The relationship between provinces and municipalities. Case: Windturbines

(1)

1

Universiteit van Amsterdam

Sturingsmodellen in de relatie tussen provincie en

gemeente

Casus: Windturbines

Auteur: Jorick Amsman

Studentnummer: 10670084

Bachelorscriptie Planologie

Begeleider: Pieter Tordoir

Datum: 19-06-2017

(2)

2

van windmolens? ... 32 6.1 Introductie ... 32 6.2 Súdwest-Fryslân ... 32 6.3 Goeree-Overflakkee ... 33 6.4 Barendrecht ... 35 6.5 Medemblik ... 36 6.6 Deelconclusie ... 38 Hoofdstuk 7. Conclusie ... 39 7.1 Deelconclusies ... 39 7.2 Hoofdconclusie ... 40 Hoofdstuk 8. Aanbevelingen ... 42 Hoofdstuk 9. Literatuurlijst. ... 43 Hoofdstuk 10. Bijlage. ... 45 Interview A. ... 45 Interview B ... 48 Interview C ... 50 Interview D ... 52 Interview E. ... 55 Interview F. ... 57 Interview G ... 58

(4)

4

Hoofdstuk 1. Inleiding

1.1 Introductie

Nieuwe klimaatafspraken tussen Nederland en andere landen verhogen de druk op het verduurzamen van de Nederlandse maatschappij. Naast het verminderen van de CO2 uitstoot moet de energiesector ook duurzamer worden. Het opwekken van energie uit hernieuwbare energiebronnen zoals

windenergie moet toenemen. Het Rijk heeft de doelstelling en verwacht dat in 2020 voor minimaal 6000 MW (MegaWatt) aan windturbines operationeel is (SER, 2013). Hiervoor heeft de overheid ter verduidelijking het rapport Structuurvisie Windenergie op land opgesteld (Rijksoverheid, 2013). De laatste jaren zijn er door bestuurlijke moeilijkheden echter veel projecten gecanceld waardoor er de komende jaren bovenop de geplande projecten extra windturbines geplaatst moeten worden (NWEA, 2016). Dat Nederland achter loopt op schema is desalniettemin te overbruggen, het geeft aan dat de plaatsing van windturbines met problemen is omgeven (Agterbosch et al., 2004). Het Rijk heeft samen met de provincies besloten hoeveel MW de windturbines in elke provincie moeten opbrengen (RVO, 2015). De provincies moeten die doelstellingen halen door het plaatsen van windturbines in hun gemeenten. Hiervoor heeft de provincie echter medewerking nodig van de gemeente omdat de gemeente of een particulier daarbinnen eigenaar is van de grond waarop gebouwd dient te worden. Doordat de baten van windenergie vooral op landelijk niveau merkbaar zijn en de kosten daarentegen op lokaal niveau, staan lokale stakeholders niet altijd positief tegenover het plaatsen van windturbines. Provincies ondervinden tegenwerking van verschillende stakeholders bij de onderhandelingen over het plaatsen van de windturbines. Bij deze onderhandelingen tussen de provincie en stakeholders ligt dan ook het knelpunt. Duyn et al. (2006) constateerden in hun onderzoek echter dat de wijze waarop de provincie de onderhandelingen aangaat met andere stakeholders daadwerkelijk een grote invloed heeft op de uitvoering van een windturbineproject. De verschillende wijzen van onderhandelen worden gezien als verschillende sturingsfilosofieën. Deze scriptie onderzoekt daarom de invloed van een gekozen sturingsfilosofie van de provincie op het verlenen van medewerking van een gemeente. De medewerking van een gemeente heeft een grote invloed op de doelbereikbaarheid van een provincie. De volgende onderzoeksvraag staat daarbij centraal: In hoeverre heeft de gekozen sturingsfilosofie van

de provincie invloed op de medewerking van de gemeente bij windturbineprojecten?. Er zijn vier

deelvragen opgesteld om de onderzoeksvraag te beantwoorden:

-Welke bestuursorganen spelen een rol in het plaatsen van windmolens en op welke manier zijn zij betrokken?

-Welke doelstellingen heeft het Rijk opgesteld omtrent het vergroten van de windenergiesector in Nederland en hoe moet dat worden behaald?

-Welke sturingsmodellen zijn gebruikt door de geselecteerde provincies?

-In hoeverre hebben de geselecteerde gemeenten medewerking verleend bij het realiseren van windmolens?

(5)

5

1.2 Maatschappelijke relevantie

Dit onderzoek is maatschappelijk relevant omdat handelingen van provincies en gemeenten

onderzocht worden die een grote invloed uitoefenen op de Nederlandse maatschappij. Het plaatsen van windmolens heeft een grote invloed op de beschikbare ruime door het formaat van de molens en op de kwaliteit van het landschap aangezien veel mensen windmolens als ongewenst en lelijk beschouwen. Deze scriptie kan vanuit de resultaten concluderen welke gevolgen de verschillende sturingsmodellen hebben op het creëren van een draagvlak voor windenergie op land. Dit is interessante informatie voor overheidsorganen wanneer zij het draagvlak onder Nederlanders wilt vergroten.

1.3 Wetenschappelijke relevantie

Het onderzoek van deze scriptie is wetenschappelijk relevant omdat er nog niet veel literatuur bestaat over de doelbereikbaarheid van de verschillende sturingsmodellen omrent windmolenbeleid. Deze scriptie biedt nieuwe informatie over de gevolgen van gekozen sturingsmodellen, zowel over het succes als de invloed die het heeft op het draagvlak van burgers. De resultaten bieden ook nieuwe informatie over de eigenschappen van de verschillende sturingsmodellen.

(6)

6

Hoofdstuk 2. Theoretisch kader

2.1 Inleiding

Het theoretisch kader vormt de mogelijkheid om centrale begrippen en theorieën te schetsen binnen het onderzoek. In het eerste deel van het theoretisch kader wordt omschreven wat het begrip ‘bestuurlijke verhoudingen’ inhoudt en hoe dit gerelateerd is aan onderhandelingen tussen de gemeente en provincie. Wanneer de complexiteit van deze verhoudingen voldoende is verduidelijkt, komt het begrip onderhandelingen aan bod. Hieruit blijkt dat er twee duidelijk te onderscheiden handelswijzen bestaan, het creëren van waarde en het claimen van waarde, die ieder een bepaalde invloed uitoefenen op het proces van onderhandelen. Vervolgens worden de sturingsmodellen die voortvloeien uit het creëren van waarde en het claimen van waarde uitvoerig besproken. Deze

modellen worden gebruikt door de te onderzoeken provincies en verschillen sterk in de eigenschappen.

2.2 Bestuurlijke verhoudingen

Ervaring met Nederlandse windprojecten heeft geleerd dat het realiseren van windmolenparken een complex vraagstuk is (RVO, 2010). Een belangrijke oorzaak hiervan is dat twee schaalniveaus bij de projecten met elkaar verweven worden (TNO, 2010). Zo bestaan er het nationale en mondiale schaalniveau waar uitdagende afspraken zijn gemaakt omtrent de klimaatbeheersing die Nederland dient na te komen (PBL, 2016). Anderzijds bestaat het regionale schaalniveau waar de gemaakte afspraken dienen te worden omgezet in windenergie. De uitvoerbaarheid van windmolenparken is hierdoor nauw verbonden met het contact tussen de twee schaalniveaus. Afspraken en wetten van de Rijksoverheid kunnen groot effect hebben op decentrale overheden. De Rijksoverheid is zelf bewust van moeilijkheden bij interbestuurlijke verhoudingen en geeft aan daar rekening mee te houden bij het vormen van beleid (Rijksoverheid, 2015). Desondanks blijven projecten waar voornamelijk op landelijk niveau van wordt geprofiteerd en niet in de regio zelf, lastig bij interbestuurlijke

verhoudingen. In Nederland is de macht gedecentraliseerd , dit houdt in dat lokale bevoegdheden zijn beperkt tot taken die door de centrale overheid zijn vastgesteld als lokaal. De decentralisatie heeft de provincies rechten gegeven vanuit het centrale zag, namelijk het Rijk. Andersom kunnen de provincies niks opdragen aan het Rijk. In Nederland is er dus geen sprake van een eenheidsstaat of een pure gedecentraliseerde overheid, Nederland kent een gedecentraliseerde eenheidsstaat (Heijman 2010). Het plaatsen van windparken is door Het Rijk deels toegeschreven aan gemeenten en provincies, enkel windparken die meer dan 100 MW opwekken worden vanuit het Rijk gestuurd. Het motto ‘centraal wat moet, decentraal wat kan’ heeft geleid tot een verdeling tussen bestuursorganen.

