BACHELORONDERZOEK
Recht op Participatie
Ruimtes en Beperkingen voor Burgerinitiativen in
Amsterdam
Frodi Fransman 8/7/2017
10753621
frodifransman@gmail.com Eerste lezer: Michiel Stapper Tweede lezer: Loes Verplanke Sociologie
Voorwoord
Voor u ligt mijn Bachelorscriptie voor de opleiding Sociologie aan de Universiteit van Amsterdam. Dit was de eerste keer dat ik een onderzoek van deze omvang heb verricht. Met tijden was het erg zwaar om zaken op orde te houden en het geheel te blijven overzien. Toch heb ik met veel plezier gewerkt aan deze scriptie en ben ik tevreden met het eindresultaat.
Allereerst wil ik mijn begeleider Michiel Stapper bedanken voor de goede begeleiding en de steun en structuur die hij heeft geboden tijdens het proces. Zeker ook omdat wij veel overeenkomstige interesses delen met betrekking tot het onderwerp burgerparticipatie en co-creatie heb ik de samenwerking als zeer prettig ondervonden. Daarnaast gaat mijn dank uit naar mijn medestudenten met hetzelfde onderwerp, die mij tijdens de bijeenkomsten hebben voorzien van waardevolle feedback en waarmee ik zowel mijn negatieve als positieve ervaring met betrekking tot het onderzoek kon delen. Daarnaast wil ik ook Loes bedanken voor het eerste en tweede feedbackmoment, dit heeft mij in de juiste richting gestuurd om dit onderzoek neer te zetten.
Ten tweede wil ik alle bewoners en ambtenaren bedanken die dit onderzoek mogelijk hebben gemaakt. Zonder hen was ik niet in het bezit van de waardevolle informatie die in dit onderzoek is weergegeven. Ik heb grote bewondering voor beide initiatieven en ik hoop dan ook dat dit onderzoek ook voor hen iets waardevols behelst.
Als laatste wil ik al mijn familie en vrienden bedanken die er altijd voor mij zijn geweest als ik onder grote druk stond, maar ook op de momenten dat ik uitgebreid over mijn onderzoek wilde vertellen.
Met deze woorden sluit ik af. Ik hoop dat dit onderzoek bijdraagt aan het denken over het onderwerp burgerparticipatie en een toevoeging is aan de kennis die hier al over bestaat. In de toekomst hoop ik mij nog steeds met dit onderwerp bezig te houden, want ik ben er van overtuigd dat wij in Nederland nog veel kanten op kunnen met burgerinitiatieven!
Inhoudsopgave
H.1 Inleiding ... 5
H.2 Theoretisch Kader ... 7
2.1 De Participatiesamenleving ... 7
2.1.1 Van verzorgginsstaat naar participatiesamenleving ... 7
2.1.2 De mondige burger en het neo-liberalisme ... 8
2.2 Burgerinitiatieven ... 12
2.2.1 De burger als vormgever ... 12
2.2.2 Burgerinitiatieven in de praktijk ... 12
2.3 Institutionalisme ... 14
2.3.1 Sociologisch institutionalisme ... 14
2.3.2 Interpretatie binnen dit onderzoek ... 14
H.3 Methodologie ... 15 Onderzoeksdesign ... 15 Deelvragen ... 15 Methode ... 16 Operationalisering... 17 H.4 De casussen ... 20 H.5 Resultaten ... 24 5.1 Gemeentelijk beleid ... 24 5.2 Verwijzingen ... 24 5.3 Opbouw ... 24 H.6 Formele instituties ... 25
6.1 Ruimte voor maatschappelijk initiatief ... 25
6.2 Organisatiestructuur: coöperatie v.s stichting ... 34
Deelconclusie 1... 35
H.7 Informele Instituties ... 37
7.1 De informele praktijk ... 37
7.3 De burgerkracht en -zwakte ... 42
7.4 Kansen en dilemma’s op buurtniveau... 44
Deelconclusie 2... 46
H.8 Conclusie ... 47
8.1 De initiatieven... 47
8.2 De theorie en de praktijk ... 48
Beperkingen ... 51 Aanbevelingen ... 52 Bibliografie ... 53 Bijlagen ... 56 Bijlage 1 ... 56 Bijlage 2 ... 58 Bijlage 3 ... 65 Bijlage 4 ... 195 Bijlage 5 ... 3
H.1 Inleiding
In de afgelopen decennia is er een sterke toename waar te nemen van burgerinitiatieven. In heel Nederland, maar zeker in de grote steden, komen burgers samen om zich te buigen over maatschappelijke problemen en het vormgeven van hun directe omgeving (Uitermark, 2014; Tonkens & Verhoeven, 2011). Deze toename aan burgerinitiatieven is onderdeel van een tendens binnen de samenleving die al langer gaande is (Lowndes & Sullivan, 2008). Burgers zijn als sinds een langere tijd (jaren 60: Kennedy, 1995) actief bezig met het uitoefenen van invloed op beleid, en proberen, vaak op lokaal niveau, de samenleving te vormen naar hun wensen, dromen en idealen. Vandaag de dag zijn er in Nederland al te veel initiatieven om bij te houden. Een deel van deze initiatieven dient formele aanvragen in voor hun ideeën 1, maar nog veel meer burgers organiseren
zichzelf informeel. Burgers in deze initiatieven komen op voor hun rol als vormgever en bestuurder van het Nederlandse maatschappelijke veld. Dit is een rol die de burger zelf op zich heeft genomen, maar is inmiddels ook deels toegeschreven aan de burger vanuit de overheid. Na de hervorming van de verzorgingsstaat is het beleid van de overheid steeds meer gefocust op het vermogen van de burger. In plaats van een overheid die deze burger verzorgt, verwacht de overheid dat burgers zelf aan de slag gaan en een bijdrage leveren aan de samenleving. In het overheidsbeleid ligt de nadruk vooral op de eigen verantwoordelijkheid die de burger zou moeten nemen voor het onderhouden van de samenleving. Dit beleid is de institutionalisering van het idee dat burgers meer zouden moeten participeren in het maatschappelijk veld om zo een bijdrage leveren aan de samenleving. Deze vorm van samenleving wordt ook wel de participatiesamenleving genoemd (SCP, 2014).
Het beleid lijkt in te spelen op een tendens in de Nederlandse samenleving die al langer gaande is. Er is echter ook veel kritiek op dit beleid, namelijk dat dit beleid een eenvoudige manier is om te bezuinigen op sociale voorzieningen (Scott, 2010; Tonkens, 2014). De burger krijgt meer verantwoordelijkheden voor het verlenen van zorg een maatschappelijke betrokkenheid, maar wat levert dit op voor de burger? Tegenover de nieuwe plichten die de burger opgedragen krijgt vanuit het overheidsbeleid zouden er ook nieuwe rechten moeten ontstaan voor de burger (SCP, 2014). Deze rechten zouden het idee van de burger als vormgever van de samenleving moeten versterken. De burgers zouden meer vrijheid moeten hebben om de directe omgeving vorm te geven naar hun eigen ideeën. Deze rechten zijn niet vastgelegd in het wetboek, maar zijn wel een ambitie van het nationale beleid (Idem, 2014). In de praktijk komen deze rechten echter niet altijd goed tot uiting. Burgerinitiatieven en mondige burgers stuiten nog vaak op hindernissen wanneer zij hun ideeën uit willen voeren. Dit verschilt nogal per gebied in Nederland.
De participatiesamenleving wordt veelal- en dat is ook de ambitie van het nationale beleid2- op
lokaal niveau vorm gegeven. De mate waarin burgers invloed kunnen uitoefenen op beleid en de directe omgeving kunnen vormgeven, is dus vaak lokaal bepaald.
De beperkingen die burgerinitiatieven ondervinden voor het vormgeven van hun directe omgeving, is al ruimschoots onderzocht (Hurenkamp, Tonkens & Wilde, 2014; Bakker, Denters, Tonkens & Verhoeven, 2012; Bokhorst, Edelenbos, Koppenjan & Oude Vrielink, 2015). Hierbij wordt veelal gekeken naar de formele instituties zoals regelgeving, ondersteuning van de gemeente en gemeentelijk beleid. De formele wetgeving, de bureaucratie van de lokale overheid en de lokale implementatie van het nationale beleid kunnen leiden tot beperkingen voor burgerinitiatieven. Uiteraard kunnen deze formele instituties ook ruimte creëren voor burgerinitiatieven. In bepaalde gebieden, steden of buurten is te zien dat de bovengenoemde rechten juist wel tot uiting komen, en burgers de ruimte krijgen om invloed uit te oefenen. Naast wetenschappelijk onderzoek, doen ook lokale overheden onderzoek naar de beperkingen voor burgerinitiatieven, die nog steeds aanwezig zijn binnen de formele structuren3.
