Bachelorscriptie.
Internationale hulp bij democratisering in Guatemala:
Een nuttige bijdrage?
Bachelorproject: Comparative politics
Subgroep: Internationale Democratie Promotie
Naam: Thomas van Sas
Studentnr: s0832308
Docent: Dr. O.B.R.C. van Cranenburgh
Inhoudsopgave: Inleiding: 3 Theoretisch Kader: 4 Democratie in Guatemala: 8 Hulp: 12 -USAID: 12 -NDI: 16 -IRI: 21 Conclusie: 23 Literatuurlijst: 26
Inleiding:
De meeste landen in de regio van Latijns-Amerika zijn omstreeks 1980 democratieën geworden (d’Agostino, 2005: 94-99). Theoretici als Diamond beweren dat democratie een goed iets is, doordat de regering moet luisteren naar het volk om aan de macht te kunnen blijven. Zo worden de wensen van het grootste deel van de bevolking beter gerespecteerd (Diamond, 1999: 3-7). Desalniettemin kost het veel moeite om tot een goed werkende democratie te komen. Ondanks dat er vrije verkiezingen worden gehouden, blijkt er tot aan de eeuwwisseling toch veel te schorten aan de democratieën in Latijns-Amerika (Diamond, 1999: 31-34). Uit cijfers van Freedomhouse blijkt in Centraal-Amerika veelal geen verbetering of zelfs een lichte verslechtering te zijn opgetreden in het functioneren van de democratie1.
Diamond beweert dat vooruitgang niet goed kan worden bewerkstelligd, doordat de uitvoerende macht te sterk is in deze landen. Deze leiders zouden democratisering tegenhouden voor eigen gewin (Diamond, 1999: 32-35). Wel zijn er organisaties actief in Centraal-Amerika deze jonge democratieën te helpen bij het democratiseringsproces. Deze organisaties leveren hulp in landen die een freedomhouse score lager dan 2.5 hebben2. Een
‘freedom’ waardering van 1 is het meest democratisch en een waardering van 7 is het meest dictatoriaal. Alle landen die niet hoger dan 2.5 scoren en dus niet het embleem ‘Free’ krijgen, ontvangen hulp bij de democratisering. Ondanks de geleverde hulp in de landen met lagere ‘Freedom’ waardering, blijkt in vele landen geen vooruitgang te zijn geboekt en in sommige gevallen is zelfs sprake van een achteruitgang in deze waardering3. Een van de landen waar
de score relatief gelijk is gebleven is Guatemala. In dit paper zal ik Guatemala onderzoeken, omdat dit het grootste land in Centraal-Amerika is en omdat Guatemala samen met
Honduras en Nicaragua de laagste ‘Freedom’ waardering van de regio heeft gekregen4. Er is
dus nog veel ruimte voor verbetering op het gebied van democratisering in dit land. Toch lijkt 1 http://www.freedomhouse.org/regions/americas (Bezocht op 05-05-2012). 2 http://www.usaid.gov/mission-directory?field_region_nid=All (Bezocht op 05-05-2012). http://www.iri.org/countries-and-programs/region/latin-america-and-caribbean (Bezocht op 05-05-2012). http://www.ndi.org/wherewework (Bezocht op 05-05-2012). 3 Zie voetnoot nr 1. 4 Zie voetnoot nr 1.
het land door economische voorspoed een grotere kans te hebben een democratie te
blijven. McFaul is een van de critici die in zijn boek beweert dat economische ontwikkeling en democratisering verband houden met elkaar. Naarmate het BNP per hoofd hoger wordt, zal de overlevingskans van een democratie toenemen en als het BNP per hoofd boven de 4000 dollar komt, zal de democratie blijven bestaan (McFaul, 2010: 57-58). Het BNP per hoofd in Guatemala ligt op 5000 dollar5 en heeft dus een grote kans een democratie te blijven. Komt
er dan ook verbetering in de democratie? Ik wil in dit paper onderzoeken welke hulp wordt geleverd aan Guatemala en of deze hulp een positief effect heeft op de democratisering van het land. Hierbij zal ik kijken naar de hulp die is geleverd vanuit de VS, omdat zij een grote invloed hebben in Latijns-Amerika. Ik zal mij richten op de US Agency for International Development (USAID), het International Republican Institute (IRI) en het National Democratic Institute (NDI). De USAID de grootste ondersteunende organisatie op het gebied van
democratisering in de VS. De het beleid van de andere twee organisaties is gevormd door hun verbinding aan de republikeinse of democratische partij in de VS. Ik zal onderzoeken of de geleverde hulp mogelijk verbetering heeft opgeleverd in het democratiseringsproces van Guatemala en welke hulp het effectiefst is geweest. Dus in hoeverre is de hulp vanuit Amerikaanse organisaties bevorderend geweest voor de democratisering in Guatemala? De geleverde hulp zal behandeld worden aan de hand van de twee verschillende soorten van aanpak van Carothers (Carothers, 2009: 5-11).
Theoretisch kader:
Voor een objectievere kijk op de verbetering van de democratie zal eerst het begrip democratie gedefiniëerd worden. Daarna zal het concept van democratisering worden uitgewerkt om zo verschil in gevoerd beleid te kunnen analyseren. Het begrip democratie zal worden gedefiniëerd volgens de conceptualisering van Diamond, omdat het aansluit bij de twee soorten aanpak die Carothers gebruikt bij het democratiseringsproces. Zowel voor de politiek gerichte als de ontwikkelingsgerichte aanpak lopen de definities uiteen (Carothers, 2009: 7-8). De basisdefinities die Diamond gebruikt komen hiermee overeen. Het begrip electorale democratie komt goed overeen met de definitie van democratie voor de politiek gerichte aanpak en het begrip liberale democratie komt goed overeen met de
5 https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/geos/gt.html (Bezocht op 05-05-2012).
ontwikkelingsgerichte aanpak (Diamond, 1999: 13; Carothers, 2009: 5-11). De electorale democratie is een procedurele omschrijving van hoe een democratie zou moeten zijn, gestoeld op de definitie die Schumpeter geeft (Schumpeter, 1950: 269). Er wordt gekeken naar of instituties op een democratische wijze werken, zoals het eerlijk verlopen van verkiezingen. Volgens Diamond zouden er vrije en eerlijke verkiezingen moeten worden gehouden, met meerdere partijen en stemmen moeten anoniem kunnen worden
uitgebracht. Er moeten in ieder geval minimale vrijheden zijn, zoals sprekersvrijheid en de vrijheid tot organisatie. Zo kan namelijk participatie en competitie worden gestimuleerd. Niet iedereen hoeft in deze vorm evenveel vrijheid en invloed in de politiek te hebben (Diamond, 1999: 8-10). Wel is belangrijk dat de verliezende partij zich kan neerleggen bij de
machtsoverdracht en dus niet zal interveniëren om de macht terug te krijgen (McFaul, 2010: 28). De tweede vorm van democratie is de liberale democratie. Deze vorm van democratie gaat een stuk verder dan de electorale democratie en Diamond stelt dan ook tien
voorwaarden waaraan een land moet voldoen om een liberale democratie te zijn (1999: 11-12). Om hieraan te kunnen voldoen is een rechtsstaat nodig om de machten vast te spijkeren aan het recht (Diamond, 1999: 12). Dahl geeft een brede uitleg van de liberale democratie, waarbij de nadruk ligt op participatie en assertiviteit vanuit de
burgermaatschappij, om zo invloed te kunnnen uitoefenen op de regering. Doordat er in dit systeem een reële kans bestaat dat partijen bij verkiezingen hun macht kunnen kwijtraken, zullen zij beter naar de burger luisteren om de macht proberen te behouden. Dit komt de vertegenwoordiging van de burger ten goede (Norris, 2008: 58, 65).
Diamond erkent een spectrum, waarbij er dus ook tussenvormen tussen de genoemde vormen bestaan. Een land hoeft dus niet specifiek een electorale of een liberale democratie te zijn, maar kan ook een tussenvorm aannemen (Diamond, 1999: 13-15, 17-19). Wel is het de vraag of we in het geval van Guatemala kunnen spreken van zelfs een minimale
democratie. Om dit te weten te komen kijken we niet alleen naar de minimale definitie van democratie, zoals die is aangegeven door Diamond, maar kijken we ook naar de scheidslijn die McFaul geeft. In een democratie kiest het volk haar leiders en in een autocratie kiest de elite de leiders. Het is niet zo dat verkiezingen meteen leiden tot democratie, want
verkiezingen kunnen worden gemanipuleerd. Dit kan door tegenstanders weinig financiële middelen of media aandacht te verstrekken of door de resultaten van de verkiezingen te
vervalsen (McFaul, 2010: 29; Norris, 2008: 58). Om de hulp in Guatemala goed te kunnen evalueren, is het goed om gebruik te maken van Diamonds spectrum, om zo verbeteringen of verslechteringen te kunnen waarnemen.
