Vanuit EM theorie (zie §1.5.2) wordt de verwachting geschapen dat andere factoren dan slechts overheidsinterventie van toenemend belang zijn bij het realiseren van milieubescherming. De rol van de markt wordt daarbij sterk benadrukt. In deze sectie wordt daarom bekeken wat de bijdrage van overheidsbeleid nog precies is bij de ontwikkeling van waterkrachtenergie in Noorwegen, en in hoeverre niet-statelijke actoren de rol van de overheid bij deze ontwikkeling verkleinen.
In Noorwegen is Statkraft de grootste producent van waterkracht energie. Statkraft is in handen van de overheid, waardoor de Staat in 2006 alleen al via Statkraft ongeveer een derde van de totale energieproductiecapaciteit in handen had (zie tabel 3.1). Het aandeel van Statkraft aan de totale energieproductie is sinds 2006 nog verder gegroeid. In 2012 had Statkraft 36% van de elektriciteitsproductie in handen, en was E- CO Energi AS de tweede grootste producent met een aandeel van 9% in de totale
34 elektriciteitsproductie (Facts 2013:19). E-CO Energi Holding AS, het moederbedrijf van E-CO Energi, is volledig in handen van de stad Oslo (E-CO, 2014). Gemeentes, provincies en de Staat bezitten in totaal ongeveer 90% van de productiecapaciteit van elektriciteit in Noorwegen (Facts 2013:21). Het feit dat deze elektriciteitsproductie inmiddels voor bijna 97% voortkomt uit waterkracht getuigt van een actieve bijdrage vanuit de overheid aan de ontwikkeling van deze energiebron. Er zijn tegenwoordig geen subsidies meer nodig om de opwekking van waterkrachtenergie in Noorwegen rendabel te maken (Statkraft Annual Report, 2011).
Naast de productie van waterkrachtenergie via overheidsbedrijven, investeert de Noorse overheid ook op andere manieren in de ontwikkeling van deze vorm van energieopwekking. Een belangrijk instrument hiervoor is Innovation Norway, een overheidsorganisatie die bedrijven steunt in de ontwikkeling van hun competitieve voordeel en het vergroten van innovatie (Innovation Norway, 2014). Een voorbeeld van een project dat gesubsidieerd wordt door Innovation Norway is de ontwikkeling van een product genaamd de Turbinator. De Turbinator is een compacte, efficiënte en gemakkelijk te installeren machine die het mogelijk maakt om afvalwater om te zetten in energie (Turbinator, 2014). Het zijn dit soort projecten die het mogelijk maken om meer energie te winnen uit water zonder dat hier extra dammen en reservoirs voor gebouwd hoeven te worden, waardoor meer energie gewonnen kan worden zonder dat de impact op de natuurlijke omgeving hierdoor wordt vergroot.
Tabel 3.1: De vijf grootste elektriciteitsproducenten in Noorwegen zoals op 1 januari 2006
Producent Gemiddelde jaarlijkse
productie (TWh) Marktaandeel (percentage) Statkraft Energi
AS/Statkraft SF 35.9 30.0 BKK Produksjon AS 6.9 5.8 Norsk Hydro ASA 6.9 5.8 E-CO Vannkraft AS 6.8 5.6 Lyse Produksjon AS 5.9 4.9
35 Bij de ontwikkeling van waterkrachtenergie in Noorwegen speelt de staat dus een essentiële rol. Het feit dat het 90% van de productie van waterkrachtenergie in handen is van overheidsbedrijven duidt niet op het toenemende belang van niet-statelijke actoren dat vanuit EM theorie verwacht kan worden. Daarnaast ondermijnt het feit dat de belangrijkste technologische innovaties in dit productieproces gestimuleerd worden door een overheidsorganisatie het idee vanuit EM dat de overheid in steeds mindere mate de drijvende kracht achter de ontwikkeling van milieubescherming zou zijn nog verder.