In dit onderzoek is er naast de beperkingen en ruimtes die voortvloeien uit formele instituties, ook gekeken naar de invloed die informele instituties hebben op burgerinitiatieven. Er is al vrij veel bekend over de formele instituties, maar veel minder over de informele instituties. In dit onderzoek zal de wisselwerking tussen de verschillende vormen instituties worden onderzocht, en is op deze manier een aanvulling voor de bestaande literatuur over dit onderwerp. Specifiek wordt het onderzoek vormgegeven door te kijken naar de processen die van werking zijn bij de samenwerking tussen de lokale overheid en burgerinitiatieven, maar ook binnen de lokale overheid (tussen ambtenaren) en de burgerinitiatieven (tussen burgers). Hiervoor zullen twee burgerinitiatieven in Amsterdam Oost en Nieuw-West (‘Meevaart’ en ‘Westside Slotermeer’) worden onderzocht. Hiermee is getracht een institutionele context te schetsen op lokaal niveau die als kader dient voor de beperkingen en ruimtes voor de burgerinitiatieven. Hiervoor is de volgende hoofdvraag opgesteld:
Welke ruimtes en beperkingen ondervinden de burgerinitiatieven ‘Meevaart’ en ‘WestSide Slotermeer’ voor het vormgeven van hun directe omgeving binnen de lokale institutionele context?
H.2 Theoretisch Kader
Over de participatiesamenleving, burgerinitiatieven en instituties, is een overweldigende hoeveelheid aan informatie beschikbaar. Hier zijn de verschillende theorieën en perspectieven op de participatiesamenleving, burgerinitiatief en institutionalisme uiteen gezet, die van belang worden geacht voor dit onderzoek.
2.1 De Participatiesamenleving
2.1.1 Van verzorgginsstaat naar participatiesamenleving
De participatiesamenleving heeft een lange voorgeschiedenis met betrekking tot burgerschap en overheidsbeleid. Deze ontwikkeling zal kort worden beschreven, om hier vervolgens sociologische noties over de participatiesamenleving aan toe te voegen.
In de huidige samenleving organiseren burgers zich veelal op een meer informele manier en hebben zich los geworsteld van formele instituties zoals de politiek, kerken en vakbonden (Duyvendak & Hurenkamp, 2004). Deze ontwikkeling vindt zijn grondslag in de revolutie van de jaren ’60, het moment dat er kritiek kwam op de verzuilde samenleving (Kennedy, 1995). De burger wilde af van de ‘kleinburgerlijke’ gemeenschap en wilde het wereldse omarmen (pp.121-125). Dit heeft onder anderen geleid tot het wegvallen van de meer informele en vrijwillige zorg4, en het
toenemen van de professionalisering van de verzorgingsstaat. Hiermee werd de verzorgingsstaat een systeem dat voor het grootste gedeelte werd bestuurd en gecontroleerd door de overheid. De zorg werd afhankelijk van staatssubsidie en werd zo geïntegreerd in het bureaucratische systeem van de overheid. Vanaf de tweede helft van de jaren ’70 kwam deze verzorgingsstaat ter discussie te staan, zowel in het publieke debat als in de wetenschappelijke literatuur. De tendens van deze discussie was voornamelijk negatief. Het functioneren en daarmee ook de houdbaarheid van de toenmalige verzorgingsstaat werd, in deze discussie, in twijfel getrokken (WRR, 2006). Aan de ene kant was de kritiek van de zorgvrager dat de zorg in een bureaucratisch systeem was beland, waardoor de zorg onpersoonlijk en niet van voldoende kwaliteit was. Aan de andere kant kwam de verzorgingsstaat door de hoge kosten onder druk te staan. Het gemak waarmee er gebruik werd gemaakt van de sociale voorzieningen en de economische crisis in de jaren ’80, hebben uiteindelijk gezorgd voor een onbetaalbaar systeem. Doormiddel van ‘crisisrethoriek’ heeft de Nederlandse overheid deze verzorgingsstaat volledig weten om te vormen (Kuipers, 2006). De crisis werd gebruikt als argument voor de drastische verandering in het beleid. Vanuit dit punt werd, als oplossing voor de crisis, de marktwerking geïntroduceerd als een neutrale kracht in de zorg. Met de marktwerking en de daarmee gepaard gaande privatisering, verandert de verzorgingsstaat van een systeem gesubsidieerd door de overheid, naar een systeem gereguleerd door vraag en aanbod. Minder subsidie voor de zorg
betekende in dit geval ook het wegvallen van verschillende sociale voorzieningen. Het rapport van de WRR (2006) gaf dit helder weer . Dit rapport werd geschreven als advies aan de nationale overheid en gaf een indicatie voor wat later de participatiesamenleving zou worden genoemd. De WRR constateerde, dat met het terugschroeven van de sociale voorzieningen, de richting van de verzorgingsstaat drastisch zou veranderen. De nadruk zal meer komen te liggen op de kracht van de samenleving, ofwel de burgers, op het moment dat de overheid zich meer zal terugtrekken: ‘Het benutten van de talenten van de mens is met de oude verzorgingsstaat uit het oog verloren; de passieve consument moet weer in zijn kracht komen te staan.’ (WRR, 2006). Ongeveer zeven jaar later wordt het begrip ‘participatiesamenleving’ voor het eerst volmondig uitgesproken in de troonrede van koning Willem Alexander. Het beleid van de participatiesamenleving is terug te vinden in de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (WMO) van 2015. Hierin komen zaken terug zoals ‘zelfredzaamheid’, ‘participatie’, maar ook ‘maatwerk’ (want beleid wordt meer lokaal). Deze wet kan worden gezien als een schriftelijke vaststelling van de participatiesamenleving.
2.1.2 De mondige burger en het neo-liberalisme
Kim Putters (SCP, 2014) beschrijft genuanceerd wat de betekenis is van het begrip ‘participatiesamenleving’. De participatiesamenleving gaat volgens haar over verantwoordelijkheid voor burgers om te participeren in het maatschappelijke domein. Dit houdt in: meer zorg dragen voor het collectief en meer deelnemen aan de ‘maatschappij’. Deze verantwoordelijkheid houdt tegelijkertijd ook in dat burgers meer zeggenschap hebben over hoe zij deze maatschappij willen vormgeven. De term ‘doe-democratie’, die als een alternatief wordt gezien van de gecentraliseerde besluiten, heeft als doel de burger het heft in handen te laten nemen. Hiermee wordt getracht de ideeën van de burger over hoe de samenleving eruit zou moeten zien uit te voeren. Dit zou leiden tot een meer directe democratie, en een samenleving waar het idee van ‘zelfbestuur’ centraal staat (Idem, p.22). In het rapport (SCP, 2014) wordt beschreven hoe verschillende vormen van participatie tot uiting komen in het beleid van de overheid. Zaken als verhoogde arbeidsparticipatie, mantelzorg en andere vormen van vrijwilligerswerk, komen naar voren als directe uitkomsten van het hernieuwde beleid. Deze vormen van participatie behelzen de plichten die de burger ondervindt in het nieuwe beleid. Deze kunnen worden gezien als de ‘eisen’ die de overheid stelt aan de burger in de participatiesamenleving (Idem). Aan de andere kant brengt de participatiesamenleving ook nieuwe rechten met zich mee voor de burger. Dit komt voornamelijk tot uiting in de vele burgerinitiatieven die door het hele land zijn ontstaan (dit was tevens ook het geval voor de politieke invoering van de participatiesamenleving). Deze burgerinitiatieven komen op voor hun visie op
participatiesamenleving als samenlevingsvorm, als de meer concrete voor en nadelen van een dergelijke samenlevingsvorm.
Om allereerst in te gaan op de meer fundamentele ideeën van de participatiesamenleving, is het van belang om te kijken naar wat hier aan ten grondslag ligt. Het actieve burgerschap, wat kan worden gezien als een fundament van de participatiesamenleving, is ook terug te zien in andere beleidsvoeringen van landen in Europa. Het idee van actief burgerschap in de participatiesamenleving kan worden verhelderd door een vergelijking te maken met beleid van een ander land. Tonkens & Verhoeven (2013) doen dit door te analyseren welke verschillende frames er worden gebruikt voor het implementeren van beleid, dat gericht is op actief burgerschap, in Nederland en Engeland. Deze studie laat zien dat deze frames aanzienlijk verschillen. Relevant voor dit onderzoek is dat dit invloed kan hebben op de manier waarop beleid wordt gevoerd en hoe dit door burgers wordt ontvangen. De studie van Tonkens & Verhoeven laat zien dat de emotie (‘feeling rules’) die ten grondslag ligt aan het frame, sterk verschillen tussen de twee landen. Met andere woorden: welke emoties moeten worden opgeroepen bij burgers voor bepaalde onderdelen van het beleid. Algemeen kan worden gesteld dat er in Nederland meer nadruk ligt op de noodzaak om te hervormen vanwege het verval van de samenleving, als schuld van de burger. In Engeland ligt meer de nadruk op de wederopbouw van de samenleving die heeft geleden onder het beleid van de overheid. Dit zorgt ervoor dat de burger andere emoties krijgen bij bepaalde beleidshervormingen. Participeren is in Engeland bijvoorbeeld meer geframed als een ‘plezier’ (p.421), wat mensen voldoening geeft en zorgt voor een betere samenleving. In Nederland wordt participeren meer geframed als een plicht die iedere burger heeft, om niet alleen afhankelijk te zijn van de overheid, maar ook zelf verantwoordelijk te zijn voor de samenleving (pp.420-422). Hier komt het volgende punt al enigszins naar voren, namelijk dat er in Nederland erg wordt gericht op het individu, terwijl in Engeland veel meer op de gemeenschap (pp.422-423). Daarnaast is er ook een verschil te zien in de mate waarin burgers het recht krijgen om invloed uit te oefenen. In Engeland wordt benadrukt dat het van groot belang is om meer macht te geven aan burgers, omdat zij het beste weten hoe de samenleving er uit zou moeten zien. Engeland willen stoppen met een top-down benadering van beleidsvoering. In Nederland wordt meer benadrukt dat de verantwoordelijkheid bij veel mensen is verdwenen door individualisering en overheidssteun, en dat burgers elkaar meer moeten aankijken op het nemen van deze verantwoordelijkheid. Wel wordt lokale invloed Nederland centraal gesteld. Op het lokale beleid zouden burgers zo veel mogelijk invloed moeten hebben.