Binnen het bevorderingproces van democratie zijn twee grote stromingen. De eerste is de politiek gerichte aanpak, de tweede is de ontwikkelingsgerichte aanpak (Carothers, 2009: 5). In het eerste geval wordt voornamelijk een definitie aangehouden, waarbij de nadruk ligt op politieke vrijheden en op de verkiezingen. De hulp wordt voornamelijk gericht op de
ontwikkeling van instituties en de politieke processen (Carothers, 2009: 5). Door het politieke systeem aan te pakken, zou de politieke cultuur moeten veranderen, waardoor politieke participatie makkelijker wordt. Ook zouden burgerrechten beter worden gewaardeerd (Carother, 2009: 7). Binnen de politiek gerichte aanpak bestaat een onderverdeling tussen democraten en niet-democraten. Volgens de democraten kan vanuit het buitenland hulp worden gegeven door scholing. Hierbij kan worden gedacht aan scholing van burgers tot politici, maar ook algemene scholing kan een goed effect hebben, omdat het men kritischer maakt. Volgens de niet-democraten werkt scholing niet, omdat van buitenaf een te grote inbreuk wordt gedaan op de maatschappij (Carothers, 2009: 10).
De kerntaak bij de politiek gerichte aapak is het bewerkstelligen van eerlijke en vrije verkiezingen. Zo leiden deze vaak tot een verbetering van de democratie. Veelal kunnen er na verkiezingsuitslagen revoluties optreden, waarbij groepen in de maatschappij proberen de democratie te verbeteren (McFaul, 2010: 65-66). Belangrijker is dat de verantwoording van de regering naar de burger wordt vergroot door verkiezingen, omdat zij anders vervangen wordt door een nieuwe (Blair, 2000: 2, 35). Om deze reden wordt er veel ingezet op de professionalisering van verkiezingsmonitoring. Dit zorgt voor eerlijker verlopende verkiezingen (McFaul, 2010: 183-4).
Toch zijn verkiezingen niet het enige dat nodig is om een land naar een hoger democratisch niveau te tillen. Het kan zelfs tegengesteld werken, doordat een demagoog aan het hoofd komt. Dit is zeker in jonge democratieën een bedreiging (McFaul, 2010: 65). Het algehele probleem van de politiek gerichte aanpak is dat het zich voornamelijk richt op instituties en daarmee weinig aandacht schenkt aan de verbetering van de positie van gemarginaliseerde groepen binnen de samenleving (Carothers, 2009: 10). Ook is een probleem dat de aanpak
vaak binnen een korte termijn plaats vindt. Daardoor kan gevoerd beleid zich vaak niet goed ontwikkelen en blijven de gevormde instituties lege hulzen (Carothers, 2009, 10). Daarnaast zijn de systemen van landen erg complex. Zo zijn er zijn vele ministeries, organisaties en andere actoren in het politieke speelveld. Dit zorgt ervoor dat zelfs grote interventies in een politiek systeem een relatief klein effect kunnen hebben (McFaul, 2010: 188). Zo kan het maken van nieuwe wetten wel geschieden, maar leiden deze niet direct tot een betere rechtsstaat, omdat dan niet het belang van de burger, maar het belang van de staat wordt gediend (McFaul, 2010: 187-188).
Bij de ontwikkelingsgerichte aanpak wordt een nadruk gelegd op de socio-economische ontwikkeling. Dit is een langzaam proces, waarbij punten als mensenrechten ook
geïntegreerd moeten worden in de samenleving (Carothers, 2009: 5). Doordat er voor een lange termijn aanpak wordt gekozen, kunnen instituties als een goed werkende rechtsstaat beter worden onderbouwd (Carothers, 2009: 10). Het draait minder sterk om de
institutionalisering, maar meer om punten als transparantie, verantwoordelijkheid vanuit de overheid en hoe de overheid dus ook gewenst beleid uitvoert. Kortom, er ligt een grotere nadruk op een verbetering van de politieke cultuur. Door het vormen van een politieke cultuur kan men uiteindelijk een eigen vorm geven aan instituties, zodat deze niet worden opgelegd door organisaties uit het buitenland. Omdat er een indirecte aanpak wordt gehanteerd, wordt vaak gekozen om op lokaal niveau projecten te ondersteunen. Dit moet vervolgens doorwerking krijgen naar hogere niveau’s (Carothers, 2009: 8-9). Bij deze indirecte aanpak blijkt toch dat beleid vaak niet doorvloeit naar andere niveau’s of andere sectoren. Het mist dus weldegelijk de tanden die men wel ziet bij de politieke aanpak (Carothers, 2009, 11).
Met het oog op de burgermaatschappij en vakbonden kan worden geconstateerd dat de impact van gevormde NGO’s op de democratisering moeilijk is vast te stellen, omdat de NGO’s invloed hebben op de burgermaatschappij, maar niet direct op het gedrag en beleid van de regering. Die invloed moet vanuit de maatschappij komen. Toch zijn deze NGO’s vaak bevorderlijk voor het land, doordat het geld via onafhankelijke NGO’s in de maatschappij terecht komt en niet blijft hangen in een mogelijk corrupte overheid (McFaul, 2010: 184-185, 190-191). Door te investeren in onafhankelijke NGO’s worden derhalve corrupte en
ontwikkelingsgerichte aanpak is het versterken van de positie van onafhankelijke media, zodat zij kunnen dienen als waakhond voor de democratie. Het blijkt echter moeilijk
onafhankelijke media op te zetten in armere landen. Met name in democratiserende landen blijkt dit erg lastig. Omdat onafhankelijke media financieel afhankelijk zijn van
reclame-inkomsten, is het in armere landen lastig aan geld te komen. Dit verslechtert de positie van de media als waakhond. De media moeten onafhankelijk en objectief kunnen berichten over politiek en politici, om zo meer verantwoordelijkheid af te dwingen bij de overheid. Hier ligt een taak voor internationale organisaties om via financiële ondersteuning media onafhankelijk te houden van de staat (McFaul, 2010: 189).
Om de democratie in Guatemala te kunnen bestuderen zal ik gebruik maken van de definitie van democratie van Diamond, om zo te kunnen onderzoeken of er over de tijd heen een verandering heeft plaatsgevonden in hoe democratisch Guatemala is. Bij het bestuderen van het democratiseringsproces worden de benaderingen van Carothers gebruikt. Het gevoerde beleid zal worden bekeken aan de hand van de twee benaderingen en via deze benaderingen zal worden gekeken welk beleid het meest effectief was.
Democratie in Guatemala:
In 1954 werd de socialist Jacobo Arbenz Gúzman president van Guatemala. In het licht van de koude oorlog was het beleid van de VS erop gericht elke tegenstander van het kapitalisme uit te schakelen, al ging dit ten koste van democratie. De Amerikaanse inlichtingendienst, de CIA, hielp het leger van Guatemala om de socialist uit zijn macht te ontzetten (Sandoval Girón, 2007: 358-360) door een rechtse tak van het Guatemalteekse leger te ondersteunen (Booth, Wade en Walker, 2006: 115-116). Deze militaire overheersing zou duren tot 1986 (Smith, 1990: 2).
In 1960 probeerden 120 linkse militaire officieren een coup te plegen om zo betere sociale en economische gelijkheid te bewerkstelligen. Deze poging mislukte, maar bleek wel het begin te zijn van een 36-jarige burgeroorlog tussen guerrilla’s en het staatsleger (Stewart, 2008: 235-236). De guerrilla’s zaten voornamelijk in de westerse hooglanden, waar ook de meeste Maya’s leven (Smith, 1990: 15). De overheid ging hard in tegen de guerrilla’s. Daarmee troffen ze grotendeels ook de inheemse bevolking. In 1982 begon generaal Ríos Montt met de tactiek van verschroeide aarde, waarbij hele dorpen werden weggeveegd (Booth, Wade
en Walker, 2006: 122-124). Na de oorlog bleek dat 93% van de gewelddadige acties werden uitgevoerd door de overheid of Patrullas de Autodefensa Civil (PAC’s). Uiteidelijk zouden 200.000 mensen het leven hebben gelaten tijdens deze burgeroorlog (CEH, 1999b: 2). Ondanks het harde militaire bewind kwam er in 1986 toch weer een civiele regering onder leiding van de christendemocraat Vinicio Cerezo. Deze had echter niet genoeg macht om het leger en de rebellen te dwingen tot een vredesakkoord (Booth, Wade en Walker, 2006: 125). Dit bleek tot 1988 nog eens uit de toename van geweld tussen het leger en de rebellen (McNeish en López Rivera, 2012: 296) en uit een autogolpe (zelfcoup) door oud-militair Serrano in 1993 (Arceneaux en Pion-Berlin, 2007: 14-15). Na jaren van onderhandelingen, onder leiding van de VN, werd in december 1996 het vredesakkoord getekend (Ardón, 1999: 43-44).