(7)

7

2.3 Onderhandelingsstrategie

Voorafgaand aan de onderhandelingen tussen betrokken partijen weet niemand wie de

onderhandelingen als winnaar gaat verlaten. Tijdens de onderhandelingen kunnen vele soorten concessies worden gemaakt en eisen worden gesteld. Hierdoor kan het zo zijn dat de uitkomst van de onderhandeling voor de ene stakeholder gunstiger is dan voor de andere stakeholder. In het boek ‘Games real actors Play’ van Scharpf (1997) wordt uitgebreid beschreven hoe onderhandelingen kunnen verlopen en wat voor invloeden betrokken partijen, ook wel actoren genoemd, kunnen uitoefenen op de onderhandeling. Idealiter wordt naar elke actor geluisterd en wordt er een besluit genomen dat voor elke actor gunstig is. In de praktijk is dit lastig omdat actoren vaak tegenstrijdige belangen hebben. In figuur 1 zijn de punten A, B en C een mogelijke uitkomst van de

onderhandelingen. De horizontale lijn geeft het voordeel voor actor X aan, de verticale lijn het voordeel voor actor Y. Wanneer we deze figuur combineren met het onderzoek van deze scriptie kunnen we actor X als de gemeente beschouwen en actor Y als de provincie. Het punt NA wordt gezien als de huidige stand van zaken, en daar schieten beide stakeholders niets mee op. Voor de gemeente zijn uitkomsten rechts van de verticale lijn aantrekkelijk terwijl de provincie alleen uitkomsten boven de horizontale lijn begeert.

Figuur 1. Mogelijke uitkomsten onderhandeling

(Figuur 1, bron: Scharpf, 1997)

Punt A is voor de provincie zeer aantrekkelijk, voor de gemeente echter niet. Punt C is daarentegen voor de gemeente zeer aantrekkelijk maar nadelig voor de provincie. Deze punten zullen niet snel uit een onderhandeling als besluit komen omdat een actor die veel nadeel ondervindt niet snel geneigd is om dit te accepteren. Bij punt B ondervinden zowel de gemeente als de provincie voordeel uit het besluit, het is aannemelijk dat dit besluit door beide partijen wordt geaccepteerd.

Het streven naar een punt B zoals in figuur 1 wordt beschreven via de Coase Theorem-stelling. Deze stelling gaat ervan uit dat actoren onderling een compromis kunnen sluiten waarbij alle actoren voordeel hebben (Coase, 1960). Wanneer er slechts één stakeholder blij is met het besluit en drie

(8)

8

stakeholders dat niet zijn, is het maatschappelijk belang niet groot. Men streeft naar een besluit waarin alle vier de stakeholders zich kunnen vinden. In de realiteit is dit lastig om te bewerkstelligen omdat actoren geregeld tegenstrijdige belangen hebben. Via onderhandelingen moeten concessies worden gedaan en de actoren die minder profijt ondervinden van het besluit moeten op een manier worden gecompenseerd. Zo hebben Lax&Sebenius (1985) en Scharpf (1997) publicaties uitgebracht over de dilemma’s en mogelijke rollen die stakeholders, ook wel actoren genoemd, kunnen ervaren. Zo wordt er gesproken over een ‘negotiators dillemma’ waarin actoren zich bevinden tijdens onderhandelingen. Zo wordt tijdens onderhandelingen tegelijkertijd gezocht naar optimale oplossingen voor het probleem en het oplossen van distributieve/economische geschillen. Lax en Sebenius stellen dat het ‘negotiators dillemma’ altijd bestaat bij onderhandelingen doordat er zowel wordt geprobeerd om samen te werken als de persoonlijke winst zo groot mogelijk te maken. Deze twee aspecten hebben een invloed op elkaar en hierdoor op het onderhandelingsproces. Bij het compenseren van een slechte uitkomst voor een stakeholder kan gekozen worden om deze stakeholder met een bepaald bedrag te compenseren, dit bedrag moet worden vastgesteld en de verschillende stakeholders zullen hier weer moeten

onderhandelen. Dit dilemma kan worden toegeschreven aan twee manieren van onderhandelen: het creëren van waarden en het claimen van waarden (Lax & Sebenius, 1985). Bij het creëren van waarden heeft het idealistische idee van Coase Theorem een centrale plaats. Bij het onderhandelen wordt gezocht naar gezamenlijke beoogde resultaten, win-win situaties en de grootste

maatschappelijke winst. Bij het claimen van waarden ligt de nadruk op het eigenbelang. De actor doet mee aan de onderhandelingen met de intentie om zelf zo veel mogelijk winst te behalen ten koste van andere actoren. Hiervoor moet de actor hoog inzetten en hard blijven onderhandelen om weinig ruimte weg te geven aan andere actoren.

2.4 Sturingsfilosofieën en sturingsmodellen

Doordat de provincie een groter bestuursorgaan is dan de gemeente en de initiatieven voor windenergie van de provincie komen, blijven provincies vaak nauw betrokken bij het

uitvoeringsproces van windparken. In welke mate de provincie betrokken blijft bij het project kan verschillen. Provincies kennen vaak een sturingsfilosofie die de manier van handelen met gemeenten bepaalt. Een sturingsfilosofie van een provincie heeft invloed op de mate waarin en de manier waarop de provincie stakeholders betrekt in het maken van beslissingen (Teisman 2001, Driessen &

Glasbergen 2000). De sturingsfilosofie uit zich in sturingsstrategieën, ook wel sturingsmodellen genoemd (Cörvers, 2001). Er bestaan verschillende sturingsmodellen die door provincies gehanteerd worden, met ieder eigen kenmerken en een verschil in effectiviteit (Duyn, Runhaar, Agterbosch & Tieleman, 2006). Zo is een gangbare indeling in verschillende sturingsstrategieën de hiërarchische sturing, de netwerksturing en zelfsturing (Cörvers, 2001). Bij hiërarchische sturing neemt de provincie duidelijk de positie in van ‘het claimen van waarden’, wat een grote invloed heeft op het

(9)

9

voor inbreng van andere actoren en beslist zonder productieve onderhandelingen zelf over de locatie en grootte van de windmolens, er is sprake van een top-down samenwerking. Bij netwerksturing handelt de provincie daarentegen vanuit ‘het creëren van waarden’, wat kan worden gezien als punt B in figuur 1. Hierbij worden actieve onderhandelingen gevoerd en wordt gekeken naar de voorkeuren van de verschillende actoren, het beleid komt tot stand door een interactieve samenwerking tussen overheidsorganen en overige stakeholders. Dit sturingsmodel kent weinig weerstand van stakeholders doordat zij mogen meebeslissen, in tegenstelling tot hiërarchische sturing waar vaker weerstand ontstaat door ontevredenheid onder stakeholders (Duyn et al., 2006). Bij zelfsturing krijgen de gemeente en andere stakeholders van de provincie zelf de mogelijkheid om te onderhandelen. Bij zelfsturing wordt er gehandeld vanuit het bottom-up principe, er wordt vanuit gegaan dat een kleiner overheidsorgaan en overige actoren zelf met probleemoplossende plannen komen. Een nadeel van dit sturingsmodel is dat de provincie die daadkrachtig kan optreden ontbreekt. Hierdoor zullen de stakeholders niet snel geneigd zijn om plannen voor een windpark op te stellen omdat de windparken vaak negatieve gevolgen heeft voor de stakeholders. In de praktijk lopen de sturingsstrategieën enigszins in elkaar over waardoor het soms lastig is om de strategie te herkennen (Duyn et al., 2006). Het is opmerkelijk dat er rond het jaar 2000 veel literatuur is geschreven over sturingsfilosofieën en sturingsmodellen en de invloed die zij hebben op windmolenbeleid. De laatste jaren is daar significant minder over geschreven ondanks dat provincies momenteel nog steeds gebruik maken van

sturingsmodellen. Ook zijn er in de laatste jaren meer windparken opgericht dan dat er in het jaar 2000 stonden, de invloed van sturingsmodellen op windmolenbeleid is hierdoor eerder relevanter geworden voor onderzoek dan minder relevant.

2.5 Externe factoren gemeente

Ongeacht welk sturingsmodel de provincie hanteert, heeft het plaatsen van een windmolen gevolgen voor de gemeente. Het plaatsen van een turbine heeft een impact op de omgeving en het grondgebruik. Hierdoor is het vinden van een geschikte plaatsingsruimte al decennia lang een probleem bij

windturbineprojecten; het resulteert in lokale maatschappelijke en politieke discussies (Beaujean, 2001; Bosch & van Rijn, 2008). Naast het plaatsingsprobleem moet er rekening worden gehouden met het bestuurlijk en maatschappelijk draagvlak waar het opwekken van duurzame energie niet altijd wordt ondersteund (Wolsink, 2000). Niet iedereen is reeds overtuigd van het belang om de energietransitie van fossiele brandstoffen naar duurzame energiebronnen te maken. Zolang deze gevoelens spelen in de maatschappij en politiek groeit het draagvlak voor windenergie op land niet snel. Tegenstand tegen lokale windprojecten wordt sinds decennia toegeschreven aan het fenomeen NIMBY (Not in my backyard). Mensen die vanuit die gedachte handelen zijn niet uit principe tegen het plaatsen van windmolens, maar willen de windmolens niet in hun buurt zien. Wolsink (2000, 53) beschreef NIMBY als “Mensen die een positieve houding delen met een weerstand door de verwachtte persoonlijke kosten en baten” In andere artikelen wordt NIMBY vooral gezien als een weerstand

(10)

10

vanuit persoonlijke belangen die men belangrijker acht dan het algemeen belang. Men is niet enkel tegen windmolens binnen een bepaald aantal meter van hun woning, de zichtbaarheid van het

windmolenproject is van grote invloed op de mening van burgers (Jones & Eiser,. 2010). Dit speelt in alle lagen en op alle plekken in de Nederlandse maatschappij. Bewoners moeten de verwachtte kosten en baten anders ervaren, wanneer men een windturbine niet meer als negatief en lelijk beschouwd zou het NIMBY gevoel drastisch kunnen afnemen.