In Nederland wordt er meer nadruk gelegd op de plichten van de burger in de participatiesamenleving (Idem, pp. 223-224). Dit terwijl de participatiesamenleving gebaseerd is op het idee dat de burger meer regie krijgt over zijn leven, dat de burger daar dus verantwoordelijkheid voor moet nemen. Die verantwoordelijkheid blijkt in het Nederlandse beleid heel belangrijk en die regie blijft soms achterwegen. Op deze manier kan worden gesteld dat er geen sprake is van een balans tussen de rechten en de plichten die de burger krijgt toegedeeld in de participatiesamenleving. Een ander opvallende tendens aangaande de Nederlandse beleidsvoering omtrent de
participatiesamenleving, is dat de komst van dit beleid veelal word toegeschreven aan een maatschappelijke ontwikkeling onder de burgers. Koning Willem Alexander zei in zijn troonrede:
“Het is onmiskenbaar dat mensen in onze huidige netwerk- en informatiesamenleving mondiger en zelfstandiger zijn dan vroeger. Gecombineerd met de noodzaak om het tekort van de overheid terug te dringen, leidt dit ertoe dat de klassieke verzorgingsstaat langzaam maar zeker verandert in een participatiesamenleving. Van iedereen die dat kan, wordt gevraagd verantwoordelijkheid te nemen voor zijn of haar leven en omgeving.” (Troonrede, 17 september 2013).
De mondige burger zou een belangrijke rol spelen voor de verandering van de verzorgingsstaat. Uiteraard is het ontstaan van de participatiesamenleving een samenspel tussen economische omstandigheden, veranderingen in zowel het sociale domein als in de politieke ideologie. Dit doet echter niet af aan het feit dat de participatiesamenleving wel als politiek beleid wordt geïmplementeerd. Een kritiek op het fundamentele idee van de ‘big society’ in Engeland, is dat dit niet als ideologie wordt gepresenteerd, maar dit in wezen wel is (Scott, 2010). Tonkens (2014) haakt hier op in door het ‘democratische tekort’ in de participatiesamenleving aan de kaak te stellen. Rutte stelt dat de regering ‘enkel aansluit bij een bestaande trend van burgers die het heft in eigen handen willen nemen’ (Idem). In haar optiek berust deze trend echter niet op het idee van een nieuwe democratie (‘doe-democratie’), maar is juist ontstaan door het verloren vertrouwen in de democratie. Mensen proberen hun eigen omgeving vorm te geven om te ontsnappen aan het politieke beleid wat aan hen wordt opgelegd. Het politieke beleid van de participatiesamenleving (of Big Society) wordt gezien als een verkapte bezuiniging en een zeer neo-liberale manier van denken Corbett & Walker, 2012). Door de burger verantwoordelijk te maken voor het vormgeven van zijn eigen leven en zijn leefomgeving, neemt deze in feite taken over die voorheen door de overheid werden uitgevoerd. Deze verantwoordelijkheid wordt door de overheid geframed als zowel een noodzaak voor de sociale cohesie in de samenleving, als meer zeggenschap voor burgers. Volgens Corbett & Walker wordt dit in de praktijk bijna niet vertaald naar formele rechten waar burgers zich op kunnen beroepen om een gedegen tegenhanger te zijn van de overheid en andere machtige instituties zoals de banken of multinationals (die ook veel invloed hebben op de vormgeving van de samenleving) (p.487). Daarnaast geven zij aan dat het hiervoor genoemde frame dat wordt gebruikt voor de implementatie van het beleid verhuld dat het in wezen draait om meer verantwoordelijkheid voor de burger, die noodzakelijk is voor het bezuinigen op sociale voorzieningen.
Naast deze fundamentele benaderingen van de participatiesamenleving, zal hier een praktische benadering worden weergegeven. Hierbij wordt gekeken naar welke weerslag de
verantwoordelijk voor. Binnen de participatiesamenleving is er op deze manier ook sprake van de kans op de erosie van het zelfrespect. Burgers die niet kunnen participeren om welke reden dan ook, zullen zich schuldig voelen over hun gebrek aan participatie. Op deze manier doet de politiek niet alleen een beroep op de handelingen van burgers, maar ook op de morele en emotionele gewaarwording. De participatiesamenleving vereist een verandering in de manier van denken die gepaard gaat met een morele omslag. Deze morele omslag bevindt zich ook in het hiervoor genoemde frame voor het implementeren van het beleid. De erosie van het zelfrespect is de emotionele reactie van burgers op het frame dat wordt geschetst door de overheid.
Een ander onderwerp van de participatiesamenleving is de toename van sociale cohesie en het kleiner maken van sociaal economische afstanden tussen burgers. In een samenleving waarin iedereen participeert zouden mensen van verschillende sociale en etnische klassen naar elkaar toe groeien, omdat zij gezamenlijk hun directe omgeving beheren. Volgens Tonkens (2014) is ook dit, voor een groot gedeelte, een droombeeld van de politiek en andere voorstanders van de participatiesamenleving. Wat uit onderzoek naar voren komt is dat ook in de participatiesamenleving er sprake is van een scheiding tussen sociaal economische klassen5. Mensen
zullen wellicht wel meer participeren, maar dit doen zij samen met de mensen in hun eigen klasse. Daarbij komt dat bepaalde burgers- vaak met een hogere sociaal-economische status- een betere positie hebben om te participeren vanwege hun sociale netwerk en andere ‘resources’ (Tonkens, Duyvendak & Hurenkamp, 2006). Met andere woorden: mensen met een lage sociaaleconomische status, van wie de overheid wil dat zij meedoen in de samenleving, participeren nog steeds minder vaak dan mensen die dit al deden.
In Nederland worden de plichten die de participatiesamenleving met zich meebrengt meer benadrukt door de politiek, dan de rechten die het beleid impliceert. In Engeland is juist het tegenovergestelde te zien. Hier worden de rechten meer benadrukt, maar wordt er veel kritiek geleverd op hoe deze in de praktijk werkelijk tot stand komen. Hoewel de participatiesamenleving tot stand is gekomen door een langere maatschappelijke ontwikkeling in het maatschappelijke middenveld en de politiek, is dit wel uitgemond in formeel beleid en kan beschouwd worden als iets dat is opgelegd aan de burger. Men kan immers stellen dat voorheen niet alle burgers actief waren op het gebied van participatie en met het beleid in principe iedere burger wordt meegenomen in het gedachtengoed van de participatiesamenleving. Op individueel niveau heeft dit een aantal (onbedoelde) effecten op de emotionele gesteldheid van de burger en streeft aan de andere kant naar een nieuwe manier van hoe burgers met elkaar samenleving. De moraal van de participatiesamenleving zorgt ervoor dat burgers zich moreel verplicht voelen om mee te doen met in de samenleving. Dit zorgt er echter niet voor dat mensen daadwerkelijk gaan participeren. Het idee van een community die zelf hun eigen omgeving onderhoudt, is nog een droombeeld dat wordt verstoord door verschillen van individuele burgers. Het gaat hier dan om hun achtergrond, inkomen,
opleiding of andere zaken die te maken hebben met welke positie de burger inneemt in de samenleving. Kortgezegd is de participatiesamenleving nog een complex vraagstuk, waar het laatste woord nog niet over is gesproken. Wel is duidelijk dat deze inmiddels al duidelijk is geïntegreerd in de Nederlandse samenleving, en burgers de effecten hiervan ondervinden.
