stemming gaan steunen (King, 1976: 28). Er is in het Nederlandse parlement dus los van het feit of een meerderheids- of een minderheidscoalitie aan de macht is, sprake van een hoge mate van samenwerking.

In de resultatensectie van het kwalitatieve deel van het onderzoek wordt op basis van drie onderwerpen gekeken naar welke vormen de samenwerking tussen de minderheidsregering en oppositie aanneemt en welke beleidsconcessies de laatste kan afdwingen in ruil voor steun. Zoals eerder gesteld in de Methoden sectie zal er gekeken worden naar de besluitvorming omtrent de politietraningsmissie in Kunduz, het Pensioenakkoord.

Politietrainingsmissie Kunduz

Al ruim voor het aantreden van Rutte I was er al het nodige te doen geweest omtrent een nieuwe missie in Afghanistan. Twee maanden na de val van het kabinet Balkenende IV over het verzoek van de NAVO om de reeds bestaande missie in provincie Uruzgan te verlengen, dienden onder meer GroenLinks en D66 een motie in voor een nieuwe, beperkte missie in het verscheurde land om het aanzien van Nederland te redden (Kamerstuk 27925 nr. 392.: 21 april 2010, Trouw 12 november 2010). Het feit dat de NAVO sterke druk uitoefende op Nederland voor een nieuwe missie en zowel de VVD als de CDA fractie voor de motie van Peters hadden gestemd, maakte het voor de minderheidsregering nagenoeg onmogelijk deze missie niet in het te voeren beleid mee te nemen. Van de PVV was ruim voor het

regeringsvoorstel al reeds bekend dat zij de regering niet zou steunen op dit punt.

Tegelijkertijd was het voor Rutte van belang dat een groot deel van de oppositie mee zou doen, gezien het vanwege de aard en risico’s van dergelijke voorstellen gebruikelijk was dat een ruime Kamermeerderheid voor zou zijn (Volkskrant, 3 november 2010).

In november 2010 verricht de regering de eerste verkenningen voor het draagvlak van voor een gecombineerde civiele/militaire missie (NRC Handelsblad, 3 november 2010). Het eerste voorstel van minister Hillen van Defensie, waarin tientallen trainers begeleidt door minstens 250 militairen, wordt bij de oppositiepartijen zonder veel gejuich ontvangen. De PvdA was aanvankelijk al tegen de nieuwe missie geweest uit angst dat deze evenals Uruzgan een te militair karakter zou krijgen en houdt de deur nog slechts nog op een kier. Ook

GroenLinks en D66, keren zich voorzichtig tegen het eerste voorstel omdat deze teveel af zou wijken van het civiele, Europese karakter van de motie (Volkskrant, 12 november 2010). In de weken die volgen wordt er achter de schermen door de regering met de oppositiepartijen overlegd over de voorwaarden van de missie, waarna half december de eerste concessies naar buiten komen. NRC Handelsblad bericht op 17 december 2010 dat een eventuele missie niet in Uruzgan, maar in het veiligere noorden zou plaatsvinden met minder militairen en een grotere focus voor de verbeteringen van de Afghaanse rechtsstaat. De wijzigingen ten

opzichte van het originele voorstel richten zich vooral op het binnenhalen van steun van GroenLinks, D66 en de ChristenUnie (Reformatorisch Dagblad, 17 december 2010).

Begin januari komt het officiële voorstel van de regering op tafel, waarna partijen zich in aanloop naar het debat sterker gaan manifesteren. De PvdA verschuift van een twijfelende partij, naar een met een duidelijker standpunt: er mogen van de sociaaldemocraten geen militairen worden uitgezonden (Volkskrant 4 januari 2012). GroenLinks en de ChristenUnie zien ook liever geen militairen meegaan en daarbij tekenen zij tevens nog aan dat er geen ontwikkelingsgeld naar het bekostigen van de missie mag gaan (ibid.). De regering probeert het aantal militairen beperken door de politietrainers zoveel mogelijk bij de Duitsers onder te brengen en het civiele karakter te verhogen door de deels bij de NAVO en – naar de wens van de oppositie - deels bij de EU onder te brengen (NRC Handelsblad, 5 januari 2010). Er wordt door premier Rutte benadrukt dat de nieuwe missie wezenlijk anders is dan die in Uruzgan en dat de militairen geen offensieve acties zullen uitvoeren, een sleuteleis van de oppositie (NRC Handelsblad, 8 januari 2010). De oppositiepartijen raken echter nog niet overtuigt en willen meer duidelijkheid omtrent de veiligheidssituatie en exacte inhoud van de missie.