2.6 Conceptueel model

Figuur 2. Conceptueel model.

Bron: Auteur.

2.6.1 Uitleg conceptueel model

De belangrijkste concepten van deze scriptie zijn opgenomen in het conceptueel model dat te zien is in figuur 2. De sturingsfilosofie van de provincie is van grote invloed op het onderhandelingsproces tussen de provincie en overige stakeholders. Er zijn verschillende soorten sturingsfilosofieën zoals eerder in het theoretisch kader is besproken. Hierbij kwamen drie verschillende sturingsmodellen naar

(11)

11

voren die samen hangen met het claimen en creëren van waarden zoals werd beschreven in Lax & Sebenius (1985). De drie sturingsmodellen: de hiërarchische sturing, de netwerksturing en de zelfsturing hebben verschillende kenmerken en de één staat meer open voor onderhandelen dan de andere. Dit beïnvloedt direct het onderhandelingsproces. Hiernaast is de bereidheid van de gemeente voor windmolens ook significant van invloed op het onderhandelingsproces. Wanneer een gemeente zeer open staat voor windturbines op gemeentelijke grond is dit een goed uitgangspunt. Als de gemeente tegen windturbines op land is dan wordt het lastiger om productief te onderhandelen. De houding van de gemeente voorafgaand aan de onderhandelingen beïnvloedt dus ook direct het onderhandelingsproces. Deze twee belangrijke variabelen hebben overigens ook invloed op elkaar en daardoor ook op het resultaat. Wanneer een provincie een sturingsmodel hanteert waarbij de gemeente minder wordt betrokken in de onderhandelingen voor een windpark is de kans kleiner dat de gemeente tevreden is met de uitkomst van de onderhandelingen dan wanneer de gemeente mocht meebeslissen over het windpark. Het onderhandelen en de inhoud van de onderhandelingen zijn dus direct aan elkaar verbonden. De manier van onderhandelen en het bespreken van inhoudelijke zaken heeft invloed op de ‘tevredenheid’ van de gemeente. Wanneer de gemeente ‘tevredener’ is met het besluit is de kans dat zij medewerking verlenen aan de provincie om het windturbineproject uit te voeren groter. De derde variabele in het model zijn de externe factoren. Dit zijn factoren die niet worden beïnvloed door de onderhandelingsstrategie van de provincie maar wel degelijk een effect hebben op het

verlenen van medewerking van de gemeente. Hieronder vallen sociaal-maatschappelijke concepten als het NIMBY-effect en twijfels over het belang van verduurzamen. Dit allen samen leidt tot het bereiken van het doel van de provincie, namelijk het uitvoeren en plaatsen van windturbineprojecten.

2.7 Hypothese

In vervolg op het conceptueel model kan er een hypothese worden gemaakt. Zoals net werd beschreven hebben de twee variabelen ‘sturingsfilosofie van de provincie’ en ‘bereidheid van de gemeente voor windmolens’ een grote invloed op het onderhandelingsproces. Daardoor is de verwachting ontstaan dat de gekozen sturingsfilosofie van grote invloed is op de uiteindelijke doelbereiking, het plaatsen van voldoende windparken. Doordat de provincie juridisch meer macht heeft dan de gemeente weegt de handeling van de provincie zwaarder dan de bereidheid van de gemeente. Desalniettemin kan de gemeente het plaatsen van windparken vertragen door tegen te werken en naar de rechter te stappen. Hierdoor blijft de bereidheid van de gemeente relevant voor de provincie. De verwachting is dat een verminderde betrokkenheid van de gemeente door de provincie leidt tot een verminderde doelbereiking. De hypothese luidt dan als: Wanneer een provincie een

sturingsfilosofie hanteert die resulteert in een verminderde invloed van de gemeente bij

onderhandelingen en de inhoud van deze onderhandelingen, is de kans kleiner dat de gemeente de nodige medewerking verleent aan de provincie. Dit zou een significante invloed hebben op de

(12)

12

Hoofdstuk 3. Methode

3.1 Vraagstelling

De onderzoeksvraag is: “In hoeverre heeft de gekozen sturingsfilosofie van de provincie invloed op de

medewerking van de gemeente bij windturbineprojecten?”

Er zijn vier deelvragen opgesteld die samen de onderzoeksvraag kunnen beantwoorden. De deelvragen zijn:

1.Welke bestuursorganen spelen een rol in het plaatsen van windmolens en op welke manier zijn zij betrokken?

2. Welke doelstellingen heeft het Rijk opgesteld omtrent het vergroten van de windenergiesector in Nederland en hoe moet dat worden behaald?

3. Welke sturingsmodellen zijn gebruikt door de geselecteerde provincies?

4. In hoeverre hebben de geselecteerde gemeenten medewerking verleend bij het realiseren van windmolens?

1. De eerste deelvraag wordt gebruikt om te onderzoeken welke bestuursorganen tegenwoordig een rol spelen in het proces van het plaatsen van windmolens. Ook wordt er gekeken naar de juridische/wettelijke eisen waar de stakeholders zich aan moeten houden. De deelvraag luidt als volgt: ”Welke bestuursorganen spelen een rol in het plaatsen van windmolens en op welke

manier zijn zij betrokken?”

Dit zal onderzocht worden aan de hand van een literatuuronderzoek. Voornamelijk rapporten, beleidsstukken en wetten zullen gebruikt worden. In de wet staat beschreven hoe de verschillende bestuursorganen op elkaar aansluiten en verschillende machtsposities hebben. Ook beschrijven beleidsstukken de relaties tussen verschillende bestuursorganen.

2. De tweede deelvraag kan de huidige situatie in Nederland schetsen. Daarbij wordt gekeken naar de doelstellingen van de Nederlandse overheid en de ambities van de provincies. De deelvraag luidt als volgt: “Welke doelstellingen heeft het Rijk opgesteld omtrent het vergroten

van de windenergiesector in Nederland en hoe moet dat worden behaald?”

Hier dient weer een literatuuronderzoek gebruikt te worden. Nederland heeft duurzaamheidsafspraken gemaakt op mondiaal, nationaal en regionaal niveau. Om de afspraken van alle niveaus te weten te komen moeten de afspraken worden onderzocht. De afspraken die zijn gemaakt staan allemaal in rapporten en beleidsdocumenten. Binnen Nederland is het beleidsstuk ‘Energieakkoord’ zeer belangrijk.

(13)

13

3. Middels de derde deelvraag wordt onderzocht welke sturingsmodellen worden gebruikt door de provincies. De deelvraag luidt als volgt: ” Welke onderhandelingsstrategieën zijn gebruikt

door de geselecteerde provincies?”

Deze deelvraag wordt voornamelijk beantwoord aan de hand van de interviews met de provincies. De interviews zijn gestructureerd via een MCA. Ook wordt er deels gekeken naar structuurvisies van provincies en rapporten die zij hebben opgesteld over het plaatsen van windturbines. Door dit te combineren kan er een compleet antwoord worden gegeven op de deelvraag.

4. De vierde deelvraag beslaat de medewerking van de gemeente aan de windturbineprojecten. De deelvraag luidt als volgt: “In hoeverre hebben de geselecteerde gemeenten medewerking verleend bij het realiseren van windmolens?”

Deze deelvraag wordt net zoals de derde deelvraag beantwoord aan de hand van interviews. De interviews met de vier gemeenten zijn gestructureerd via een MCA.

3.2 Selectie

Het onderzoeksdesign in deze scriptie is een comparative case study. Om de onderzoeksvraag te kunnen beantwoorden moeten verschillende provincies en gemeenten worden onderzocht. Pas

wanneer er meerdere sturingsmodellen van verschillende provincies en gemeenten zijn onderzocht kan er worden gesproken over welke invloed een sturingsmodel heeft op gemeentelijke medewerking. Er moet met aandacht worden gezocht naar geschikte gemeenten voor het onderzoek. Wanneer

gemeenten verschillende fysieke eigenschappen hebben kan dit van grote invloed zijn op de onderhandelingsprocessen. Omdat uiteindelijk een vergelijking moet worden gemaakt tussen de onderhandelingsprocessen is het van belang dat de fysieke eigenschappen en andere kenmerken van de gemeenten gelijk worden gehouden. Het zou onjuist zijn als een gemeente met veel vrije ruimte zoals bijvoorbeeld een Zeewolde wordt vergeleken met Amsterdam. Daarom worden gemeenten

geselecteerd die gelijke fysieke kenmerken hebben. Hierbij wordt rekening gehouden met de grootte van de gemeente, het aantal inwoners en het grondgebruik. Om te onderzoeken waarom het plaatsen van windmolens bij de ene gemeente makkelijker verloopt dan bij een andere gemeente is besloten om gemeenten te onderzoeken met een verschil in het succes van de onderhandelingen. Er worden twee gemeenten onderzocht waarbij het plaatsen van een nieuw windpark tegenstand kent vanuit de lokale omgeving. Vervolgens worden er nog twee gemeenten onderzocht waarbij zonder al te veel commotie windturbines zijn geplaatst in de gemeente.