De oorlog heeft diepe wonden achtergelaten bij de inheemse bevolking (Fernández García, 2004: 35-36). Uit onderzoek van de Commissie voor Historische Opheldering (CEH) bleek dat in 1972 de Maya’s werden gezien als de natuurlijke bondgenoot van de guerrilla’s (CEH, 1999a: 880). Deze groep werd daarmee samen met de guerrilla’s blootgesteld aan het geweld vanuit de overheid. De overheid zette paramilitaire eenheden op (Sandoval Girón, 2007: 361-363) en vanaf de jaren ‘80 begon zij met de PAC’s. Het leger dwong de inheemse bevolking te vechten tegen de guerrilla’s, ofwel tegen hun eigen bevolking. Dit zorgde binnen deze bevolkingsgroep voor angst richting de patrouilleleden en het leger (Manz, 2008: 3-4). Het CEH stelde vast dat 83% van de militaire acties was uitgevoerd tegen de inheemse bevolking (CEH: 1999b: 1).
Het vele staatsgeweld heeft een verkeerd beeld uitgestraald naar de eigen bevolking. Zo wordt onder de inheemse bevolking veel gelyncht, als een vorm van rechtspraak (Fernández García, 2004: 1-2, 6-7; Sandoval Girón, 2007: 363-364). Het probleem van lynchen wordt niet goed aangepakt, omdat het justitieel stelsel, mede door corruptie, niet naar behoren werkt (McNeish en López Rivera, 2012: 293; Fernández García, 2004: 4, 18). Ongeveer 95% van de rechtzaken blijft onberecht. Dit zorgt voor wantrouwen vanuit de bevolking richting de regering (Fernández García, 2004: 40).
De inheemse bevolking heeft met het tekenen van het vredesakkoord wel eigen wetgeving gekregen, maar de uitvoering hiervan blijft minimaal, doordat er een tekort is aan
rechtbanken in Maya gebieden en doordat er een tekort is aan personeel dat tweetalig is. In 2004 sprak slechts 98 van de 767 rechters naast Spaans ook een inheemse taal. De normale wetgeving is gebaseerd op de rijkere Spaans sprekende bevolking, waardoor deze niet goed toepasbaar is op de inheemse bevolking (Fernández García, 2004: 28-29). Het is dan ook belangrijk dat de wetgeving voor deze groep wordt verbeterd, om als overheid deze
gemeenschap zo beter te kunnen dienen. Internationale organisaties moedigen de rechten voor minderheden wel aan, maar de democratie wordt niet alleen gewaarborgd door minderheden meer rechten te geven. Een voorwaarde is dat de elite en de grote massa de rechten wel moeten omarmen, want zonder naleving van de wetten zijn ze niks waard (Faundez, 2007: 197). Ook blijven oorlogsmisdadigers veelal onberecht of wordt recht gesproken via internationale organisaties in plaats van via eigen gerechtshoven6 (Stewart,
2008: 238-240). Verder blijft Guatemala een unitaire staat met zeer weinig decentralisatie (Norris, 2008: 173, 178), waardoor lokaal bestuur weinig politieke macht heeft. Wel heeft het parlement mogelijkheden om op nationaal niveau lokale vertegenwoordiging mogelijk te maken. Zo worden 127 van de 158 stoelen verdeeld over lokale vertegenwoordigers7.
Desondanks blijft de inheemse bevolking sterk ondervertegenwoordigd8. In Latijns Amerika
wordt de inheemse bevolking als tweederangs burger gezien en heeft ze daardoor minder mogelijkheden in de maatschappij (Yelvington, 2005: 241-254). Omdat inheemse
groeperingen niet alleen qua rechten, maar ook qua financiële mogelijkheden achtergesteld zijn op andere groeperingen in de maatschappij, is de weg naar de politieke arena nog
6 http://ecodiario.eleconomista.es/espana/noticias/1996637/03/10/Espana-solicita-a-guatemala-la-ext radicion-de-jose-antonio-solares-por-genocidio-terrorismo-y-torturas.html (Bezocht op 17-5-2012). http://news.bbc.co.uk/hi/spanish/latin_america/newsid_6089000/6089910.stm (Bezocht op 17-5-2012). 7 http://www.electionguide.org/country.php?ID=90 (Bezocht op 6-5-2012). 8http://www.indigenouspeoplesissues.com/index.php? option=com_content&view=article&id=13849:guatemala-sacred-sites-bill-stalled-in-congress&catid= 30:central-american-and-caribbean-indigenous-peoples&Itemid=63 (Bezocht op 6-5-2012).
lastiger voor hen. Zonder geld wordt het namelijk lastig campagne voeren (Faundez, 2007: 201).
Naast de bevolking heeft ook de elite de oorlog nooit volledig afgesloten. Er zijn geen grote gedenkpunten door de overheid neergezet (Steinberg and Taylor,2003: 465-466). Ook kon oud-dictator Ríos Montt, die verantwoordelijk wordt gehouden voor de dood van 70.000 mensen9, meedoen aan de verkiezingen van 2003 (Stewart, 2008: 238-239). Bovendien
blijven de blanken de elite vormen (Pillay, 2006: 12), waardoor de inheemse bevolking het nutteloos acht om zich te mengen in de politiek (Manz, 2008: 155). Tevens is het lastig hulp te leveren, want “Elites die privileges genieten [...] en beschermd worden door het
staatsapparaat zullen tegen elke prijs proberen de status quo te behouden” (Manz, 2008: 161). Dit bleek in 2003, toen het FRG, de partij van Ríos Montt een rechter voor het constitutioneel hof benoemde die banden had met de partij. Gelijke benoemingen
gebeurden ook onder president Portillo en president Colóm10 (Fernández García, 2004: 48).
In Januari 2012 verloor Ríos Montt immuniteit en kon daardoor worden berecht11. Het lijkt
dan ook dat de elites niet meer volledig ongestraft kunnen blijven voor oorlogsmisdaden. Wel blijft de president veel macht houden, doordat hij zijn kabinet kan kiezen, zonder dat hij daar verantwoording voor hoeft af te leggen aan het parlement.12 In de VS is deze
verantwoordingsplicht wel aanwezig, waardoor er een extra check is vanuit de legislatieve macht. De president kan in Guatemala dus ongehinderd aanstellen wie hij wil.
Het verleden van Guatemala heeft een grote invloed gehad op de bevolking. Mede door het niet goed afsluiten van de oorlog (Steinberg en Taylor, 2003: 453-454) en de aanhoudende wetteloosheid in Guatemala na de oorlog (Fernández García, 2004: 53; McNeish en López Rivera, 2012: 293) ontstond er een trauma onder de inheemse bevolking met vervreemding 9 http://www.amnestyusa.org/pdfs/websec6july2008.pdf (Bezocht op 14-5-2012)
10 http://www.freedomhouse.org/report/freedom-world/2011/guatemala (Bezocht op 02-05-2012)
11 http://www.bbc.co.uk/news/world-latin-america-16750880 (Bezocht op 20-05-2012).
12 https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/geos/gt.html (Bezocht op 14-05-2012).
en lynching tot gevolg. Dit leidde onder meer tot politieke inactiviteit van een groep, die ongeveer 40% van de bevolking uitmaakt13 (Fernández García, 2004: 29-30). Daarnaast zijn
de elites die regeerden tijdens de burgeroorlog nog volop aanwezig in de politiek. In 2011 is wederom een oud-generaal aan de macht gekomen14. Partijen met oude leiders blijven veel
stemmen krijgen, ondanks hun omstreden verleden. Door het unitaire karakter van
Guatemala is het ook niet makkelijk om nieuwe groepen het politieke veld te laten betreden. Daarbij blijven instituties zwak door een tekort aan geld en hoge mate van corruptie
(Fernández García, 2004: 41-42, 58; USAID, 2012: 31). Hierdoor blijft echte democratisering moeilijk realiseerbaar.
Hulp:
Met name vanuit de Verenigde Naties (VN) en vanuit de VS wordt in Guatemala hulp geleverd om de democratie te bevorderen. Ik zal mij richten tot de drie grootste
hulporganisaties voor democratisering, die actief zijn in Guatemala. Ik zal kijken naar de U.S. Agency for International Development (USAID), het International Republican Institute (IRI) en het National Democratic Insitute (NDI). De USAID is, binnen de Amerikaanse overheid, een op zichzelf staande organisatie, die niet gelieerd is aan politieke partijen. Het IRI en het NDI zijn dit wel. De laatste twee organisaties zijn kleiner en hebben minder financiële middelen. Voor hun financieën zijn zij dan ook vaker afhankelijk van grotere organisaties, zoals de USAID of de National Endowment for Democracy (NED) 15. Ik zal per organisatie het beleid
bespreken en evalueren of het beleid een gewenst effect heeft gehad. Daarbij zal ik mij richten op institutionele veranderingen en veranderingen in de burgermaatschappij. Ik zal mij niet zozeer concentreren op voedsel- en milieuhulp, omdat dit te ver afstaat van de hulp voor democratisering (McFaul, 2010: 36; Diamond, 1999: 80-84).