Halverwege januari is er nog allerminst zekerheid over het doorgaan van de missie, al spreekt de minister-president de verwachting uit dat hij ook PvdA en zelfs PVV nog zal kunnen overtuigen om hun steun uit te spreken (NRC Handelsblad, 17 januari 2011).

Ondertussen neemt het verzet tegen de ‘te militaire missie’ binnen oppositiepartij GroenLinks toe, een partij die onmisbaar is gezien het wegvallen van de PvdA.

Tegen het einde van januari lijkt het na wekenlange onderhandelingen alsnog mis te lopen, wanneer GroenLinks fractieleider Sap extra eisen stelt aan het civiele karakter van de missie en de opleidingseisen van de politiemensen (NRC Handelsblad, 25 januari). In het debat dat op 26 januari in de Kamer wordt gevoerd, blijkt echter dat na onderling overleg met de premier Sap de door haar gevraagde concessies heeft gekregen. Deze worden na afloop bevestigd door een brief van de regering aan de Kamer over de toezeggingen (Kamerstuk 27925 nr. 423, 26 januari 2011, Kamerstuk 27925 nr. 419, 27 januari 2011). In het debat van 27 januari worden nog enkele garanties en verduidelijkingen afgedwongen, maar uiteindelijk stemmen de oppositiepartijen GroenLinks, D66, ChristenUnie en SGP voor de missie in Kunduz. De belangrijkste toezeggingen door de regering bevatten onder meer: geen militaire taken voor de opgeleide agenten, sterker civiel karakter, geen ontwikkelingsgeld naar de

missie en duidelijke afspraken met de Afghaanse autoriteiten als voorwaarde voor doorgang van de missie (Nos.nl, 27 januari 2011).

Pensioenakkoord

Een van de ontwikkelingen die het kabinet Rutte I mogelijk maakte was het door Wilders laten vallen van het door hem eerder onbespreekbaar verklaarde verhogen van de pensioenleeftijd (Hylarides, 2011: 44). De PVV was uiteindelijk bereid om een verhoging tot 66 jaar te steunen, maar wilde verder van geen wijken weten. De sociale partners en de regering wilden de pensioenleeftijd echter verhogen tot 67, wat door de PVV als een brug te ver werd gezien. De regeringscoalitie moest steun gaan zoeken in de Kamer.

Aanvankelijk lijkt vrij eenvoudig een samenwerking met de oppositie te kunnen worden opgezet. De Volkskrant bericht op 8 juni 2011 op basis van het conceptakkoord tussen de sociale partners en de regering dat minister Kamp van Sociale Zaken zonder de PVV kan rekenen op een ruime meerderheid van 100 zetels. Reden hiervoor was de betrokkenheid van de PvdA bij het opzetten van het pensioenakkoord ten tijde van

Balkenende IV, toen de partij in de regering zat (Volkskrant, 8 juni 2011). De partij plaats op dat moment nog wel een kanttekening dat zij de uitwerking ervan nog afwacht. GroenLinks spreekt eveneens haar steun uit; de ChristenUnie staat positief tegenover het conceptakkoord, maar kijkt nog kritisch naar de uitwerking. SP en D66 zijn om verschillende redenen vanaf het eerste moment onverbiddelijk tegen (ibid.).