3.3 Waterkrachtenergie in Noorwegen: natuurlijke hulpbronnen
Waterkrachtenergie is, zoals de naam doet suggereren, energie die opgewekt wordt uit stromend water. Dit kan gedaan worden uit rivieren of uit door mensen gemaakte installaties, waarbij water vanuit een hoger gelegen reservoir door een tunnel naar beneden en weg stroomt van een dam. In de waterstroom worden vervolgens turbines3
geplaatst die uit de waterkracht mechanische energie opwekken, welke via een generator omgezet worden naar elektrische energie. De hoeveelheid energie die opgewekt kan worden is afhankelijk van de waterstroom en de verticale afstand (‘head’) waar het water doorheen valt (IEA Publications, 2010:4). Om waterkracht energie op te kunnen wekken is het dus van belang dat de juiste natuurlijke factoren aanwezig zijn in een land. In deze sectie wordt bekeken in hoeverre de aanwezigheid van olie en gas in Noorwegen bijdraagt aan de ontwikkeling van waterkrachtenergie in het land, en in welke mate de natuurlijke factoren die de ontwikkeling van waterkrachtenergie mogelijk maken uniek zijn voor Noorwegen.
3.3.1 De rol van olie en gas bij de ontwikkeling van waterkrachtenergie in Noorwegen
Dat Noorwegen ontsnapt is aan de negatieve gevolgen van het beschikken over natuurlijke hulpbronnen blijkt niet alleen uit de algemene literatuur over resource curse theorie, waarin Noorwegen vaak als uitzondering op de regel wordt genoemd, maar ook uit specifieke onderzoeken naar de verklaring hiervoor in Noorwegen. Een voorbeeld hiervan is een onderzoek van Erling Røed Larsen uit 2004, waarin hij verklaart op welke
3 Een turbine is en machine die de beweging van een bepaalde vloeistof of gas omzet in energie. Bij een waterturbine bijvoorbeeld zorgt de stroming van water ervoor dat de schoepen draaien. De mechanische energie die dit opwekt kan vervolgens gebruikt worden om een elektrische generator aan te drijven. Bij een windmolen geldt hetzelfde principe (GPW Turbine Support, 2014).
36 manier Noorwegen ontsnapt is aan de resource curse. In zijn verklaring spelen instituties een grote rol: volgens hem maken de aanwezigheid van een sterke rechtsstaat en het feit dat olie-inkomsten direct in handen vallen van de overheid dat rent-seeking erg lastig is in Noorwegen wanneer hier geen legitieme reden voor is (Larsen, 2004:22). Het feit dat de aanwezigheid van olie en gas in Noorwegen niet de verwachte negatieve effecten veroorzaakt, betekent echter niet automatisch dat zij een positief effect heeft op duurzame energievoorziening. Om de mate waarin dit opgaat in beeld te brengen wordt in deze sectie bekeken in hoeverre inkomsten uit de olie- en gassector gebruikt worden voor de ontwikkeling van waterkrachtenergie in Noorwegen.