2.2 Burgerinitiatieven
2.2.1 De burger als vormgever
Eerder is al besproken dat de rechten die de participatiesamenleving met zich mee brengt, zich kan uiten in de vorm van burgerinitiatieven. Een groep mondige burgers die de sociale problemen in hun omgeving willen aanpakken naar hun eigen zienswijze. Innes & Booher (2004) beschrijven hoe burgerparticipatie op dit gebied zou moeten worden vormgegeven. Er zitten uiteraard voorwaarden aan het streven naar het ideaal van de burger als vormgever van de samenleving. De burger moet werkelijk de ruimte krijgen om de eigen zienswijze aan te dragen. De politiek speelt hierin een belangrijke rol. Zij leggen immers de verantwoordelijkheid bij de burger en daarom zullen zij ook de ruimte moeten creëren voor burgers om te participeren (Marinetto, 2003; Rob, 2012; Tonkens, Duyvendak & Hurenkamp, 2006). Albrechts (2012) benadrukt dit door te stellen dat het belangrijkste onderdeel van zulke initiatieven is dat er kan worden nagedacht over een ideale samenleving en dat hier naar geluisterd wordt. De burgers moeten werkelijk de ruimte krijgen om te denken en te spreken over hoe zij de toekomst van hun omgeving voor zich zien. De overheid moet deze wensen serieus nemen en helpen om deze te verwezenlijken. Het idee van coproductie (in dit geval de samenwerking tussen burgers en overheid) moet dan ook berust zijn op deze rolverdeling. De overheid zou er moeten zijn om de ideeën van burgers om te zetten in praktische plannen of de burgers anderszins tegemoet te komen.
2.2.2 Burgerinitiatieven in de praktijk
In de praktijk zien wij dat dit ideaal vaak niet wordt behaald. De invoering van de participatiesamenleving heeft immers niet direct gezorgd voor een omwenteling van machtsrelaties tussen burger en overheid. De ‘mantra’s’ zoals ‘vertrouwen op burgers’ die Uitermark (2014, p.24) noemt, zijn vaak geen volledige waarheden als het gaat om de concrete uitwerking van de participatiesamenleving. In het rapport van Putters (SCP, 2014) wordt al aangegeven dat de spanning van de rolverdeling tussen de burger en de overheid een kritiek punt is, waar de overheid
komt het vaak voor dat burgerinitiatieven selectief worden ondersteund door de overheid (Uitermark, 2014). Op deze manier worden de bestaande machtsverhoudingen op het gebied van beleidsvoering in stand gehouden en komt er in de realiteit niet veel terecht van het ideaal van de participatiesamenleving. Beleid wordt op die manier wel bottom-up uitgevoerd, maar nog steeds top-down geregisseerd.
Volgens Marinetto (2003) zijn er op het gebied van burgerparticipatie twee optieken van macht binnen de sociologie die onderscheiden kunnen worden. De eerste is een Foucaultiaans idee van macht die vanuit de gemeenschap zelf wordt gevoerd. Sociale controle en macht is hier een uitwerking van burgers die hun omgeving willen vormgeven. Hiermee wordt er een vorm van macht geïntroduceerd die buiten de overheid omgaat. Deze vorm van macht is dus geen directe macht vanuit een institutie, maar een macht die er altijd is, zonder dat deze bedacht is door iemand of direct door iemand wordt uitgevoerd (gouvernementalité in: Security, Territory, Population, 1977-78; The Birth of Biopolitics, 1978-79). Dit komt dichter bij het idee van de participatiesamenleving, omdat de gemeenschap op deze manier een controlerende macht vormt en niet de overheid als institutie. De andere optiek is dat de overheid nog steeds een belangrijke rol speelt in de uitoefening van macht en de richting van burgerparticipatie bepaald. Om op het laatste punt in te gaan beschrijft Marinetto dat voornamelijk lokale ambtenaren nog steeds een belangrijke rol spelen in het vormen van burgerparticipatie. Regelgeving en ambities van overheden kunnen nog steeds een beperkende vormen voor burgerinitiatieven (RoB, 2012; Bokhorst, Edelenbos, Koppenjan & Oude Vrielink, 2015). Aan de andere kant kan burgerparticipatie ook teniet worden gedaan door een gebrek aan overheidsbemoeienis, zoals het ondersteunen van burgerinitiatieven (Head, 2007). Overheden kunnen ook een initiërende rol spelen, door sociale problemen aan te kaarten en de burgers aan te zetten tot actie (Duijvendak, Hurenkamp & Tonkens, 2006).
Desondanks het feit dat het beleid zich meer richt op het vormgeven van de directe omgeving door burgers, wil niet zeggen dat lokale overheden op een gelijke, of gepaste manier kunnen reageren. Overheden staan vaak nog sceptisch tegenover het idee van burgerinitiatieven en hebben ook het idee dat deze niet afhankelijk zouden moeten zijn van de overheid (Bokhorst, Edelenbos, Koppenjan & Oude Vrielink, 2015). Dit zorgt voor een spanning tussen de lokale overheid en burgerinitiatieven, waarmee de nieuwe rechten voor de burger niet consistent kunnen worden nageleefd.
Samengevat kan worden gezegd dat er mogelijkheden zijn om burgers het recht te geven op het vormgeven van hun directe omgeving. Echter kan dit alleen als de rolverdeling tussen de overheid en de burger daadwerkelijk verandert. In de praktijk blijkt dit vaak nog niet zo te zijn. Oude structuren van machtsrelaties zijn nog steeds van toepassing, wat ervoor kan zorgen dat participatie juist wordt geremd in plaats van gestimuleerd. De overheid, zeker op lokaal niveau, heeft daarin een belangrijke taak. Het bevorderen van participatie is sterk afhankelijk van de lokale implementatie van het nationaal beleid.
2.3 Institutionalisme
2.3.1 Sociologisch institutionalisme
Aangezien er in dit onderzoek wordt ingegaan op de institutionele context, zal hier uiteen worden gezet welke institutionele theorie er zal worden toegepast. Allereerst moet er een onderscheid worden gemaakt tussen het ‘old institutionalism’ en ‘new institutionalism’. Deze twee theoretische stromingen verschillen wezenlijk van elkaar en het verschil heeft belangrijke implicaties voor dit onderzoek. Het verschil zit voornamelijk in de verschillende typen instituties die worden bekeken binnen deze theoretische stromingen. In het ‘old institutionalism’ werden enkel formele instituties zoals ‘het recht’ en ‘de staat’ bekeken. In de nieuwere versie worden ook informele instituties zoals machtsverhoudingen, persoonlijke eigenschappen, maar ook betekenisgeving (symbolen, taal) meegenomen in de analyse (Peters, 1991; Scott, 2004).
2.3.2 Interpretatie binnen dit onderzoek
In dit onderzoek zijn deze beide vormen van instituties op lokaal niveau van groot belang. Aan de ene kant zijn er de formele instituties zoals de wet- en regelgeving, maar ook de mate waarin de overheid ondersteuning geeft aan een initiatief op lokaal niveau. De lokale institutionalisering van burgerparticipatie, bijvoorbeeld het organiseren van bijeenkomsten, de samenwerking met lokale ambtenaren en de lokale beleidsambities omtrent burgerparticipatie, speelt een grote rol bij het creëren van ruimtes of beperkingen voor burgerinitiatieven (Hurenkamp, Tonkens & Wilde, 2014). Dit grijpt terug op het eerder genoemde belang van burgerinitiatieven om overheidssteun te krijgen (Marinetto, 2003). Aan de andere kant gaat dit onderzoek in op de informele instituties op lokaal niveau. Hieronder vallen bijvoorbeeld persoonlijke eigenschappen (taalvaardigheden, persoonlijke waarden, ideologie, etc.) van ambtenaren of bewoners die een rol spelen bij het creëren van ruimtes of beperkingen voor het initiatief. Daarnaast kunnen machtsstructuren zoals de beschikking van specifieke kennis een vorm zijn van een informele institutie. In dit onderzoek zullen beide vormen aan bod komen en zal er worden gekeken naar de wisselwerking hiervan, en de invloed van beide vormen op de burgerinitiatieven.
H.3 Methodologie
Onderzoeksdesign
Om de onderzoeksvraag te beantwoorden is er gebruik gemaakt van kwalitatief onderzoek in de vorm van een vergelijkende ‘case study’. Hieronder zal worden weergegeven welke keuzes hebben geleid tot dit model, en welke implicaties dit heeft voor het onderzoek. De keuze voor een ‘case study’ is in eerste instantie gebaseerd op het feit dat er in dit onderzoek wordt ingegaan op informele instituties. Informele instituties zitten vaak in de details en zijn haast onmogelijk te ontdekken met enkel content analyse of een survey. Voor het ontdekken van deze details is een ‘case study’ zeer geschikt, omdat hiermee de diepte in kan worden gegaan met interviews (Yin, 2009). Daarnaast is een ‘case study’ geschikt omdat de onderzoeksvraag vraagt om een grondige beschrijving van de werkelijkheid in een zeer specifieke context. Hiervoor is het nodig om te kijken naar de beleving van mensen en hun persoonlijke omschrijving van de werkelijkheid (Boeije, 2008; Yin, 2009). Een case study zorgt voor meer diepte en zo voor meer begrip van de situatie. Door middel van een case study is het mogelijk om op een micro niveau te kijken naar hoe theorie en empirie zich tot elkaar verhouden.