Door verdeeldheid binnen de vakbonden en de bemiddelende rol die de PvdA speelt, leggen de sociaaldemocraten half juni vanuit hun ‘achterban’ nog enkele additionele eisen op tafel. Mensen met zware beroepen of lage lonen zouden volgens de PvdA (gesteund door de ChristenUnie) ontzien moeten worden. Eind juni zegt minister Kamp de Kamer - en daarmee indirect de vakbonden toe - dat hij bereid is om te kijken wat er mogelijk is om de mensen met zware beroepen te compenseren wanneer zij eerder met pensioen willen gaan. Eerder toezeggingen van minister (het in stand houden van de Wet Inkomensvoorziening Oudere Werklozen) werden onvoldoende geacht op dit voor oppositiepartijen PvdA en ChristenUnie belangrijke punt. Beide stellen de extra eis als voorwaarde om akkoord te kunnen gaan (Trouw, 30 juni 2011, Financieele Dagblad, 30 juni 2011). De regering is weer aan zet om

zich alsnog van een van een meerderheid in de Kamer te verzekeren: er moeten nieuwe concessies worden gedaan.

Begin juli worden de plannen van de minister duidelijk om tegemoet te komen aan de wensen van PvdA en ChristenUnie. Er komt echter geen extra geld, maar vanuit andere potjes komt er een werkbonus vanaf 62 jaar voor mensen met lage inkomens zodat alsnog op hun 65ezouden kunnen stoppen (Trouw, 6 juli 2011). Zowel PvdA, de ChristenUnie als GroenLinks zijn niet tevreden met de nieuwe toezeggingen van minister Kamp die zij zien onvoldoende voor mensen met zware beroepen (ibid.). De partijen houden de deur open, maar zijn voorlopig nog niet bereid om akkoord te gaan met het Pensioenakkoord. De PvdA eist bij monde van fractievoorzitter Job Cohen extra maatregelen voor mensen die op hun 65e willen stoppen met werken: ,,Wij zeggen hoe het moet, anders gebeurt het niet” (NRC Handelsblad, 22 augustus 2011).

Drie weken later komen de zaken in een stroomversnelling. Door interne strubbelingen binnen de vakbond, komt het primaat nadrukkelijk bij de politiek te liggen. Minister Kamp doet 13 september nieuwe toezeggingen aan de vakbonden in de hoop deze en zo ook eenvoudiger de PvdA achter het voorstel te krijgen. De verdeeldheid binnen de FNV blijft echter, waardoor de minister in het debat van 15 september de knoop politiek wil doorhakken (Financieele Dagblad, 15 september 2011). De PvdA geeft opnieuw te kennen alleen onder de hen gestelde voorwaarden akkoord te kunnen gaan, de minister dreigt op zijn beurt met een ‘kale’ verhoging van de leeftijd naar 66 zoals in het gedoogakkoord was vastgelegd (Trouw, 16 septemer 2011, Volkskrant 16 september 2011).

Het Kamerdebat duurt uiteindelijk tot in de nacht, maar wordt wel met succes afgerond. De PvdA slaagt erin om nieuwe concessies af te dwingen bij Kamp, waardoor de partij (en in haar kielzog de ChristenUnie en SGP) uiteindelijk onvoldoende bezwaren meer heeft om nog tegen te kunnen stemmen. Onder meer werden er structurele regelingen getroffen voor werklozen en arbeidsongeschikten die bij de verhoging in de problemen dreigden te komen en stemde de minister in met maatregelen om de koopkrachtdaling van mensen die op hun 65emet pensioen willen gaan, te beperken (Reformatorisch Dagblad, 16 september 2011, NRC Handelsblad, 16 september 2011). Waar de minister eerder geen extra geld wilde uittrekken voor de pensioenen, zouden de maatregelen om de PvdA over de streep te trekken minstens 40 miljoen gaan kosten (ibid.). Toch heerst er na afloop zowel bij de oppositie als bij de regering tevredenheid over het gesloten akkoord: de regering kan de