Noorwegen is de op twee na grootste exporteur van olie en gas ter wereld (na Rusland en Saoedi Arabië). De Noorse economie is dan ook sterk afhankelijk van deze export: in 2009 maakte olie 52% uit van de totale productie in Noorwegen (IEA Review, 2011:13). Gezien het feit dat de Noorse overheid ongeveer 30% van haar inkomsten ontvangt vanuit de olie- en gassector (The Economist, 2013), is het aantrekkelijk om te suggereren dat het mede dankzij deze inkomsten is dat de regering zo veel investeert in de ontwikkeling van duurzame energie. Dit idee blijkt echter een misvatting. De volledige overheidsinkomsten uit de olie- en gassector gaan namelijk direct naar het GPFG (voorheen ook wel bekend als het Oliefonds), welke beheerd wordt door NBIM. Dit fonds is opgezet in 1990 als een fiscaal beleidsinstrument om de regering wat ruimte te bieden indien de olieprijzen zouden dalen, en om de toekomstige lasten van een vergrijzende samenleving te kunnen bekostigen. Het fonds is een geïntegreerd onderdeel van het staatsbudget, maar in 2001 is de zogenaamde spending rule van kracht geworden, welke stelt dat niet meer 4% van het fonds uitgegeven mag worden aan het jaarlijkse nationale budget (NBIM, 2014). Pas in oktober 2013 kwam het nieuws naar buiten dat de nieuwe regering in Noorwegen overwoog om het GPFG (inmiddels het grootste overheidswelvaartsfonds ter wereld) mandaat te verlenen om te investeren in duurzame energie. Het WWF is één van de organisaties die dit idee aan de Noorse regering hebben voorgesteld in oktober 2013, waarover Samantha Smith (aanvoerder van het WWF’s
37 ‘If Norway actually did this, it will be an unprecedented shift in both the global investment community and also for tangible action on climate change.[…] We now look to the Government of Norway to take the next step by putting thoughts into action’ (WWF, 2014)
De kans is dus zeker aanwezig dat Noorwegen haar olie-inkomsten in de toekomst direct zal investeren in de ontwikkeling van duurzame energiebronnen. Dit sluit ook aan bij een opmerking vanuit het Ministry of Finance over de toekomst van het GPFG:
‘The way de fund is managed will become increasingly important, especially from an ethical perspective, and the Government has decided that the guidelines are to be reviewed during the current parliamentary period to see whether they are having the intended effect.’ (Sustainable
Development Strategy, 2008:14)
Het fonds biedt alleen geen verklaring voor de vooruitgang die Noorwegen op dit moment al geboekt heeft. Wel is natuurlijk te stellen dat de olie- en gasindustrie een indirecte bijdrage heeft geleverd aan deze vooruitgang via haar bijdrage aan het algemene welvaartsniveau in Noorwegen. Noorwegen is namelijk één van de rijkste landen ter wereld (na Luxemburg kent Noorwegen het hoogste BNP per hoofd van de bevolking), met een werkloosheidspercentage van slechts 3,2% in 2009 (IEA Review, 2011:13). Meer dan 20% van het BNP komt voort uit de olie- en gassector. Midttun en Nordbø wijzen erop dat de oil-fuelled economy van Noorwegen ervoor zorgt dat haar BNP per capita 65% boven het OECD gemiddelde ligt, en dat het deze welvaart is in combinatie met het Scandinavische welzijnsmodel4 en de sterke mate van democratie die maakt dat het land
het sociale en politieke kapitaal heeft dat nodig is om aanpassingen aan klimaatverandering te ondersteunen (Middtun en Norbø, 2009:11).
3.3.2 De mate waarin de aanwezige potentie voor waterkrachtenergie uniek is voor Noorwegen
Noorwegen kent met haar vele bergen en gletsjers natuurlijk veel van de natuurlijke voordelen die het opwekken van waterkrachtenergie mogelijk maken. Noorwegen is echter niet de grootste producent van waterkrachtenergie ter wereld, en ook niet het enige land waarin in een meerderheid van de energievoorziening voortkomt uit waterkracht (IEA Publications 2010:1). Wel is Noorwegen de grootste producent van
4 Met het Scandinavische welzijnsmodel wordt het systeem van gratis gezondheidszorg, gratis (hoger) onderwijs, uitgebreide sociale zekerheid, kleine inkomensverschillen en een gecomprimeerde loonstructuur bedoeld.
38 waterkrachtenergie per hoofd van de bevolking.