Onderzoekbare gemeenten die binnen de criteria passen en worden onderzocht zijn: Súdwest-Fryslân (Friesland), Goeree-Overflakkee Holland), Medemblik (Noord-Holland) en Barendrecht (Zuid-Holland). Uit beleidsdocumenten blijkt dat er in Súdwest-Fryslân en Goeree-Overflakkee al veel

(14)

14

windturbines staan en er nog meer turbine komen in de nabije toekomst. Omdat dit in het verleden goed is verlopen is besloten om deze twee gemeenten te selecteren voor het onderzoek. Bij de

gemeenten Barendrecht en Medemblik gaat het plaatsen van windmolens minder gemakkelijk volgens beleidsdocumenten en de gemeenten. Er is gekozen om deze twee gemeenten ook te selecteren voor het onderzoek.

Omdat de invloed van de sturingstechniek op de doelbereikbaarheid wordt onderzocht moet ook bij provincies onderzoek worden gedaan. De provincies die worden onderzocht hangen samen met de te onderzoeken gemeenten. De provincies die naar voren komen zijn: Friesland, Zuid-Holland (met twee gemeenten) en Noord-Holland.

3.3 Analysemethode

In deze scriptie wordt gekeken naar de invloed van sturingsmodellen. Er wordt specifiek gekeken naar het handelen van de gemeenten en provincies. Omdat het handelen van de provincies en het effect daarvan op de gemeente in de diepte moet worden geanalyseerd, vergt dit een kwalitatief onderzoek. Het onderzoek zal worden verricht door middel van een narratieve analyse. Met een narratieve analyse kunnen verhalen en keuzes worden onderzocht en de verbanden tussen onderlinge relaties beter worden begrepen (Bryman, 2008: 557). Een narratieve analyse is een kwalitatieve analyse, hiermee kan uitgebreid worden gekeken naar de effecten van beleid en onderhandelingen die een centrale rol spelen in deze scriptie. Een kwantitatieve analysemethode zou de effecten van een sturingsmodel niet goed kunnen beschrijven omdat de effecten niet meetbaar zijn in cijfers maar juist in beleid en sociale interacties. Kwantitatief onderzoek is goed in het onderzoeken van een groot aantal gegevens, in dit onderzoek moeten echter onderhandelingsprocessen worden onderzocht. Daarom is het van belang dat een kwalitatieve analysemethode wordt gehanteerd. De narratieve analyse dient wel zorgvuldig te worden uitgevoerd. Een kritiekpunt op onderzoekers die een narratieve analyse hanteren is dat zij geregeld de neiging krijgen om de verhalen onkritisch te analyseren (Bury, 2001). In deze scriptie wordt geacht de verhalen wel kritisch te analyseren. Naast het kwalitatieve onderzoek zal er ook deels kwantitatief onderzoek moeten worden verricht ter ondersteuning van de kwalitatieve informatie door middel van statistische informatie uit beleidsdocumenten.

3.4 Dataverzameling

De data moet worden verzameld via literatuuronderzoek en interviews.

In deze scriptie worden naast interviews visierapporten, beleidsdocumenten, artikelen en verslagen gebruikt om de onderzoeksvraag te kunnen beantwoorden. Omdat niet alle informatie uit bestaande literatuur kan worden gehaald zullen er interviews plaatsvinden met de gemeenten en de gekoppelde provincies. De interviews worden allen los afgenomen. Bij de interviews worden vragen gesteld die zijn afgeleid van een Multi-criteria-analyse (MCA) die vaker wordt gebruikt voor onderzoek van windmolenbeleid (Duyn et al., 2006).

(15)

15

Bij deze MCA zijn de criteria:

-In hoeverre de provincie de locaties voor windturbines vastleggen/vrij laten aan de gemeenten. -In hoeverre de provincie eisen stelt aan de fysieke kenmerken van de windturbines/vrij laten aan de gemeenten.

-In hoeverre de provincie individueel handelt/samenwerkt met gemeenten

Middels het onderzoeken aan de hand van deze drie criteria kan het sturingsmodel van de provincie worden bepaald. Als blijkt dat alle drie de criteria worden bepaald door de provincie en niet de gemeente is er sprake van hiërarchische sturing. Wanneer uit de criteria blijkt dat de provincie en gemeente samen handelen is er sprake van netwerksturing. Wanneer blijkt uit de criteria dat de provincie de gemeente vrij laat en alles zelf laat regelen is er sprake van zelfsturing. Zoals is te zien in het conceptueel model in figuur 2 heeft het sturingsmodel een grote invloed op het

onderhandelingsproces. Bij de interviews worden vragen gesteld die vooraf zijn opgesteld en verdeeld in drie secties die aansluiten bij de drie criteria uit de MCA.

Bij de drie interviews met leden van de provincie en de vier interviews met de leden van gemeenten worden de drie bovenstaande criteria zo geformuleerd dat de respondenten het vanuit hun perspectief kunnen beantwoorden. Voorafgaand aan het interview worden de geïnterviewden gevraagd of zij het goed vinden dat het gesprek wordt opgenomen. Hierdoor kunnen de interviews achteraf worden uitgeschreven en worden gebruikt om terug te lezen wat precies werd gezegd. Ook vergroot het uitschrijven van de interviews de transparantie van het onderzoek doordat lezers niet enkel de opvatting van de interviewer lezen in de scriptie.

3.5 Dataverwerking

Om de informatie uit de interviews op een juiste manier te verwerken en een structuur in de beoordeling van de interviews te maken zijn zes kenmerken opgesteld. Deze kenmerken zijn: -Visie van provincie over overleggen met gemeente.

-Bepalen van locaties van windmolens.

-Betrekken van gemeente bij het plaatsen en vergunning aanvragen van windmolens. -Bepalen van fysieke kenmerken van windmolens.

-Opinie van provincie over gemeente.

-Samenwerking in groepsverband met stakeholders.

Deze zes kenmerken zijn aan de hand van de MCA opgesteld. Elke provincie wordt beoordeeld aan de hand van deze zes kenmerken. Hierbij wordt er beoordeeld of de provincie de gemeente betrokken heeft. Om een voorbeeld te schetsen zal er nu met het tweede kenmerk “bepalen van locaties windmolens” de opties worden gegeven. De provincie kan kiezen om de locaties zelf te bepalen (hiërarchische sturing), om de locaties samen met de gemeente te bepalen (netwerksturing) en om de

(16)

16

locaties door de gemeente te laten bepalen (zelfsturing). Elk kenmerk wordt op deze manier ingedeeld en uiteindelijk kan er een gezamenlijke beoordeling komen over de zes kenmerken. De gezamenlijke beoordeling wordt dan dat de provincie gebruik maakt van een hiërarchische sturing, een

netwerksturing of een zelfsturing. Op deze manier wordt bepaald met welk sturingsmodel de provincie het onderhandelingsproces aangaat. Dit is essentieel zoals te zien in figuur 2.

Om te achterhalen in hoeverre de gemeenten medewerking hebben verleend voor de windparken moeten de interviews structureel onderzocht worden. Dat gebeurt aan de hand van dezelfde zes kenmerken als de provincie. Nu wordt er echter gekeken in hoeverre de gemeente medewerking verleent aan de provincie, nu worden de zes kenmerken beoordeeld met een mate van waardering die de gemeente heeft voor de inspraak die zij krijgen. Om een voorbeeld te schetsen wordt er weer aan de hand van het tweede kenmerk “bepalen van locaties windmolens” de opties gegeven. De gemeente wordt uitgesloten van de locatiebepaling door de provincie (gemeente is ontevreden), de gemeente beslist samen met de provincie de locaties (gemeente is behoorlijk tevreden) en de gemeente beslist zelf de locaties (gemeente is tevreden). Elk kenmerk wordt op deze manier ingedeeld en uiteindelijk kan er een gezamenlijke beoordeling komen over de zes kenmerken. De gezamenlijke beoordeling wordt dan dat de gemeente wel medewerking heeft verleend aan de provincie, of geen medewerking heeft verleend aan de provincie. Op deze manier wordt bepaald wat de bereidheid is van de gemeente en hoe zij in het onderhandelingsproces staat. Dit is essentieel zoals te zien in figuur 2.

3.6 Operationalisering

Om het onderzoek in goede banen te leiden worden de begrippen ‘sturingsmodel’ en ‘doelbereiking’ geoperationaliseerd. Operationaliseren houdt in dat een abstract begrip tot meetbare indicatoren wordt gedefinieerd waardoor analyse mogelijk wordt gemaakt (Bryman, 2012: 64)

Zoals in het theoretisch kader is aangegeven zijn er drie sturingsmodellen, dit zijn hiërarchische sturing, netwerksturing en zelfsturing (Duyn et al., 2006). In tabel 1 worden de sturingsmodellen geoperationaliseerd. In tabel 2 wordt het begrip doelbereiking geoperationaliseerd. Het Rijk heeft de provincies een MW-quota gegeven, deze doelstelling halen wordt gezien als doelbereiking.

(17)

17

Tabel 1. Operationalisering van sturingsmodellen.