verhoging van de pensioenleeftijd doorvoeren, de PvdA heeft het naar een voor haar aanvaardbaar model kunnen hervormen. Minister Kamp concludeert aan het einde van het debat ten opzichte van de concessies luchtig: ,,Ik ben daarop ingegaan op een zodanige wijze

dat ik denk dat ik met mijn brief die ik gisteren heb gestuurd en hetgeen ik vandaag in dit debat naar voren heb gebracht, aan die punten heb voldaan en dat dan ook de steun van de fractie van de Partij van de Arbeid zal kunnen worden verkregen. Met de steun van de fracties van de VVD en het CDA geeft dat een meerderheid in dit parlement” (Handelingen Tweede

Kamer, Vergaderingnummer 107, 2011)

De beschrijvingen van de bovenstaande casussen zijn bedoeld om een licht te schijnen over de inhoud van de samenwerking tussen de regering van premier Rutte en de oppositie, wanneer de eerstgenoemde zich in de substansive minority positie bevindt. In de vierde hypothese werd gesteld dat in de samenwerking tussen regering en oppositie, het de regering is die de agenda bepaalt en het parlement dat de inhoud bepaalt. Op basis van de onderzochte casussen politietraningsmissie Kunduz en het Pensioenakkoord, kan de hypothese deels worden aangenomen. Deels, want het de verwachting dat de regering alleen de agenda zou bepalen strookt namelijk niet geheel met de bevindingen uit het onderzoek: de regering legt zowel in het geval van Kunduz als in het geval van het Pensioenakkoord een vrij omvangrijk plan op tafel, waarvoor zij vervolgens steun probeert te krijgen bij de oppositie. Wat betreft het gedeelte dat het parlement de inhoud bepaalt komen de uitkomsten van de besluitvorming beter met de hypothese. Waar het kabinet inzake Kunduz nog met een vrij breed plan kwam, waarin niet alleen qua uitwerking maar ook qua mandaat nog het nodige buiten beschouwing werd gelaten, was het de Kamer en in het bijzonder de oppositiefracties die een middels eisen en moties de inhoud verder vorm gaven. Ook inzake het Pensioenakkoord heeft de Kamer - en bovenal de PvdA-fractie - haar stempel kunnen drukken op de inhoud. Het plan wat er lag werd niet alleen onder druk van de PvdA aangepast, er kwam tevens minstens 40 miljoen extra bij; wat in een tijd van bezuinigen een substantiële toezegging genoemd mag worden. Er is dus zeker sprake van een ‘uitgestoken hand’ van de regering en de oppositiepartijen maken er tevens gebruik van.

Er moet bij het bovenstaande echter wel worden aangetekend dat het hier casussen betreft die een redelijke uitzondering vormen ten opzichte van de rest van het beleid van Rutte I. De regering kon voor het merendeel van haar beleid rekenen op de steun van de PVV. Het Pensioenakkoord, de missie naar Afghanistan en de besluitvorming omtrent Europa waren de meest belangrijke onderwerpen waarvoor de regering op zoek moest naar een meerderheid.

Bij de eerste twee zijn patronen te herkennen die volgens de auteurs bij een substantial

minority positie horen, bij de laatstgenoemde was dit minder het geval. Op dit onderwerp kon

de oppositie vanwege de aard van de Europese besluitvorming in ruil voor steun alleen enkele beperkingen opleggen aan de regering. Het is dus niet altijd het geval dat de oppositie zulke sterke concessies af kon dwingen als bij de hierboven behandelde casussen.