Figuur 3.1: Top vijf landen met de grootste technische potentie voor waterkrachtenergie (TWh/jaar)
Bron: IEA Publications, 2010:4
Om een beeld te krijgen van de mate waarin Noorwegen zich in een unieke positie bevindt wat de aanwezigheid van natuurlijke factoren die waterkrachtenergie mogelijk maken betreft, is het nuttig om te kijken naar de daadwerkelijke technische energiepotentie die in het land kent. In figuur 3.1 is te zien dat Noorwegen niet behoort tot de top vijf van landen met de grootste potentie voor waterkrachtenergie (dit zijn China, de VS, Rusland, Brazilië en Canada). China kent verreweg de grootste potentie, met een theoretische potentie voor waterkrachtenergie van ruim 6000 TWh/jaar, waarvan ongeveer 2474 TWh technisch haalbaar is (World Energy Council 2007:296). In deze landen is van de potentie voor waterkrachtenergie die er aanwezig is echter maar een relatief klein gedeelte ook daadwerkelijk ontwikkeld (in Canada het meest met 39 procent, in Rusland het minst met 10 procent). Hierin verschilt Noorwegen sterk van deze vijf landen. Zoals te zien in figuur 3.2 is Noorwegen het derde land van de top negen landen met de grootste proportie ontwikkelde potentie voor waterkrachtenergie, met 70%. Alleen Switzerland en Mexico hebben een groter ontwikkelde potentie (respectievelijk
0 500 1000 1500 2000 2500 China (24%) VS (16%) Rusland (10%) Brazilië (25%)Canada (39%) Technische Potentie Productie
39 88% en 80%), maar deze twee landen bezitten maar ongeveer een kwart van de technische waterkrachtenergie potentie van Noorwegen.
Figuur 3.2: Top negen landen met de grootste proportie ontwikkelde technische potentie voor waterkrachtenergie (TWh/jaar)
Bron: IEA Publications, 2010:4
Natuurlijke factoren in Noorwegen geven het land dus een redelijk grote potentie voor waterkrachtenergie. Volgens de Hydropower & Dams World Atlas 2006 bezit Noorwegen een theoretische capaciteit van 560 TWh/jaar, waarvan ongeveer 187 TWh economisch exploiteerbaar is (World Energy Council, 2007:306). Toch behoort deze potentie niet tot één van de grootste potenties ter wereld. De potentie in China is ruim 13 keer zo groot als die van Noorwegen, maar hiervan is maar 24 procent ook daadwerkelijk ontwikkeld. Deze proportie van ontwikkelde potentie voor waterkrachtenergie in vergelijking met andere landen is zeer relevant. Dit toont namelijk aan dat Noorwegen heel bewust middelen inzet om de natuurlijke hulpbronnen die in het land aanwezig zijn ook daadwerkelijk zo goed mogelijk te benutten. Het is de effectiviteit van overheidsinstituties
0 50 100 150 200 250 Technische Potentie Productie
40 zoals Enova5 die verklaren waarom Noorwegen een dermate grote proportie van
ontwikkelde potentie voor waterkrachtenergie kent.
3.4 Windenergie in Noorwegen: beleid
Ook bij de ontwikkeling van windenergie kan vanuit EM theorie (zie §1.5.2) verwacht worden dat de rol van de staat steeds kleiner wordt. In deze sectie wordt bekeken in welke mate dit opgaat voor de ontwikkeling van windenergie in Noorwegen.
Statkraft is ook van windenergie de grootste producent in Noorwegen, en werkt sterk aan de ontwikkeling van deze energiebron. Haar doel is om in 2015 in totaal 1250MW (genoeg voor ongeveer 3,8 TWh elektriciteit per jaar) aan productiecapaciteit voor windenergie te ontwikkelen (Statkraft Fact Sheet: Wind Power). In tegenstelling tot de winstgevende productie van waterkrachtenergie, geeft Statkraft aan dat er wel subsidies en verlaagde energiekosten nodig zijn om de opwekking van windenergie rendabel te laten zijn (Statkraft Annual Report, 2011). De ontwikkeling van windenergie is tot 31 december 2011 gefinancierd door Enova. Vanaf 1 januari 2012 is deze financiering vervangen door zogenaamde electricity certificates6 (Facts 2013:28). De
bereidheid van de Noorse overheid om hierin te investeren blijkt wel uit de hoeveelheid geld die zij beschikbaar stelt om de windenergiecapaciteit in Noorwegen te vergroten. In 2013 stelde de regering 20 miljard NOK (ongeveer 2,3 miljard euro) beschikbaar voor de ontwikkeling van acht nieuwe windmolenparken, met als doel om de capaciteit voor windenergie te verdrievoudigen naar meer dan 2000MW in 2020 (Renewable Energy World, 2014). Hieruit zou ruim 6 TWh aan elektriciteit per jaar opgewekt kunnen worden.
