Bachelor Scriptie
Noorwegen als Rolmodel?
De Rol van Overheidsbeleid en Natuurlijke Hulpbronnen in Duurzame
Energievoorziening Sinds 1997
Student: Laura van Balen Studentnummer: 10003409
Faculteit der Maatschappij- en Gedragswetenschappen
Bachelorproject: Energy and Geopolitics in China and the European Union Docent: Dr. M. P. Amineh
Tweede lezer: Prof. Dr. G. R. D. Underhill Datum: 12 maart 2014
3 Inhoudsopgave
Voorwoord……….……….5
Abstract……….………6
Lijst van kaarten, tabellen en figuren……….………...7
Lijst van termen en afkortingen………..……….………8
1 – Introductie………...……….……..………11 1.1 Inleiding………..…………...……11 1.2 Probleemstelling en doelstellingen………..….…….…………..12 1.3 Operationalisering en hypotheses……….…….………….13 1.4 Onderzoeksmethode……….…….…………14 1.5 Theoretisch kader……….….…………15
1.5.1 Environmental Policy Integration………15
1.5.2 Ecological Modernisation Theory………17
1.5.3 Resources: Curse or Blessing?………..18
1.6 Structuur van het onderzoek………..………20
2 – Energiebeleid en Energievoorziening in Noorwegen sinds 1997………..21
2.1 Inleiding………..………...21
2.2 Het Noorse energiebeleid………..……….………21
2.2.1 Het Noorse energiebeleid: de horizontale dimensie volgens EPI….22 2.2.2. Het Noorse energiebeleid: de verticale dimensie van EPI………....25
2.2.3 Stakeholders in het Noorse energiebeleid……….26
2.3 Energievoorziening in Noorwegen………..………...28
2.4 Conclusie………..……….30
3 – Duurzame Energie in Noorwegen: Beleid vs. Natuurlijke Factoren…………33
3.1 Inleiding………..………...33
4 3.3 Waterkracht energie in Noorwegen: natuurlijke hulpbronnen………35 3.3.1 De rol van olie en gas bij de ontwikkeling van waterkrachtenergie in Noorwegen……….………..35 3.3.2 De mate waarin de aanwezige potentie voor waterkrachtenergie uniek is voor Noorwegen……….……….……….……37 3.4 Windenergie in Noorwegen: beleid………..………...40 3.5 Windenergie in Noorwegen: natuurlijke hulpbronnen…………..…………..42 3.6 Conclusie……….………..43 Hoofdstuk 4 – Conclusie……….………45 Bibliografie……….………..49
5 Voorwoord
Deze scriptie is het resultaat van drie maanden van onderzoek naar de energiesituatie in Noorwegen. Dit proces is voor mij een grote uitdaging geweest, omdat het een onderwerp betreft waarvoor ik al een grote interesse bezat maar over weinig voorkennis beschikte. Ik ben deze uitdaging met plezier aangegaan, en het is een bijzonder leerzaam onderzoek gebleken waarbij mijn interesse voor het onderwerp alleen maar is versterkt. Nu is het moment gekomen om de resultaten hiervan te presenteren, maar ik wil hierbij graag een woord van dank uitspreken naar diegenen die mij hebben geholpen om hier te komen.
Ten eerste wil ik graag mijn scriptie begeleider, Dr. Mehdi Amineh, bedanken voor zijn intensieve begeleiding tijdens het onderzoeksproces. Zijn input, voorkennis en kritiek hebben het mogelijk gemaakt om met motivatie en vertrouwen deze scriptie te schrijven. Ten tweede wil graag mijn vrienden, familie en vriend bedanken voor hun geduld en ondersteuning tijdens de afgelopen maanden. Dankzij deze steun kon ik de rust vinden om alle tijd te nemen die nodig was om dit onderzoek tot een goed einde te brengen. Als laatste wil ik graag de tweede lezer, Prof. Dr. Geoffrey Underhill bedanken.
6 Abstract
Deze scriptie gaat over duurzame energievoorziening in Noorwegen. Noorwegen is een wereldwijde voorloper op het gebied van duurzame energievoorziening, waarbij waterkracht- en windenergie een grote rol spelen. In deze scriptie wordt de voorbeeldrol die Noorwegen hierin kan spelen voor andere landen geëvalueerd, door de verhouding tussen de bijdrage die overheidsbeleid aan de ene kant en natuurlijke hulpbronnen aan de andere kant hebben geleverd aan de ontwikkeling van duurzame energie in Noorwegen in kaart te brengen. Uit dit onderzoek is gebleken dat: 1) de Noorse regering een bijzonder intensief en ambitieus milieubeleid voert dat de basis lijkt te vormen voor een succesvolle energietransitie, 2) de Noorse energievoorziening voor een bijzonder groot gedeelte geproduceerd wordt uit duurzame energiebronnen, 3) de natuurlijke voordelen voor de productie van waterkracht- en windenergie in Noorwegen groot zijn, maar niet dermate groot dat dit Noorwegen uniek maakt, 4) het te danken is aan overheidsbeleid dat de natuurlijke voordelen voor de productie van duurzame energie in Noorwegen relatief goed benut worden. Hieruit kan geconcludeerd worden dat Noorwegen gezegend is met voordelige natuurlijke voorwaarden om duurzame energieproductie te kunnen realiseren. De toewijding van de Noorse overheid aan de bestrijding van klimaatverandering kan voor de rest van de wereld echter wel degelijk een voorbeeld vormen.
7 Lijst van kaarten, tabellen en figuren
Kaart 1.1 Noorwegen 9
Tabel 2.1 De belangrijkste Stakeholders die een rol spelen bij klimaatverandering in Noorwegen
27
Figuur 2.1 Energiemix Noorwegen 2009 29
Figuur 2.2 Energieconsumptie per capita in OECD landen in 2010 30 Tabel 3.1 De vijf grootste elektriciteitsproducenten in Noorwegen zoals
op 1 januari 2006
34 Figuur 3.1 Top vijf landen met de grootste potentie voor
waterkrachtenergie (TWh/jaar)
38 Figuur 3.2 Landen met de grootste proportie ontwikkelde potentie voor
waterkrachtenergie (TWh/jaar)
39 Figuur 3.3 Geïnstalleerde winenergie capaciteit in Noorwegen vanaf 1997 41
8 Lijst van termen en afkortingen
BNP Bruto Nationaal Product
CCS Carbon Capture and Storage
COP Conference of Parties
EIA Environmental Impact Assessment
EM Ecological Modernisation
EPI Environmental Policy Integration
FNI Federation of Norwegian Industries
GPFG Government Pension Fund Global
IEA International Energy Administration
LO Norwegian Confederation of Trade Unions
SDS Sustainable Development Strategy
SEA Strategic Environmental Assessment
SEAP Sectoral Environmental Action Plan Storting Het Noorse Parlement
MPE Ministerie van Petroleum en Energie
MW Megawatt
NBIM Norges Bank Investment Management
NCS Norwegian Continental Shelf
NGO Non Gouvernementele Organisatie
NVE Norwegian Water Recources and Energy Directorate
OECD Organisation for Economic Co-operation and Development
PWh Petawattuur (1000 TWh)
TPES Total Primary Energy Supply
TWh Terawattuur
UNFCCC United Nations Framework Convention on Climate Change
9
Kaart 1.1: Noorwegen
11 Hoofdstuk 1 – Introductie
1.1 Inleiding
Noorwegen is een wereldwijde voorloper op het gebied van schone energievoorziening en duurzaam energiebeleid. Duurzame energie maakt ongeveer 60 procent uit van de totale energievoorziening in Noorwegen. Een grote bijdrage hieraan wordt geleverd door waterkracht, waaruit ongeveer 97 procent van de elektriciteitsvoorziening in Noorwegen wordt opgewekt. Dit laatste wordt voor een belangrijk deel mogelijk gemaakt door de unieke geografische ligging van het land. Daarnaast voert de Noorse overheid een vooruitstrevend en ambitieus energiebeleid, en heeft zij ondanks het grote aandeel van de olie- en gasindustrie aan haar nationale economie het doel om in 2050 als eerste land ter wereld volledig koolstofneutraal te zijn.
Aan deze ambitieuze energiedoelen van de Noorse overheid zou de rest van de wereld een voorbeeld kunnen nemen. In de praktijk lijkt Noorwegen echter ook sterke natuurlijke voordelen te hebben die het grote aandeel van duurzame energieproductie mogelijk maken. Dr. Scott Tinker (geoloog en energie expert) bezoekt Noorwegen in zijn documentaire genaamd Switch Energy Project, om wat volgens hem de meest succesvolle energietransitie ter wereld is te bekijken. Hij concludeert over waterkrachtenergie in Noorwegen aan de hand van zijn onderzoek uiteindelijk het volgende: ‘How about Hydro?
Norway is phenomenal. Turbines under the mountains, you don’t even know they’re there, the water accelerates down the hill, flows out into the top of the fjord; its perfect. Beautiful clean energy, and if we all had topography like Norway […] we’d be finished’ (Scott Tinker, Switch Energy Project,
2009). Hij suggereert hiermee dat Noorwegen haar succesvolle energietransitie voornamelijk te danken heeft aan haar topografische ligging.