USAID:
13 https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/geos/gt.html (Bezocht op 14-05-2012).
14 http://resultados2011.tse.org.gt/ (Bezocht op 12-08-2012).
Vanaf 1986 begon de USAID hulp te leveren aan Guatemala, nadat de civiele regering haar herintreden had gedaan. De USAID begon met technische assistentie, trainingen en
onderzoek. Ook opende het de weg naar een dialoog voor justitiële hervormingen. In 1987 begon de USAID samen met Harvard te werken aan proef rechtszalen om zo de dialoog voor justitiële hervormingen door te zetten. Dit project stopte echter vroegtijdig, door de
aanhoudende wetteloosheid die in stand gehouden werd door militaire en politieke leiders (USAID, 2002: 70). In 1992 werd een moderne procedurecode ingevoerd, waarbij hoor -en wederhoor werd toegepast. Dit was een breuk met het verleden, omdat er eerst enkel schriftelijk verslag werd gedaan aan de rechter van een onderzoek (USAID, 2002: 70). Doordat deze nieuwe methode opener is dan de voorgaande methode werd de rechtspraak minder gevoelig voor corruptie. Daarbij investeerde de USAID in rechtsopleidingen die volgens het nieuwe credo juristen opleidt (USAID, 2008: 1-2).
Met de komst van het vredesakkoord is gezorgd dat er een commissie kwam om justitie te verbeteren. Toch had de commissie weinig macht. Zo lukte het niet om via een
constitutioneel referendum de aanstellingsduur van de rechters te verlengen (USAID, 2002: 70). Hierdoor blijft deze functie een politiek randje houden, terwijl deze functie
onafhankelijkheid zou moeten uitstralen. In 2001 bleek verbetering bij justitie, nadat drie officieren schuldig werden verklaard voor de moord op Bisschop Gerardi (USAID, 2002: 70). Maar corruptie, inefficiëntie en politieke voorkeuren blijven grote invloed houden op het rechtssysteem. Ook de knulligheid van de rechtspraak bleef, waardoor de methode van hoor en wederhoor niet werd toegepast (USAID, 2008: 1). Om dit tegen te gaan heeft de USAID ook een trainingsproject opgezet om juristen beter op te leiden. In 2006 kwamen de eerste afgestudeerden het stelsel binnen en in 2008 werd samen met deze groep een project gestart voor een opener vorm van rechtspraak, waardoor in plaats van 77%, slechts 15% van de zaken werd geseponeerd (USAID, 2008: 2). Ook heeft het USAID gezorgd voor meer rechters die beter verspreid over het land hun werk doen (USAID, 2002: 71-72). Doordat mensen, en met name de inheemse bevolking, makkelijker via de overheid recht kan laten spreken, wordt het vertrouwen in de desbetreffende overheid versterkt (USAID, 2012: 21-29).
Daarnaast heeft de USAID administratiecentra opgezet om het werk van jusitie te begeleiden en te controleren. Sinds 1996 zijn er 31 van dit soort centra opgezet16. Alleen het
rechtscentrum in de hoofdstad heeft al grote verbetering laten zien. Eerst gingen jaarlijks zo’n duizend zaken verloren. Na de invoering van het rechtscentrum was slechts één zaak verloren gegaan (USAID: 2002: 72). Daarnaast vormen deze centra een platform tussen de burgermaatschappij en justitie, wat de deelname van de bevolking in het proces ten goede komt. Verder wordt de rechtspraak op deze manier minder gecentraliseerd (USAID, 2002: 72-73). Problemen liggen echter wel bij de financiering van dit soort centra. Zo zijn er bemiddelingscentra die voor hun financiering afhankelijk zijn van de overheid of de USAID. Deze centra krijgen echter niet genoeg inkomsten om functioneel te blijven (USAID, 2004: 14). Dat USAID inzet op het verbeteren van de rechtsstaat blijkt wel uit de cijfers. Na
landbouw en gezondheidszorg krijgt rechtsstaatverbetering het hoogste budget (zie tabel 1). Al met al wordt ongeveer een derde van het totale budget geïnvesteerd in verbetering van het bestuur en de rechtsstaat.
Tabel 1. Allocatie budget USAID
Deelprogramma: 2011 2012 Totaal Gezondheidszorg 10.172.967 5.845.033 16.018.000 Behoorlijk bestuur 8.910.704 3.600.000 12.510.704 Rechtsstaat en mensenrechten 10.151.751 1.900.000 12.051.751 Landbouw 11.728.133 100.000 11.828.133 Milieu 9.393.000 150.000 9.543.000 Private sector 6.825.000 0 6.825.000 Bestuur en controle 6.256.000 0 6.256.000 Onderwijs 4.240.000 1.000.000 5.240.000 oHandel 1.200.000 1.200.000 Interstatelijke criminaliteit 500.000 0 500.000 Politieke concurrentie en consensusvorming 473.305 473.305
Bron: http://usaid.gov/results-and-data/budget-spending/where-does-money-go (Bezocht op 06-06-2012).
Bij de verkiezingen is over de jaren vooruitgang zichtbaar. Bij de eeste verkiezingen na de burgeroorlog waren stembureaus enkel te vinden in bestuurlijke centra van steden. Hierdoor werd het voor mensen op het platteland moeilijk om te stemmen. Guatemala kent een kiezersregistratie, waardoor stemmen extra bemoeilijkt wordt voor mensen in
plattelandsgebieden. Kiezers moeten zich eerst registreren in een van de 330 bestuurscentra in Guatemala om vervolgens op een later moment terug te komen om het stembiljet op te 16 http://www.usaid.gov/gt/democracy_governance.htm, (Bezocht op 02-05-2012).
halen. Doordat het veel moeite kost om steeds heen en weer te reizen, ligt het
opkomstpercentage dan ook vrij laag. Wel blijft men geregistreerd als men zich eenmaal heeft ingeschreven(López Pintor en Urrutia, 2002: 37-38).In 2003 controleerde de USAID in samenwerking met het NDI de verkiezingen. Het NDI voerde de leiding over deze
controlemissie, terwijl de USAID 600.000 dollar aan financiële hulp leverde (NDI, 2004: 10, 11). Deze controlemissie zal ik dan ook in meer detail behandelen bij de uitwerking van het NDI. In 2003 hadden zich 500.000 nieuwe mensen geregistreerd voor de verkiezingen. Dit leidde, met een opkomst van 56.4 procent, tot de hoogste opkomst tot dan. Met een budget van 2 miljoen dollar hoopten ze dit percentage in 2007 nog te verhogen17. Dit lukte met een
opkomst van 60%. Ook waren de verkiezingen van 2007 erop gespitst de inheemse bevolking en vrouwen naar de stembus te krijgen. Volgens ‘Mirador Electoral’ is dit goed gelukt.
Ongeveer 42% van de stemmers bleken vrouwen te zijn en op het platteland werden 15% meer stemmen uitgebracht dan tijdens de verkiezingen van 200318. Ook de verkiezingen van
2011 lieten een stijging zien in het opkomstpercentage19. Tijdens de verkiezingen van 2007
had de USAID 2 miljoen dollar beschikbaar gesteld om deze te observeren en om mensen meer te betrekken bij de verkiezingen. Het plan van deze verkiezingen was om rurale gebieden zo goed mogelijk bij de verkiezingen te betrekken20. Om dit te kunnen doen, werd
technische steun verleend aan het electoraal hoger gerechtshof (TSE) om de stemmen snel en efficient te tellen. Dit zorgde voor een toename van 15% van uitgebrachte stemmen in het platteland21. Daarnaast was de USAID betrokken bij het bekend maken van de verkiezingen
bij de bevolking en het verspreiden van de belangrijkste verkiezingspunten via massamedia22.
17 http://transition.usaid.gov/gt/elections.htm (Bezocht op 11-08-2012). 18 http://www.usaid.gov/gt/democracy_governance.htm (Bezocht op 02-05-2012). http://www.usaid.gov/gt/elections.htm (Bezocht op 02-05-2012). 19 http://resultados2011.tse.org.gt/index.php (Bezocht op 06-06-2012). 20 http://www.ndi.org/guatemala (Bezocht op 11-06-2012) 21 http://www.usaid.gov/where-we-work/latin-american-and-caribbean/guatemala/democracy-and-gov ernance (Bezocht op 13-6-2012).