Conclusie

Het aantreden van het kabinet Rutte I was om diverse redenen een belangrijke en bijzondere gebeurtenis in de geschiedenis van het Nederlandse parlement. In crisestijd gaf een

versplintert electoraat de politiek een mandaat waar de laatste zich maar lastig raad mee wist. Ondanks dat Strøm (1986: 222) stelt dat minderheidskabinetten niet per definitie de uitkomst zijn van polarisatie en versplintering, lijkt de analyse van Hylarides (2011: 44) van de vorming Rutte I wel die richting op te wijzen. Het kabinet laat zich sowieso maar lastig binnen de kaders van de schaarse internationale literatuur passen. Ondanks dat meerdere auteurs (Strøm 1986, Christiansen 2011, Bale & Bergman 2006) spreken over het verschil tussen formal minority regeringen en substansive minority regeringen, wordt er nauwelijks tot niet gesproken over een combinatie van beiden. De Nederlandse situatie leek weliswaar op de

formal minority van Denemarken ten tijde van de liberaal-conservatieve coalities van de beide

Rasmussen zoals beschreven door Christiansen (2011:19-20), maar wel met de belangrijke uitzondering dat in Nederland bepaalde belangrijke onderwerpen zoals Europa, de Pensioenen en de missie Kunduz buiten het gedoogakkoord vielen. Het kabinet had weliswaar een

(middels formele afspraken) vastgelegde gedoogpartner zoals een formal minority regering, maar zou tevens voor een belangrijk deel van haar beleid afhankelijk zijn van de oppositie, zoals een substansive minority. Op basis van deze constateringen is de verwachting

uitgesproken dat de minderheidscoalitie Rutte I in de substansive minority situatie meer met de oppositie samen zou werken (de ‘uitgestoken hand’) dan een regulier meerderheidscoalitie, terwijl de formal minority daarentegen qua samenwerking zou lijken op de

meerderheidscoalitie. Daarnaast zou de regering op de onderwerpen waarvoor zij de steun van de oppositie nodig zou hebben, de bepaling van de inhoud voor een belangrijk deel aan de parlement zal moeten laten.

Ondanks het feit dat de literatuur veelal kon bouwen op de rijke Scandinavische geschiedenis van minderheidscoalities en –regeringen en ondanks dat de sociaal-economische en politieke omstandigheden van deze noordelijke landen sterke overeenkomsten vertonen met de Nederlandse situatie, moet er op basis van dit onderzoek geconcludeerd worden dat Rutte I voor een belangrijk deel afwijkt van de verwachtingen die gesteld waren.

Vooral uit het kwantitatieve gedeelte van dit onderzoek is gebleken dat situatie onder Nederlands eerste minderheidskabinet in honderd jaar, in tegenstelling tot het in de

hypothesen geformuleerde vermoeden, nauwelijks afwijkt van de reguliere situatie. De analyse van de samenwerking – gedefinieerd als samen stemmen – tussen de

minderheidscoalitie Rutte I en de meerderheidscoalities Balkenende II & IV aan de ene kant en de oppositiepartijen aan de andere kant, leverde gelijksoortige resultaten op wat betreft de mate waarin samen werd gewerkt. Verwacht was echter dat Rutte I zeker op voorstellen die gedaan werden vanuit de substansive minority situatie aanmerkelijk hoger zou scoren, omdat men in deze situatie afhankelijk was van de oppositie om beleid door te voeren en Rutte bovendien had aangekondigd zich open en constructief op te stellen. Dat het verwachte verschil na analyse van de coalitievoorstellen van de verschillende regering niet tot uiting is gekomen, lijkt voornamelijk te wijten aan het hoge mate van samenwerking die reeds in de reguliere meerderheidssituatie plaatsvindt. De Nederlandse tradities van consensus en een breed draagvlak zorgen ervoor dat er – of het nu een meerderheids- of een minderheidscoalitie betreft heeft – sowieso al veel met de oppositie wordt samengewerkt. Met een (substansive) minderheidscoalitie is er wellicht een nadrukkelijkere noodzaak om samen te werken, men heeft immers de oppositie nodig, maar die leidt niet duidelijke veranderingen in de mate waarmee coalitie en oppositie samen optrekken.