Sturingsmodellen

Variabelen Indicatoren

Hiërarchische sturing

-Geen overleg, provincie beslist zelf -Provincie bepaalt locatie turbines -Provincie regelt vergunningen

-Provincie bepaalt de fysieke kenmerken -Provincie ziet gemeente als ongeschikt

-Provincie richt geen groepen op waarin stakeholders worden betrokken

Netwerksturing

-Provincie en gemeente beslissen samen

-Provincie en gemeente kiezen samen geschikte locaties voor turbines

-Provincie regelt samen met gemeente de vergunningen -Provincie en gemeente bepalen samen fysieke kenmerken van molen

-Provincie ziet gemeente als partner

-Provincie werkt met stakeholders samen in groepsverbanden

Zelfsturing

-Provincie laat gemeente beslissen -Provincie laat anderen locaties bepalen -Provincie laat anderen vergunningen regelen -Provincie laat anderen fysieke kenmerken bepalen -Provincie ziet gemeente als gelijkwaardig

-Provincie laat alles toe, zondert zich af

Tabel 2. Operationalisering van doelbereiking

Doelbereiking

Variabelen. Indicatoren

MW-doelstelling wordt gehaald

-Beoogde windparken worden geplaatst -Onsuccesvol tegenwerken van de gemeente of medewerking van de gemeente

MW-doelstelling wordt niet gehaald

- Beoogde windparken worden niet geplaatst - Succesvol tegenwerken van de gemeente

(18)

18

Hoofdstuk 4. Resultaten: Betrokken bestuursorganen en windmolenbeleid

4.1 Deelvraag: Welke bestuursorganen spelen een rol in het plaatsen van

windmolens en op welke manier zijn zij betrokken?

Nederland heeft samen met alle leden van de Europese Unie afgesproken om zuiniger om te gaan met energie en om de energieopwekking te verduurzamen. Omdat de uitstoot van CO2 wordt opgenomen in de atmosfeer blijven de gevolgen van de uitstoot niet enkel bij het vervuilende land.

Verduurzamingsafspraken zoals het Kyotoprotocol, het Parijs-Akkoord en Europa 2020 zijn essentieel om klimaatverandering te mitigeren. Afspraken zoals deze leiden tot een vermindering van de uitstoot op grote schaal. Wanneer er enkel in Nederland kolencentrales sluiten wordt het energietekort in een ander land opgewekt, waarschijnlijk alsnog uit fossiele brandstoffen. Wanneer landen samen actie ondernemen kan dit worden vermeden en kan er gezamenlijk worden gewerkt aan nieuwe

energiebronnen. De Nederlandse overheid is verantwoordelijk voor de verduurzaming van de

Nederlandse energiesector richting de landen met wie de afspraken zijn gemaakt, om precies te zijn is de minister van economische zaken verantwoordelijk. Zoals in de vorige deelvraag reeds is besproken wordt windenergie gezien als een efficiënte bron van duurzame energie. Het Rijk heeft verschillende structuurvisies opgesteld waarin wordt aangegeven op welke manier windenergie kan worden opgewekt in Nederland. De gedachte van de nieuwe Wet Ruimtelijke Ordening uit 2003 is

meegenomen in de structuurvisies: decentraal wat kan, centraal wat moet. Provincies en gemeenten kregen door deze wet meer verantwoordelijkheden vergeleken met vroeger. Het Rijk en provincies hebben een akkoord gesloten over het realiseren van 6000 MW aan windvermogen in 2020, de verdeling staat in tabel 3. Het realiseren van de 6000 MW is een gedeelde verantwoordelijkheid van Rijk, provincies, gemeenten en marktpartijen zoals bekrachtigd in het Nationaal Energieakkoord (2013).In de volgende alinea’s worden de relaties tussen de verschillende overheidsinstanties bij het realiseren van de doelstelling uitgelicht. Het Rijk heeft in de structuurvisies aangegeven dat de 6000 MW moet worden opgewekt uit een aantal grootschalige windparken en veel kleinschalige

windparken (Rijksoverheid, 2012 & 2014). Wanneer een gepland windmolenpark meer dan 100 MW opwekt en dit plan wordt afgewezen door een gemeente dan kan een initiatiefnemer contact opnemen met het Rijk. De grote windparken moeten dan worden ontwikkeld door het Rijk vanwege het hiermee gemoeide nationale belang volgens de elektriciteitswet uit 1998. Vervolgens neemt het Rijk de taak over van de gemeente en beslist het Rijk of het plan mag worden uitgevoerd. In de praktijk ligt dit iets anders, het Rijk neemt meteen de leiding voor parken boven 100 MW. De kansgebieden voor deze parken zijn opgenomen in structuurvisies van het Rijk. Het is vervolgens aan de provincies om de kansgebieden voor grootschalige windparken mee te nemen in de structuurvisies. Hiernaast is

afgesproken dat provincies buiten de grootschalige windenergiegebieden ook gebieden aangeven waar ruime is voor kleinschalige windparken.

(19)

19

wanneer een gebied binnen de provinciegrenzen valt. Wanneer de mogelijke energieopbrengst van zo’n kansgebied nog niet leidt tot de MW-quota van de provincie moet er verder gekeken worden binnen de provincie naar extra gebieden voor kleinschalige windparken. De locaties die hiervoor in aanmerking komen moeten ook door de provincie in de structuurvisie worden toegevoegd. De provincie kan door de provinciewet zelf besluiten nemen, beleid opstellen en het beleid uitvoeren. De wijze waarop de provincie locaties vindt voor kleinschalige windparken staat vrij. Hier kan door provincies zelf een strategie worden gekozen om geschikte locaties te vinden voor windparken, de gekozen strategie zal een invloed hebben op de doelbereiking van de provincie (Duyn et al., 2006). De provincies kunnen de gemeenten juist wél of juist niét betrekken bij de totstandkoming van geschikte locaties. Wanneer de locaties eenmaal zijn vastgesteld moet dit worden opgenomen in de

structuurvisie van de provincie en in het bestemmingsplan van de gemeente. De grond waarop de windturbines moeten komen vallen binnen gemeentelijke grenzen, hierdoor is de gemeente het eerste aanspreekpunt voor initiatiefnemers voor windturbines. De gemeente kan dankzij de gemeentewet zelf besluiten nemen en beleid opstellen. Wanneer de gemeente en de initiatiefnemer samen succesvol handelen heeft de provincie geen taak bij het plaatsen van de windturbines. Dan wordt de

omgevingsvergunning verleend vanuit de gemeente. Wanneer de gemeente het niet eens kan worden met een initiatiefnemer kan de initiatiefnemer contact opnemen met de provincie. Vanuit de Crisis-en herstelwet (CHW) is bepaald dat windparken met een opbrengst tussen de 5 MW en 100 MW van provinciaal belang zijn. De Provinciale Staten zijn dan vanuit de Wet Ruimtelijke Ordening (WRO) bevoegd om op verzoek van een initiatiefnemer gronden aan te wijzen voor windturbines. Hiervoor kunnen de Provinciale Staten een inpassingsplan maken wat kan worden ingevoegd in het

bestemmingsplan van de gemeente. Wanneer de provincie geen geschikte locaties kan vinden voor windparken, of wanneer gemeenten in beroep gaan tegen initiatiefnemers kan het realiseren van windparken zeer lang duren (Beaujean, 2001; Bosch & van Rijn, 2008). Provincies kunnen dan wel zelf beleid opstellen en gemeenten ‘overulen’ middels een inpassingsplan, wanneer provincies niet hun doel MW-quota bereiken kan het Rijk ingrijpen. Wanneer gemeenten de gekozen locaties niet als geschikt achten kan dit veel tijd kosten, een inpassingsplan van de provincie voorkomt dit. Wanneer een provincie te traag met gemeenten onderhandelt of het nalaat om een inpassingsplan in te voeren dan kan het Rijk de regie overnemen door de WRO. Net zoals de gemeenten een inpassingsplan als ongewenst zien ziet de provincie een inpassingsplan door het Rijk als ongewenst. Een hoger bestuursorgaan kent minder sentiment over de te plaatsen windturbines omdat zij daar zowel

bestuurlijk als persoonlijk verder vanaf staan. Hierdoor kunnen de windturbines uiteindelijk geplaatst worden op een gebied dat lokaal wordt gewaardeerd om het rustige en open landschap. Een hoger bestuursorgaan kan een lager bestuursorgaan corrigeren via een inpassingsplan.

(20)

20

4.1.1 Deelconclusie

In Nederland is er hechte samenwerking tussen de verschillende overheidsorganen voor het plaatsen van windturbines. Door het nationale en internationale belang van verduurzaming wordt de gemeente als grondeigenaar strikt in de gaten gehouden door de hogere bestuursniveaus. Veelal neemt de provincie de uitvoerende taak van de gemeente over terwijl de gemeente zelf ook bevoegd is om windparken te plaatsen tot een opbrengst van 100 MW. Het is een samenspel tussen de gemeenten, de provincies en het Rijk.

(21)

21

4.2 Deelvraag: Welke doelstellingen heeft het Rijk opgesteld omtrent het

vergroten van de windenergiesector in Nederland en hoe moet dat worden

behaald?