Naast hulp aan het verbeteren en ontwikkelen van instituties, werkt de USAID ook aan de integratie in de samenleving en aan de emancipatie van de inheemse bevolking en vrouwen. In het beleidsplan van 2004 tot 2010 is gekozen voor het geven van hulp via onderwijs en het bedrijfsleven23. Ongeveer 74% van de mensen die in de landbouw actief zijn, is arm. Hier valt
voornamelijk de inheemse bevolking onder. Door deze armoede is het lastig betrokken te raken bij overheidsbesluitvorming. De overheid zit in die gebieden vaak op afstand en er is weinig geld of tijd om een reis te maken voor bijvoorbeeld het bijwonen van een
gemeenteraad. Deze problemen spelen ook een rol bij de mogelijkheid om gebruik te kunnen maken van middelbaar en hoger onderwijs. Ook is het zonder geld moeilijk scholing te krijgen (USAID, 2012: 6-8). De USAID heeft meegeholpen het basisonderwijs toegankelijker te maken. In 1991 was nog maar 71% van de kinderen ingeschreven op school, waar dat in 2008 al 98% was. Toch blijft scholing na het basisonderwijs voor nog geen derde van de bevolking weggelegd (USAID, 2012: 6-8). USAID deelt wel beurzen uit voor hoger onderwijs24, maar
daarmee blijft het grootste deel van de bevolking alsnog verstoken van hoger onderwijs. USAID heeft ook ingezet op scholing van meisjes. Het cijfer van naar schoolgaande meisje lag ernstig lager dan dat van jongens. Sinds 2009 is er nog maar een verschil van 7% (USAID, 2012: 38). De USAID zet nog niet in op specifieke vrouwenprogramma’s, maar ze is wel bezig met het vergroten van vrouwen in openbare functies om zo rolmodellen te stellen en taboes te doorbreken (USAID, 2009; 2012: 21-29, 32).
De USAID heeft veel institutionele veranderingen doorgevoerd of geprobeerd door te voeren. De verkiezingen hebben grote stappen voorwaards gezien als het gaat om
opkomstpercentages en dan met name de opkomst van de inheemsen. Een probleem blijft echter dat deze groep en dan met name de vrouwelijke inheemse bevolking achtergesteld blijft. Ook op het gebied van onderwijs blijft deze groep achter. Doordat deze groep mensen vaak te arm zijn om middelbaar of hoger onderwijs te genieten, kunnen ze zich niet
opwerken in de maatschappij. Veel beleid van de USAID is direct gericht op het veranderen 22 http://www.usaid.gov/gt/elections.htm, (Bezocht op 02-05-2012).
23 http://www.usaid.gov/gt/docs/usaid_gt_programs.pdf (Bezocht op 04-05-2012)
van instituties. In het geval van justitiële hervormingen is ook gekozen voor het opleiden van juristen volgens een nieuwe juridische cultuur, terwijl institutionele veranderingen werden doorgevoerd. Door deze tweezijdige aanpak is grote vooruitgang geboekt in de manier van rechtspreken, waardoor deze opener en efficiënter is geworden.
NDI:
De doelstelling van het NDI is het bevorderen van openheid en verantwoording binnen de overheid, het verbeteren en zo nodig opzetten van politieke en civiele organisaties,
verkiezingen te verbeteren en het bevorderen van deelname van de burgers aan het politieke proces25. Het NDI is zeer betrokken bij het verloop van verkiezingen in Guatemala. Rondom
de verkiezingen verrichten ze onderzoek ter verbetering van volgende verkiezingen. In 1990 begon het NDI met het waarnemen van de verkiezingen en het onderzoeken van geweld rond de verkiezingen. Toen zette het NDI 27 waarnemers in om de verkiezingen te
controleren. Tijdens deze verkiezingen werden 6 politieke leiders vermoord. De waarnemers stelden vast dat dit was gedaan om politieke activiteit tegen te gaan en het debat rond de verkiezingen te beperken. Het geweld zorgde ook voor angst om te gaan stemmen. In rurale gebieden bleek de afstand tot de stembus vaak te groot te zijn, waardoor vooral onder de inheemse bevolking minder stemmen werden uitgebracht. De waarnemers zagen erop toe dat stemmen niet onnodig ongeldig verklaard werden (NDI, 1990: 62-64).
Bij de verkiezingen van 1999 begon het NDI werkelijk met het bieden van hulp aan
Guatemala. Het eerste programma dat zij startten was een politiek leiderschapscursus voor leiders vanuit heel Latijns-Amerika. Het project was een samenwerkingsverband tussen het NDI, het IRI, de USAID en de National Endowement for Democracy (NED) (USAID, 1999: 4-5, 38-47). Omdat er veel corruptie en inefficiëntie was bij partijen, was het doel om deze leiders te trainen op een manier dat zijn de politieke waarden zouden bepleiten, waarbij ze beter het electoraat zouden moeten vertegenwoordigen en democratischer zouden worden. Door samenwerking tussen het NDI en het IRI konden zowel linkse als rechtse partijen worden geholpen. Na de cursus ging het NDI mee naar Guatemala om de partijen te helpen met het
uitvoeren van projecten26. Zo zou de inheemse bevolking meer vertegenwoordiging moeten
krijgen. Met name de vrouwelijke vertegenwoordiging moest beter. Het aantal mannelijke vertegenwoordigers nam sterk toe. In 1995 waren 62 van de 300 burgemeesters inheems in 2003 waren 111 van de 331 burgemeesters inheems. In het parlement was in dezelfde periode echter geen procentuele stijging waar te nemen. In 2003 werd wel de eerste
vrouwelijke inheemse burgemeester gekozen, maar in het parlement was een achteruitgang van 4 inheemse vrouwen in 1995 naar 1 in 2003 te zien (Mejia Lopez, 2006: 8-9). Men kan dus niet echt spreken van een verbeterde vertegenwoordiging van de inheemse vrouw in de politiek.
Een ander doel van het programma was de partijpolitiek te verbeteren en zo het
partijsysteem meer te institutionaliseren en partijen meer dan één verkiezingsronde te laten meedoen. (USAID, 1999: 30-31). Mainwarring en Scully (1992) beweren dat een gezond, geïnstitutionaliseerd partijsysteem weinig fluctuatie vertoont in de uitkomst van verkiezingen van een land. Bij de verkiezingen tot 1999 zijn veel schommelingen te zien in partijgroottes en in welke partijen wel en niet meedoen aan de verkiezingen. Vanaf 1999 lijkt er een stabilisering plaats te vinden. De Gran Alianza Nacional (GANA) en de Unidad Nacional de la Esperanza (UNE) blijven in 2003 tot en met 2011 de grootste of de tweede partij en het populistische FRG wordt langzaam verdrongen door het nieuwe populistische Partido Patriota (PP). Vijf van de partijen, waaronder de grote partijen, bleven bestaan of gingen onder een andere naam verder27 (Nohlen, 2005: 323). Er is nog wel veel fluctuatie in
vergelijking met veel Westerse landen, maar dit wordt minder. Ook meldden zich nog veel nieuwe partijen aan, maar deze behaalden geen grote successen bij hun eerste verkiezingen. Partijpolitiek bevorderen was een andere doelstelling. Bij de GANA zijn wel interne
lijsttrekkers verkiezingen gehouden, maar deze werden niet doorgezet, omdat twee van de drie kandidaten zich terugtrokken. Leider Oscar Berger bleef aan het roer staan (Mimpen, 26 http://www.ndi.org/files/americas_polparts_1999.pdf (Bezocht op 29-05-2012).
27 http://216.230.138.139/elecciones2003/DatosNacionales.pdf (Bezocht op 06-06-2012). http://www.tse.org.gt/memoria2007/pdf/03%20datos%20cifras%20nac%20Tomo1.pdf (Bezocht op 06-06-2012).
2007: 8). Op basis van deze casus lijkt de interne partijpolitiek in Guatemala niet erg verbeterd door het project.
De verkiezingen van 2003 was voor de Guatemalteken zwaar beladen, doordat deze gepaard ging met veel geweld vooraf en omdat oud-generaal Ríos Montt door een vonnis van het Hoger gerechtshof verkiesbaar werd als presidentskandidaat. Dit zorgde voor veel
wantrouwen onder een groot deel van de bevolking. Een onafhankelijk orgaan was nodig om de verkiezingen eerlijk te laten verlopen. Het NDI ondersteunde samen met Mirador
Electoral daarom de eerste poging tot het waarnemen van de verkiezingen in Guatemala
(NDI, 2004: 4-5). Er werd een netwerk van verkiezingswaarnemers georganiseerd, om te zien of het stemmen en het tellen van de stemmen eerlijk verliep, door onder andere
steekproeven te houden bij tellingen. Deze waarnemingen werd gedaan door mensen uit de eigen bevolking, om zo een actieve deelname van de lokale bevolking te stimuleren. Ook na de verkiezingen zou dit netwerk de belangrijkste kwesties moeten aanpakken (NDI, 2004: 5-6, 12, 32). Op deze manier wordt het Tribunal Supremo Electoral (TSE) geholpen
onafhankelijk te functioneren. In de aanloop naar de verkiezingen werden incidenten van politieke intimidatie of geweld gerapporteerd aan de ombudsman voor mensenrechten in Guatemala28. De vraag is echter hoeveel de ombudsman daarmee kan doen, gezien dit
orgaan vaak slachtoffer is van doelgerichte wraakacties uit het criminele circuit29. Verder
werden onafhankelijke controles op de registratie van kiezers gehouden30, om te kijken of
administratieve registratiefouten een significant verschil maakten in de uitslag van de verkiezingen. 30% van de registraties bevatte onjuiste informatie, waardoor zo’n 50.000 mensen zich onterecht niet konden inschrijven voor de verkiezingen (NDI, 2004: 5, 29). Bij de waarnemingen op de verkiezingsdag bleek het zo druk te zijn op sommige plaatsen dat mensen vertrapt werden (NDI, 2004: 29). Naast het direct controleren van de verkiezingen werden ook de financiën van politieke campagnes gecontroleerd (NDI, 2004: 5). De media 28 http://www.ndi.org/guatemala (Bezocht op 08-05-2012).
29
http://www.amnesty.org/en/news-and-updates/news/threatened-and-attacked-%E2%80%93-danger s-opening-guatemala039s-police-files-20090327 (Bezocht op 14-06-2012).
werden gebruikt om informatie te geven over de waarnemingstaken en om de waarneming van Mirador Electoral bekend te maken onder de bevolking (NDI, 2004: 21-24). Via Accíon
Ciudadana werd informatie verstrekt over de deelnemende politieke partijen, om zo de
transparantie te vergroten en fraude te verminderen (NDI, 2004: 26, 30-31). De
verkiezingswaarnemningen hebben in 2004 en 2006 geleid tot electorale hervormingen, die moeten zorgen dat de verkiezingen eerlijker verlopen (NDI, 2004: 6; NDI, 2007: 1-2). De totale waarneming kon rekenen op een budget van 1.265.767 dollar (NDI, 2004: 11).
In 2007 werden de verkiezingswaarnemingen uitgebreid. Ook dit jaar werden voor en tijdens te verkiezingen controles uitgevoerd. Zo werden de stemregistraties weer gecontroleerd en werd voor en gedurende de verkiezingen waargenomen door 3.500 onafhankelijke
waarnemers. Zij voerden steekproeven uit bij het tellen van de stemmen, om zo te kunnen controleren voor de echte uitslagen en rapporteerde deze bevindingen aan het TSE. Daarnaast werd de invloed van de media en politieke partijen tijdens de campagnes onderzocht31. Er werd tijdens deze verkiezingen dus voortgebouwd op de werkwijze van
2003. Door de electorale hervormingen konden de verkiezingen van 2007 worden
gedecentraliseerd om zo meer mensen in rurale zones te bereiken. Ook werd het probleem van registratie aangepakt door het invoeren van een persoonlijk identificatiedocument en een nationaal persoonsregister. De invoering was bedoeld om registratie voor zowel het inschrijven, als het daadwerkelijke stemmen overbodig te maken, maar de rechtbank besloot dat dit alsnog moest gebeuren. Verder werd de campagnetijd ingekort om zo kosten te sparen voor de partijen. Naast electorale hervormingen is ook het politieke partijensysteem aangepast. De regels om een partij op te richten zijn aangescherpt en ook is de kiesdrempel van 4% naar 5% bijgesteld, om zo de opkomst van nieuwe partijen te reguleren. Op langere termijn moet dit ook zorgen vermindering in partijfluctuatie (Nuñez Vargas, 2008: 4-5). Effecten hiervan zijn echter pas goed zichtbaar op de lange termijn, omdat dan pas zichtbaar is wat de hervormingen voor uitwerking hebben op de electorale volatiliteit (Nuñez Vargas, 2008: 13). De laatste grote regeling was het inzichtelijker maken van partijfinanciën. Deze moesten voortaan gecontroleerd worden door het TSE. Hier stond wel een verhoging van partijfinanciëring tegenover vanuit de overheid. Of het TSE de capaciteit hiervoor heeft, is 31 http://www.ndi.org/guatemala (Bezocht op 08-06-2012).
echter niet van tevoren onderzocht. De hervormingen hebben daarmee gezorgd voor institutionalisering van partijen en van verkiezingen. Wel missen de hervormingen consistentie om het electorale systeem echt te laten werken (Nuñez Vargas: 4-7). Toch hebben de hervormingen gezorgd voor een toename in het aantal plattelandsstemmers32. In
gemeentes met meer dan 90% inheemse bevolking lag het opkomstpercentage gemiddeld 10% hoger dan het landelijk gemiddelde (Nuñez Vargas, 2008: 8,12). Het doel van Inclusie is dus bereikt en zal hopelijk zorgen voor meer invloed voor het platteland (Nuñez Vargas, 2008: 13-14). Het aantal vrouwelijke stemmers stijgt echter nog steeds moeizaam (Nuñez Vargas, 2008: 12).
Momenteel is het NDI bezig met het geven van cursussen voor vrouwen en inheemsen om leiderschap, communicatie en politieke strategieën te doceren, om zo deze groepen meer in het politieke veld te kunnen gaan betrekken. Ook pleit het NDI voor regelgeving die zorgt voor meer gelijkheid33. De resultaten hiervan laten nog op zich wachten. Het NDI is dus bezig
de politieke cultuur te veranderen door het geven van leiderschapscursussen aan mensen uit gemarginaliseerde groepen. Dit doen zij ook door de bevolking te betrekken bij het
waarnemen van de verkiezingen, door de bevolking in te zetten bij steekproeven voor het tellen van stemmen en door via media openheid te verschaffen over financiën van partijen. Institutionele veranderingen, zoals het versimpelen van het stemmen, kent minder succes, maar heeft wel geleid tot een verhoogd aantal stemlocaties in rurale gebieden, waardoor stemmen minder moeite kost.
IRI:
Het IRI heeft als doel vrijheid en democratie in de wereld te bevorderen. Dit doen zij door het ontwikkelen en het bevorderen van politieke partijen, maatschappelijke instellingen, open verkiezingen, democratisch bestuur en de rechtsstaat34. Daarbij heeft het IRI een
32 http://www.usaid.gov/gt/elections.htm, (Bezocht op 02-05-2012).
33 http://www.ndi.org/guatemala (Bezocht op 08-06-2012).
dochterorganisatie, de Women’s Democracy Network (WDN) die integratie van de vrouw in de politiek stimuleert35. Zo heeft het WDN sinds 2009 scholen opgezet om vrouwen
leiderschap bij te brengen36.
Bij het partijontwikkelingsproject in 1999 van het NDI, de IRI, de USAID en de NED wilde de IRI liever niet werken met overheden die niet gedreven waren democratische verbeteringen door te voeren. Om deze reden heeft het IRI in Guatemala niet meegedaan aan dit project (USAID, 1999: 36). Hiermee lijkt het IRI de meest hulpbehoevende landen zonder hulp te laten. Toch is het IRI actief in Guatemala.
Het IRI werkt momenteel in regio’s van Guatemala die een laag vertrouwen in de overheid hebben en waar lokale overheden ook weinig middelen hebben dit te verbeteren. Door het verleden van Guatemala betreft dit regio’s waar veel inheemsen wonen. Veel van de
werkzaamheden worden gedaan met de lokale overheden. Ook wordt er gewerkt met twee van de zeven vrouwelijke burgemeesters, om zo de positie van de vrouw gelijktijdig te kunnen verbeteren. Het IRI geeft trainingen over decentralisatiewetten in Guatemala, om deze zo goed mogelijk te gebruiken. Daarnaast worden trainingen gegeven om de
communicatie naar de bevolking te verbeteren en zo de overheid opener te maken. Dit zorgt voor een betere resposiviteit vanuit de overheid. Daarbij investeert het IRI in communicatie via de televisie en het internet richting de lokale bevolking37. Het probleem is echter dat in
2001 slechts 40% van de huishoudens een televisie bezat38 en slechts 16.8% van de bevolking
35 http://www.wdn.org/about-wdn (Bezocht op 20-05-2012). 36 http://www.wdn.org/news-events-press-center/events/wdn-members-guatemala-increase-women %E2%80%99s-political-participation-throu (Bezocht op 12-06-2012). 37 http://www.iri.org/news-events-press-center/news/iri-sponsors-local-television-show-guatemala (16-06-2012). http://www.internetworldstats.com/am/gt.htm (Bezocht op 14-08-2012). 38 http://www.nationmaster.com/graph/med_hou_wit_tel-media-households-with-television (16-06-2012).
in 2010 toegang tot internet had39. Doordat het IRI helpt in rurale gemeenten zal dit cijfer
lager liggen. In aanloop naar de verkiezingen van 2007 met het oog op de hervorming van partijen werd de burgermaatschappij beter betrokken bij deze verkiezingen, door politici te helpen beter hun verhaal te verkondigen en door de kiezer beter in te lichten over de
verkiezingen. Hier lag net als bij het NDI een nadruk op het activeren van jeugdigen, vrouwen en van de inheemse bevolking40. Om de bevolking verder te activeren heeft het IRI in de
aanloop naar de verkiezingen van 2011 opiniepeilingen ondernomen. Dit onderzoek werd ook gedaan om via de uitkomsten van de peilingen beleid van de politieke partijen aan te kunnen passen aan de wensen van de kiezer41.
Verder geeft het IRI trainingen om economische ontwikkeling te stimuleren42. De trainingen
voor economische ontwikkeling moeten duidelijk maken wat de overheid kan doen om via analyse van de lokale economie en evaluatie van de prioriteiten voor overheidsinvesteringen economische ontwikkelingen te stimuleren. Om dit proces te ondersteunen over langere tijd heeft het IRI locale centra voor economische ontwikkeling en toerisme opgezet43. De
uitwerking van dit laatste zal nog moeten blijken. Naast het responsiever proberen te maken van de lokale overheden probeert het IRI ook via lokale organisaties burgers meer te
39 http://www.freedomhouse.org/report/freedom-press/2011/guatemala (Bezocht op 15-06-2012). http://www.internetworldstats.com/am/gt.htm (Bezocht op 14-08-2012). 40 http://www.ned.org/publications/annual-reports/2007-annual-report/latin-america-and-the-caribbean/descrip tion-of-2007--6 (Bezocht op 12-06-2012). 41 http://www.iri.org/news-events-press-center/news/detailed-methodology-survey-guatemalan-public-opinion-s eptember-1-15-2(Bezocht op 12-06-2012). http://www.iri.org/news-events-press-center/news/detailed-methodology-public-opinion-survey-cantel-san-cri st%C3%B3bal-totoni (Bezocht op 12-06-2012). 42 http://www.iri.org/countries-and-programs/latin-america-and-caribbean/guatemala (Bezocht op 20-05-2012). 43 http://www.iri.org/news-events-press-center/news/detailed-methodology-survey-guatemalan-public -opinion-september-1-15-2 (Bezocht op 12-06-2012).
betrekken bij het politieke proces, zodat niet enkel tijdens de verkiezingen de politieke partijen ter verantwoording worden geroepen44.
Doordat het beleid van het IRI vrij abstract is, is het moeilijk meetbaar. Het IRI heeft dan ook geen evaluaties beschikbaar over Guatemala. Wel lijkt het werk van de WDN vruchten af te werpen als we kijken naar het aantal vrouwen dat in het parlement zit. Dit aantal is namelijk toegenomen van 10% in 2003 tot 19% in 200845, al bleek dit percentage in 2011 te zijn
teruggezakt naar 12%46. Ook is 33% van de parlementsleden inheems47, terwijl dit percentage
in 2003 nog maar op 9% lag (Mejia Lopez, 2006: 9). Verder blijft de verkiezingsopkomst per verkiezing stijgen48. Dit duidt erop dat het activeren van de burger door de IRI toch wel effect
lijkt te hebben. Dit stijgende percentage is echter ook toe te schrijven aan andere
organisaties. Het IRI zet voornamelijk in op een verandering in de politieke cultuur door het geven van trainingen aan lokale politici om beter te kunnen communiceren met de burger en om de decentralisatiewetgeving zo goed mogelijk te gebruiken in het voordeel van de lokale overheid. Het IRI helpt ook bij het verbeteren van de economie en trainingen, waardoor mensen daadwerkelijk de middelen krijgen om zich bezig te kunnen houden met politiek. De regering is niet altijd behulpzaam geweest bij het invoeren van hervormingen. In 1999 was deze onwelwillendheid zo groot dat het IRI besloot niet te helpen met het
partijontwikkelingsproject. 44 http://www.ned.org/publications/annual-reports/2008-annual-report/latin-america-and-the-caribbean/2008-gr ants/guatemala (Bezocht op 12-06-2012). 45 http://hablandoguatemala.wordpress.com/2011/08/22/participacion-femenina-en-el-congreso-de-la -republica-de-guatemala-female-participation-in-the-congress-of-the-republic-of-guatemala/ (Bezocht op 16-06-2012). 46 http://www.elnuevodiario.com.ni/internacionales/114189 (Bezocht op 16-06-2012). 47 http://noticias.emisorasunidas.com/noticias/nacionales/participacion-indigena-congreso-representa-33-ciento (Bezocht op 16-06-2012). 48 Zie voetnoot nr 26 en 27.
Conclusie:
De verschillende soorten aanpak hebben sterke en zwakke punten. De politiek gerichte aanpak blijkt daadwerkelijk instituties te kunnen veranderen, maar kent ook veel
tegenwerking vanuit de overheid zoals te zien is bij de justitiële hervormingen van de USAID en electorale hervormingen van het NDI. Ook is vernieuwing moeilijk zonder een verandering in de cultuur. Zonder nieuwe juristen opgeleid met de nieuwe regels blijft het hervormde justitieel stelsel werken volgens het oude systeem. De ontwikkelingsgerichte aanpak heeft niet de mogelijkheid om snel grote veranderingen teweeg te brengen. Ondanks de vele leiderschapstrainingen van mensen uit gemarginaliseerde groepen, blijven deze groepen ondervertegenwoordigd op nationaal niveau. Ook de partijpolitiek is niet transparanter geworden door de programma’s voor het vergroten van mediagebruik ter bevordering van transparantie. Ook is veel beleid nog niet ver genoeg ontwikkeld om de resultaten ervan te kunnen waarnemen. De hulp ter bevordering van lokale economieën blijkt nog niet de actieve participatie van de armsten in de politiek te vergroten.
De drie organisaties maken zowel de politiek gerichte aanpak als de ontwikkelingsgerichte aanpak en gebruiken vaak een combinatie van de twee. In het geval van de justitiële hervormingen bleek de tweezijdige aanpak effectief te zijn. Door het veranderen van
regelgeving rond de procedures werd een opener vorm van rechtspraak mogelijk. Deze werd echter nog niet gebruikt door de juristen die het oude systeem gewend waren. Door scholing te bieden volgens de nieuwe principes konden juristen gaan handelen volgens de nieuwe regels, waardoor het systeem efficiënter en opener is geworden.
Ook op het gebied van verkiezingen zijn vooruitgangen geboekt door een dubbelzijdige aanpak. Aan de ene kant werd geprobeerd de politieke cultuur te veranderen door op lokaal niveau politici op te leiden en door politiek opener proberen te maken. Het IRI en het NDI zetten in op het gebruik van media als waakhond. Dit lijkt echter niet erg effectief, doordat velen verstoken zijn van toegang tot massamedia als tv en internet. De noodzaak voor partijen om daardoor echt open te worden blijft daardoor klein. De partijpolitiek is mede door de blijvende geslotenheid van de partijen dan ook moeilijk te veranderen. Ook zijn
leiderschapscursussen gegeven aan mensen uit gemarginaliseerde groepen. Door dit soort cursussen krijgen ze de kennis om de politiek in te gaan. Er zijn steeds meer inheemsen te zien in hogere functies. De programma’s lijken nog geen doorstroom te hebben gevonden naar hogere overheden. In het parlement is het aantal inheemse politici nog niet sterk gestegen, waardoor deze groep ondervertegenwoordigd blijft. Aan de andere kant is geprobeerd om het stemmen makkelijker te maken voor de rurale bevolking, om zo een betere stem te geven aan deze groep. Door het aanpakken van wetgeving en door te helpen bij de verkiezingen, is het gelukt om stembureaus dichter bij de bevolking te brengen. Dit lukte en heeft ook een gewenst effect gehad op opkomstpercentages. Verder is geprobeerd de bevolking actiever te betrekken bij verkiezingen, door ze deel te laten nemen aan het proces van stemmen tellen. Ondanks dat de inheemse bevolking op landelijk gebied ondervertegenwoordigd blijft, is deze groep toch geactiveerd te gaan stemmen. De opkomstpercentages in gebieden met veel inheemsen blijkt zelfs hoger te liggen dan de landelijke percentages. Dit geeft aan dat de programma’s voor grotere betrokkenheid bij de politiek toch zijn vruchten afwerpen.
De USAID investeert in onderwijs om gemarginaliseerde groepen grotere kansen te geven. Dit doen zij door leiderschapscursussen, maar ook door meer algemene scholing mogelijk te maken. Het aantal mensen in het basisonderwijs is sterk gestegen, maar middelbaar en hoger onderwijs blijven vooral voor mensen in rurale gebieden niet bereikbaar, doordat deze mensen te arm zijn om lange reizen en onderwijs te betalen. Daardoor blijven deze mensen niet in staat zich te ontwikkelen in de maatschappij. Deze institutionele aanpak mist dus nog zijn doel. Het IRI helpt met het verbeteren van de lokale economie. Door het verbeteren van de economische situatie in de armste gebieden wordt de mogelijkheid tot participatie in de politiek en de mogelijkheid tot middelbaar en hoger onderwijs vergroot. Deze indirecte aanpak heeft nog geen resultaten geboekt, maar het lijkt nodig om verdere scholing haalbaar te maken voor de armsten in de samenleving. Voor de justitiële centra is geld nodig om deze bedrijvig te houden. Er moet dus economische groei plaatsvinden om het functioneren van deze centra mogelijk te maken. Programma’s kunnen, voor hun slagen, dus afhankelijk zijn van andere programma’s die werken volgens een andere aanpak.
Zoals de theorie voorschrijft hebben veel van de programma’s, gestoeld op de politiek gerichte aanpak, te maken gehad met tegenwerkende krachten vanuit de overheid. Het versimpelen van de stemprocedure werd tegengehouden door de rechtbank en bij het aanpakken van het justitieel stelsel bleek ook veel tegenwerking. Toch hebben ook programma’s met een ontwikkelingsgerichte aanpak tegenwerking vanuit de overheid ondervonden. Het lijkt niet te zijn gelukt partijpolitiek en partij-inkomsten, mede door het gebruik van massamedia, transparanter te maken.
Programma’s waarbij gekozen is voor een tweezijdige aanpak lijken het beste te werken, omdat op deze manier instituties van bovenaf worden hervormd en omdat er van onderaf ook invulling wordt gegeven aan de hervormingen, door verandering in de politieke cultuur te bewerkstelligen. De tweezijdige aanpak geeft dus een mogelijkheid tot verandering in cultuur door de instituties te veranderen, terwijl aan de andere kant ook wordt gewerkt om invulling te geven aan die mogelijkheid.
Literatuurlijst:
- Arceneaux, Craig en Pion-Berlin, David 2007. “Threats and Institutions: Explaining OAS Responses to Democratic Dilemma’s in Latin America.” Latin America Politics and Society 49: December, 1-31.
- Ardón, Patricia 1999. “Post-war reconstruction in Central America: Lessons from El Salvador, Guatemala and Nicaragua.” Trans. Eade, Deborah. Oxfam GB. Typescript.
- Blair, Harry 2000. “Participation and Accountability at the Periphery: Democratic Local Governance in Six Countries.” WorldDevelopment 28: January, 21-39.
- Booth, John A., Wade, Christine J. en Walker, Thomas W. 2006. Understanding Central
America: Global Forces, Rebellion, And Change. 4th ed. Boulder, Colorado: Westview Press.
- Comision de Esclarecimiento Historico (CEH) 1999a. Guatemala: Memoria de Silencio:
Capítulo III: Volumen 3, Genocido. Guatemala Stad.
http://shr.aaas.org/guatemala/ceh/mds/spanish/cap2/vol3/genocide.html (bezocht op 02-05-2012).
- Carothers, Thomas 2009. “Democracy Assistance: Political vs. Developmental?” Journal of
Democracy 20: January, 5-19.
- Carothers, Thomas 1997. “Democracy Assistance: The Question of Strategy.” Democratisation
4: 109-132.
- Carothers, Thomas 2002. “The End of the Transition Paradigm.” Journal of Democracy 13: January, 5-21.
- Carothers, Thomas 2004. Critical Mission: Essays on Democracy Promotion. Washington, D.C.: The Brookings Institution Press.
- Diamond, Larry 1999. Developing Democracy: toward consolidation. Baltimore: The John Hopkins University Press.
- Faundez, Julio 2007. On the State of Democracy. New York: Taylor and Francis Ltd. - Freedom House. 2011. “Freedom in the World – Guatemala”
http://www.freedomhouse.org/report/freedom-world/2011/guatemala (visited on 14-3-2012).
- Fernández García, María C. 2004. “Lynching in Guatemala: Legacy of War and Impunity.” Master’s Thesis. Harvard University.
- Historical Clarification Commission (CEH) 1999b. Guatemala: Memory of Silence, Conclusions. Guatemala Stad. http://shr.aaas.org/guatemala/ceh/report/english/conc1.html (Bezocht op 02-05-2012)
- López Pintor, Rafael en Urrutia, Edmundo 2002 “Voter Turnout Since 1945: A Global Report” Halmstad, Bulls Tryckeri.
- Mainwarring, Scott en Scully, Timothy R. 1992 “Party Systems in Latin America” Presented at the Latin American Studies Association Meeting, Los Angeles.
- Manz, Beatriz 2008. “The Continuum of Violence in Post-War Guatemala.” Social Analysis 52: 151-164.
- McFaul, Michael 2010. Advancing Democracy Abroad. Maryland: Rowman and Littlefield Publishers, inc.
- McNeish, John-Andrew en López Rivera, Oscar 2012. “The multiple forms of violence in post-war Guatemala. “ In The peace in between, ed. Suhrke, Astri, 289-306.
- Mejia Lopez, Meeylyn L. 2006. “Indigenous Women and Governance in Guatemala.” Maart. http://www.focal.ca/pdf/mujer_indigena_e.pdf (10-06-2012).
- Mimpen, Jeroen 2007. “Intra-party Democracy and its Discontents: Democratization in a Volatile Political Landscape.”
http://www.nimd.org/documents/I/intra-party_democracy_and_its_discontents_mimpen.pd f (11-06-2012).
- NDI 1990. “Guatemala: Statement of the International Observer Delegation To The 1990 National Elections” Washington, US: November
- NDI 2004. “Guatemala: Building Citizen Confidence and Participation.” http://pdf.usaid.gov/pdf_docs/PDACA293.pdf (11-06-2012).
- NDI 2008. “Seven Keys to Change: A Technical, Political and Legal Analysis of the 2007 Electoral Process.” Oktober. http://pdf.usaid.gov/pdf_docs/PDACA293.pdf (11-06-2012). - Norris, Pippa 2008. “Driving Democracy, Do Power-sharing Institutions Work?”Cambridge:
Cambridge University Press.
- Nuñez Vargas, Eduardo 2008. “Seven Keys to Change: A Technical, Political and Legal Analysis of the 2007 Electoral Process.” Oktober
http://www.ndi.org/files/Seven_Keys_to_Change_Report_Summary.pdf (11-06-2012). - Pillay, Rajeev 2006. “Case Study Guatemala: Evaluation of UNDP Assistance to
Conflict-Affected Countries.” UNDP. Typescript.
- Sandoval Girón, Anna B. 2007 “Taking Matters Into One’s Hands: Lynching and Violence in Post-Civil War Guatemala.” Urban Anthropology and Studies of Cultural Systems and World
Economic Development 36: 357-380.
- Schumpeter, Joseph 1950. Capitalism, Socialism and Democracy. New York: Harper and Row. - Smith, Carola A. 1990. “The Militarization of Civil Society in Guatemala: Economic
Reorganization as a Continuation of War.” Latin American Perspectives 17: September, 8-41. - Steinberg, Michael K. en Taylor, Mathew J. 2003.”Public Memory and Political Power in
Guatemala’s Postconflict Landscape.” The Geographical Review 93: Oktober, 449-468.
- Stewart, Julie 2008. “A Measure of justice: The Rabinal Human Rights Movement in Post-War Guatemala.” Qualitative Sociology 31: September, 231-250.
- USAID 1999. “USAID Political Party Development Assistance” Washington, US: April. - USAID 2002. “Achievements in Building and Maintaining the Rule of Law: MSI’s
Studies in LAC, E&E, AFR, and ANE.” Santa Catarina Pinula, Guatemala: November. - USAID 2004. “Thematic Impact Assessment USAID/Guatemala Peace Program:
Decentralisation, Local Government Strengthening, and Participation at the Local Level.” Burlington, Vermont: September.
- USAID 2008. “24 Hour Courts: Rule of Law Program.” Santa Catarina Pinula, Guatemala: June.
- USAID 2012. “Guatemala country development cooperation strategy.” Guatemala stad, Guatemala.