Uit bestaande literatuur en documenten blijkt echter ook dat in Noorwegen intensief overheidsbeleid gevoerd wordt om duurzame energieproductie te stimuleren. Zo bestaat er een landenstudie uit 2011 vanuit het International Energy Agency over het energiebeleid in Noorwegen, waarin de unieke dubbelrol die Noorwegen speelt als zowel een grote olie- en gasproducent alsmede een sterke vertegenwoordiger van het belang van het tegengaan van klimaatverandering uitgelicht wordt (IEA review, 2011:7). Uit dit rapport blijkt dat Noorwegen het tegengaan van klimaatverandering niet alleen zeer serieus neemt, maar dat zij zichzelf ook bijzonder ambitieuze doelen stelt en dat zij op
12 het moment al ruim voorloopt op de rest van de wereld op het gebied van duurzame energievoorziening.
Om een bijdrage te kunnen leveren aan het begrip van de mogelijkheid om Noorwegen als een voorbeeld op het gebied van duurzaam energiebeleid te beschouwen, wordt in dit onderzoek gezocht naar een antwoord op de volgende vraag:
‘Wat is de bijdrage van overheidsbeleid en de aanwezigheid van natuurlijke hulpbronnen in Noorwegen aan haar voorsprong in duurzame energievoorziening?’
In deze scriptie wordt de rol van overheidsbeleid en de aanwezigheid van natuurlijke hulpbronnen bij de ontwikkeling van de twee belangrijkste duurzame energiebronnen (te weten waterkracht- en windenergie) in Noorwegen geanalyseerd. De relevantie van dit onderzoek zit in de bijdrage aan kennis over de praktische mogelijkheden van duurzame energievoorziening, en in de aanbevelingen die hieruit voort kunnen vloeien aan andere landen. Meer kennis over dit onderwerp is essentieel voor het stellen van internationale energiedoelen en voor het opstellen van duurzaam energiebeleid.
1.2 Probleemstelling en doelstellingen
Het belangrijkste doel van deze scriptie is om in kaart te brengen in welke mate Noorwegen een voorbeeldfunctie kan bekleden ten opzichte van andere landen wat het ontwikkelen van duurzame energievoorziening betreft. Noorwegen heeft namelijk grote successen behaald op dit gebied, maar deze worden vaak toegeschreven aan natuurlijke voordelen van Noorwegen die andere landen niet per definitie bezitten. De mate waarin Noorwegen haar successen te danken heeft aan bewuste beleidskeuzes of aan natuurlijke voordelen staat daarom in deze scriptie centraal.
Om de hoofdvraag (zie inleiding) te kunnen beantwoorden wordt een antwoord gezocht op de volgende deelvragen:
1. In welke mate vormt het beleid van de Noorse overheid gericht op het tegengaan van klimaatverandering de basis voor een succesvolle energietransitie?
13 2. Wat is de Noorse energiesituatie, en hoe is (duurzame) energievoorziening in
Noorwegen veranderd sinds 1997?
3. Wat is het aandeel van beleid en natuurlijke hulpbronnen in de ontwikkeling van waterkrachtenergie in Noorwegen?
4. Wat is het aandeel van beleid en natuurlijke hulpbronnen in de ontwikkeling van windenergie in Noorwegen?
5. Welke conclusies kunnen hieruit getrokken worden voor de mate waarin
Noorwegen voor andere landen een voorbeeldrol kan bieden op het gebied van duurzame energievoorziening?
1.3 Operationalisering en hypotheses
Dit onderzoek draait om drie variabelen. De afhankelijke variabele is duurzame energievoorziening. De onafhankelijke variabelen zijn overheidsbeleid en natuurlijke hulpbronnen. Deze concepten zijn als volgt geoperationaliseerd:
Met duurzame energievoorziening wordt in dit onderzoek het aandeel van de totale energievoorziening in een land dat afkomstig is uit duurzame energiebronnen bedoeld. Om de energievoorziening in beeld te brengen wordt gekeken naar de productie van zowel elektriciteit als naar warmte en transport. Om te meten welk aandeel hiervan afkomstig is uit duurzame energiebronnen wordt gekeken naar bronnen die zowel schoon zijn (weinig uitstoot van schadelijke stoffen zoals CO2) als onuitputtelijk.
Met overheidsbeleid wordt in dit onderzoek gedoeld op het beleid dat de Noorse overheid heeft uitgestippeld om duurzame energievoorziening te bevorderen, als onderdeel van het bereiken van haar klimaatdoelen. Dit beleid wordt in kaart gebracht aan de hand van de indicatoren voor sterk milieubeleid, zoals geformuleerd binnen de
Environmental Policy Integration theorie (zie theoretisch kader). Wanneer de rol van beleid bij
de ontwikkeling van waterkracht- en windenergie belicht wordt, wordt beleid gedefinieerd als alle maatregelen die vanuit de Noorse overheid getroffen zijn om de ontwikkeling van deze energiebronnen te stimuleren, zowel als de stichting van overheidsbedrijven.
Het begrip natuurlijke hulpbronnen wordt in dit onderzoek tweeledig gebruikt. Aan de ene kant worden hiermee de aanwezige hulpstoffen in Noorwegen bedoeld, zoals olie en gas. Aan de andere kant worden hiermee natuurlijke factoren waaruit duurzame
14 energie opgewekt kan worden bedoeld, zoals water en wind. Om de impact van de aanwezige hulpstoffen te meten wordt gekeken naar de mate waarin de opbrengsten uit de olie- en gassector gebruikt worden om te investeren in de ontwikkeling van duurzame energiebronnen. Om de impact van natuurlijke factoren waaruit duurzame energie opgewekt kan worden te meten wordt gekeken naar de mate waarin de aanwezigheid van wind en water waaruit ook daadwerkelijk energie opgewekt kan worden (de technische potentie voor wind- en waterkrachtenergie) uniek is voor Noorwegen.
Om de veronderstelde relaties tussen deze variabelen te toetsen zijn de volgende hypotheses opgesteld:
Hypothese 1: Noorwegen heeft haar voorsprong op het gebied van duurzame energievoorziening vooral te danken aan de aanwezigheid van natuurlijke hulpbronnen in het land.
Hypothese 2: Noorwegen heeft haar voorsprong op het gebied van duurzame energievoorziening voornamelijk te danken aan actief overheidsbeleid gericht op het tegengaan van klimaatverandering.
1.4 Onderzoeksmethode
Dit onderzoek vormt een casestudy naar duurzame energievoorziening in Noorwegen. In dit onderzoek zal gebruik gemaakt worden van zowel kwalitatieve als kwantitatieve data, ofwel een Mixed Research Method. De kwalitatieve kant van dit onderzoek zal bestaan uit een literatuuronderzoek naar het Noorse overheidsbeleid, de Noorse energiesituatie en de achtergrond van duurzame energievoorziening in het land. Hierbij wordt gebruik gemaakt van zowel wetenschappelijke artikelen als beleidsdocumenten van de Noorse overheid. Dit zal aangevuld worden met kwantitatieve data om de mate waarin Noorwegen zich in een unieke positie tegenover de rest van wereld bevindt te illustreren. Deze data zal voornamelijk afkomstig zijn vanuit internationale onderzoeksinstituten zoals het IEA.
15 1.5 Theoretisch kader
Om een beter begrip te kunnen creëren van de relatie tussen de ontwikkeling van duurzame energievoorziening op basis van zowel overheidsbeleid als de aanwezigheid van natuurlijke hulpbronnen in Noorwegen, is het van belang om te beginnen met het beschrijven van een aantal theoretische percepties op deze relaties. Om deze reden wordt in deze sectie de veronderstelde rol van de overheid vanuit de Ecological Modernisation
Theory bekeken en wordt de veronderstelde impact van de aanwezigheid van natuurlijke
hulpbronnen vanuit de Resourse Curse en Carbon Curse theorie toegelicht. Eerst wordt echter een beeld geschetst van de veronderstelde voorwaarden waaraan milieubeleid dient te voldoen om succesvol te zijn vanuit de theorie van Environmental Policy Integration.
1.5.1 Environmental Policy Integration
Environmental Policy Integration (EPI) biedt een analytisch raamwerk voor het bestuderen
van overheidsbeleid ten aanzien van milieuvraagstukken. De nadruk ligt bij EPI op het integreren van milieudoelstellingen in meerdere beleidssectoren dan alleen in specifiek milieubeleid. Dit komt voort uit de overtuiging dat de milieubeleidssector alleen het niet voor elkaar zal krijgen om milieudoelstellingen veilig te stellen, waardoor iedere beleidssector milieudoelen over zal moeten nemen om deze een kans van slagen te geven (Lafferty en Hovden, 2003:1). Wanneer een overheid dus streeft naar een bepaald doel op het gebied van milieubeleid, dan zal zij volgens EPI niet alleen haar milieubeleid hierop moeten inrichten, maar ook bijvoorbeeld haar economisch beleid, onderwijsbeleid, energiebeleid, buitenlands beleid, etc.