Voor dit onderzoek is gekozen voor een ‘comparative case study’. Dit betekent dat er naar meerdere cases zal worden gekeken om deze vervolgens met elkaar te vergelijken. Specifieker wordt er gekeken naar twee ‘diverse cases’ (zie ook: operationalisering). Dit houd in dat de cases een aantal overeenkomsten hebben, maar op bepaalde punten ook van elkaar verschillen zodat er een breder gebied wordt verkend. Seawright & Gerring (2008) noemen dit theoretische spreiding. Door cases te onderzoeken die gedeeltelijk van elkaar verschillen, wordt de data veelzijdiger en kan dit worden vergeleken met een breder theoretisch vlak. Dit onderzoek wilde zoveel mogelijk aspecten van de formele- en informele instituties onderzoeken. Met de ‘diverse cases’ kan dit het beste worden gedaan.
Deelvragen
Voor de structuur en inrichting van het onderzoek zijn er een aantal deelvragen opgesteld. Deze deelvragen vloeien voort uit het theoretische kader en zijn een hulpmiddel voor het afbakenen van het onderzoek. Dat wil niet zeggen dat de deelvragen volledig leidend zijn wanneer het gaat om de selectie van data. Als er data wordt gevonden die niet aansluit bij de deelvragen, maar wel een belangrijk inzicht kan verschaffen, zal dit uiteraard niet worden uitgesloten. Omdat het onderzoek beschrijvend van aard is, zullen de deelvragen voor een groot gedeelte ook dit kenmerk hebben. Voor het onderzoek zijn de volgende deelvragen opgesteld aan de hand van de gegeven theorie die eerder is beschreven:
1- Welke ruimtes en beperkingen doen zich voor met betrekking tot beleidsvoering en ondersteuning (op verschillende manieren) van de gemeente?
2- Welke ruimtes en beperkingen doen zich voor met betrekking tot de interne structuur van zowel de gemeente als de initiatieven?
3- Welke ruimtes en beperkingen doen zich voor met betrekking tot de persoonlijke eigenschappen (sociaal-economische status, opleiding, etc…) van zowel ambtenaren als burgers?
Methode
Binnen het design van de ‘case study’ zal er gebruik worden gemaakt van verschillende vormen van data verzameling. Door triangulatie zullen de conclusies die volgen uit de resultaten sterker onderbouwd zijn en zullen de validiteit en betrouwbaarheid van het onderzoek worden verhoogd (Bryman, 2008; Yin, 2009).
Allereerst is er een analyse gedaan van verschillende documenten die zich verhouden tot de formele regels die bestaan omtrent burgerparticipatie. Hierbij kan worden gedacht aan overheidsrapporten, wetten, wetsvoorstellen en andere verslagen omtrent dit onderwerp. De documenten die relevant zijn geacht voor dit onderzoek zijn toegevoegd in de bijlage. De plaats van deze documenten in de institutionele context is ook naar voren gekomen in de interviews. Om deze reden, en om het onderzoek overzichtelijk te houden, is er voor gekozen om deze gecombineerd met de interview resultaten te bespreken. De documenten worden op deze manier alleen besproken aan de hand van hun plaats binnen de institutionele context.
Een tweede vorm van data verzameling die is gebruikt, is het afnemen van semi-gestructureerde interviews bij zowel bewoners als lokale ambtenaren. De interviews zullen voor een gedeelte dienen om de formele instituties die worden gevonden aan de hand van documenten te verhelderen en eventueel aan te vullen. Daarnaast dienen de interviews om meer te weten te komen over de informele instituties. De keuze om de interviews semi-gestructureerd te doen is om de resultaten vergelijkbaar te maken en tegelijkertijd ook ruimte te geven aan verschillen. Een aantal formele vragen zorgen voor het gelijk trekken van de interviews tussen verschillende respondenten. Ook zijn de vooraf bepaalde onderwerpen voor alle interviews gelijk (bijlage 1). De interviews zullen alleen verschillen op het gebied van doorvragen aan de hand van de antwoorden die de respondenten geven. Hierdoor zijn er in verschillende interviews andere zaken aan bod gekomen die niet overeenkomstig zijn. Dit zorgt tegelijkertijd ook voor meer diversiteit binnen de resultaten.
Operationalisering
Terminologie
Een deel van de resultaten bestaat uit het onderwerp formele wet- en regelgeving. De documenten van de gemeente die zijn geanalyseerd zijn geen formele gemeentelijke verordeningen. Toch zijn deze bij de formele wet- en regelgeving besproken. Dit omdat deze documenten niet informeel zijn. De documenten zijn opgesteld door de centrale stad, alleen zijn deze niet als formeel beleid ingevoerd. In dit onderzoek is de term ‘formele wet- en regelgeving’ dus breder in de operationalisering.
Een andere term die nog enige toelichting vereist, is ‘burgerinitiatief’. Deze term wordt in verschillend onderzoek anders geïnterpreteerd. Hier zal kort worden uitgelegd wat er wordt verstaan onder deze term binnen dit onderzoek. De term burgerinitiatief wordt in dit onderzoek uitgelegd aan de hand van de theorie die eerder is omschreven. Er wordt uitgegaan van de meest eenvoudige omschrijving van deze term. Namelijk: een organisatievorm die wordt beheerd door lokale bewoners met een maatschappelijk doel. Een zeer brede definitie dus, maar uit het onderzoek is ook gebleken dat een veel specifiekere definitie (in dit geval) niet nodig was om vergelijkbare resultaten te verkrijgen.
Case selectie
Voor het ‘comparative case study’ design is er, zoals hierboven al kort besproken, gekozen voor twee ‘diverse cases’. De twee cases zijn de burgerinitiatieven ‘WestSide Slotermeer’ in Amsterdam Nieuw-West (Slotermeer) en de ‘Meevaart’ in Amsterdam Oost (Indische buurt). Beide cases zijn een platform voor initiatieven in de buurt. Het zijn dus burgerinitiatieven die andere burgerinitiatieven ondersteunen. De grootste overeenkomst van deze initiatieven is dat zij in meer of mindere mate worden ondersteund door de gemeente en hiermee intensief hebben samengewerkt (of nog steeds mee samenwerken). Hierin zit ook gelijk het verschil tussen de initiatieven, namelijk de mate waarin zij worden ondersteund door de gemeente. Daarnaast bevinden de initiatieven zich ook in verschillende buurten vam Amsterdam. Dit had naar verwachting ook invloed op de verschillen van de institutionele context. Maar omdat de initiatieven zich allebei in Amsterdam bevinden, betekent dit wel dat zij vallen onder het Amsterdamse beleid van de gemeente. Verder verschillende initiatieven op het gebied van de organisatievorm.
Interviews
In totaal zijn er 10 interviews gehouden, waarvan 4 met ambtenaren en 6 met bewoners. Een enkel interview was een gezamenlijk interview met 2 ambtenaren. Van het interview met de 2 ambtenaren is echter alleen een enkele ambtenaar geciteerd. De interviews zijn, zoals eerder genoemd, semi-gestructureerd. De topic list (zie bijlage 1) is gemaakt aan de hand van de wetenschappelijke literatuur en de eigen insteek van de hoofdvraag (informele instituties). De
interviews zijn veelal gehouden op de locatie van de initiatieven, een aantal interviews met ambtenaren is gehouden op een gemeente locatie. Voor de burgerinitiatieven is er contact gezocht met bewoners die werkzaam zijn in de organisatie. De ambtenaren die geïnterviewd zijn hebben ofwel samengewerkt met het initiatief, of hebben een doorlopende relatie met het initiatief. Verder in het onderzoek zijn er nog een aantal tweede gesprekken gevoerd met respondenten ter verheldering van bepaalde data en het stellen van een aantal vervolgvragen. Deze gesprekken zijn niet uitgewerkt, maar de audio bestanden hiervan zijn bewaard voor betrouwbaarheid. Hieronder is in schema 1 weergegeven welke personen er zijn geïnterviews en welke functie zij bekleden of hebben bekleed op het moment dat zij betrokken waren bij het initiatief.
WestSide
Erica: penningmeester Liesbeth: ZZPér Willem: voorzitter & beheer Jan: algemeen bestuurslid & begeleider vrijwilligers Sanne: coördinator 'samen slotermeerMeevaart
David: communicatie Annemieke: gebiedsmakelaar stadsdeel Oost Gerard: ex-bestuurslid, communicatie & begeleiding vrijwilliger/ stages Simon: ex-bestuurslid Veerle: gebiedscoördinator stadsdeel OostData analyse
Voor het analyseren van de interviews is er gebruik gemaakt van het programma Atlas.ti. De interviews zijn letterlijk getranscribeerd en zijn vervolgens gecodeerd in Atlas.ti. Voor een lijst van codes die gebruikt zijn voor het analyseren van de transcripten, zie bijlage 2. Na de codering zijn de onderwerpen die naar voren zijn gekomen gecategoriseerd en gestructureerd in het hoofdstuk over de resultaten. Alleen de laatste twee interviews, waarvan een met een bewoner van de Meevaart en een met de Meevaart betrokken ambtenaar, zijn niet (een daarvan niet volledig) getranscribeerd. Deze interviews waren inhoudelijk ook lichtelijk verschillend van de andere interviews. Bij deze interviews is meer doorgevraagd en naar verheldering gevraagd over uitspraken die in andere interviews zijn gedaan. Voor de analyse is het audio bestand aandachtig nageluisterd, en zijn de uitspraken die aanvullende informatie verstrekken toegevoegd aan de resultaten.