In 2010 heeft de Europese Unie het beleidsstuk ‘Europa 2020’ opgesteld waarin doelstellingen zijn opgenomen waar alle leden naar moeten handelen. Deze doelstellingen betreffen het onderwijs, de werkgelegenheid, onderzoek en ontwikkeling, klimaatverandering en armoede (Europese Commissie, 2010). Er wordt rekening gehouden met de verschillen tussen de leden, wat resulteert in verschillende doelstellingen per thema voor de leden. Zo moet het energiegebruik van Nederland in 2020 voor minimaal 14% uit duurzame energiebronnen zijn opgewekt. Het Rijk heeft in 2012 het

beleidsdocument Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte (SVIR) gepubliceerd waarin het Rijk ambities heeft geschetst van het ruimtelijk en mobiliteitsbeleid voor Nederland in 2040. In het document staat dat een toekomstbestendige energievoorziening van vitaal belang is voor de Nederlandse economie. De komende decennia groeit de vraag naar elektriciteit en gas nog gestaag. Hierbij zullen fossiele brandstoffen sterk vertegenwoordigd zijn in het voorzien van de

energiebehoefte. Een groeiende energiebehoefte betekent dat er nog significant meer duurzame energiebronnen in gebruik moeten worden genomen om de Europese doelstellingen te halen. Het is van belang dat er spoedig een overgang kan worden gemaakt naar duurzame energiebronnen. In de SVIR (2012) wordt helder omschreven waarom die overgang van belang gespeend is:

“Het schaarser worden van fossiele brandstoffen, CO2-uitstoot, geopolitieke verhoudingen en een gelijktijdige verdere groei van de energievraag maakt het noodzakelijk om de aanwezige capaciteit aan energie op Europese schaal beter te benutten en ruimte te geven aan de transitie naar andere energiebronnen (wind, zon, biomassa, bodemenergie, geothermie) en –productiemethoden (kernenergie) in combinatie met het werken aan energiebesparing en energierecycling.”

Om deze gedachte te operationaliseren is het Energieakkoord voor duurzame groei opgesteld. Het akkoord overbrugt uiteenlopende belangen en verbindt ruim veertig organisaties en instellingen. In het akkoord staan pijlers waar aandacht aan moet worden besteed. Eén van deze pijlers is ‘opschalen van hernieuwbare energieopwekking’ waarin windenergie als één van de kansrijke duurzame

energiebronnen wordt gezien. Om 14% duurzame energie in 2020 te halen moeten er ambitieuze doelstellingen worden gemaakt. Omdat Het Rijk niet de tijd heeft om zelf heel Nederland te onderzoeken voor geschikte locaties voor turbines, net zoals het Rijk niet willekeurig locaties kan kiezen voor turbines is er besloten dit samen uit te voeren met de provincies. De provincies hebben tevens meer kennis over de grond die zij bezitten en kunnen sneller geschikte locaties vinden. Het Rijk en de provincies hebben samen afgesproken 6000 MW aan windenergie op land op te wekken in 2020 en 4450 MW aan windenergie op zee in 2023 (SER, 2013). Het uitvoeren van deze plannen is gestart in 2013. Van de 6000 MW die gerealiseerd moet worden voor 2020 was 5715 MW voorlopig

(22)

22

ingedeeld. Vervolgens is de laatste 285 MW verdeeld en is er definitief vastgesteld hoeveel MW elke provincie moet opwekken. Hoeveel MW elke provincie moet opwekken staat in tabel 3.

Tabel 3, verdeling van 6000 MW.

Provincie

Voorlopig aantal MW Definitief aantal MW

Flevoland 1370 1390,5 Groningen 850 855,5 Zuid-Holland 730 735,5 Noord-Holland 580 685,5 Zeeland 550 570,5 Friesland 525 530,5 Noord Brabant 420 470,5 Drenthe 280 285,5 Gelderland 210 230,5 Limburg 60 95,5 Overijssel 80 85,5 Utrecht 60 65,5 (Bron: Rijksoverheid 2012).

Tabel 3 weergeeft significante verschillen in de te behalen aantal MW per provincie. Bij de totstandkoming van de verdeling is rekening gehouden met verschillende factoren waaronder voldoende ruimte en windkracht voor de windturbines. Provincies die aan de zee grenzen kennen normaal gesproken meer wind dan provincies die verder landinwaarts liggen. Zo moeten Zeeland en Flevoland die aan de Noordzee en Waddenzee grenzen aanzienlijk meer MW opwekken dan

provincies die daar niet aan grenzen zoals Utrecht en Limburg. Voor elke provincie is het een uitdaging om de ambitieuze doelen te halen. Hierom moeten overheden, bedrijven, agrariërs en organisaties actief een bijdrage leveren aan het versterken van het maatschappelijk draagvlak (SER, 2013). Om geschikte locaties op land te kunnen benutten moet er naast het maatschappelijke draagvlak ook voldoende draagvlak zijn vanuit de provincie en politiek. Dit wordt als essentieel gezien en zou als fundering moeten werken voor verdere windenergie-plannen in de toekomst. Het Rijk heeft als uitwerking op de ‘Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte’ de Rijksstructuurvisie ‘Windenergie op land’ gemaakt. In deze uitwerking presenteert het Rijk een ruimtelijk plan voor de doorgroei van windenergie in Nederland. Gebieden die als kansrijk worden beschouwd door het Rijk voor windparken met een opbrengst groter dan 100 MW worden verder toegelicht. Parken met een opbrengst boven de 100 MW worden uitgevoerd door het Rijk. Hierbij hebben de provincies een minimale taak. De beoogde 6000 MW in 2020 kan echter niet enkel gehaald worden met parken boven

(23)

23

de 100 MW, er zullen veel kleine windparken moeten worden geopend in alle provincies.

Structuurvisie ‘Windenergie op land’ biedt duidelijkheid aan medeoverheden, bedrijven en burgers over een gewenste doorgroei van windenergie op land. Ondersteuning vanuit het Rijk via

structuurvisies moet leiden tot 6000 MW in 2020. Wanneer er wordt gekeken naar de resultaten van het Rijk en de provincies blijkt dit niet een makkelijke opgave. Zoals te zien in figuur 3 wordt het lastig om zowel de doelstelling voor windenergie op zee als windenergie op land te halen. Het is verontrustend dat de totaalopgave van wind op land niet resulteert in Lijn A in figuur 3. Ook loopt de totaalopgave voor windenergie op zee niet op schema, zoals kan worden vergeleken met Lijn B in figuur 3. Zoals te zien is er slechts data tot en met 2015 en is het onduidelijk hoe de lijnen zouden verlopen als zij verder waren ingevuld. Uit data van WindStats blijkt dat in 2016 slechts voor 220 MW aan windmolens op land is geplaatst, wat ver onder het aantal is wanneer Lijn A moet worden

gevolgd. Offshore is er een toename van 600 MW geboekt dankzij een nieuw windpark boven Groningen. Hierdoor komt Lijn B waarmee de doelstelling voor windenergie op zee gehaald kan worden binnen handbereik.

Figuur 3, realisatie van doelstelling.

(24)

24

4.2.1 Deelconclusie

Het Rijk en de provincies hebben samen afgesproken 6000 MW aan windenergie op land op te

wekken in 2020 en 4450 MW aan windenergie op zee in 2023. Bij de totstandkoming van de verdeling van de 6000 MW is rekening gehouden met verschillende factoren waaronder voldoende ruimte en windkracht voor de windturbines. Ook zijn de drie verschillende overheidsorganen bezig met het bewust maken van de Nederlandse maatschappij en inwoners. Momenteel lijkt het erop dat de doelstelling voor 2020 niet gehaald gaat worden. De doelstelling was geen onredelijk getal, in de uitvoering gaat teveel mis. Het informeren van de Nederlandse maatschappij moet Nederlanders positiever maken tegenover windenergie op land.

(25)

25

Hoofdstuk 5. Resultaten: Sturingfilosofieën van onderzochte provincies

Deelvraag: Welke sturingsmodellen zijn gebruikt door de geselecteerde

provincies?

5.1 Introductie

In dit hoofdstuk worden de sturingsmodellen van de drie provincies Friesland, Noord-Holland en Zuid-Holland beoordeeld op basis van interviews, beleidsdocumenten en rapporten. Na een beschrijving van de situatie in de provincie wordt een beoordeling gemaakt om te bepalen welk sturingsmodel de provincie hanteert.

5.2 Friesland

De provincie Friesland heeft een taakstelling van 530,5 MW aan windenergie op land. Om deze taakstelling te realiseren heeft de provincie Friesland in een vroeg stadium contact opgenomen met gemeenten om te informeren naar de houding tegenover windturbines. Hieruit kwam naar voren dat veel gemeenten in Friesland niet positief zijn over windprojecten. Omdat de burgers zich uitspraken tegen windturbines hebben de gemeenteraden deze houding overgenomen. Om deze reden heeft de provincie besloten om enkel de 530, 5 MW aan windenergie te realiseren en geen één MW meer. De provincie heeft aan gemeenten gevraagd of zij gebieden kunnen aanwijzen waar zijzelf windmolens zouden willen zien. Daarnaast heeft de provincie zelf gezocht naar geschikte locaties voor de

windturbines en heeft het deze locaties opgenomen in verschillende beleidsnota. In deze documenten ‘Windstreek 2000’ en ‘Fryslân Windstreek 2012’ en ‘Structuurvisie Fryslân Windstreek 2014 IJsselmeer’ zijn kansgebieden aangegeven waar de provincie de windturbines het liefst ziet. Ook zijn alternatieve locaties waar windturbines eventueel mogelijk zijn aangegeven. De gemeente Heerenveen heeft als gemeente de doelstelling om te verduurzamen, daar heeft de provincie op ingespeeld door een kansgebied in de gemeente Heerenveen aan te wijzen (Friesland, 2012). De provincie Friesland wilde in een vroeg stadium weten waar de MW gerealiseerd kunnen worden. De provincie heeft ervoor gekozen om bij het plaatsen van nieuwe turbines oude turbines te verwijderen. Idealiter worden de nieuwe turbines op dezelfde plaats gebouwd als waar de oude turbines stonden maar dat is technisch gezien vaak niet mogelijk. Omdat de provincie Friesland de gevolgen voor de inwoners van het nieuwe project minimaal wilt houden heeft de provincie een omgevingsadviesraad opgesteld. Sietse Douma zei daar het volgende over :

“Wij hebben een omgevingsadviesraad opgesteld waarin direct omwonenden zitten net zoals

de vertegenwoordigers van de dorpen in de omgeving. Zij hebben een meedenkfunctie en mogen reageren op voorstellen die voorbereid worden. Daar kunnen zij gevraagd en ongevraagd advies over geven, en zij denken vanuit het lokale belang na over het project. Zij hebben wel meegekregen dat hun vrijheid om te adviseren wel binnen kaders plaatsvindt, zo is het duidelijk dat er een project

(26)

26

gerealiseerd moet worden om als provincie aan de taakstelling te voldoen, maar binnen die randvoorwaarden mogen zij alles vinden en zeggen. (..) De provincie heeft gezegd dat zij het heel belangrijk vindt wat de omgeving ervan vindt. We willen zoveel mogelijk rekening houden. (Interview A)”

De provincie Friesland betrekt de lokale bevolking hiermee zodanig dat de provincie de regie

enigszins afstaat aan de lokale bevolking. De enige voorwaarde van de provincie is dat de windparken gerealiseerd moeten worden en de raad geen invloed heeft op het wel of niet doorgaan van een plan, enkel op de kenmerken. Er bestonden drie alternatieven voor een windpark, deze zijn allen beoordeeld aan de hand van een milieueffectrapportage (MER). Vervolgens mocht de raad haar voorkeur geven voor één van de drie alternatieven. Hierbij koos de raad voor het alternatief van een windmolenpark met de minste maar hoogste molens. Uiteindelijk is mede door de keuze van de raad gekozen voor dat alternatief. Er kan dus gesproken worden over een samenwerking tussen provincie, initiatiefnemers en de lokale bevolking. De provincie Friesland zegt zelf te hebben gekozen om nauw samen te werken met gemeenten en omwonenden. Wanneer gemeenten hebben aangegeven niet te willen instemmen met een windpark moet de provincie het heft in handen nemen. Omdat de provincie wil dat de gemeente meegaat in het proces is de gemeente toegevoegd in de projectgroep die het inpassingsplan voorbereidt. De provincie Friesland ziet de gemeenten als gelijkwaardige partners voor zover dit kan.

5.2.1 Beoordeling van de provincie Friesland:

Kenmerk: Beoordeling:

-Visie van provincie over overleggen met gemeente.

De provincie wil overleggen.

-Bepalen van locaties van windmolens. De provincie overlegt maar beslist zelf.

-Betrekken van gemeente bij het plaatsen en vergunning aanvragen van windmolens.

De provincie en gemeente beslissen samen wie de vergunning gaat verlenen.

-Bepalen van fysieke kenmerken van windmolens. De provincie betrekt stakeholders.

-Opinie van provincie over gemeente. De provincie ziet de gemeente als constructieve partner.

De provincie betrekt stakeholders in groepen.

(27)

27

5.3 Zuid Holland

De provincie Zuid-Holland heeft een taakstelling van 730,5 MW aan windenergie op land. Zoals te zien in tabel 1 is dit de op twee na hoogste taakstelling van de provincies. Omdat de provincie Zuid-Holland een vrij dichtbevolkte provincie is zou dat lastig kunnen zijn. Provincie Zuid-Zuid-Holland vond het niet praktisch om zelf gebieden te zoeken die geschikt zouden kunnen zijn voor turbines en heeft daarom besloten om dit aan de gemeenten over te laten. De provincie heeft de gemeenten gevraagd of zij geschikte locaties voor turbine kunnen vinden. Hier zijn vervolgens veel kansgebieden uit

voortgekomen en het heeft zelfs de ‘Convenant realisatie windenergie stadsregio Rotterdam’ opgeleverd. In dit convenant hebben de gemeente Rotterdam en kleine buurtgemeenten afgesproken om samen actief te werken aan windparken in de regio. De provincie Zuid-Holland verwacht 150 MW aan windenergie te plaatsen in de stadsregio Rotterdam, 300 MW aan windenergie in de Rotterdamse have en 225 MW aan windenergie op Goeree-Overflakkee. (Pondera Consult, 2017). De overige 60 MW moet worden opgewekt op andere locaties, indien mogelijk op locaties die zijn voorgedragen door gemeenten. De kansgebieden voor windenergie zijn de ene keer zeer specifiek en andere keer zeer ruim genomen. Bij de specifieke locaties staat al vast waar de nieuwe turbines komen. In de ruimere kansgebieden is het aan de initiatiefnemer om samen met de gemeente tot een geschikte locatie voor het windpark te komen. Wanneer de locatie is vastgesteld is het nogmaals aan de initiatiefnemer en gemeente om te beslissen wat de precieze eigenschappen van de molen zijn. De provincie Zuid-Holland heeft richtlijnen opgesteld waar de windturbines aan moeten voldoen in het planMER, zolang de turbines daar aan voldoen gaat de provincie akkoord. De provincie controleert wel of de turbine voldoet aan wettelijke eisen van geluid, slagschaduw en andere aspecten. Wanneer gemeenten zelf in een bestemmingplan hebben opgenomen dat windmolens aan bepaalde waarden moeten voldoen dan wordt hier rekening mee gehouden, tenminste zolang het binnen de richtlijnen van de planMER valt. Zo heeft de gemeenteraad van de gemeente Goeree-Overflakkee een motie aangenomen dat de tiphoogte van een turbine niet hoger mag zijn dan 150 meter. Door dit te

handhaven hoeft er geen verlichting op de turbine, wat als hinderlijk wordt ervaren door omwonenden. In Zuid-Holland is afgesproken windturbines minimaal 450 meter van woonkernen te plaatsen,

Goeree-Overflakkee heeft bedongen dat dit voor hun minimaal 900 meter moet zijn. Het kan gezegd worden dat de provincie Zuid-Holland flexibel is voor gemeenten die meewerken met windparken. De gemeenten die dit doen zijn zelf ook verantwoordelijk voor de vergunningverlening. Wanneer de provincie via een inpassingsplan een windpark realiseert doet zij ook de vergunningverlening. De provincie heeft geen groepen opgericht waarin zij, de initiatiefnemer en omwonenden kunnen onderhandelen over de windmolens. Wel heeft de provincie contact met gemeenten waar turbines geplaatst moeten worden. De visie van de provincie Zuid-Holland komt terug in de uitspraak van Astrid Vlaminkx:

(28)

28

“Wij willen de gemeenten ondersteunen bij de volgende fase. Hiervoor ging het nog erg om

waarom en waar komen de molens, nu zijn we het gesprek gestart met welke ondersteuning zij nodig hebben wanneer er een initiatiefnemer komt. Dan kunnen we ondersteunen met het opstellen van het beleidskader of in het gesprek aangaan met de initiatiefnemer. Op die manier proberen we gemeenten wel te ondersteunen en te faciliteren. Je merkt vaak dat gemeenten na de locatie te hebben gekozen niet weten hoe ze verder moeten gaan. (Interview C)”

De provincie Zuid-Holland ondersteund de gemeenten wanneer dat nodig is. Wanneer gemeenten echter zelf constructief werken aan windparken is de hulp van de provincie niet nodig en laat de provincie de gemeenten hun gang gaan. Gemeenten die kortweg niet willen meewerken aan het realiseren van de windturbines worden uiteindelijk ‘overruled’ met een inpassingsplan. Dit probeert Zuid-Holland echter zo lang mogelijk te vermijden. De provincie behandelt gemeenten als gelijke zolang zij meewerken, wanneer zij dat niet doen is de provincie genoodzaakt om de gemeenten te ‘overrulen’ en is er geen sprake meer van een gelijkwaardige behandeling.

5.3.1 Beoordeling van de provincie Zuid-Holland:

De provincie wil overleggen.

-Bepalen van locaties van windmolens. De provincie en stakeholders bepalen samen.

De provincie laat gemeenten zelf de vergunningverlening uitvoeren.

-Bepalen van fysieke kenmerken van windmolens. De provincie staat gemeenten toe kenmerken te bepalen (binnen richtlijnen).

-Opinie van provincie over gemeente. De provincie ziet gemeente als partner.

De provincie werkt niet samen in groepen maar ondersteund waar nodig.

(29)

29

5.4 Noord-Holland

De provincie Noord-Holland kent een taakstelling van 685,5 MW voor windenergie op land. Voorafgaand aan het overleg tussen het Rijk en de provincies om de 6000 MW te verdelen heeft de provincie al contact gehad met de gemeenten over windmolens. Gemeenten mochten aangeven waar zij windmolens wilden zien binnen hun gemeentegrenzen. Vervolgens heeft de provincie de

Structuurvisie Noord-Holland 2040 opgesteld waarin kansgebieden zijn opgenomen voor windenergie op land. De provincie heeft zelf onderzoek gedaan naar geschikte locaties en heeft de input van de gemeenten hierin verwerkt. Noord-Holland wil de MW-quota halen door het windpark Wieringermeer uit te breiden naar 350 MW, kleinschalige windparken te herstructureren en ongeveer 100 MW aan nieuwe turbines te plaatsen (Noord-Holland, 2015). De locaties die hiervoor zijn opgenomen worden echter niet door iedereen gewaardeerd. Een aantal gemeenten is van mening dat windturbines niet in het regionale landschap passen, de provincie geeft daar echter geen gehoor aan. De gebieden liggen vast en er is al contact met initiatiefnemers om het windpark in te vullen. De initiatiefnemers hebben contact met de provincie over de te plaatsen turbines. De provincie heeft eisen gesteld aan

windmolenparken die strenger zijn dan in andere provincies. Zo moeten minimaal zes windmolens worden geplaatst in een windpark, dienen zij in een rechte lijn te worden geplaatst en moeten zij minimaal 600 meter van woningen worden geplaatst. De provincie beschermt de bewoners door te eisen dat de turbines op minimaal 600 meter afstand moeten staan, dit is wel de enige toerijking die de provincie doet naar de omwonenden. Zo hebben omwonenden, belangengroepen en stakeholders geen plek aan de tafel om mee te praten over de te komen windmolens. Een initiatiefnemer ontwikkelt meerdere plannen met verschillende turbines en eigenschappen, vervolgens kiest de provincie autonoom voor één variant. Er bestaat geen projectgroep, commissie of adviesraad waarin de omwonenden hun voorkeur kunnen geven. Dit resulteert geregeld in ontevreden burgers in de gebieden waar de molens geplaatst worden. Tegelijkertijd is de gemeente Amsterdam ontevreden omdat zij geen windmolens mogen bouwen, terwijl alle plannen hiervoor al klaar liggen. De provincie wil enkel vergunningen verlenen voor windparken die zij zelf hebben aangewezen, met die gebieden wordt namelijk de 685,5 MW gehaald. Toch zou het de provincie sieren om verder te vergroenen door windenergie te stimuleren en welwillende gemeenten te complimenteren voor hun

duurzaamheidsbeleid. In plaats van dat stapt Amsterdam naar de rechter omdat zij van mening zijn dat de provincie hun onreglementair tegenhoudt. De provincie ziet het opwekken van windenergie als een taak die zij zelf dienen uit te voeren, er mag ook niet meer MW worden opgewekt dan wat het Rijk als doestelling heeft benoemd. De onbereidheid van enkele gemeenten en de bereidheid van Amsterdam voor windenergie heeft niet geleid tot een verplaatsing van kansgebieden. Wanneer de provincie en initiatiefnemer eenmaal hebben besloten wat de fysieke kenmerken van de windmolens gaan worden is de initiatiefnemer aan zet. Door de verplichte participatieverplichting waar de initiatiefnemer aan moet voldoen kunnen omwonenden nog meebeslissen over details van de windmolen zoals de kleur van de molen en verlichting op de turbine. De gemeenten hebben hier geen rol in. De vergunningverlening

(30)

30

wordt ook vanuit de provincie geregeld ondanks dat de gemeente hier nog kan worden betrokken zonder dat zij het plan kunnen veranderen. De provincie ziet verduurzaming als een provinciale taak die het beste kan worden uitgevoerd door de provincie. De provincie ziet de gemeenten dan ook niet als gelijkwaardige partners door het machtsverschil. Er moet gezegd worden dat de provincie Noord-Holland zo goed als zeker de taakstelling van 685,5 MW gaat halen. Vergeleken met de andere provincies is dit een knappe prestatie. Toch is het draagvlak voor windenergie op land door het beleid van de provincie niet vergroot. Burgers en gemeenten zijn niet tevreden met de aanpak van de provincie.

5.4.1 Beoordeling van de provincie Noord-Holland:

De provincie overlegt niet.

-Bepalen van locaties van windmolens. De provincie heeft in het verleden overlegd en bepaalt nu zelfstandig de locaties.

De provincie regelt vergunningen.

-Bepalen van fysieke kenmerken van windmolens. De provincie bepaalt fysieke kenmerken.

-Opinie van provincie over gemeente. De provincie ziet de gemeenten als ongeschikte overheidsorgaan voor windmolenbeleid. -Samenwerking in groepsverband met

stakeholders.

De provincie organiseert geen groepsverbanden met stakeholders.

De kenmerken passen bij een: Hiërarchische sturing.

5.5 Deelconclusie

Nu de sturingsfilosofieën van de drie provincies Friesland, Zuid-Holland en Noord-Holland zijn bepaald kunnen de provincies worden vergeleken. Voorafgaand aan het bepalen van de

sturingsmodellen moet worden herhaald dat er nooit sprake is van het één of het andere model. De modellen lopen langzaam in elkaar over. Bij de provincie Friesland vallen de meeste kenmerken onder een netwerksturing. De intentie van de provincie om samen te werken met gemeenten, omwonenden en andere stakeholders komt hier duidelijk naar voren. Bij de provincie Zuid-Holland worden de kenmerken deels toegeschreven aan een netwerksturing en aan zelfsturing. De provincie geeft de gemeenten veel ruimte om zelf windparken te realiseren. Er is sprake van samenwerking tussen de provincie en de gemeenten in een zekere mate. Wanneer gemeenten echter constructief werken aan

(31)

31

windparken worden zij meer met rust gelaten, gemeenten die niet constructief werken aan windparken worden door de provincie aangespoord of ‘overruled’ met een inpassingsplan. Bij de provincie Noord-Holland passen de kenmerken bij een hiërarchische sturing. De provincie Noord-Noord-Holland is duidelijk niet van plan om gedurende het proces van het plaatsen van windparken met stakeholders te

(32)

32

Hoofdstuk 6. Resultaten: Verleende medewerking gemeente

Deelvraag: In hoeverre hebben de geselecteerde gemeenten medewerking

verleend bij het realiseren van windmolens?

6.1 Introductie

In het vorige hoofdstuk is onderzocht welke sturingsmodellen de provincies hanteren. Dit hoofdstuk is een vervolg hierop door te onderzoeken in hoeverre de gekozen strategie invloed heeft gehad op het verlenen van medewerking van de gemeenten Súdwest-Fryslân, Goeree-Overflakkee, Barendrecht en Medemblik. De zes kenmerken van de sturingstechniek worden aangehaald en vervolgens wordt aangegeven wat voor invloed deze kenmerken hadden op de medewerking van de gemeente.

6.2 Súdwest-Fryslân

De gemeente Súdwest-Fryslân is in het verleden al vaker als geschikte gemeente voor windenergie op land gezien door de provincie. Er staan al veel turbines op het grondgebied. Ook heeft de provincie het gebied rondom de Kop van de Afsluitdijk als kansgebied aangewezen voor windparken. De gemeente is zelf in een vroeg stadium gevraagd om geschikte locaties voor windmolens te vinden, hieruit zijn locaties gekomen waar eventueel een aantal turbines kunnen staan. Jaren later heeft de provincie besloten om plannen voor een windpark bij de Kop van de Afsluitdijk toch uit te voeren. De gemeente Súdwest-Fryslân had dit totaal niet verwacht en was niet te spreken over het te komen windpark Nij Hiddum-Houw bij de Kop van de Afsluitdijk. Vanuit het college van B&W kwam het voorstel om zich als gemeente uit te spreken tegen het windpark. De gemeente heeft toen aangegeven dat zij tegen het windpark zijn maar desondanks met de provincie om tafel gaat om de gevolgen te mitigeren. Zo is de gemeente onderdeel van de projectgroep waarin de besluiten worden gemaakt voor het windpark. De gemeente werkt op deze manier samen met de provincie om een windpark te realiseren. Het feit dat de provincie hiernaast ook nog een omgevingsadviesraad heeft opgesteld voor omwonenden heeft meegewogen in de beslissing om samen te werken van de gemeente Súdwest-Fryslân. Lucia Bijl van de gemeente Súdwest-Fryslân zegt daar het volgend over:

“Nu kunnen we nog een invloed uitoefenen en anders niet. Nu hebben we dat we wel

meewerken en dat onze gemeente de omgevingsvergunning voor rekening neemt. (..) En daarmee vloeit in door dat wij medebevoegd zijn het MER vast te stellen. Dus in die zin hebben we wel een directe betrokkenheid. (Interview B)”

De omgevingsadviesraad kon tot zekere hoogte meebeslissen over de fysieke kenmerken van het te komen windpark. Zo mocht de raad zijn voorkeur uitspreken voor een windpark met minder turbines. De gemeente wou niet als stakeholder meepraten in de omgevingsadviesraad omdat zij niet het gevoel heeft dat er plek is voor een gemeente, enkel voor directe omwonenden en belangengroeperingen. Omdat de gemeente Súdwest-Fryslân uit belang van de inwoners wil handelen is besloten om niet