Lafferty en Hovden (2003) streven naar een concrete definitie van EPI, gebaseerd op de vele literatuur rondom het begrip, en komen hierbij uit op het volgende:
- ‘The incorporation of environmental objectives into all stages of policymaking in
non-environmental policy sectors, with a specific recognition of this goal as a guiding principle for the planning and execution of policy;
- Accompanied by an attempt to aggregate presumed environmental consequences into an overall
evaluation of policy, and a commitment to minimize contradictions between environmental and sectoral policies by giving principled priority to the former over the latter’ (Lafferty and
16 Dit laatste punt is hierbij van cruciaal belang: het relatieve belang van sectorale- en milieudoelstellingen. Bij het bepalen van beleid in alle sectoren moeten milieudoelstellingen, gericht op de bescherming en het behoud van het draagvermogen van de natuur, in alle gevallen voorrang genieten (Lafferty en Hovden, 2003:10).
Om ook daadwerkelijk gebruik te kunnen maken van EPI voor het analyseren van overheidsbeleid hebben Lafferty en Hovden (2003) Environmental Policy Integration verdeeld over twee dimensies: horizontaal en verticaal. Met de verticale dimensie wordt de mate bedoeld waarin een specifieke beleidssector milieudoelen heeft aangenomen, en de implementatie hiervan centraal staat in het portfolio van doelen die deze sector continue nastreeft. Indicatoren om deze verticale dimensie aan te meten zijn als volgt gedefinieerd: 1. De belangrijkste uitdagingen op het gebied van milieu (vraagstukken, actoren) die
relevant zijn voor de sector in kwestie zijn gespecificeerd en in kaart gebracht; 2. Een Sectoral Environmental Action Plan (SEAP) is geformuleerd;
3. Evaluatie in de vorm van zowel Environmental Impact Assessment als Strategic
Environmental Assessment wordt regelmatig en consistent uitgevoerd voor alle
sectorale beleidskeuzes;
4. Er zijn tijdschema’s en kwantitatieve, op indicatoren gebaseerde doelen geformuleerd in de SEAP of ergens anders;
5. Er wordt regelmatig gerapporteerd over de staat van milieu gerelateerd beleid binnen de sector (Lafferty en Hovden, 2003:13).
Met de horizontale dimensie van EPI wordt de mate waarin een centrale autoriteit een uitgebreide en cross-sectorale strategie voor EPI heeft ontwikkeld bedoeld. Indicatoren om deze horizontale dimensie aan te meten zijn als volgt:
1. Het bestaan van een lange-termijn Sustainable Development Strategy (SDS);
2. Het bestaan van een centrale autoriteit met de specifieke verantwoordelijkheid voor de supervisie, coördinatie en implementatie van het integratieproces;
3. Relatief duidelijke toewijzing van sectorale verantwoordelijkheden voor overkoepelende doelen;
4. De aanwezigheid van tijdschema’s en doelen voor milieubeleid (in het SDS of ergens anders);
17 5. Periodieke rapportage van de vooruitgang met betrekking tot doelen op zowel het
centrale als het sectorale niveau;
6. Een actief en gecontroleerd gebruik van Environmental Impact Assessment en Strategic
Environmental Assessment voor al het overheidsbeleid (Lafferty en Hovden,
2003:15).
Deze indicatoren zullen in deze scriptie gebruikt worden om het milieubeleid van de Noorse overheid te kunnen analyseren, en een beeld te scheppen van de mate waarin het beleid volgens dit model de basis kan vormen voor een succesvolle energietransitie. Omdat energievoorziening in deze scriptie centraal staat, wordt hierbij gebruik gemaakt van een verticale analyse van het Noorse energiebeleid, en een horizontale analyse van het Noorse regeringsbeleid.
1.5.2 Ecological Modernisation Theory
In de literatuur rondom de transitie naar duurzame energievoorziening speelt de Ecological
Modernisation Theory een grote rol. Deze theorie behandelt verschillende aspecten van de
transitie naar duurzame energievoorziening, waaronder de rol van de overheid. Deze theorie legt de nadruk echter niet op het belang van overheidsbeleid in de mate waarin EPI dat doet.
David Toke (2001) beschrijft Ecological Modernisation (EM) als een discours dat volgens hem ook gezien kan worden als een beleidsparadigma en een sociale theorie, of zelfs als een fase van sociaaleconomische ontwikkeling (Toke, 2001:279). Hij legt de nadruk zelf echter op EM als een beleidsparadigma, en tracht vanuit deze hoek uit te leggen wat precies bedoeld wordt met Ecological Modernisation, aan de hand van het beschrijven van vijf kernpunten van Ecological Modernisation. Het belangrijkste punt van EM is volgens hem dat beleid om het milieu te beschermen voordelen heeft, of zou moeten hebben, voor zowel het milieu als voor de economie. Daarnaast stelt EM dat economische ontwikkeling en milieubescherming samen kunnen gaan, en in gelijke mate belangrijk zijn voor de toekomst. Het derde kernpunt is een holistisch principe dat impliceert dat milieuproblemen niet op zichzelf staand aangepakt kunnen worden; verschillende problemen zijn altijd aan elkaar verbonden, en hetzelfde geldt voor de mogelijke oplossingen. Het vierde kernpunt is volgens Toke dat milieubescherming
18 bereikt kan worden in de context van zowel markteconomie als van verschillende vormen van actieve overheidsinterventie. Het laatste kernpunt van EM is volgens hem dat die landen die producten maken volgens de hoogste economische standaard de mogelijkheid hebben om door te dringen tot de meeste markten en de trend zullen zetten als marktleiders (Toke, 2001:281).
Volgens Mol en Sonnenfeld (2000) staan sociale en institutionele transformaties centraal in de literatuur over Ecological Modernisation. Zij beschrijven de transformerende rol van de natiestaat vanuit EM als meer gedecentraliseerd: de opkomst van flexibele en consensuele stijlen van bestuur, met minder top-down, nationale command-and-control milieuwetgeving (Mol en Sonnenfeld, 2000:6). Ook hier ligt een sterke nadruk op de rol van de markt en economische factoren. Daarnaast zouden er meer mogelijkheden komen voor niet-statelijke actoren om traditionele functies van de natiestaat over te nemen, en zou ook de opkomst van supranationale instituties de traditionele rol van de overheid in milieuhervormingen ondermijnen (Mol en Sonnenfeld, 2000:7).
Over het algemeen kan dus gesteld worden dat vanuit Ecological Modernisation de nadruk gelegd wordt op het toenemende belang van andere factoren dan alleen overheidsinterventie bij het realiseren van milieubescherming, waarbij vooral de rol van de markt wordt benadrukt. In deze scriptie wordt daarom gebruik gemaakt van deze blik om te kunnen analyseren hoe belangrijk overheidsbeleid ook daadwerkelijk is geweest bij de ontwikkeling van duurzame energievoorziening in Noorwegen. Dit gebeurt door zowel voor waterkrachtenergie als voor windenergie in Noorwegen in kaart te brengen in welke mate overheids- en marktfactoren een rol gespeeld hebben bij hun ontwikkeling.
1.5.3 Resources: Curse or Blessing?
In de literatuur rondom de mogelijke gevolgen van de aanwezigheid van natuurlijke hulpstoffen in een land staat de Resource Curse theorie centraal. In het kort omvat deze theorie het idee dat ondanks het potentiële voordeel van rijkdom uit natuurlijke hulpbronnen voor economische groei, economieën met een overvloed aan natuurlijke hulpbronnen de neiging hebben langzamer te groeien (Papykaris en Gerlagh, 2004:181). Nu zijn er uitzonderingen te vinden op deze regel, zoals Noorwegen en IJsland, waardoor te stellen is dat rijkdom uit natuurlijke hulpbronnen groei kan stimuleren onder bepaalde voorwaarden. Een economie die lijdt onder corruptie, gebrek aan investeringen,
19 protectionistische maatregelen, verslechterende ruilvoet en een laag opleidingsniveau, zal waarschijnlijk geen baat hebben bij haar natuurlijke rijkdom vanwege nadelige indirecte effecten (Papykaris en Gerlagh, 2004:190). Friedrichs en Inderwildi (2013) voegen daar aan toe dat het idee van de Resource Curse een negatief effect voorspeld van de aanwezigheid van natuurlijke hulpbronnen op niet alleen economische groei, maar ook op het landelijk bestuur en sociale ontwikkeling (Friedrichs en Inderwildi, 2013:1356). Mehlum, Moene en Torvik (2006) leggen de nadruk op de voorwaarden waaraan een land moet voldoen om de aanwezigheid van natuurlijke hulpbronnen om te zetten van een ‘curse’ naar een ‘blessing’. Zij geven aan dat meerdere landen die het economisch gezien goed doen welvarend geworden zijn dankzij de aanwezigheid van natuurlijke hulpbronnen, in plaats van ondanks deze aanwezigheid (Mehlum, Moene en Torvik, 2006:1117). Dit idee wordt ondersteund door een studie van de Wereldbank uit 1994, waaruit blijkt dat vijf van de acht landen met de meeste natuurlijke hulpbronnen ook behoren tot de vijftien meest welvarende landen ter wereld (World Bank, 1994:24, 34). De bepalende factor hierbij is volgens Mehlum, Moene en Torvik (2006) de kwaliteit van instituties. Wanneer instituties sterk zijn (zij noemen dit ook wel ‘producer friendly
institutions’) is het moeilijk om een effectieve rent-seeker (iemand die winst probeert te halen
zonder actief waarde te produceren) te zijn, wanneer je zelf geen producent bent. De rechtsstaat, hoge bureaucratische kwaliteit, lage corruptie in de overheid en lage risico’s voor het verstoten van contracten door de overheid impliceren dat effectieve rent-seeking alleen mogelijk is wanneer hier een legitieme reden voor is (Merhlum, Moene en Torvik, 2006:1122). Dit leidt ertoe dat landen die sterke, of producer friendly, instituties kennen juist voordelen zullen hebben van de aanwezigheid van natuurlijke hulpbronnen.