Betrouwbaarheid en Validiteit
Betrouwbaarheid is in dit onderzoek gewaarborgd, ten eerste door de gebruikte citaten naderhand op te sturen naar de respondenten ter bevestiging van correctheid (Bryman, 2008). Omdat een enkele respondent heeft aangegeven anoniem te willen blijven, en niet van elke respondent een reactie is ontvangen, is er voor gekozen om het hele onderzoek anoniem te maken. Er is een enkele wijziging doorgevoerd, aan de hand van aanvullende informatie van de respondent als reactie op het teruggekoppelde citaat. Dit heeft geen invloed gehad op de inhoud van het citaat. Het citaat is alleen veranderd in de lopende tekst, in het transcript is het originele citaat terug te vinden. Ten tweede is het interview opgesteld met zo min mogelijk gesloten vragen, wat er voor zorgt dat respondenten zo veel mogelijk vrijheid krijgen voor het geven van hun antwoord (Bryman, 2008; Cresswell & Clark, 2010). Daarnaast is er van te voren aangegeven wat het onderwerp van het onderzoek inhoudt, zodat de respondent wist waar hij/zij aan toe was. Als laatste is de betrouwbaarheid gewaarborgd door de interviews letterlijk te transcriberen. Ook in de lopende tekst (afgezien van de enkele wijziging) zijn de citaten in originele vorm gelaten. De letterlijke transcriptie van de interviews zorgt ervoor dat de kans op misinterpretatie verkleind wordt, en dus de ‘author bias’ verkleind (Yin, 2009). Validiteit in dit onderzoek is gewaarborgd, ten eerste door de opgestelde interviews door te nemen met medestudenten en de begeleider. Hiermee wordt de validiteit van het interview verhoogd, doordat mogelijke biases worden vermeden (Bryman, 2008). Ten tweede heeft de onderzoeker tijdens de interviews een zo neutraal mogelijke positie ingenomen. Er is tijdens de interviews zo min mogelijk gestuurd, alleen als een antwoord niet helder was, is de vraag een aantal keer opnieuw gesteld om te kijken of de respondent de vraag goed had begrepen of verstaan. Als laatste is de ‘intercodeur validiteit’ verhoogd doordat bij het coderen zowel gebruik gemaakt is van letterlijke codes, als codes die voortvloeien uit de theorie en de proposities. Door dicht op de tekst te coderen is er vermeden dat alleen de onderwerpen die voorafgaand aan het onderzoek werden verwacht, als resultaten naar voren zouden komen. Dit is ook terug te zien in de resultaten.
H.4 De casussen
In dit hoofdstuk zijn de twee onderzochte casussen beschreven. Hierbij is een korte samenvatting geschreven van de ontstaansgeschiedenis en de samenwerking met de gemeente. De informatie die hier is beschreven, is naar voren gekomen tijdens de interviews met bewoners en ambtenaren (bijlage 3), de websites6 van de initiatieven, de website van de gemeente7 en
onderzoeken. Met deze verschillende informatiebronnen is hier een samenhangend verhaal geconstrueerd over de initiatieven.
De Meevaart
De Meevaart is een bewonersinitiatief gevestigd in de Indische Buurt in Amsterdam Oost (stadsdeel). De Meevaart is tevens de naam van het pand wat de kern vormt van het initiatief. Het pand is werd voorheen gebruikt door een welzijnsorganisatie. Toen dit gebouw vrij kwam, hebben een aantal buurtbewoners de overheid uitgedaagd om dit pand beschikbaar te stellen om het door bewoners te laten besturen. Het idee van de Meevaart was dat het een huis van de wijk zou worden waar alle bewoners van de buurt terecht konden. Zoals zij het verwoorden: ‘door de buurt, voor de buurt’. De gemeente heeft de bewoners een kans gegeven om dit te doen. De Meevaart is toen gegoten in een stichting, de Meevaart Ontwikkel Groep (MOG). Deze stichting is gevormd om het initiatief op gang te helpen. Verder doet de MOG naar eigen zeggen: “De stichting Meevaart Ontwikkel Groep (MOG) beheert voor bewoners belangrijk vastgoed in de Indische Buurt, faciliteert bewonersinitiatieven, biedt werkervaring en scholingsplaatsen en wil de buurteconomie versterken”8. De Meevaart heeft een tijd geprobeerd om een coöperatie te worden, maar dit is niet
geslaagd omdat de bewoners hierdoor te veel met de interne organisatie bezig waren en niet genoeg met de buurt (bijlage 3). Zij zeggen hier zelf over: “De zoektocht naar een manier waarop de buurt zeggenschap kan hebben over de eigen voorzieningen gaat gewoon verder. Een eind 2013 gestarte poging om dat vorm te geven door een coöperatieve vereniging op te richten heeft niet gebracht wat er van gehoopt werd. De vereniging is inmiddels opgeheven, maar de zoektocht gaat door.”. De organisatie wordt overzien door de MOG, maar de Meevaart draait vrijwel volledig op vrijwillige inzet van buurtbewoners. Deze vrijwilligers worden echter wel begeleid en geholpen door betaalde krachten waaronder een floor manager. Deze betaalde krachten zorgen bijvoorbeeld voor de planning van de activiteiten en het werkrooster, en ondersteund vrijwilligers bij de dagelijkse taken. Het bestuur (de MOG) is vrijwillig. Naast de vrijwilligers en betaalde krachten biedt de Meevaart ook plekken voor stages en werkplekken.
Het gebouw van de Meevaart bied ruimtes aan voor bewonersinitiatieven om hun activiteiten te doen. De meeste initiatieven kunnen hier gratis van gebruik maken, maar er wordt ook tegen betaling verhuurd aan derden. Het geld wat hiermee wordt verdiend gaat terug naar de organisatie. Hier worden bijvoorbeeld de vrijwilligers (sommigen) van vergoed en de betaalde krachten van betaald (beiden deels ook uit de subsidie). De uitgangspunten van de Meevaart 9zijn:
1- De Meevaart faciliteert sterk voor zwak en zwak voor sterk: activiteiten door en voor kwetsbare bewoners. 2- De Meevaart staat open voor activiteiten die voor iedereen toegankelijk zijn. Er is geen ruimte voor uitsluiting op basis van geloof, filosofische of politieke overtuiging, seksuele voorkeur, lichamelijke of mentale beperkingen, en gangbare normen en/of waarden in het algemeen.
3- Activiteiten die integratie bevorderen (uiteenlopende doelgroepen, samenwerking mensen met en zonder beperking), hebben voorrang in de Meevaart.
4- Bij toewijzing van ruimte gaan activiteiten door en vanuit de buurt vóór commerciële activiteiten.
5- Gelijksoortige activiteiten worden zoveel mogelijk gezamenlijk uitgevoerd. Er wordt gestreefd naar samenwerking tussen de organisaties die deelnemen in de Meevaart, met het oog op afstemming van de activiteiten op elkaar en op andere voorzieningen in de buurt, en vooral ook op wederzijdse versterking. 6- De Meevaart als geheel moet zich door haar programmering laten zien als een voorziening voor alle groepen en organisaties in de buurt.
Ook onderzoek van de VU bespreekt hierover een aantal punten. Het onderzoek laat zien hoe de Meevaart in tijden van een liquid modernity 10mensen met verschillende achtergronden weer bij
elkaar kan krijgen en het gemeenschapsgevoel in de buurt versterkt.
De Meevaart wordt vanaf het begin af aan gefinancieerd door subsidie van de gemeente. Dit komt omdat de Meevaart de taken van de welzijnsinstelling in principe overneemt en hiervoor dus wordt gefinancieerd. Verder heeft de Meevaart een doorgaande samenwerking met de lokale overheid en is op dit gebied een voorbeeld voor andere burgerinitiatieven. Deze samenwerking berust op wederzijds vertrouwen en een sterke relatie tussen burger en overheid. Justus Uitermark 11benoemt
9 http://meevaart.nl/over-ons/
10
“In zijn boek Liquid Modernity (2000) beschrijft Bauman onze laatmoderne tijd als een tijd waarin
individuele belangen allesbepalend zijn geworden. De individuele strijd voor autonomie en de bevrijding van natuurlijke macht en collectieve invloeden is zo ver doorgevoerd dat de balans met het gemeenschappelijke verstoord is. Gemeenschappelijke en publieke issues worden daarom vaak gereduceerd tot individuele incidenten. Hierdoor bewaken burgers bovenal hun eigen grenzen en rechten, zelfs als dit ten koste gaat van die van anderen.” (Ghorashi, Reitsma & Kovacs: ‘Experimenteren met innoverende verbindingen’).
http://www.oost-online.nl/index.php/mensen/mensen-en-oost/mensen-maken-oost/4592-maak-kennis-de Meevaart ook als een van http://www.oost-online.nl/index.php/mensen/mensen-en-oost/mensen-maken-oost/4592-maak-kennis-de succesverhalen op het gebied van burgerinitiatieven. De Indische buurt wordt ook gezien als een plek waar bewoners en de lokale overheid al een langere tijd bezig zijn met een andere manier van besturen, namelijk meer ‘bottom-up’, dus vanuit de bewoners zelf. Tot op de dag van vandaag is de Meevaart een ‘sociaal experiment’ van de samenwerking tussen burgers en de overheid. Het initiatief is nog steeds in ontwikkeling en de MOG is constant bezig om de idealen beter in de praktijk te brengen en verbetering aan te brengen waar dat nodig is.