Wat betreft de vorm van die de samenwerking tussen regering en oppositiepartijen aanneemt, kan echter gesteld worden dat de Nederlandse situatie beter aansluit bij de verwachtingen. In de onderzochte casussen komt vrij duidelijk naar voren dat de

minderheidsregering in de substansive minority situatie een onderwerp dat zij van belang hecht op de parlementaire agenda zet en daar vervolgens met de oppositie over onderhandelt. Dat de regering in de onderzochte gevallen echter niet alleen een onderwerp op de agenda zet, maar tevens met een vrij omvangrijke beleidsvoorstellen komt, doet weinig af aan het feit dat er een constructief partnerschap op gang komt waarbij de regering in het parlement intensief samenwerkt met de oppositie. Er is zonder meer sprake van een ‘uitgestoken hand’ en een (deel van de) oppositie die er gebruik van maakt. Een kanttekening van meer zwaarwegende aard is het gegeven dat het hier relatieve uitzonderingen betreft ten opzichte van het hele beleid van het minderheidskabinet. Er wordt weliswaar intensief samengewerkt ten tijde van Rutte I, het blijft echter wel beperkt tot een klein aantal beleidsvoorstellen.

Concluderend kan gesteld worden dat het op voorhand zeker was dat met het aantreden van Rutte I een complexe tijd aan zou breken. Het was niet alleen een kabinet in crisistijd, maar het betrof ook nog eens een voor Nederland compleet nieuw verschijnsel een minderheidskabinet met gedoogsteun. De invloed daarvan lijkt op het eerste gezicht echter kleiner dan verwacht. Dit paper heeft willen bijdragen aan de kennis omtrent dit nieuwe verschijnsel door te kijken naar de relatie tussen de minderheidscoalitie en de oppositie en de

relatie tussen de minderheidsregering en de oppositie. Het staat echter buiten kijf dat we hier niet meer dan tipje van de sluier hebben kunnen oplichten. Er is in vele opzichten nog onderzoek te doen naar de gevolgen van een minderheidskabinet voor de regering zelf, voor haar relatie met het parlement en voor haar relatie met de mensen in wiens naam zij regeert.

Literatuur:

 Andeweg, R.B., Winter, L. & Müller, W.C. (2008) ‘Parliamentary Opposition in Post-Consociational Democracies: Austria, Belgium And The Netherlands’ The Journal of

Legislative Studies, Vol 14. No 1/2

 Bale & Bergman, T. (2006) ‘A Taste of Honey Is Worse Than None at All?: Coping with the Generic Challenges of Support Party Status in Sweden and New Zealand’

Party Politics, Vol 12. No. 2

 Bergman, T. (1993) ‘Formation Rules and Minority Government’ European Journal

of Political Research, 23: 55-66

 Bosmans, J., Van Kessel, J. (2011) Parlementaire geschiedenis van Nederland. Amsterdam: Boom, pp. 11-38.

 Christiansen, F.J. (2011) ‘Minority Coalition Governance in Denmark’

http://www.ecprnet.eu/MyECPR/proposals/reykjavik/uploads/papers/1118.pdf (21 mei 2012)

 Christiansen, F.J. & Damgaard, E. (2008) ‘Parliamentary Opposition under Minority Parliamentarism: Scandinavia’, The Journal of Legislative Studies, 14: 1/2

 Damgaard, E. (2004) ‘Developments in Danish Parliamentary Democracy:

Accountability, Parties and External Constraints’, Scandinavian Political Studies, Vol. 27 No. 2

 Financieele Dagblad, het (2011) Akkoord scheurt Kamer net als de vakbeweging, 11 juni

 Financieele Dagblad, het (2011) Kamp buigt in pensioendebat; Minister bereid mensen met zwaar beroep te ontzien als zij eerder met pensioen gaan, 30 juni

 Financieele Dagblad, het (2011) Kabinet klopt aan bij PvdA voor steun bij pensioendeal; PvdA-leider Cohen eist wisselgeld, 15 september

 Green-Pedersen, C. (2001) ‘Minority Governments and Party Politics: The Political and Institutional Background to the “Danish Miracle”’, MPIfG Discussion Paper 01/1

 Hylarides, P. (2011) ‘The Netherlands and its minority government’ Contemporary

Review, Spring 2011

 King, A. (1976) ‘Modes of Legislative-Executive Relations: Great Britain, France and West Germany’ Legislative Studies Quarterly, I, 1.

 Kanne, P. (2011) ‘Gedoogdemocratie, heeft stemmen eigenlijk wel zin?’ Voorpublicatie

http://www.meulenhoff.nl/data/docman/10117_4f2912ba9f693_Voorpublicatie_Gedo ogdemocratie_Kanne,%20P.pdf (18 mei 2012)

 Nos.nl (2011) ‘De belangrijkste toezeggingen op een rijtje’

http://nos.nl/artikel/214511-de-belangrijkste-toezeggingen-op-een-rijtje.html (15 mei 2012)

 NRC Handelsblad (2010) Kabinet nabij besluit missie Afghanistan; Kerngroep ministers is het eens, 17 december

 NRC Handelsblad (2011) zaterdag Nederland doet internationaal weer beetje mee; Wezenlijk andere Afghaanse missie, 8 januari

 NRC Handelsblad (2011) GroenLinks houdt de sleutel, 17 januari

 NRC Handelsblad (2011) GroenLinks: kans op steun missie kleiner; Sap wil aanpassing van plan, 25 januari

nu aan zet; FNV Bouw heeft cruciale stem in federatieraad, 16 september

 Officiële Bekendmakingen (2011) Handelingen, Vergaderingnummer 107

 Officiële Bekendmakingen (2011) Kamerstuk, Kamerstuk 27925 nr. 423 Officiële Bekendmakingen (2011) Kamerstuk, Kamerstuk 27925 nr. 424

 Otjes, S. (2011) ‘The Fortuyn Effect revisited: How did the LPF affect the Dutch parliamentary party system?’ Acta Politica 46(4): 400-424.

 Parlement.com (2012) ‘Kabinet Balkenende II’

http://www.parlement.com/9291000/biof/02207 (19 mei 2012)

 Parlement.com (2012) ‘Kabinet Balkenende IV’

http://www.parlement.com/9291000/biof/02207 (19 mei 2012)

 Rasch, B.E. (2011) “Why Minority Governments? Executive-Legislative Relations in the Nordic Countries” T.Persson, M. Wiberg, Parliamentary Government in the

Nordic Countries at a Crossroads (Stockholm: Santérus Förlag) 41-58

 Reformatorisch Dagblad (2010) CU positief over missie Afghanistan, 17 december  Reformatorisch Dagblad (2011) PvdA steunt Kamp inzake pensioenen, 16 september  Strøm, K. (1986) ‘Deferred Gratification And Minority Government in Scandinavia’,

Legislative Studies Quarterly, Vol. 11 No. 4

 Strøm, K. (1990) Minority Government and Majority Rule. Cambridge: Cambridge University Press

 Trouw (2010) Nieuwe missie Afghanistan laat langer op zich wachten, 12 november  Trouw (2011) Kamp kan door als PvdA beetje meewerkt, 30 juni

 Trouw (2011) Patstelling over pensioenbesluit, 16 september

 Volkskrant, de (2010) Weinig bijval voor uitgestoken hand Rutte, 26 oktober  Volkskrant, de (2010) Kabinet-Rutte mikt op steun oppositie voor trainingsmissie, 3

november

 Volkskrant, de (2010) Nederland heeft wat goed te maken bij NAVO; Vijf vragen over nieuwe missie in Afghanistan, 12 november

 Volkskrant, de (2011) Uur U voor nieuwe missie nabij; vijf vragen nieuwe missie Afghanistan, 4 januari

 Volkskrant, de (2011) Verzet in GroenLinks tegen missie neemt toe, 17 januari  Volkskrant, de (2011) Brede steun voor langer werken; Pensioenakkoord Kabinet

rekent op oppositiepartijen, 8 juni

 Volkskrant, de (2011) PvdA steunt pensioenakkoord Kamp dreigde met 'kale' verhoging van de AOW-leeftijd, 16 september