Uit de literatuur rondom de gevolgen van de aanwezigheid van natuurlijke hulpbronnen in een land blijkt dus dat deze aanwezigheid positieve gevolgen kan hebben voor de economische ontwikkeling van een land, mits zij beschikt over sterke instituties. In deze scriptie wordt gekeken naar de mate waarin dit ook opgaat voor de ontwikkeling van duurzame energievoorziening. Het bestuderen van de instituties die hierbij een rol spelen biedt een handvat om in beeld te brengen of natuurlijke hulpbronnen een positieve impact hebben op de ontwikkeling van waterkracht- en windenergie in Noorwegen.
20 1.6 Structuur van het onderzoek
Dit onderzoek bestaat uit vier hoofdstukken. In het tweede hoofdstuk zal eerst een overzicht gegeven worden van het Noorse beleid op het gebied van duurzame energie sinds 1997. Dit beleid wordt in beeld gebracht aan de hand van de indicatoren voor sterk milieubeleid zoals geformuleerd vanuit Environmental Policy Integration. Hierbij wordt ook gekeken naar de redenen waarom milieubeleid in Noorwegen zo hoog op de agenda staat, door te kijken naar de rol van lobby- en belangengroepen. Daarna volgt een uiteenzetting van de energiesituatie in Noorwegen. Hierbij worden de verschillende duurzame energiebronnen in Noorwegen in kaart gebracht, samen met hun aandeel in de huidige Noorse energievoorziening.
In het derde hoofdstuk wordt vervolgens voor de belangrijkste bronnen van elektriciteit (te weten waterkracht- en windenergie) onderzocht in hoeverre zij mogelijk gemaakt worden door de aanwezigheid van natuurlijke hulpbronnen, en wat de bijdrage van overheidsbeleid is bij de ontwikkeling van deze energiebronnen. Hierbij ligt de nadruk respectievelijk op de rol van instituties (is er sprake van een resource blessing?) en op de verhouding tussen staat en markt (is er sprake van Ecological Modernisation?). Bedrijven en corporaties die betrokken zijn bij het productieproces zijn hierbij belangrijke objecten van observatie. Om de verhouding tussen beleid en natuurlijke hulpbronnen duidelijk in beeld te kunnen brengen, is het voornamelijk interessant om te analyseren hoe beide factoren de aanwezigheid en het succes van bedrijven in deze sector beïnvloeden.
Het laatste hoofdstuk bevat een samenvattende conclusie van de bevindingen, waarin de mate waarin Noorwegen voor andere landen een voorbeeldrol kan bieden op het gebied van duurzame energievoorziening wordt behandeld. In dit hoofdstuk komt het uiteindelijke antwoord op de hoofdvraag van het onderzoek naar voren.
21 Hoofdstuk 2 – Energiebeleid en energievoorziening in Noorwegen sinds 1997
2.1 Inleiding
Dit hoofdstuk bevat de achtergrond informatie die van essentieel belang is om een beeld te creëren van de energiesituatie en het energiebeleid in Noorwegen. Om uit te zoeken welke rol het energiebeleid van de Noorse overheid speelt bij de Noorse voorsprong in duurzame energievoorziening, is het van belang om eerst inzicht te verkrijgen in de mate waarin het milieubeleid van de Noorse overheid een basis vormt voor een succesvolle energietransitie. Dit wordt gedaan door zowel het algemene beleid van de Noorse regering, als haar specifieke energiebeleid te evalueren aan de hand van de indicatoren die geformuleerd zijn vanuit EPI theorie. Hierbij wordt voornamelijk gekeken naar beleid vanaf 1997, het jaar van het verdrag van Kyoto. De Noorse overheid heeft de klimaatdoelen die bij dit verdrag gesteld zijn namelijk zelf uiteindelijk vrijwillig verhoogd met 10%, waarbij haar ambitie en toewijding op het gebied van duurzame energie duidelijk naar voren kwam.
Vervolgens wordt in dit hoofdstuk de energievoorziening in Noorwegen zo compleet mogelijk in beeld gebracht. Hierbij wordt gekeken naar de manier waarop de energiemarkt en de energievoorziening in het land zijn verdeeld. De verschillende duurzame energiebronnen en hun aandeel in de totale energievoorziening in Noorwegen worden in kaart gebracht. Ook hierbij wordt gebruik gemaakt van gegevens over de Noorse energiesituatie vanaf 1997.
2.2 Het Noorse energiebeleid
Noorwegen begon aan het einde van de jaren ’80 haar reactie op klimaatverandering te ontwikkelen, met de implementatie van een belasting op CO2 uitstoot in 1991 als eerste beleidsmaatregel met als direct doel om de uitstoot van broeikasgassen te verminderen (Miljøverndepartementet Report, 2005:6). Zij was één van de eerste landen ter wereld om een dergelijke maatregel te implementeren. Met de ratificering van de UNFCCC op 9 juli 1993 en het Kyoto Protocol op 30 mei 2002 zijn de volgende grote stappen gezet. In 1997 heeft Noorwegen zich bij het tot stand komen van het Kyoto Protocol toegelegd op het zeker stellen dat de uitstoot van broeikasgassen in het land het uitstootniveau van 1990 met niet meer dan één procent zal overschrijden in de periode tussen 2008 en 2012.
22 Om deze reden wordt 1997 in dit onderzoek gezien als het eerste moment waarop een duidelijk klimaatdoel vanuit de Noorse overheid zichtbaar gesteld is. De toewijding van de Noorse overheid aan het nastreven van deze klimaatdoelen blijkt uit een opmerking in het White Paper (een rapport aan de Storting, het Noorse Parlement, vanuit de regering) over klimaatbeleid van het Noorse Ministerie van Milieu uit 2001:
‘The Government’s clear position is that the world community neither can nor will accept that international climate cooperation is put on ice. If the Kyoto Protocol does not enter into force1, the
Government will work towards other agreements or forms of cooperation to follow up our commitments under the UNFCCC, both globally and regionally.’ (White Paper
Klimaatbeleid, 2001)
2.2.1 Het Noorse energiebeleid: de horizontale dimensie volgens EPI
Het feit dat zij dermate toegewijd is aan het tegengaan van klimaatverandering betekent echter niet per definitie dat de Noorse regering ook daadwerkelijk een energiebeleid voert dat de basis kan vormen voor een succesvolle energietransitie. Om deze reden wordt in deze sectie de mate waarin een centrale autoriteit een uitgebreide en cross-sectorale strategie voor EPI heeft ontwikkeld in kaart gebracht, door het Noorse milieubeleid te analyseren volgens de zes indicatoren van de horizontale dimensie van EPI van Lafferty en Hovden (2003).
1. Het bestaan van een lange-termijn Sustainable Development Strategy (SDS).
In 2008 publiceerde het Noorse Ministerie van Financiën het SDS in de vorm van een document als onderdeel van haar nationale budget, getiteld ‘Strategy: Norway’s Strategy for
Sustainable Development’. Deze strategie diende als vervanging van de nationale strategie
voor duurzame ontwikkeling uit 2002 van het Ministerie van Buitenlandse zaken, en het nationale actieplan voor duurzame ontwikkeling zoals gepresenteerd in het nationale budget van 2004. De belangrijkste gebieden in deze lange-termijn strategie zijn: 1). Internationale samenwerking om duurzame ontwikkeling te promoten en armoede tegen te gaan, 2). Klimaatverandering, de ozonlaag en luchtvervuiling, 3). Biodiversiteit en
1 Het Kyoto Protocol onder het UNFCCC is aangenomen tijdens de derde sessie van het COP in Kyoto, Japan, op 11 december 1997, maar trad pas in werking op 16 februari 2005 nadat 55 leden van het UNFCCC hun proces van ratificatie, acceptatie, goedkeuring of toetreding hadden volbracht (UNFCCC, 2014)
23 cultureel erfgoed, 4). Natuurlijke hulpbronnen, 5). Gevaarlijke chemicaliën, 6). Duurzame en sociale ontwikkeling, 7). Sami2 perspectieven op het management van milieu en
natuurlijke hulpbronnen (Sustainable Development Strategy, 2008:6).
2. Het bestaan van een centrale autoriteit met de specifieke verantwoordelijkheid voor de supervisie, coördinatie en implementatie van het integratieproces.
Deze functie wordt ingevuld door de Norwegian Environment Agency, welke valt onder het ministerie van milieu. Haar taken zijn om de staat van het milieu te monitoren, milieu-gerelateerde informatie over te brengen, autoriteit uit te oefenen, regionale en gemeentelijke autoriteiten te overzien en te sturen, samen te werken met de autoriteiten van alle relevante beleidssectoren en te assisteren bij internationale milieu-inspanningen (Miljødirektoratet, 2014).
3. Relatief duidelijke toewijzing van sectorale verantwoordelijkheden voor overkoepelende doelen.
Om haar SDS te implementeren legt de Noorse regering duidelijke verantwoordelijkheden bij verschillende sectoren. Hierbij speelt de zakelijke sector een grote rol. Via de promotie van Corporate Social Responsibility, worden grote verantwoordelijkheden afgedragen naar regionale en gemeentelijke overheden, spelen NGO’s een essentiële rol voor zowel het informeren over milieukwesties als het plaatsen van deze kwesties op de beleidsagenda, worden individuen geïnformeerd over de mogelijkheden om bij te dragen door bijvoorbeeld duurzaam te consumeren, en wordt samengewerkt met het Ministerie van Onderwijs om het onderwijs over duurzaamheid te versterken (Sustainable Development Strategy, 2008:85 – 92).
4. De aanwezigheid van tijdschema’s en doelen voor milieubeleid (in het SDS of ergens anders).
In 2007 werd door de Noorse regering een White Paper aan de Storting opgesteld, waarin zij de volgende milieudoelen formuleerde:
24
Noorwegen zal haar uitstoot van broeikasgassen in 2020 verminderd hebben met 30% onder haar eigen uitstootniveau in 1990.
Noorwegen zal CO2-neutraal zijn in 2050 (White Paper Klimaatbeleid, 2006-2007:10).
Deze White Paper ontving een meerderheidssteun in de Storting in 2008 (dit besluit staat ook wel bekend als de Climate Agreement). Gebaseerd op deze doelen is in 2010 een rapport getiteld ‘Climate Cure 2020’ uitgebracht in opdracht van het Ministerie van Milieu. Dit rapport is geschreven door een groep experts vanuit verschillende organisaties, met als doel om de verschillende opties (en de consequenties hiervan) te presenteren die de nationale autoriteiten hebben om hun doelen voor de reductie van broeikasgassen in 2020 te halen (Climate Cure 2020, 2010:5). In 2010 werden de doelen uit 2007 aangevuld met het doel om de Kyoto doelstelling te overschrijden met 10 procentpunten (dus 9% minder uitstoot dan het niveau van 1990 tussen 2008 en 2012), en met het doel om, indien andere landen ook ambitieuze klimaatdoelen zouden formuleren, volledig CO2 neutraal te zijn in 2030.
5. Periodieke rapportage van de vooruitgang met betrekking tot doelen op zowel het centrale als het sectorale niveau.
De meest overzichtelijke rapportages van de vooruitgang met betrekking tot klimaatdoelen zijn te vinden bij internationale instanties zoals het OECD. In documenten zoals het Economic Survey of Norway uit 2010 wordt uitgebreid aandacht besteed aan het evalueren van de resultaten en mogelijke verbeteringen van het Noorse klimaatbeleid (OECD, 2014). Een ander voorbeeld is het Real-Time Evaluation of Norway’s International
Climate and Forest Initiative document van het OECD uit 2011 (OECD Evaluation Report,
2011).
6. Een actief en gecontroleerd gebruik van Environmental Impact Assessment en Strategic
Environmental Assessment voor al het overheidsbeleid.
Het gebruik van Strategic Environmental Assessment (SEA) is in Noorwegen wettelijk voorgeschreven onder de Planning and Building Act sinds 1990. Sinds 18 februari 2000 zijn instructies voor de toepassing van SEA in meerdere beleidsgebieden vastgelegd in het
25 Royal Decree, dat op 1 maart 2000 van kracht werd. Dit heeft implicaties voor de
toepassing van SEA in voornamelijk de energie-, transport-, landbouw- en visserijsector (EDMS Report, 2007:4).
Het gebruik van Environmental Impact Assessment is vastgelegd in meerdere gebieden van wetgeving. De belangrijkste zijn hierbij de Petroleum Act, de Energy Act, de Planning and
Building Act, de Pollution Control Act, de Act on Biological Diversity en de Cultural Heritage Act
(Steinar Eldøy, 2010).
Over het algemene beleid van de Noorse overheid kan dus gesteld worden dat zij aan de verschillende indicatoren van horizontale integratie volgens EPI theorie voldoet, wat de kans op effectiviteit van dit beleid en daarmee de mogelijkheid dat zij de basis kan vormen voor een succesvolle energietransitie wel degelijk vergroot.
2.2.2 Het Noorse energiebeleid: de verticale dimensie van EPI
Het algemene beleid van de Noorse overheid mag dan aan de voorwaarden voor succesvolle integratie volgens EPI voldoen, maar volgens Lafferty en Hovden (2003) is ook juiste integratie per beleidssector van essentieel belang. In deze sectie wordt daarom de mate waarin energiedoelen centraal staan in het Noorse energiebeleid geëvalueerd aan de hand van de indicatoren van verticale integratie volgens EPI theorie.
1. De belangrijkste uitdagingen op het gebied van milieu die relevant zijn voor de sector in kwestie zijn gespecificeerd en in kaart gebracht.
De belangrijkste uitdagingen op het gebied van milieu zijn in de energiesector gefocust op duurzame energievoorziening. Het vergroten van het aanbod van duurzame energie is in deze sector het belangrijkste beleidspunt, maar daarnaast wordt ook veel aandacht besteed aan diversificatie van het energieaanbod en verlaging van CO2 uitstoot bij zowel de productie als consumptie van energie (Ministry of Petroleum and Energy, 2009:6).
2. Een Sectoral Environmental Action Plan (SEAP) is geformuleerd.
In 2009 heeft het Noorse Ministry of Petroleum and Energy (MPE) een SEAP geformuleerd onder de titel National Renewable Energy Action Plan. Dit plan bevat naast concrete doelen ook de verschillende maatregelen die in de energiesector genomen worden om de
26 ontwikkeling van duurzame energievoorziening te stimuleren (Ministry of Petroleum and Energy, 2009).
3. Evaluatie in de vorm van zowel Environmental Impact Assessment als Strategic
Environmental Assessment wordt regelmatig en consistent uitgevoerd voor alle
sectorale beleidskeuzes.
Zoals te vinden onder punt zes in paragraaf 2.2.1 van deze scriptie valt de energiesector onder de officiële regelgeving rondom de toepassing van SEA vanuit de Noorse overheid. Het regelmatig en consistent uitvoeren van SEA is daarom wettelijk verplicht. Daarnaast wordt via de Energy Act een sterke nadruk gelegd op Environmental Impact
Assessment in de energiesector (Steinar Eldøy, 2010).
4. Er zijn tijdschema’s en kwantitatieve, op indicatoren gebaseerde doelen geformuleerd in de SEAP of ergens anders.
In de SEAP vanuit het MPE zijn specifieke energiedoelen geformuleerd per sector. Deze doelen worden geformuleerd in termen van het aandeel van duurzame energievoorziening in de sectoren elektriciteit, transport en warmte. Er wordt gestreefd naar een stijging van het totale aandeel van duurzame energievoorziening van 60,8% in 2010 naar 67,5% in 2020 (Ministry of Petroleum and Energy, 2009:15).
5. Er wordt regelmatig gerapporteerd over de staat van milieu gerelateerd beleid binnen de sector.
Binnen de energiesector is geen gebrek aan rapportage over de staat van milieu gerelateerd beleid. Een voorbeeld is het Energy Efficiency Report vanuit Enerdata uit 2011, waarin een helder overzicht van de energiedoelen en status van de nastreving hiervan gevonden kan worden (Enerdata Country Report, 2011).
Ook met betrekking tot de verticale dimensie van EPI theorie kan dus gesteld worden dat het Noorse energiebeleid voldoet aan de indicatoren voor succesvolle integratie.
2.2.3 Stakeholders in het Noorse energiebeleid
27 Noorse beleidsagenda staat. Om te begrijpen waarom dit zo is, is het belangrijk om te begrijpen welke stakeholders een rol spelen bij het tot stand komen van de positie van de Noorse overheid tegenover klimaatverandering. In tabel 2.1 zijn de belangrijkste stakeholders die hierbij een rol spelen weergegeven.
Tabel 2.1: De belangrijkste Stakeholders die een rol spelen bij klimaatverandering in Noorwegen
Stakeholder Rol
Het Ministerie van Milieu Draagt de belangrijkste
verantwoordelijkheid voor het Noorse klimaatbeleid.
De Norwegian Confederation of Enterprises Vertegenwoordigt ongeveer ½ miljoen werknemers en 40% van de economische waarde creatie in de private sector in Noorwegen.
De Norwegian Electricity Industry Association Vertegenwoordigt ongeveer 260 generators, aanbieders, distributeurs en aannemers met een totale jaarlijkse productie van bijna 120 TWh.
De Federation of Norwegian Industries (FNI) Vertegenwoordigt grote
energieconsumenten zoals de Smelting industrie en de Papier en Pulp industrie, maar ook de aanbodindustrie, olie- en gas zaken en de recycle- en afvalindustrie.
Norwegian Petroleum Industry De olie- en gasindustrie van Noorwegen.
De Norwegian Farmers’ Union Vertegenwoordigt 62.000 leden.
De Norwegian Association of Fishermen Vertegenwoordigt eigenaren van boten en visuitrusting, zowel als vissers (dekt zowel kleinere lokale vaartuigen als grote
vaartuigen die de oceaan op gaan) De Norwegian Confederation of Trade Unions
(LO)
Vertegenwoordigt 860.000 leden 25% van de werkkracht
28 Het Wereld Natuurfonds (WWF)
Noorwegen
Eén van de grootste groene NGO’s ter wereld en een grote green voice in
Noorwegen, met 10.000 betalende leden
Amnesty Norway Eén van de grootste
mensenrechtenorganisaties ter wereld, met meer dan 50.000 leden in Noorwegen
De Kerk van Noorwegen Opgericht toen Noorwegen haar grondwet
kreeg in 1814 en heeft momenteel een lidmaatschap van 84% van de populatie
Gebaseerd op: Midttun en Nordbø, 2009:12
Midttun en Nordbø hebben, als onderdeel van een breder onderzoek naar de culturele, politieke en economische bronnen van de belangrijkste problemen die het tegengaan van klimaatverandering in de weg staan, interviews gehouden met alle stakeholders zoals weergegeven in tabel 2.1. De belangrijkste overeenkomsten die zij vonden tussen de verschillende stakeholders waren dat zij, ondanks het feit dat zij verschillende missies en doelen kennen, stuk voor stuk Noorwegen beschouwen als een voorloper op hun gebied en dat klimaatverandering hoog op al hun agenda’s staat. Het ministerie van milieu legt de nadruk op de leidende rol van Noorwegen in CCS en haar bijdrage aan de ontwikkeling van groene technologie. Het WWF ondersteunt de visie dat dat Noorwegen een grote exporteur van groene energie kan worden (zolang dit niet ten koste gaat van de natuur). Binnen de gemeenschap van handelsunies ziet het Noorse LO zichzelf in een leiderschapsrol in klimaatbeleid en is zij onderdeel van de klimaatelite. Daarnaast is, volgens de Farmers’ Union, de Noorse landbouw de schoonste en meest duurzame ter wereld (Midttun en Nordbø, 2009:42). Het feit dat alle stakeholders een dergelijke mate van belang hechten aan het tegengaan van klimaatverandering, draagt bij aan de verklaring van het feit dat de Noorse overheid het ambitieuze en toegewijde klimaatbeleid voert zoals beschreven in sectie 2.2.1 en 2.2.2 van deze scriptie.
2.3 Energievoorziening in Noorwegen
De energievoorziening in Noorwegen wordt gedomineerd door olie, natuurlijk gas en waterkrachtenergie. In 2009 zorgde waterkracht voor ongeveer 40% van de totale
29 primaire energievoorziening (zie figuur 2.1). Dit aandeel is bijzonder groot doordat elektriciteit in Noorwegen voor het grootste gedeelte opgewekt wordt uit waterkracht, namelijk 96,7% in 2012, en doordat elektriciteit in Noorwegen op haar beurt een bijzonder groot aandeel heeft in de totale energievoorziening (NVE Analyse, 2013:2). Noorwegen kent na IJsland namelijk de hoogste elektriciteitsconsumptie per inwoner ter wereld. Dit komt niet doordat de energieconsumptie in Noorwegen per inwoner relatief hoog ligt, maar doordat elektriciteit in Noorwegen vaak olie en gas vervangt als energiebron in zowel industrie als in verwarming (IEA Review, 2011:17). In 2010 kwam bijna de helft van de energieconsumptie in Noorwegen voort uit elektriciteit (zie figuur 2.2). Het produceren van schone elektriciteit heeft om die reden een bijzonder sterk effect op het totale aandeel van energie dat schoon geproduceerd wordt.
Figuur 2.1: Energiemix Noorwegen 2009
Bron: IEA Review 2011:14
Het totale aandeel van de energievoorziening in Noorwegen dat voortkomt uit duurzame energiebronnen was in 2011 ongeveer 60% (Øivind Johansen, 12 may 2011). Wegens de bijzonder grote bijdrage die elektriciteit aan dit totaal levert, ligt de nadruk in dit onderzoek verder op de duurzame productie van elektriciteit. De grootste duurzame bronnen van elektriciteit in Noorwegen zijn waterkracht- en windenergie. Het verschil tussen deze twee bronnen is echter gigantisch: in 2011 bedroeg de totale elektriciteitsproductie in Noorwegen 128 TWh. 122 TWh hiervan werd geproduceerd uit
% van TPES Waterkracht Olie Natuurlijk gas Biomassa en afval Kool Wind
30 waterkracht, en slechts 1.3 TWh werd geproduceerd uit windenergie (Facts 2013:24). 4.8 TWh werd geproduceerd uit gas. Toch is het aandeel van windenergie in 2011 al aanzienlijk groter dan in 2007. In 2007 werd namelijk zo’n 135 TWh elektriciteit uit waterkrachtenergie geproduceerd (wegens de grote hoeveelheid neerslag dat jaar was de totale elektriciteitsproductie 137TWh), en slechts 0.9TWh uit windenergie (Facts 2008:19). In 2003 was dit nog minder: slechts 0.22 TWh aan elektriciteit werd in dat jaar geproduceerd uit windenergie, terwijl dit voor waterkrachtenergie ruim 119 TWh was (Facts 2004:23,9). Deze snelle groei van het aandeel van windenergie aan de totale elektriciteitsvoorziening maakt dat ook wind als energiebron interessant is om mee te nemen in dit onderzoek.
Figuur 2.2: Energieconsumptie per capita in OECD landen in 2010
Bron: Energy Balance of OECD countries, 2012, IEA/OECD/Paris
2.4 Conclusie
Een analyse van het Noorse milieu- en energiebeleid aan de hand van EPI theorie schept de verwachting dat dit beleid de basis vormt voor een succesvolle energietransitie. Een blik op de Noorse energiesituatie biedt dan ook het inzicht dat het aandeel van duurzame energiebronnen aan de totale energievoorziening in Noorwegen bijzonder groot is, waarmee zij tot op heden een succesvolle energietransitie heeft doorgemaakt. Of beleid hiervoor ook daadwerkelijk doorslaggevend is geweest wordt in het volgende hoofdstuk van deze scriptie bekeken, door voor de ontwikkeling van de belangrijkste duurzame
31 energiebronnen (welke in dit hoofdstuk waterkracht- en windenergie zijn gebleken) naast de bijdrage van beleid ook de bijdrage van natuurlijke hulpbronnen in kaart te brengen.
33 Hoofdstuk 3 – Duurzame energie in Noorwegen: Beleid vs. Natuurlijke Factoren
3.1 Inleiding
Uit het tweede hoofdstuk van deze scriptie is gebleken dat het milieu- en energiebeleid van de Noorse overheid de basis lijkt te vormen voor een succesvolle energietransitie. Vanuit theorieën over de gevolgen van de aanwezigheid van natuurlijke hulpbronnen (‘resource curse’ of ‘resource blessing’) in een land blijkt echter dat, mits een land beschikt over de juiste instituties, natuurlijke hulpbronnen ook een sterke bijdrage kunnen leveren aan de verklaring van bepaalde successen van een land. In dit hoofdstuk wordt daarom bekeken in hoeverre dit opgaat voor de successen die Noorwegen behaald heeft op het gebied van duurzame energievoorziening. Dit wordt gedaan door een analyse te maken van de bijdrage die zowel overheidsbeleid als natuurlijke factoren leveren aan de ontwikkeling van waterkracht- en windenergie in Noorwegen. Hierbij wordt de rol van beleid in beeld gebracht door deze af te zetten tegen de invloed van marktfactoren. De rol van natuurlijke hulpbronnen wordt in beeld gebracht door te bekijken in hoeverre de rol van instituties maakt dat zowel de aanwezigheid van olie- en gas in Noorwegen als de aanwezige potentie voor waterkracht- en windenergie bijdragen aan de ontwikkeling van waterkracht- en windenergie.
3.2 Waterkrachtenergie in Noorwegen: beleid
Vanuit EM theorie (zie §1.5.2) wordt de verwachting geschapen dat andere factoren dan slechts overheidsinterventie van toenemend belang zijn bij het realiseren van milieubescherming. De rol van de markt wordt daarbij sterk benadrukt. In deze sectie wordt daarom bekeken wat de bijdrage van overheidsbeleid nog precies is bij de ontwikkeling van waterkrachtenergie in Noorwegen, en in hoeverre niet-statelijke actoren de rol van de overheid bij deze ontwikkeling verkleinen.
In Noorwegen is Statkraft de grootste producent van waterkracht energie. Statkraft is in handen van de overheid, waardoor de Staat in 2006 alleen al via Statkraft ongeveer een derde van de totale energieproductiecapaciteit in handen had (zie tabel 3.1). Het aandeel van Statkraft aan de totale energieproductie is sinds 2006 nog verder gegroeid. In 2012 had Statkraft 36% van de elektriciteitsproductie in handen, en was E-CO Energi AS de tweede grootste producent met een aandeel van 9% in de totale
34 elektriciteitsproductie (Facts 2013:19). E-CO Energi Holding AS, het moederbedrijf van E-CO Energi, is volledig in handen van de stad Oslo (E-CO, 2014). Gemeentes, provincies en de Staat bezitten in totaal ongeveer 90% van de productiecapaciteit van elektriciteit in Noorwegen (Facts 2013:21). Het feit dat deze elektriciteitsproductie inmiddels voor bijna 97% voortkomt uit waterkracht getuigt van een actieve bijdrage vanuit de overheid aan de ontwikkeling van deze energiebron. Er zijn tegenwoordig geen subsidies meer nodig om de opwekking van waterkrachtenergie in Noorwegen rendabel te maken (Statkraft Annual Report, 2011).
Naast de productie van waterkrachtenergie via overheidsbedrijven, investeert de Noorse overheid ook op andere manieren in de ontwikkeling van deze vorm van energieopwekking. Een belangrijk instrument hiervoor is Innovation Norway, een overheidsorganisatie die bedrijven steunt in de ontwikkeling van hun competitieve voordeel en het vergroten van innovatie (Innovation Norway, 2014). Een voorbeeld van een project dat gesubsidieerd wordt door Innovation Norway is de ontwikkeling van een product genaamd de Turbinator. De Turbinator is een compacte, efficiënte en gemakkelijk te installeren machine die het mogelijk maakt om afvalwater om te zetten in energie (Turbinator, 2014). Het zijn dit soort projecten die het mogelijk maken om meer energie te winnen uit water zonder dat hier extra dammen en reservoirs voor gebouwd hoeven te worden, waardoor meer energie gewonnen kan worden zonder dat de impact op de natuurlijke omgeving hierdoor wordt vergroot.
Tabel 3.1: De vijf grootste elektriciteitsproducenten in Noorwegen zoals op 1 januari 2006
Producent Gemiddelde jaarlijkse
productie (TWh) Marktaandeel (percentage) Statkraft Energi
AS/Statkraft SF 35.9 30.0 BKK Produksjon AS 6.9 5.8 Norsk Hydro ASA 6.9 5.8 E-CO Vannkraft AS 6.8 5.6 Lyse Produksjon AS 5.9 4.9
35 Bij de ontwikkeling van waterkrachtenergie in Noorwegen speelt de staat dus een essentiële rol. Het feit dat het 90% van de productie van waterkrachtenergie in handen is van overheidsbedrijven duidt niet op het toenemende belang van niet-statelijke actoren dat vanuit EM theorie verwacht kan worden. Daarnaast ondermijnt het feit dat de belangrijkste technologische innovaties in dit productieproces gestimuleerd worden door een overheidsorganisatie het idee vanuit EM dat de overheid in steeds mindere mate de drijvende kracht achter de ontwikkeling van milieubescherming zou zijn nog verder.
3.3 Waterkrachtenergie in Noorwegen: natuurlijke hulpbronnen
Waterkrachtenergie is, zoals de naam doet suggereren, energie die opgewekt wordt uit stromend water. Dit kan gedaan worden uit rivieren of uit door mensen gemaakte installaties, waarbij water vanuit een hoger gelegen reservoir door een tunnel naar beneden en weg stroomt van een dam. In de waterstroom worden vervolgens turbines3
geplaatst die uit de waterkracht mechanische energie opwekken, welke via een generator omgezet worden naar elektrische energie. De hoeveelheid energie die opgewekt kan worden is afhankelijk van de waterstroom en de verticale afstand (‘head’) waar het water doorheen valt (IEA Publications, 2010:4). Om waterkracht energie op te kunnen wekken is het dus van belang dat de juiste natuurlijke factoren aanwezig zijn in een land. In deze sectie wordt bekeken in hoeverre de aanwezigheid van olie en gas in Noorwegen bijdraagt aan de ontwikkeling van waterkrachtenergie in het land, en in welke mate de natuurlijke factoren die de ontwikkeling van waterkrachtenergie mogelijk maken uniek zijn voor Noorwegen.
3.3.1 De rol van olie en gas bij de ontwikkeling van waterkrachtenergie in Noorwegen
Dat Noorwegen ontsnapt is aan de negatieve gevolgen van het beschikken over natuurlijke hulpbronnen blijkt niet alleen uit de algemene literatuur over resource curse theorie, waarin Noorwegen vaak als uitzondering op de regel wordt genoemd, maar ook uit specifieke onderzoeken naar de verklaring hiervoor in Noorwegen. Een voorbeeld hiervan is een onderzoek van Erling Røed Larsen uit 2004, waarin hij verklaart op welke
3 Een turbine is en machine die de beweging van een bepaalde vloeistof of gas omzet in energie. Bij een waterturbine bijvoorbeeld zorgt de stroming van water ervoor dat de schoepen draaien. De mechanische energie die dit opwekt kan vervolgens gebruikt worden om een elektrische generator aan te drijven. Bij een windmolen geldt hetzelfde principe (GPW Turbine Support, 2014).
36 manier Noorwegen ontsnapt is aan de resource curse. In zijn verklaring spelen instituties een grote rol: volgens hem maken de aanwezigheid van een sterke rechtsstaat en het feit dat olie-inkomsten direct in handen vallen van de overheid dat rent-seeking erg lastig is in Noorwegen wanneer hier geen legitieme reden voor is (Larsen, 2004:22). Het feit dat de aanwezigheid van olie en gas in Noorwegen niet de verwachte negatieve effecten veroorzaakt, betekent echter niet automatisch dat zij een positief effect heeft op duurzame energievoorziening. Om de mate waarin dit opgaat in beeld te brengen wordt in deze sectie bekeken in hoeverre inkomsten uit de olie- en gassector gebruikt worden voor de ontwikkeling van waterkrachtenergie in Noorwegen.
Noorwegen is de op twee na grootste exporteur van olie en gas ter wereld (na Rusland en Saoedi Arabië). De Noorse economie is dan ook sterk afhankelijk van deze export: in 2009 maakte olie 52% uit van de totale productie in Noorwegen (IEA Review, 2011:13). Gezien het feit dat de Noorse overheid ongeveer 30% van haar inkomsten ontvangt vanuit de olie- en gassector (The Economist, 2013), is het aantrekkelijk om te suggereren dat het mede dankzij deze inkomsten is dat de regering zo veel investeert in de ontwikkeling van duurzame energie. Dit idee blijkt echter een misvatting. De volledige overheidsinkomsten uit de olie- en gassector gaan namelijk direct naar het GPFG (voorheen ook wel bekend als het Oliefonds), welke beheerd wordt door NBIM. Dit fonds is opgezet in 1990 als een fiscaal beleidsinstrument om de regering wat ruimte te bieden indien de olieprijzen zouden dalen, en om de toekomstige lasten van een vergrijzende samenleving te kunnen bekostigen. Het fonds is een geïntegreerd onderdeel van het staatsbudget, maar in 2001 is de zogenaamde spending rule van kracht geworden, welke stelt dat niet meer 4% van het fonds uitgegeven mag worden aan het jaarlijkse nationale budget (NBIM, 2014). Pas in oktober 2013 kwam het nieuws naar buiten dat de nieuwe regering in Noorwegen overwoog om het GPFG (inmiddels het grootste overheidswelvaartsfonds ter wereld) mandaat te verlenen om te investeren in duurzame energie. Het WWF is één van de organisaties die dit idee aan de Noorse regering hebben voorgesteld in oktober 2013, waarover Samantha Smith (aanvoerder van het WWF’s
37 ‘If Norway actually did this, it will be an unprecedented shift in both the global investment community and also for tangible action on climate change.[…] We now look to the Government of Norway to take the next step by putting thoughts into action’ (WWF, 2014)
De kans is dus zeker aanwezig dat Noorwegen haar olie-inkomsten in de toekomst direct zal investeren in de ontwikkeling van duurzame energiebronnen. Dit sluit ook aan bij een opmerking vanuit het Ministry of Finance over de toekomst van het GPFG:
‘The way de fund is managed will become increasingly important, especially from an ethical perspective, and the Government has decided that the guidelines are to be reviewed during the current parliamentary period to see whether they are having the intended effect.’ (Sustainable
Development Strategy, 2008:14)
Het fonds biedt alleen geen verklaring voor de vooruitgang die Noorwegen op dit moment al geboekt heeft. Wel is natuurlijk te stellen dat de olie- en gasindustrie een indirecte bijdrage heeft geleverd aan deze vooruitgang via haar bijdrage aan het algemene welvaartsniveau in Noorwegen. Noorwegen is namelijk één van de rijkste landen ter wereld (na Luxemburg kent Noorwegen het hoogste BNP per hoofd van de bevolking), met een werkloosheidspercentage van slechts 3,2% in 2009 (IEA Review, 2011:13). Meer dan 20% van het BNP komt voort uit de olie- en gassector. Midttun en Nordbø wijzen erop dat de oil-fuelled economy van Noorwegen ervoor zorgt dat haar BNP per capita 65% boven het OECD gemiddelde ligt, en dat het deze welvaart is in combinatie met het Scandinavische welzijnsmodel4 en de sterke mate van democratie die maakt dat het land
het sociale en politieke kapitaal heeft dat nodig is om aanpassingen aan klimaatverandering te ondersteunen (Middtun en Norbø, 2009:11).