WestSide Slotermeer
Is een bewonersinitiatief in Slotermeer die is geïnitieerd door de gemeente in stadsdeel Nieuw-West. Deze initiëring staat in het verlengde van de wijkaanpak die van start is gegaan in 2007/2008. In Nieuw-West werd rond deze tijd ook geëxperimenteerd met een aanpak die is afgekeken van een project in Kwanda12 waarbij community building centraal stond. Deels aan de hand van deze aanpak
is WestSide opgestart door de gemeente. Er was een vrij groot bedrag beschikbaar voor maatschappelijk initiatief vanuit het project ‘Samen Slotermeer’. Hiervan is een deel gebruikt voor de opstart van WestSide. WestSide was een plek die eerder gebruikt werd als clubhuis, maar hier werd overlast aan ondervonden en het werd een plek voor hangjongeren. Toen heeft de gemeente besloten een andere bestemming te geven aan deze plek. De ambitie was om WestSide te ontwikkelen als een plek in de buurt waar het sociale kapitaal in de buurt mee wordt versterkt en die toegankelijk is voor alle bewoners in Slotermeer. De betrokken bewoners hebben later bepaald dat talentontwikkeling voor buurtbewoners centraal moest komen te staan bij WestSide. WestSide dient daarnaast ook als een ontmoetingsplek voor bewoners en biedt ruimtes aan voor activiteiten net zoals bij de Meevaart.
WestSide is opgestart door de gemeente en later in samenwerking met bewoners en Bureau Maatschappelijke Ontwikkeling (BMO) voortgezet13. Het idee destijds was om een
bewonersinitiatief op te zetten die een meerwaarde had voor de buurt. Hiervoor heeft de BMO onderzoek gedaan en gekeken naar welke bewoners en organisaties in de buurt in aanmerking kwamen om mee te doen aan dit initiatief. Ook heeft de BMO samen met de bewoners de formele kanten van de organisatie verzorgd. Denk hierbij aan het aanvragen van vergunningen en de organisatie opstellen bij de notaris. Voorwaarden die door de gemeente werden gesteld waren dat het initiatief niet mag concurreren met de andere huizen van de wijk of met de lokale economie en het initiatief moet uiteindelijk zelfvoorzienend zijn en eigen onkosten kunnen betalen. Kosten kunnen worden gedekt door het organiseren van betaalde activiteiten, zalen te verhuren aan besloten
het organiseren van feesten voor de buurt en eigen horeca. Uiteindelijk was het de bedoeling dat de organisatie volledig zelfstandig zou worden. Er waren verschillende opties (stichting, vereniging, coöperatieve vereniging) om organisatie vorm te geven. De bewoners hebben uiteindelijk gekozen voor een coöperatieve vereniging. Dit bestaat uit een vast bestuur (voorzitter, penningmeester en algemene bestuursleden) die samen met de leden (initiatieven die ruimtes gebruiken in het pand) de organisatie draaiende houden. Alle partijen zijn hierbij verantwoordelijk voor de organisatie en moeten een bijdrage leveren. Dit kan een financiële bijdrage zijn, maar ook een wederdienst voor de buurt. De soort bijdrage staat niet vast, dit kan worden bepaald in overleg wanneer een bewoner niet over bepaalde middelen beschikt. De gemeente heeft de opstart gefinancieerd en later (door aandringen van bewoners) ook een deel van de verbouwing. Nu wordt het initiatief gefinancieerd door eigen inkomsten, fondsen en eigen bijdragen.
Ook WestSide is nog steeds in ontwikkeling, maar genereert op dit moment steeds meer inkomsten en is bezig met een uitgebreider en meer structureel programma.
H.5 Resultaten
5.1 Gemeentelijk beleid
Voorafgaan aan het empirische onderzoek is er gekeken naar het huidige beleid op het gebied van maatschappelijk initiatief van de gemeente Amsterdam. Een gemeentelijk document wat op dat gebied het meest interessant bleek was: ‘Ruimte voor Maatschappelijk Initiatief’. ‘Ruimte voor Maatschappelijk Initiatief is een gemeentelijke beleidsambitie die ingaat op de discussie over de ruimte die burgerinitiatieven hebben om verandering aan te brengen. Een onderwerp dat ook in dit onderzoek aan de kaak wordt gesteld. In het document zijn een aantal ambities uitgesproken die meer ruimte kunnen bieden voor burgerinitiatieven. Deze ambities gaan zowel over de formele structuren van de gemeente (zoals wetgeving) als de meer informele praktijk (het vertrouwen hebben in burgers). Deze ambities raken, in het kader van dit onderzoek, dus zowel aan de formele- als de informele instituties die zorgen voor ruimtes of beperkingen voor burgerinitiatieven. Om deze reden is er voor gekozen om de ambities in dit document te gebruiken als leidraad voor de weergave van de resultaten. Daarmee wordt bedoeld dat de resultaten zijn vergeleken met de opgestelde ambities om het schrift en de praktijk te vergelijken. Een tweede reden hiervoor is geweest dat de empirie ook aansluit op deze ambities. Sommige resultaten laten zien dat bepaalde ambities in de praktijk worden gebracht, andere laten juist zien dat sommige ambities nog steeds grotendeels ambities zijn.
5.2 Verwijzingen
De meeste uitspraken zijn onderbouwd doormiddel van letterlijke citaten van respondenten. Wanneer er geen heldere citaten zijn die samenvattend genoeg zijn, of er van een uitspraak te veel citaten zijn om weer te geven, is de uitspraak zonder citaat opgesteld, maar is er wel verwezen naar de desbetreffende respondenten of naar de interviews in het algemeen. Wanneer er is verwezen naar een respondent of een interview(s), betekent dit dat er automatisch wordt verwezen naar de interviews (bijlage 3). Wanneer er is verwezen naar een gebruikte term of uitspraak in de interviews, maar er in de lopende tekst niet is verwezen naar de interviews, dan is hier een aparte verwijzing naar de bijlage toegevoegd.
H.6 Formele instituties
Formele instituties spelen een belangrijke rol bij het vormen van de beperkingen en ruimtes voor burgerinitiatieven. Veel van deze instituties zijn in de praktijk terug te zien in het gemeentelijke beleid wat is gericht op burgerinitiatieven. Zoals hierboven beschreven vormt het document ‘Ruimte voor Maatschappelijk Initiatief’ van de gemeente Amsterdam hiervoor een belangrijk kader. De onderwerpen die in dit document worden besproken komen grotendeels ook terug in de interviews met burgers en ambtenaren. Het eerste deel van de formele context is daarom beschreven door de resultaten uit de interviews naast de ambities te leggen die in het document zijn opgesteld. Op deze manier zijn de ambities van het beleid afgezet tegen de empirische bevindingen. Omdat dit document is gericht op de ruimte die kan worden geboden aan initiatieven, laat de vergelijking met het empirisch materiaal zien welke ruimtes op formeel gebied werkelijk worden benut en welke beperkingen nog steeds bestaan in de praktijk. Naast deze vergelijking is er een aparte paragraaf geweid aan de verschillende organisatievormen van de Meevaart en WestSide, die naast het gemeentelijke beleid een belangrijke formele institutie zijn.
6.1 Ruimte voor maatschappelijk initiatief
Een aantal onderwerpen uit het document ‘Ruimte voor Maatschappelijk Initiatief’ zijn teruggekomen in het empirisch onderzoek. Hier zijn deze ter vergelijking naast elkaar gelegd. Deze vergelijking wordt gemaakt met een drietal onderwerpen, namelijk: wet- en regelgeving (de formele wetten en regels binnen het gemeentelijk beleid), implementatie (de werkwijze van het gemeentelijk apparaat met betrekking tot maatschappelijk initiatief) en ondersteuning van de gemeente (de inmenging en ondersteuning van de gemeente bij de Meevaart en WestSide).
Wet- en regelgeving
Wet- en regelgeving vormen een belangrijke formele institutie waar burgerinitiatieven mee te maken hebben. Zo ook de Meevaart en WestSide. De ambitie die is opgesteld aangaande dit onderwerp luidt: “De gemeente kan niet altijd aan de verwachtingen voldoen. We hebben te maken met regels en wetten, en die zijn er niet voor niets. Toch is soms meer mogelijk dan op het eerste gezicht lijkt, wanneer we regels toepassen naar de geest, en niet te zeer naar de letter.” (Ruimte voor Maatschappelijk Initiatief, p.6). De gemeente wil op deze manier meer ruimte bieden aan burgerinitiatieven door slimmer en soepeler met wet- en regelgeving om te gaan.