5 Enova SF is een publieke onderneming (onder eigendom van het MPE) die als taak heeft om energiebesparing, nieuwe duurzame bronnen van energiewinning en milieuvriendelijk gebruik van natuurlijk gas te promoten. Enova SF wordt voor een groot deel gefinancierd vanuit de staatskas (IEA Review, 2011:20).
6 Electricity Certificates is een programma van Zweden en Noorwegen met als doel om samen 26,4 TWh aan nieuwe duurzame elektriciteitsproductie geïnstalleerd te hebben in 2020. Producenten van duurzame elektriciteit ontvangen 15 jaar lang een certificaat per MWh aan elektriciteit die zij produceren. Noorwegen en Zweden financieren beide de helft van het programma, waar in Noorwegen het NVE de verantwoordelijkheid over draagt.
41
Figuur 3.3: Geïnstalleerde windenergie capaciteit in Noorwegen vanaf 1997
Bron: The Wind Power, 2014
Naast ruime investeringen in de ontwikkeling van windenergie probeert de Noorse regering ook op andere manier de ontwikkeling van windenergie te bevorderen. Zo heeft zij zich in 2012 aangesloten bij het Green Certificate Scheme van Zweden, hetgeen energieaanbieders verplicht om een bepaald percentage van hun energie te halen uit duurzame energiebronnen. De Noorse transmissiebeheerder Statnett heeft nu 70 miljard NOK (9,4 miljard euro) geïnvesteerd in het verbeteren van het centrale transmissiesysteem (Wind Power Monthly, 2014). Dit is noodzakelijk om de sterke groei in de productiecapaciteit (zie figuur 3.3) bij te kunnen houden. Dit kan ook beschouwd worden als een bijdrage van de overheid, gezien Statnett in handen is van de Noorse regering via het MPE.
Voor de ontwikkeling van windenergie kan dus ook niet gesteld worden dat de rol van de staat steeds kleiner wordt. De financiering van deze ontwikkeling komt voort uit overheidsinstanties, en de productiecapaciteit van windenergie is voor het grootste gedeelte in handen van de staat.
0 100 200 300 400 500 600 700 800 Capaciteit (MW)
42 3.5 Windenergie in Noorwegen: natuurlijke hulpbronnen
Windenergie wordt opgewekt volgens min of meer hetzelfde principe als waterkrachtenergie: een windturbine gebruikt de draaikracht veroorzaakt door luchtstroming (wind) om kinetische energie via een generator om te zetten in elektriciteit (IEA Publications, 2008:4). In Noorwegen is de potentie voor windenergie aanwezig, maar volgens het NVE is de ontwikkeling van windenergie in Noorwegen erg langzaam geweest door de dominantie van waterkrachtenergie. Waterkrachtenergie is goedkoper, en de consumptiecentra voor windenergie liggen relatief ver weg van de meest winderige kusten, waardoor transportatie- en netwerkkosten hoger worden (NVE Report, 2010:14). Uit de vorige sectie is gebleken dat de Noorse overheid wel sterk investeert in het ontwikkelen van deze energiebron. Verder is uit paragraaf 3.3.1 gebleken dat de inkomsten uit de olie- en gassector niet direct als verklaring gezien kunnen worden voor de ontwikkeling van duurzame energiebronnen in Noorwegen. Dit geldt dus ook voor de ontwikkeling van windenergie. In deze sectie wordt daarom gekeken naar de bijdrage van natuurlijke hulpbronnen aan de ontwikkeling van windenergie door in beeld te brengen in hoeverre de mate waarin de aanwezige potentie voor windenergie uniek is voor Noorwegen.
De aanwezige potentie voor windenergie in Noorwegen is enorm. Volgens de Norwegian Wind Atlas zou in theorie alleen al uit windenergie aan land ongeveer 1165 TWh aan elektriciteit gewonnen kunnen worden. Hierbij is de potentie voor windenergie buiten de kustlijn nog niet eens meegerekend (Windsim, 2014). Wanneer je dit vergelijkt met de totale daadwerkelijke elektriciteitsproductie in Noorwegen (128 TWh in 2011) lijken de mogelijkheden dus eindeloos. Dit is ook de conclusie uit een onderzoek naar de potentie van windenergie in Noorwegen door SINTEF uit 2006:
‘The available wind resource in Norway is for any practical purpose unlimited, thus development is basically a question about economic feasibility and willingness to prioritize. Given the great wind potential of Norway, both for generation and for industrial development, 20 TWh is a realistic goal for 2020 assuming wind farms on-land and offshore’ (SINTEF 2006:42)
Volgens dit onderzoek is een elektriciteitsproductie van 20 TWh uit windenergie in 2020 een realistisch doel. Hiervoor is een geïnstalleerde capaciteit van ongeveer 6500 MW
43 nodig aan land en buiten de kust, binnen gebieden van in totaal een paar honderd vierkante kilometer (SINTEF 2006:42).
Figuur 3.4: Globale potentie voor windenergie in PWh
Bron: Xi et al, 2009:28
Noorwegen beschikt dus over een grote potentie voor windenergie, welke in theorie bijzonder grote mogelijkheden kan bieden voor de energievoorziening van de Noorse bevolking. Uit figuur 3.4 blijkt echter dat Noorwegen zich ook wat dit betreft niet per definitie in een unieke positie bevindt ten opzicht van de rest van de wereld. De potentie voor windenergie in Noorwegen is groot, vooral in verhouding met haar totale jaarlijkse energieverbruik, maar er zijn veel landen die een windenergiepotentie kennen die vele malen groter is.
3.6 Conclusie
Vanuit theoretische percepties uit EM theorie en theorieën over de resource curse kunnen bepaalde verwachtingen getrokken worden met betrekking tot de ontwikkeling van duurzame energievoorziening. Vanuit EM theorie staat hierbij het afnemende belang van de staat als kernactor centraal, en vanuit resource curse theorie staat de sterke negatieve of positieve invloed (afhankelijk van de sterkte van de aanwezige instituties) van natuurlijke hulpbronnen centraal. Toegepast op waterkracht- en windenergie in Noorwegen blijkt echter dat deze theorieën geen directe verklaringskracht bieden voor de relatieve
44 successen die Noorwegen tot op heden geboekt heeft met betrekking tot duurzame energievoorziening. Voor beide energiebronnen is duidelijk dat Noorwegen bijzonder goede natuurlijke voorwaarden kent, maar een vergelijking met andere landen toont aan dit niet vanzelfsprekend betekent dat deze bronnen ook daadwerkelijk worden benut. Het feit dat dit laatste in Noorwegen wel gebeurt lijkt het resultaat te zijn van bewuste beleidskeuzes en investeringen vanuit de overheid. Via de stichting van overheidsbedrijven en verschillende instituties en programma’s streeft de Noorse regering naar een continue groeiend aandeel van duurzame energievoorziening in Noorwegen, om op die manier optimaal gebruik te maken van de natuurlijke voordelen die het land haar biedt.
45
Hoofdstuk 4 – Conclusie
In deze scriptie is gezocht naar een antwoord op de vraag wat de bijdrage van overheidsbeleid en de aanwezigheid van natuurlijke hulpbronnen in Noorwegen is geweest aan het tot stand komen van haar voorsprong in duurzame energievoorziening. Het belangrijkste doel van dit onderzoek was om in kaart te brengen in welke mate Noorwegen een voorbeeld kan vormen voor andere landen op het gebied van het tegengaan van klimaatverandering.
In het eerste hoofdstuk zijn drie theorieën gebruikt om de verwachtingen met betrekking tot de hoofdvraag in kaart te brengen. Aan de hand van EPI theorie zijn een aantal voorwaarden geformuleerd waar milieubeleid aan zou moeten voldoen om