3.3.2 De mate waarin de aanwezige potentie voor waterkrachtenergie uniek is voor Noorwegen
Noorwegen kent met haar vele bergen en gletsjers natuurlijk veel van de natuurlijke voordelen die het opwekken van waterkrachtenergie mogelijk maken. Noorwegen is echter niet de grootste producent van waterkrachtenergie ter wereld, en ook niet het enige land waarin in een meerderheid van de energievoorziening voortkomt uit waterkracht (IEA Publications 2010:1). Wel is Noorwegen de grootste producent van
4 Met het Scandinavische welzijnsmodel wordt het systeem van gratis gezondheidszorg, gratis (hoger) onderwijs, uitgebreide sociale zekerheid, kleine inkomensverschillen en een gecomprimeerde loonstructuur bedoeld.
38 waterkrachtenergie per hoofd van de bevolking.
Figuur 3.1: Top vijf landen met de grootste technische potentie voor waterkrachtenergie (TWh/jaar)
Bron: IEA Publications, 2010:4
Om een beeld te krijgen van de mate waarin Noorwegen zich in een unieke positie bevindt wat de aanwezigheid van natuurlijke factoren die waterkrachtenergie mogelijk maken betreft, is het nuttig om te kijken naar de daadwerkelijke technische energiepotentie die in het land kent. In figuur 3.1 is te zien dat Noorwegen niet behoort tot de top vijf van landen met de grootste potentie voor waterkrachtenergie (dit zijn China, de VS, Rusland, Brazilië en Canada). China kent verreweg de grootste potentie, met een theoretische potentie voor waterkrachtenergie van ruim 6000 TWh/jaar, waarvan ongeveer 2474 TWh technisch haalbaar is (World Energy Council 2007:296). In deze landen is van de potentie voor waterkrachtenergie die er aanwezig is echter maar een relatief klein gedeelte ook daadwerkelijk ontwikkeld (in Canada het meest met 39 procent, in Rusland het minst met 10 procent). Hierin verschilt Noorwegen sterk van deze vijf landen. Zoals te zien in figuur 3.2 is Noorwegen het derde land van de top negen landen met de grootste proportie ontwikkelde potentie voor waterkrachtenergie, met 70%. Alleen Switzerland en Mexico hebben een groter ontwikkelde potentie (respectievelijk
0 500 1000 1500 2000 2500 China (24%) VS (16%) Rusland (10%) Brazilië (25%)Canada (39%) Technische Potentie Productie
39 88% en 80%), maar deze twee landen bezitten maar ongeveer een kwart van de technische waterkrachtenergie potentie van Noorwegen.
Figuur 3.2: Top negen landen met de grootste proportie ontwikkelde technische potentie voor waterkrachtenergie (TWh/jaar)
Bron: IEA Publications, 2010:4
Natuurlijke factoren in Noorwegen geven het land dus een redelijk grote potentie voor waterkrachtenergie. Volgens de Hydropower & Dams World Atlas 2006 bezit Noorwegen een theoretische capaciteit van 560 TWh/jaar, waarvan ongeveer 187 TWh economisch exploiteerbaar is (World Energy Council, 2007:306). Toch behoort deze potentie niet tot één van de grootste potenties ter wereld. De potentie in China is ruim 13 keer zo groot als die van Noorwegen, maar hiervan is maar 24 procent ook daadwerkelijk ontwikkeld. Deze proportie van ontwikkelde potentie voor waterkrachtenergie in vergelijking met andere landen is zeer relevant. Dit toont namelijk aan dat Noorwegen heel bewust middelen inzet om de natuurlijke hulpbronnen die in het land aanwezig zijn ook daadwerkelijk zo goed mogelijk te benutten. Het is de effectiviteit van overheidsinstituties
0 50 100 150 200 250 Technische Potentie Productie
40 zoals Enova5 die verklaren waarom Noorwegen een dermate grote proportie van
ontwikkelde potentie voor waterkrachtenergie kent.
3.4 Windenergie in Noorwegen: beleid
Ook bij de ontwikkeling van windenergie kan vanuit EM theorie (zie §1.5.2) verwacht worden dat de rol van de staat steeds kleiner wordt. In deze sectie wordt bekeken in welke mate dit opgaat voor de ontwikkeling van windenergie in Noorwegen.
Statkraft is ook van windenergie de grootste producent in Noorwegen, en werkt sterk aan de ontwikkeling van deze energiebron. Haar doel is om in 2015 in totaal 1250MW (genoeg voor ongeveer 3,8 TWh elektriciteit per jaar) aan productiecapaciteit voor windenergie te ontwikkelen (Statkraft Fact Sheet: Wind Power). In tegenstelling tot de winstgevende productie van waterkrachtenergie, geeft Statkraft aan dat er wel subsidies en verlaagde energiekosten nodig zijn om de opwekking van windenergie rendabel te laten zijn (Statkraft Annual Report, 2011). De ontwikkeling van windenergie is tot 31 december 2011 gefinancierd door Enova. Vanaf 1 januari 2012 is deze financiering vervangen door zogenaamde electricity certificates6 (Facts 2013:28). De
bereidheid van de Noorse overheid om hierin te investeren blijkt wel uit de hoeveelheid geld die zij beschikbaar stelt om de windenergiecapaciteit in Noorwegen te vergroten. In 2013 stelde de regering 20 miljard NOK (ongeveer 2,3 miljard euro) beschikbaar voor de ontwikkeling van acht nieuwe windmolenparken, met als doel om de capaciteit voor windenergie te verdrievoudigen naar meer dan 2000MW in 2020 (Renewable Energy World, 2014). Hieruit zou ruim 6 TWh aan elektriciteit per jaar opgewekt kunnen worden.
5 Enova SF is een publieke onderneming (onder eigendom van het MPE) die als taak heeft om energiebesparing, nieuwe duurzame bronnen van energiewinning en milieuvriendelijk gebruik van natuurlijk gas te promoten. Enova SF wordt voor een groot deel gefinancierd vanuit de staatskas (IEA Review, 2011:20).
6 Electricity Certificates is een programma van Zweden en Noorwegen met als doel om samen 26,4 TWh aan nieuwe duurzame elektriciteitsproductie geïnstalleerd te hebben in 2020. Producenten van duurzame elektriciteit ontvangen 15 jaar lang een certificaat per MWh aan elektriciteit die zij produceren. Noorwegen en Zweden financieren beide de helft van het programma, waar in Noorwegen het NVE de verantwoordelijkheid over draagt.
41
Figuur 3.3: Geïnstalleerde windenergie capaciteit in Noorwegen vanaf 1997
Bron: The Wind Power, 2014
Naast ruime investeringen in de ontwikkeling van windenergie probeert de Noorse regering ook op andere manier de ontwikkeling van windenergie te bevorderen. Zo heeft zij zich in 2012 aangesloten bij het Green Certificate Scheme van Zweden, hetgeen energieaanbieders verplicht om een bepaald percentage van hun energie te halen uit duurzame energiebronnen. De Noorse transmissiebeheerder Statnett heeft nu 70 miljard NOK (9,4 miljard euro) geïnvesteerd in het verbeteren van het centrale transmissiesysteem (Wind Power Monthly, 2014). Dit is noodzakelijk om de sterke groei in de productiecapaciteit (zie figuur 3.3) bij te kunnen houden. Dit kan ook beschouwd worden als een bijdrage van de overheid, gezien Statnett in handen is van de Noorse regering via het MPE.
Voor de ontwikkeling van windenergie kan dus ook niet gesteld worden dat de rol van de staat steeds kleiner wordt. De financiering van deze ontwikkeling komt voort uit overheidsinstanties, en de productiecapaciteit van windenergie is voor het grootste gedeelte in handen van de staat.
0 100 200 300 400 500 600 700 800 Capaciteit (MW)