Uit het onderzoek is gebleken dat er op dit punt in de praktijk nog steeds beperkingen bestaan voor de onderzochte initiatieven. Deze beperkingen doen zich voor op drie punten. Allereerst is het onderwerp vergunningen naar voren gekomen. Erica vertelt dit over de horecavergunning van WestSide :
“Op dit moment hebben wij een vergunning wat je kunt vergelijken met een voetbalclub en wij willen iets meer.”
WestSide wil een volledige horecavergunning (bijlage 3), maar komt hier op dit moment niet voor in aanmerking. Uit het interview met Liesbeth blijkt dat een volledige horeca vergunning niet mogelijk is omdat zij ‘als gesubsidieerde club niet mogen concurreren met de horeca in hun omgeving’. Op deze manier wordt het verdienmodel van WestSide, wat een van de belangrijkere punten is voor dit initiatief, deels beperkt.
Ten tweede is het onderwerp ‘formeel contact met ambtenaren’ naar voren gekomen in meerdere interviews. Met formeel contact wordt bedoeld: contact dat wordt gelegd volgens de regels conform de gemeentelijke werkwijze. Formeel contact gaat vaak via formulieren van de gemeente, of via de e-mail. Dit citaat van Willem laat zien wat hier de beperkingen van zijn:
“En ik heb een hekel aan vragen stellen op papier. Ik heb zoiets van: kom, laten we nou eens even aan tafel gaan zitten. We willen dit [iets hypothetisch], hoe moeten wij dat doen? Want als je vragen gaat stellen op papier, dan is het ja of nee.”
Via de gebaande wegen contact zoeken met ambtenaren wordt in dit geval omschreven als iets dat leidt tot een snelle afwimpeling van vragen en uiteindelijk een teleurstelling bij de burger. Door formeel contact op te nemen met de ambtenarij ontstaat er geen dialoog, waardoor het antwoord eenzijdig is en dit verdere interactie tot een halt kan doen laten komen.
Een laatste onderwerp dat naar voren kwam zijn de regels met betrekking tot participatie en vergoeding van mensen die een uitkering ontvangen van de overheid. Deze mensen zijn bij beide initiatieven een belangrijke doelgroep. Zowel de Meevaart als WestSide willen mensen die in de uitkering zitten weer mee laten doen in de samenleving en hen daarmee ook laten ontwikkelen. Gerard geeft de contradictie aan die ontstaat door de wettelijke regeling:
“[…] Om maar iets te noemen. Je hebt hier mensen rondlopen die in een uitkering zitten. En als je die wil begeleiden […] en ook door [hen] ervaring op te [laten] doen en [hen] misschien wat [te laten] bijverdienen. Nou, dat kan al een rede zijn [voor de overheid] om hen op de uitkering te korten.[En dat zorgt ervoor dat] iemand niet vooruit gaat, terwijl je [zo] iemand wil stimuleren om uit die uitkering te komen.”
Op de site van de gemeente 14is te lezen dat een persoon die in de uitkering zit een kwart van de
bijverdienste mag houden en de rest van de uitkering wordt afgetrokken. Dit houdt dus in dat een vergoeding uiteindelijk leidt tot kleine financiële vooruitgang van de persoon die de uitkering ontvangt. Dit is echter zeer recent beleid, wat betekent dat de bovengenoemde beperking in het verleden zeker van toepassing was. Hoewel de persoon in de uitkering er niet meer financieel op
niet meer worden gecombineerd met de uitkering. Deze transitie van de uitkering naar de arbeidsmarkt is ook buiten burgerinitiatieven een ingewikkeld vraagstuk. Voor de Meevaart en wellicht andere initiatieven buiten de gemeente Amsterdam (waar de bijverdienste regeling weer anders is), kan het vooral een beperking vormen voor het nastreven van het ideaal om mensen weer te laten mee doen in de samenleving en een kans op ontwikkeling te geven. Een ideaal dat ook centraal staat in de participatiesamenleving, maar door deze regeling dus niet tot uiting komt.
Naast de beperkingen die ontstaan door de wet- en regelgeving, ontstaat er ook ruimte op formeel gebied. In de WMO van 2015 is het idee van het ‘right to challenge’ opgenomen als mogelijke bestuursmaatregel voor gemeenten, die daar hun eigen invulling aan kunnen geven.15 Met
het ‘right to challenge’ kunnen burgers de gemeente of stadsdelen letterlijk uitdagen. De uitdaging houdt vaak in dat de gemeente wordt gevraagd om te investeren in een idee van bewoners, of dat bewoners een bepaalde dienst willen overnemen van de overheid (bijvoorbeeld het bevorderen van sociale cohesie in de buurt). Het ‘right to challenge’ biedt de mogelijkheid voor bewoners om op formele wijze de aandacht van de gemeente te vragen. Jan geeft aan dat WestSide hier gebruik van te wil maken:
“[…] wat er nu aankomt is een ‘right to challenge’. Dat is een geaccepteerde manier om de overheid uit te dagen om iets wat publiek domein is in handen van een organisatie of een groep bewoners te laten. Dus daarmee doe je wel [je] voordeel met een bestaande regel in het verkeer.” WestSide wil met het ‘right to challenge’ het beheer van het pleintje voor hun gebouw overnemen van de gemeente. Op deze manier wordt de gemeente uitgedaagd om deze taak uit handen te geven en burgers meer zeggenschap te geven over hun directe omgeving. Omdat het ‘right to challenge’ nog niet zo lang is opgenomen in de beleidsvoering van de gemeente Amsterdam zijn er nog niet veel voorbeelden van hoe dit is gebruikt door WestSide en de Meevaart. Er kan wel worden gesteld dat het project de Meevaart an sich een ‘right to challenge’ avant la lettre is geweest. Het uitdagen van de overheid voor het beheren van het welzijnsgebouw door bewoners, met als doel om de taken van de welzijnsorganisatie over te nemen, komt neer op hetzelfde principe als het ‘right to challenge’. In het geval van de Meevaart is dit uiteindelijk dus ook gelukt. Een kantteking bij het ‘right to challenge’ is dat burgers hier geen formele rechten aan kunnen ontlenen. Burgers kunnen er te allen tijde aanspraak op doen, maar de gemeente heeft de vrijheid om hier wel of niet op in te gaan (Veerle).
Implementatie
Een tweede onderwerp dat naar voren komt in ‘Ruimte voor Maatschappelijk Initiatief’ is de ambitie voor de werkwijze die kan worden gehanteerd met betrekking tot burgerinitiatieven. In het document wordt gezegd: “Wij streven naar een cultuur waarin gebiedsgericht en integraal werken tot alle lagen van de gemeentelijke organisatie is doorgedrongen. Op alle niveaus is een open en uitnodigende houding naar initiatieven vanuit de samenleving vereist.” (Idem, p.3). Volgens de gemeente is het belangrijk dat het gebiedsgericht werken16 in ‘alle lagen van de gemeente’ wordt
toegepast. Integraal werken slaat in dit geval op het samenwerken tussen verschillende afdelingen van de gemeente op het gebied van maatschappelijk initiatief. De ruimtes en beperkingen die op dit gebied in het onderzoek naar voren zijn gekomen, zijn niet in alle gevallen direct van toepassing op de Meevaart en WestSide. Toch is er voor gekozen om deze informatie op te nemen in het onderzoek, omdat deze informatie een belangrijk onderdeel is van de formele institutionele context waar niet alleen de Meevaart en WestSide, maar ook vele andere burgerinitiatieven zich in bevinden. Het aan de kant schuiven van deze informatie zou een onvolledig beeld geven van de formele institutionele context en is om deze rede uiteindelijk wel opgenomen in het onderzoek. Onderwerpen gerelateerd aan de bovengenoemde ambities die in het onderzoek naar voren zijn gekomen behelzen: wat deze werkwijze gedeeltelijk inhoudt, in welke maten dit ook daadwerkelijk wordt toegepast en geaccepteerd binnen verschillende afdelingen van de gemeente en welke toekomstige beleidswijziging invloed kan hebben op maatschappelijk initiatief in Amsterdam. Deze onderwerpen zijn hieronder weergegeven, waarbij er is gekeken naar welke ruimtes en beperkingen hiermee gemoeid zijn.
Het gebiedsgericht werken staat opgetekend als een werkwijze waarbij er wordt geluisterd naar bewoners en dat ambtenaren samen met bewoners sneller tot een oplossing kunnen komen voor problemen in de buurt. De formele implementatie van deze werkwijze is de ‘gebiedscyclus’. De gebiedscyclus is een hulpmiddel voor ambtenaren om het buurtgericht werken in praktijk te brengen. Dit staat dus niet vast als officiële werkwijze, maar wordt wel door veel ambtenaren gebruikt. De gebiedscyclus bestaat uit vier onderdelen die de input vanuit de buurt op een gestructureerde manier om zetten in plannen en beleid. Liesbeth levert kritiek op deze werkwijze en laat zien hoe dit een belemmering kan zijn voor het buurtgericht werken:
