De balans tussen de regulering van toeristische verhuur en
het eigendomsrecht
Een onderzoek naar de geldigheid van de Huisvestingswet als wettelijke grond voor de beperking van het eigendomsrecht voor de regulering van incidentele toeristische verhuur.
Hanna van Rijn (12936901) hanna_rijn@hotmail.com
Privaatrechtelijke Rechtspraktijk Begeleider: J.C. Heuving
Abstract
Airbnb is voor velen niet meer weg te denken bij een volledige vakantie-ervaring. Maar in veel grote steden zoals Amsterdam beginnen de negatieve effecten van het toerisme zwaarder te wegen dan de positieve. Om deze negatieve effecten zoals hoge woningprijzen en krapte op de woningmarkt te bestrijden wenst de gemeente Amsterdam de toeristische verhuur te reguleren. Deze regulering zal vaak gepaard gaan met eigendomsrecht beperkende maatregelen zoals een vergunningsplicht. Echter mag het eigendomsrecht, als het meest omvattende recht op een zaak, niet zomaar beperkt worden. De onderzoeksvraag die in deze scriptie behandeld gaat worden is dan ook: Wat zijn de huidige problemen met betrekking tot het beperken van het eigendomsrecht door de regulering van toeristische verhuur op grond van de Huisvestingswet en in hoeverre zal het Wetsvoorstel hier verbetering in brengen?
Voor de beantwoording van de onderzoeksvraag zal eerst de definitie van toeristische verhuur vastgesteld worden en wat de noodzaak is tot de regulering hiervan. Daarna zal Airbnb als digitaal platform juridisch worden gekwalificeerd. Op basis daarvan zal het toepasselijke recht op het platform en haar diensten vastgesteld wordt. Aangezien de geldigheid van de beperking van het eigendomsrecht beoordeeld gaat worden zullen vervolgens de vereisten van eigendomsrechtelijke beperking behandeld worden. Dit zal gedaan worden aan de hand van nationaal en Europees recht. Daarna zal de wettelijke grond voor de regulering van toeristische verhuur, de Huisvestingswet 2014 (“Huisvestingswet”), beoordeeld worden aan de hand van de vereisten voor eigendomsrechtelijke beperking. Problemen hieromtrent zullen uitgelicht worden, waarna beoordeeld zal worden wat het effect van het Wetsvoorstel toeristische verhuur van woonruimte (“Wetsvoorstel”) hierop zal zijn. Als laatste wordt geëindigd met aanbevelingen voor de gemeente Amsterdam voor het verwerken van de wijzingen in het Wetsvoorstel in de huisvestingsverordening.
Uit dit onderzoek blijkt dat de Huisvestingswet niet specifiek is toegesneden op de regulering van toeristische verhuur en daardoor niet de sterkste grond is hiervoor. Het is niet altijd duidelijk op welke gronden bevoegdheden aangewend kunnen worden. Met betrekking tot de vergunningsplicht voor woningonttrekking, kan namelijk beargumenteerd worden dat niet elke vorm van toeristische verhuur als onttrekking aangemerkt kan worden. Dit resulteert bij een vergunningsplicht voor incidentele verhuur in oneigenlijk gebruik van de Huisvestingswet.
Het Wetsvoorstel zal een regeling toegesneden op toeristische verhuur toevoegen aan de Huisvestingswet met onder andere een registratie-, meld- en vergunningsplicht. Voor al deze plichten geldt dat gemeenten per gebied aan moeten tonen dat het instellen noodzakelijk, geschikt en proportioneel is wat correspondeert met de vereisten voor geldige beperking van het eigendomsrecht. Met betrekking tot de vergunningplicht is een onderscheid tussen incidentele en regelmatige verhuur gewenst. Ondanks de nieuwe mogelijkheid tot het verplicht stellen van een vergunning voor toeristische verhuur kan dit alleen met onderbouwing van het schaarste- of leefbaarheidsargument. Met betrekking tot het schaarsteargument lijkt het uitsluiten van de incidentele verhuur in overeenstemming met de wetsgeschiedenis en de bedoeling van de wetgever. Uiteraard kan de vergunning op grond van het leefbaarheidsargument nog wel verplicht worden gesteld.
Inhoudsopgave
Abstract ... 1
Inhoudsopgave ... 3
Inleiding ... 5
Methode en onderzoeksopzet ... 7
1. Toeristische verhuur van woningen ... 10
1.1. Inleiding ... 10
1.2. Toeristische verhuur ... 10
1.2.1. Wat is toeristische verhuur? ... 10
1.2.2. Waarom beperken toeristische verhuur? ... 12
1.3. Tussenconclusie ... 13
2. Wat is Airbnb? ... 15
2.1. Inleiding ... 15
2.2. De kwalificatie van- en toepasselijk recht op Airbnb ... 15
2.3. Tussenconclusie ... 17
3. Het eigendomsrecht ... 18
3.1. Inleiding ... 18
3.2. Het civielrechtelijke eigendomsrecht ... 18
3.2.1. Definitie en reikwijdte van het civielrechtelijke eigendomsrecht ... 18
3.2.2. Beperkingen van het eigendomsrecht ... 19
3.3. Het Europeesrechtelijke eigendomsrecht ... 21
3.3.1. Artikel 1 EP EVRM ... 21
3.3.2. Vereisten beperking van artikel 1 EP EVRM ... 21
3.4. Tussenconclusie ... 23
4. Regulering toeristische verhuur ... 25
4.1. Inleiding ... 25
4.2. Huisvestingswet 2014 ... 25
4.2.1. Schaarste aan de woonruimtevoorraad ... 27
4.2.2. De vergunningsplicht ... 28
4.2.3. Leefbaarheid ... 32
4.3. Tussenconclusie ... 34
5. Wetsvoorstel ‘Wet toeristische verhuur van woonruimte’ ... 36
5.1. Inleiding ... 36
5.2. Relevante wijzigingen Wetsvoorstel ... 36
5.2.1. Registratie-, meld- en vergunningsplicht ... 37
5.2.2. Wijziging artikel 2 Hvw ... 39
5.3. Tussenconclusie ... 40
6.1. Inleiding ... 42 6.2. Aandachtspunten ... 42 6.2.1. Wettelijke grond ... 42 6.2.2. Legitiem doel ... 43 6.2.3. Proportioneel ... 44 6.3. Tussenconclusie ... 45 Conclusie ... 46 Literatuurlijst ... 48 Geraadpleegde jurisprudentie ... 48
Hof van Justitie van de Europese Unie ... 48
Europese Hof voor de Rechten van de Mens ... 48
Rechtbanken ... 48
Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State ... 48
Geraadpleegde literatuur ... 49
Internetbronnen ... 51
Parlementaire stukken ... 52
Inleiding
Airbnb is bij velen tegenwoordig niet meer weg te denken bij een volledige vakantie-ervaring. Ook ik heb Airbnb, net zoals vele anderen, leren kennen als een makkelijke en betrouwbare manier om een vakantieaccommodatie te boeken in zowel binnen- als buitenland. Als kersverse inwoonster van Amsterdam heb ik ook de minder mooie kant van de platform-titanen als Airbnb en Booking.com kunnen ervaren. Een appartement in de binnenstad van Amsterdam vinden was een moeizame zoektocht waarbij vooral eccesief hoge prijzen de boventoon voerden. Door mijn zoektocht en nu in de hoedanigheid van inwoonster van Amsterdam begin ik te begrijpen waarom de Amsterdammer het woord ‘toerist’ vaker negatief dan positief in de mond neemt.
Veel partijen, waaronder de gemeente Amsterdam, zijn ervan overtuigd dat de krapte op de woningmarkt en te sterke huur- en koopprijsstijgingen deels veroorzaakt worden door de toeristische verhuur in de stad. Om deze negatieve effecten tegen te gaan wordt toeristische verhuur steeds strenger gereguleerd door de gemeente. Dit uit zich onder andere in een maximaal aantal verhuurdagen, een vergunningsplicht en algehele verhuurverboden.
Veel van deze maatregelen vormen een directe inbreuk op het eigendomsrecht van de woningeigenaar, terwijl dit recht zowel in nationaal als Europees recht gecodificeerd is als een van de meest omvattende rechten die iemand op een zaak kan hebben. Een inbreuk hierop moet gerechtvaardigd zijn en dus gebaseerd zijn op een wettelijke grond. Bij de geldigheid van deze grond kunnen soms echter vraagtekens worden geplaatst. Auteurs hebben zich meer dan eens uitgesproken over de vergaande beperking van het eigendomsrecht ter regulering van de toeristische verhuur en gebrek aan een geldige wettelijke grond hiervoor.1
Ook de wetgever heeft de behoefte tot aanvulling van de wettelijke gronden opgemerkt en heeft op 29 november 2019 het Wetsvoorstel toeristische verhuur van woonruimte (“Wetsvoorstel”) ingediend. Met dit Wetsvoorstel wordt getracht om overlast in de steden te bestrijden en de woningmarkt te beschermen door het instellen van strengere regels voor toeristische verhuur. Deze strengere regels zullen echter een verdere beperking opleveren voor het eigendomsrecht
1 Zie bijvoorbeeld: Siewers 2020, M. van Weeren, ‘Woningonttrekking als argument tegen toeristenverhuur in
Amsterdam’, 11 augustus 2019, blenheim.nl, S. Vermeulen & A. Elligens, ‘Eenmalige vakantieverhuur is woningonttrekking’, nautadutilh.nl, 13 februari 2018; Goes, NJB 2019/1658.
van verhurende woningeigenaren. Het Wetsvoorstel dient dus een geldige grond te bevatten voor deze beperkingen om ervoor te zorgen dat deze rechtsgeldig zijn.
De onderzoeksvraag die in deze scriptie beantwoord zal worden is dan ook: Wat zijn de huidige problemen met betrekking tot het beperken van het eigendomsrecht door de regulering van toeristische verhuur op grond van de Huisvestingswet en in hoeverre zal het Wetsvoorstel hier verbetering in brengen?
Methode en onderzoeksopzet
In dit onderzoek wordt beoogd om op grond van huidige- en toekomstige wetgeving, jurisprudentie en literatuur een weloverwogen antwoord te kunnen geven op de onderzoeksvraag en daarmee een bijdrage te leveren aan de discussie omtrent de geldigheid van de beperking van het eigendomsrecht ten behoeve van de regulering van toeristische verhuur. De te beantwoorden onderzoeksvraag luidt: Wat zijn de huidige problemen met betrekking tot het beperken van het eigendomsrecht door de regulering van toeristische verhuur op grond van de Huisvestingswet en in hoeverre zal het Wetsvoorstel hier verbetering in brengen?
De onderzoeksvraag zal voornamelijk beantwoord worden aan de hand van literatuur- en jurisprudentieonderzoek. Bij dit onderzoek zal een begrenzing worden aangebracht bij het Nederlandse en Europese rechtsstelsel omdat de situatie in Nederland onder de loep zal worden genomen. Aangezien de in dit onderzoek benoemde wetgeving de mogelijkheid geeft tot uitwerking hiervan in huisvestingsverordeningen, zal de gemeente Amsterdam door de gehele scriptie als concreet voorbeeld worden gebruikt. Er zal dus ook aandacht worden besteed aan Europees recht en jurisprudentie omdat veel Europese wetgeving, waaronder met betrekking tot het eigendomsrecht, doorwerkt in het nationale recht. De strekking van het onderzoek zal voornamelijk kwalitatief zijn aangezien het een interpretatie zal zijn van de huidige wetgeving en de daarbij horende problematiek. De relevante deelvragen om de onderzoeksvraag te kunnen beantwoorden zijn als volgt opgesteld.
Allereerst is het van belang om vast te stellen wat toeristische verhuur eigenlijk inhoudt, wat de problemen hieromtrent zijn en waarom het dus gereguleerd moet worden. De eerste deelvraag is dan ook:
1. Wat is toeristische verhuur en waarom moet dit beperkt worden?
Nadat bekend is geworden waarom de verhuur gereguleerd moet worden zal vervolgens bepaald worden op welke manier en aan de hand van welk toepasselijk recht dit moet gebeuren. Eerst zal Airbnb juridisch gekwalificeerd worden aan de hand van het Europese recht op grond waarvan het toepasselijke recht vastgesteld kan worden. Hiervoor zal rechtspraak van het Europese Hof van Justitie (“EU-Hof”) aangehaald worden aangezien dit niet duidelijk volgt uit de wetgeving. De tweede deelvraag is:
2. Hoe wordt Airbnb, als digitaal platform, juridisch gekwalificeerd en welk recht is hierop van toepassing?
De regulering van toeristische verhuur kan een beperking van het eigendomsrecht tot gevolg hebben. Om te beoordelen of dit het geval is zal eerst het juridisch kader met betrekking tot het eigendomsrecht geschetst moeten worden en aan welke vereisten een beperking hiervan getoetst moet worden. Dit is een beschrijvende vraag, welke de functionaliteit van de hoofdvraag ondersteunt omdat voor het aantonen van een gerechtvaardigde inbreuk op het eigendomsrecht duidelijk moet zijn wanneer hier precies sprake van is en of de toeristische verhuur dus rechtsgeldig ingeperkt wordt. De derde deelvraag luidt:
3. Wat houdt het eigendomsrecht in en wat zijn de vereisten voor de beperking hiervan?
In dit onderzoek zal de regulering van toeristische verhuur en of deze rechtsgeldig het eigendomsrecht beperkt behandeld worden. Van belang is dan ook wat de huidige stand van zaken is met betrekking tot de wettelijke gronden voor de beperking van het eigendomsrecht van woningeigenaren. Vervolgens zullen de relevante problemen met betrekking tot deze gronden uitgelicht worden. De vierde deelvraag is dan ook:
4. Wat is de huidige wetgeving met betrekking tot de regulering van incidentele toeristische verhuur en de problemen met betrekking tot de eigendomsrechtelijke beperking?
Met de behandeling van het Wetsvoorstel zal een normatief aspect toegevoegd worden aan het onderzoek, namelijk of dit een verbetering teweeg zal brengen met betrekking tot de grond voor de beperking van het eigendomsrecht van woningeigenaren. Het Wetsvoorstel zal dus beoordeeld worden waarbij een connectie zal worden gemaakt met eventuele problemen gevonden bij de beantwoording van deelvraag vier. Deelvraag vijf is:
5. In hoeverre zal het Wetsvoorstel de wettelijke gronden voor de beperking van eigendomsrecht aanvullen?
Dit onderzoek bevat ook een adviserende component, gebaseerd op de bevindingen gedaan in de hoofdstukken 1 tot en met 5 die corresponderen met de deelvragen. De wijzigingen van het Wetsvoorstel zullen namelijk doorgevoerd kunnen worden door de gemeente in een huisvestingsverordening. Aangezien de Airbnb-verhuur in Amsterdam met 2,1 van de 2,7
miljoen overnachtingen met kop en schouders boven de andere Nederlandse steden uitsteekt zal het advies op de gemeente Amsterdam gericht zijn.2 De laatste deelvraag luidt dan ook:
6. Waar kan de gemeente Amsterdam bij de toepassing van het Wetsvoorstel in de huisvestingsverordening op letten om eigendomsrechtelijke problemen te vermijden?
2 H. Koster, J. Van Ommeren & N. Volkshausen, ‘Airbnb verhoogt de woningprijzen en huren in Los Angeles’,
1. Toeristische verhuur van woningen
1.1. InleidingHet binnenlands en buitenlands toerisme in Nederland is de laatste jaren alleen maar toegenomen. De toeristische sector maakt volgens cijfers van het Centraal Planbureau voor Statistiek (“CBS”) 4,4 procent uit van de totale Nederlandse economie.3 Dit aanzienlijke deel
brengt zowel negatieve als positieve effecten met zich mee. De positieve zijn een welkome verrijking, maar in de gemeente Amsterdam wordt steeds meer de vraag gesteld of de negatieve effecten niet zwaarder beginnen te wegen dan de positieve? Om deze en de andere in dit onderzoek aan bod komende vragen te kunnen beantwoorden, zal in dit hoofdstuk eerst uiteengezet worden wat toeristische verhuur precies inhoudt en waarom de noodzaak tot beperking hiervan bestaat.
1.2. Toeristische verhuur
1.2.1. Wat is toeristische verhuur?
Om iets effectief te kunnen reguleren zal eerst geduid moeten worden wat precies het onderwerp gaat zijn van deze regulering. De definitie van toeristische verhuur is niet opgenomen in de Huisvestingswet 2014 (“Huisvestingswet”) welke wordt aangewend als grond voor de regulering van toeristische verhuur. Dit komt omdat de Huisvestingswet niet specifiek toegesneden is op deze regulering, maar op de regulering van de verdeling van huurwoningen en de samenstelling van de woonruimtevoorraad.4
Het Wetsvoorstel zal hier verandering in brengen en een op toeristische verhuur gerichte regeling toevoegen aan de Huisvestingswet. Een onderdeel van deze toevoeging is de uitbreiding van artikel 1 Hvw met een definitie van toeristische verhuur welke luidt:
‘in een woonruimte tegen betaling bieden van verblijf aan personen die niet als
ingezetene zijn ingeschreven met een adres in de gemeente in de basisregistratie personen’.5
3 ‘Na recordjaar 2019 keldert toegevoegde waarde toerisme in eerste helft 2020’, cbs.nl 4 september 2020. 4 Huisvestingswet 2014.
Tot de inwerkingtreding van het Wetsvoorstel kunnen gemeenten dus zelf invulling geven aan de term toeristische verhuur in een huisvestingsverordening. In de Amsterdamse Huisvestingsverordening 2020 (“HVV 2020”) wordt vakantieverhuur gedefinieerd als:
‘het tijdens afwezigheid van de bewoner tegen betaling in gebruik geven van een
zelfstandige woonruimte’.6
Bij beide definities valt op dat er sprake moet zijn van het tegen betaling in gebruik geven van woonruimte. Ook zijn de definities ruim geformuleerd, er wordt geen onderscheid gemaakt tussen verschillende soorten en duur van verhuur.
Wegens het ontbreken van een definitie of specifiek toegesneden bepalingen omtrent toeristische verhuur zal deze geschaard moeten worden onder de andere bepalingen van de Huisvestingswet. Een van deze bepalingen is artikel 21 Hvw op grond waarvan een vergunningsplicht ingesteld kan worden in het geval van woningonttrekking. De definitie van woningonttrekking is niet gegeven in de Huisvestingswet maar uit de wetgeschiedenis en rechtspraak volgt dat als een woning niet meer beschikbaar is voor permanente, duurzame bewoning en deze dus onttrokken wordt aan de woonruimtevoorraad, er gesproken wordt van woningonttrekking.7 Toeristische verhuur wordt door zowel de rechtspraak als de gemeente
Amsterdam aangemerkt als woningonttrekking. De gemeente Amsterdam merkt namelijk elke vorm van toeristische verhuur aan als woningonttrekking.8 De rechter heeft dit ook meermaals
vastgesteld, zelfs als de verhuur maar voor een korte periode was.9 Door de verhuur van een
woning aan toeristen is namelijk sprake van een wijziging van de functie van het gebruik stelt de rechter.10
Echter kan beargumenteerd worden dat niet elke vorm van toeristische verhuur als woningonttrekking kan worden aangemerkt. In dit onderzoek zal met toeristische verhuur, incidentele verhuur bedoeld worden: de kortstondige verhuur door particulieren die voor het
6 Toelichting HVV 2020, II Artikelsgewijze toelichting bij art. 1 HVV 2020.
7 Kamerstukken II 2009/10, 32271, nr. 3; ABRvS 14 oktober 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3155. 8 Wirken & Van der Laan, VGR 2020/2, p. 61.
9 Toelichting HVV 2020, II Artikelsgewijze toelichting bij art. 3.1.2 HVV 2020; Zie bijvoorbeeld.: ABRvS, 6
februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:317.
grootste deel van het jaar permanente bewoner zijn van de woonruimte. Hierbij valt te denken aan het verhuren tijdens een vakantie door de woningeigenaar. Met betrekking tot dit soort verhuur valt er veel voor te zeggen dat er een onderscheid gemaakt dient te worden tussen incidentele en regelmatige verhuur, aangezien er evidente verschillende zijn tussen de effecten van beide op de schaarste aan de woonruimtevoorraad. Dit zal verder uitgewerkt worden in hoofdstuk 4.
1.2.2. Waarom beperken toeristische verhuur?
Toerisme is voor veel Amsterdammers een doorn in het oog en het bestrijden van overlast door de ‘rolkoffertjes’ en andere negatieve effecten is daardoor gewenst. In de wetgeving en rechtspraak voeren in beginsel twee negatieve effecten de boventoon, namelijk de onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan de woonruimtevoorraad en de aantasting van de leefbaarheid.11
Wat betreft de onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste, wordt bijvoorbeeld gedoeld op verdringing van bepaalde groepen van de woningmarkt door een verminderd woningaanbod.12 De Amsterdamse huizenprijzen zijn de afgelopen jaren in een snel tempo
gestegen. Hier zijn verschillende redenen voor aan te wijzen, waaronder dus schaarste aan de woonruimtevoorraad.13 Schaarste betekent simpelweg een tekort aan woningen. Investeerders
die woningen kopen enkel en alleen voor de toeristische verhuur verergeren de schaarste. De woningen worden namelijk niet meer gebruikt worden voor duurzame, permanente bewoning en worden dus onttrokken aan de woonruimtevoorraad. Hierdoor zijn er minder woningen beschikbaar wat een kleiner aanbod betekent met een prijsopdrijvend effect tot gevolg.
De aantasting van de leefbaarheid door toerisme in Amsterdam kan samengevat worden in één woord: overlast. Gedacht kan worden aan onder andere geluidsoverlast, afval op straat, drukte in de binnenstad en parkeer- en verkeersoverlast. Dat de zorgen van de Amsterdammers groot zijn blijkt uit een petitie tegen massatoerisme welke in tien dagen al 27.000 keer ondertekent is, wat de ondergrens is voor een referendum. In de petitie wordt onder andere gepleit voor een
11 Kamerstukken II 2019/20, 35353, nr. 3.
12 Kamerstukken II 2009/10, 32 271, nr. 3, par. 1.2.1.
maximaal aantal toeristenovernachtingen van twaalf miljoen per jaar en voor het aanstellen van een wethouder Toerisme & Leefbaarheid.14
Om (voornamelijk) deze twee negatieve effecten in te perken zal de gemeente Amsterdam de toeristische verhuur moeten reguleren. Dit gaat echter niet zomaar aangezien een beperkende maatregel kan resulteren in een beperking van het eigendomsrecht van woningeigenaren. Het stelt namelijk grenzen aan wat een eigenaar met zijn woning mag doen, zoals het verplichten van een vergunning voor toeristische verhuur.
1.3. Tussenconclusie
Kortom, vastgesteld kan worden dat er geen definitie van toeristische verhuur is opgenomen in de Huisvestingswet, de wettelijke grond voor regulering van toeristische verhuur. Gemeenten hebben hier dus zelf een invulling aan kunnen geven zoals de gemeente Amsterdam gedaan heeft in de HVV 2020. Het ontbreken van een dergelijke definitie is door de wetgever opgemerkt en zal met de komst van het Wetsvoorstel aan de Huisvestingswet toegevoegd worden.
Wegens het ontbreken van specifiek op toeristische verhuur toegesneden bepalingen worden dit gereguleerd aan de hand van de andere bepalingen van de Huisvestingswet. Gemeenten kunnen bijvoorbeeld op grond van artikel 21 Hvw een vergunningsplicht instellen voor woningonttrekking. Toeristische verhuur wordt door zowel de rechtspraak als de gemeente Amsterdam aangemerkt als woningonttrekking wat betekent dat hiervoor een vergunning verplicht kan worden gesteld. Beargumenteerd kan echter worden dat niet elke vorm van toeristische verhuur leidt tot woningonttrekking. Er zijn namelijk verschillen tussen de effecten van incidentele verhuur en regelmatige verhuur met of zonder permanente bewoning op de schaarste op de woningmarkt.
Om de negatieve effecten van toeristische verhuur te bestrijden zal deze gereguleerd moeten worden. Er zijn in de wetgeving en rechtspraak voornamelijk twee negatieve effecten te onderscheiden, namelijk de onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan de
14 A. Herter, ‘Petitie tegen massatoerisme Amsterdam haalt genoeg handtekeningen voor referendum’, parool.nl
woonruimtevoorraad en de aantasting van de leefbaarheid. Schaarste aan de woonruimtevoorraad heeft als resultaat dat het woningaanbod kleiner wordt en daardoor de huizenprijzen stijgen. De leefbaarheid heeft betrekking op de kwaliteit van het woon- en leefklimaat.
2. Wat is Airbnb?
2.1. InleidingDe markt voor toeristische verhuur wordt tegenwoordig beheerst door digitale platforms. Airbnb is koploper ten opzichte van andere aanbieders en had in Nederland bijvoorbeeld een marktaandeel van 10,4 procent in 2018.15 Wegens de groei en grootte van deze platforms dienen
ze gereguleerd te worden om de overlast en andere negatieve effecten van deze vorm van toerisme te minimaliseren. Om vast te stellen hoe een platform en haar diensten gereguleerd moeten worden zal deze eerst juridisch gekwalificeerd moeten worden. Wat is Airbnb nu eigenlijk? Het antwoord op deze vraag is relevant om te bepalen welk recht van toepassing is op Airbnb en haar diensten.
In dit hoofdstuk wordt eerst de juridische kwalificatie van Airbnb als platform besproken. Vervolgens wordt uiteengezet wat het toepasselijke recht is.
2.2. De kwalificatie van- en toepasselijk recht op Airbnb
AirBed and Breakfast, tegenwoordig bekend als Airbnb, is een van oorsprong Californisch bedrijf dat is opgericht in 2008. Voor de vraag ‘wat Airbnb is?’, kan een simpel antwoord gegeven worden namelijk: een online marktplaats voor de verhuur van privé-accommodaties. Het antwoord op deze vraag wat betreft de juridische kwalificatie ligt wat gecompliceerder. Dit is het geval omdat digitale platforms in het algemeen lastig te kwalificeren zijn, het recht kan de snelle ontwikkeling van de platforms namelijk moeilijk bijhouden. De kwalificatie is echter wel van groot belang want het toepasselijke recht wordt aan de hand daarvan vastgesteld. Daarom is het zaak dat als de wet geen uitkomst biedt, onduidelijkheden bij kwalificaties worden opgehelderd door het voeren van procedures bij zowel nationale als internationale gerechtshoven, zodat de rechter hierover uitsluitsel kan geven.
15 'Gebruik van Airbnb in Amsterdam voor het eerst omlaag', nos.nl 2 maart 2019 (De cijfers komen niet van
De procedures met betrekking tot de kwalificatie van digitale platforms gaan meestal over de toepasselijkheid van de Richtlijn elektronische handel.16 In deze richtlijn zijn de juridische
aspecten van het elektronisch zakendoen neergelegd met als doel om zo veel mogelijk handelsbelemmeringen tussen lidstaten weg te nemen.17 De richtlijn waarborgt dus vrij verkeer
van diensten tussen lidstaten voor partijen die als informatiedienst gekwalificeerd worden.18
Indien hier sprake van is kunnen lidstaten deze diensten, die vanuit een andere lidstaat worden geleverd, niet beperken om redenen die vallen binnen hun eigen gecoördineerde gebied.19 Zij
kunnen dus in beginsel geen maatregelen nemen aan de hand van hun eigen nationale recht tegenover informatiediensten uit andere lidstaten. Er bestaan uitzonderingen op dit beperkingsverbod welke volgen uit artikel 3 lid 4 van bovengenoemde richtlijn.
Indien noodzakelijk kunnen onder bepaalde omstandigheden beperkende maatregelen ingesteld worden door andere lidstaten. Daarbij zal eerst de lidstaat van herkomst verzocht moeten worden om zelf maatregelen te nemen. Wordt hier onvoldoende of geen gehoor aan gegeven, dan zal de lidstaat de Europese Commissie en de lidstaat van herkomst op de hoogte moeten stellen van beoogde eigen maatregelen. De lidstaat waar de dienstverlener actief is kan dus niet op eigen initiatief het vrije verkeer van diensten beperken zonder dat er een toets van de noodzakelijke voorwaarden voor die beperking heeft plaatsgevonden.20 Het is voor de meeste
digitale platforms, waaronder Airbnb, dan ook van groot belang om onder de werkingssfeer van de richtlijn te vallen zodat hun dienstverlening niet zomaar door lidstaten beperkt kan worden.
Een procedure over de kwalificatie van de Ierse vennootschap Airbnb is recent gevoerd in Frankrijk. De Franse vereniging voor professionele accommodatie en professioneel toerisme (“AHTOP”) stelde dat Airbnb het beroep van vastgoedmakelaar uitoefent en dus niet alleen een informatiebedrijf is. Een vastgoedmakelaar dient, onder de Franse Wet-Hoguet, in het bezit te zijn van een beroepskaart. Aangezien Airbnb deze kwalificatie niet bezit, zou zij in strijd met Franse wet handelen.
16 Richtlijn 2000/31/EG van het Europees Parlement en de Raad van 8 juni 2000 betreffende bepaalde juridische
aspecten van de diensten van de informatiemaatschappij, met name de elektronische handel, in de interne markt. (“Richtlijn elektronische handel”).
17 Overweging 6 Richtlijn elektronische handel.
18 Art. 2 onder a Richtlijn elektronische handel (Voor de doeleinden van deze richtlijn wordt verstaan onder
‘diensten van de informatiemaatschappij’: diensten zoals omschreven in art. 1 lid 2 van Richtlijn 98/34/EG, zoals gewijzigd bij Richtlijn 98/48/EG).
19 Art. 3 Richtlijn elektronische handel.
20 L. Hollmann en C. Koedooder, ‘Advies EU-Hof: Airbnb is een verlener van informatiediensten’,
Het EU-Hof oordeelde echter dat Airbnb, in tegenstelling tot Uber, wel een dienst van de informatiemaatschappij uitvoert en geen vastgoedbedrijf is. Het relevante verschil met de in het arrest aangehaalde Uber France- en Asociación Profesional Elite Taxi arrest is dat Airbnb Ierland geen beslissende invloed uitoefent, zoals prijsrichtlijnen, op de aangeboden diensten.21
Concreet betekent dit dat andere lidstaten geen beperkingen aan Airbnb mogen opleggen zonder onder andere de noodzakelijkheid kennis te geven aan het land van herkomst, in dit geval Ierland, en de Europese Commissie. Dit bemoeilijkt de regulering van Airbnb aanzienlijk aangezien zij niet direct aangesproken kunnen worden door lidstaten. Nationale wetgeving met betrekking tot de regulering van toeristische verhuur kan dus in beginsel alleen maar gehandhaafd worden tegen de verhuurders zelf en niet tegen Airbnb.
2.3. Tussenconclusie
De juridische kwalificatie van Airbnb is dus van groot belang bij het vaststellen van het recht dat op haar diensten van toepassing is. Het EU-Hof heeft, na onduidelijkheid hierover, geoordeeld dat het gekwalificeerd moet worden als een informatiedienst en niet als een vastgoedbedrijf. Dit betekent dat zij wel onder de Richtlijn elektronische handel valt en dat hun diensten in beginsel niet beperkt kunnen worden door maatregelen van andere lidstaten dan de lidstaat van herkomst. Regulering van Airbnb wordt hierdoor bemoeilijkt aangezien andere lidstaten geen beperkende maatregelen mogen opleggen tenzij er sprake is van één van de uitzonderingen genoemd in de richtlijn. Dit betekent dat nationale wetgeving uitsluitend gehandhaafd kan worden tegen de verhuurders en niet tegen Airbnb zelf. De uitspraak van het EU-Hof vormt dus een obstakel in het gevecht van Europese steden tegen de negatieve effecten van toeristische verhuur via Airbnb.
3. Het eigendomsrecht
3.1. InleidingAangezien de regulering van toeristische verhuur voornamelijk gericht moet worden op de verhuurders zelf heeft de gemeente Amsterdam de afgelopen jaren steeds meer maatregelen ingesteld die hun eigendomsrecht beperken, waaronder een vergunnings- en meldplicht. Deze maatregelen hebben voor de verhurende eigenaren tot gevolg dat zij steeds meer zeggenschap over hun woning verliezen. Dit betekent dat hun eigendomsrecht steeds meer beperkt wordt. Het eigendomsrecht wordt omschreven als het meest omvattende recht dat een persoon op een zaak kan hebben.22 Deze omschrijving veronderstelt dat een eigenaar veel vrijheden kent met
betrekking tot zijn eigendom. Dit is ook het uitgangspunt, mits het binnen de grenzen van de wet is. Het eigendomsrecht is zowel op nationaal als op Europeesrechtelijke niveau gecodificeerd23 en beperking hiervan is alleen gerechtvaardigd indien aan bepaalde vereisten
wordt voldaan.
Gelet op de toename van beperkende maatregelen met betrekking tot toeristische verhuur komt de vraag ter sprake hoe ver het eigendomsrecht eigenlijk strekt en wanneer het geoorloofd is om dit in te perken? Ter beantwoording hiervan zal eerst de definitie en reikwijdte van het civielrechtelijk eigendomsrecht worden besproken en de gronden voor beperking hiervan. Vervolgens zal hetzelfde worden gedaan voor het Europeesrechtelijk eigendomsbegrip.
3.2. Het civielrechtelijke eigendomsrecht
3.2.1. Definitie en reikwijdte van het civielrechtelijke eigendomsrecht
In het civiele recht is het eigendomsrecht gecodificeerd in artikel 5:1 van het Burgerlijk Wetboek (“BW”). De bijzondere bepalingen omtrent het eigendom van onroerende zaken bevinden zich verder in titel 5.3. De wetgever heeft ervoor gekozen om in het artikel geen definitie maar een omschrijving van het eigendomsbegrip te geven, namelijk: ‘het meest
omvattende recht op een zaak’.24 De zaak moet een roerend of onroerend, voor menselijke
beheersing vatbaar stoffelijk object zijn.25 De eigenaar verkrijgt met het eigendomsrecht
22 Art. 5:1 lid 1 BW.
23 Art. 5:1 BW, art. 1 EP en art. 17 Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie. 24 Stolker, in: T&C BW 2019, art. 5:1, aant. 1 (online, bijgewerkt 26 juli 2020).
verschillende bevoegdheden. Het staat de eigenaar vrij om gebruik te maken van zijn eigendom.26 Dit recht is echter wel begrensd zodat de eigenaar zijn zaak niet naar volstrekte
willekeur kan gebruiken.27
Naast in het BW is het eigendomsrecht ook impliciet in de Grondwet (“Gw”) verankerd. Het eigendomsrecht als zodanig komt er niet in voor, maar de betekenis van dit recht komt er wel tot uitdrukking.28 Uit artikel 14 Gw volgt namelijk dat onteigening alleen kan geschieden in het
algemeen belang en tegen vooraf verzekerde schadeloosstelling.29 Dit impliceert dat het
beperken en of ontnemen van eigendom dus alleen kan indien dit in het algemeen belang is.
3.2.2. Beperkingen van het eigendomsrecht
Zoals genoemd in hoofdstuk 3.2.1. kan een eigenaar zijn zaak, ondanks dat het een ver strekkend recht is, niet in volstrekte willekeur gebruiken. Het staat de eigenaar namelijk vrij om gebruik te maken van zijn zaak, mits er rekening wordt gehouden met rechten van anderen en beperkingen.30 De Groot heeft deze beperkingen in drie groepen verdeeld, namelijk
beperking door de rechten van anderen, wettelijke voorschriften en regels van ongeschreven privaat- en publiekrecht.31
Bij een geldige beperking door de rechten van anderen wordt gedoeld op persoonlijke rechten zoals huur of zakelijke rechten zoals pandrecht. Daarnaast kan ook sprake zijn van een beperking op grond van het ongeschreven recht, welke zowel publiek- als privaatrechtelijk kan zijn. Beperkingen die voortvloeien uit ongeschreven recht kunnen afgeleid worden uit de niet wettelijk vastgelegde regels van betamelijk gedrag zoals naar verwezen wordt in artikel 3:14 en 6:162 BW.32 In dit onderzoek zal de aandacht worden gevestigd op de derde en laatste groep
beperkingen namelijk de wettelijke voorschriften, en dan meer specifiek op de publiekrechtelijke. Dit is het geval aangezien het publiekrecht de relatie tussen overheid en burger vormgeeft, en de regulering van toeristische verhuur vanuit de overheid geïnitieerd
26 Art. 5:1 lid 2 BW.
27 Stolker, in: T&C BW 2019, art. 5:1, aant. 2 (online, bijgewerkt 26 juli 2020). 28 Kamerstukken II 1976/77, 13872, nr. 7, p. 39-40.
29 Stolker, in: T&C BW 2019, art. 5:1 BW, aant. 1 (online, bijgewerkt 26 juli 2020). 30 Art. 5:1 lid 2 BW.
31 De Groot, in: GS Zakelijke rechten, art. 5:1 BW, aant. 56 (online, bijgewerkt 1 oktober 2013). 32 De Groot, in: GS Zakelijke rechten, art. 5:1 BW, aant. A4 (online, bijgewerkt 1 oktober 2013).
wordt. De huidige grond voor de regulering van toeristische verhuur is de Huisvestingswet wat een publiekrechtelijke wet is.
Beperkingen op grond van wettelijke voorschriften
Ten aanzien van beperkingen voortvloeiend uit wettelijke voorschriften zoals genoemd in lid 2 van artikel 5:1 BW kan het gaan om beperkingen die volgen uit zowel formele als materiële wetten. Bij alle beperkingen mag geen strijd bestaan met artikel 1 EP, wat in hoofdstuk 3.3 aan bod zal komen.
De hoogste wet in formele zin, de Grondwet, bevat de meest ingrijpende bevoegdheid van de overheid in artikel 14 Gw, namelijk ontneming. Hieraan is als vereiste verbonden dat dit alleen kan als hiermee het algemeen belang wordt gediend. Daarnaast volgt uit artikel 14 Gw dat eigendom ook kan worden vernietigd, onbruikbaar worden gemaakt of beperkt in de gevallen die het algemeen belang dienen als dit bij of krachtens de wet bepaald is. Dit wordt ook wel een gedoogplicht van de eigenaar genoemd. Naast de Grondwet als grond kunnen bevoegdheden van eigenaren dus ook ingeperkt worden door formele publiek- en privaatrechtelijke wetten. Dit kunnen in het publiekrecht wetten zijn op het gebied van milieu, ruimtelijke ordening of regulering van de woningruimtevoorraad zoals in onderhavig onderzoek aan de orde is.
Wetgeving in materiële zin afkomstig van de lagere wetgever, zoals een verordening, kan ook het eigendomsrecht beperken. Hier zijn echter grenzen aan gesteld. Ten eerste mag het niet in strijd zijn met een uitputtende regeling in hogere wetgeving.33 In het privaatrecht wordt bij
regelingen in het BW ervan uitgegaan dat het gaat om een uitputtende regeling, hiervan kan alleen worden afgeweken indien de wet dit duidelijk aangeeft.34 Een verordening kan dus in
beginsel de in het BW genoemde rechten van een eigenaar niet beperken, tenzij hier een wettelijke grond voor is. Daarnaast mag het genot van de eigenaar niet volledig ontnomen worden, dan is er sprake van onteigening waar een formele wettelijke grond voor nodig is. Als
33 Asser/Bartels & Van Velten 5, 2017/26.
34 Asser/Bartels & Van Velten 5, 2017/26.; Stolker, in: T&C BW 2019, art. 5:1, aant. 2 (online, bijgewerkt 26 juli
laatste is van belang dat een lagere wetgever de beschikkingsbevoegdheid van de eigenaar nooit mag beperken.35
3.3. Het Europeesrechtelijke eigendomsrecht
3.3.1. Artikel 1 EP EVRM
Op Europeesrechtelijk niveau is het eigendomsrecht vastgelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol van het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens (“EP”) en het overeenstemmende artikel 17 van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie (“Handvest”). Het Europese Hof van de Rechten van de Mens (“EHRM”) hanteert een ruim en autonoom eigendomsbegrip dat ruimer is dan het Nederlandse eigendomsbegrip. Onder eigendom in de zin artikel 1 EP wordt verstaan: ‘alle rechten en belangen die een
vermogenswaarde vertegenwoordigen’.36 Een voorwaarde voor de toepassing hiervan is dat het
recht, dus het eigendom, met voldoende zekerheid vaststaat.37 Er bestaat een positieve
verplichting voor een lidstaat om eerbiediging van het eigendomsrecht te garanderen.38
Uit artikel 1 EP kunnen drie hoofdregels met betrekking tot het eigendomsrecht worden afgeleid, welke verduidelijkt zijn in het arrest Sporrong en Löhnroth t. Zweden.39 Ten eerste is
er het beginsel van eigendomsgenot, ten tweede bescherming tegen ontneming van eigendom en als derde de mogelijkheid tot regulering van het eigendom. De eerste hoofdregel kan verondersteld worden als het algemene beginsel en kan in zowel horizontale als verticale verhoudingen van toepassing zijn. Dit betekent dat het geldt voor zowel verhoudingen tussen burgers als de verhouding overheid en burger zoals in onderhavig geval ter behandeling.
3.3.2. Vereisten beperking van artikel 1 EP EVRM
Het eigendomsrecht kan, zoals ook volgt uit het Nederlandse civiele recht, ingeperkt worden indien hier rechtvaardigingsgronden voor aanwezig zijn. Voordat het bestaan van deze gronden
35 De Groot, in: GS Zakelijke rechten, art. 5:1 BW, aant. 58 (online, bijgewerkt 1 oktober 2013). 36 EHRM 5 januari 2000, ECLI:NL:XX:2000:AB9006 (Beyeler/Italië).
37 Barkhuysen & van Emmerink, JBplus 2003, p. 6.
38 EHRM 14 oktober 2008, ECLI:NL:XX:2008:BI3973 (Blumberga t. Letland). 39 EHRM 23 september 1982, Series A, vol. 52, NJ 1988, 290, m.nt. EEA.
aangetoond kan worden moet het EHRM eerst vaststellen of er daadwerkelijk sprake is van inmenging in iemands eigendomsrecht conform artikel 1 EP.40
Twee soorten inmenging kunnen afgeleid worden uit hoofdregels 2 en 3 genoemd in artikel 1 EP. De eerste is het ontnemen van eigendom en de tweede is het beperken van de gebruiksmogelijkheden van het eigendom zonder dat het beschikkingsrecht daarover verloren gaat.41 Bij het beperken van toeristische verhuur door bijvoorbeeld het verplichten van een
onttrekkingsvergunning zoals genoemd in artikel 21 Hvw zal sprake zijn van de tweede hoofdregel, namelijk het beperken van de gebruiksmogelijkheden van het eigendom.42
Na het vaststellen van de inmenging zal na worden gegaan of deze gerechtvaardigd is. Dit houdt in dat er een balans moet zijn tussen het dienen van het algemeen belang aan de ene kant, en de aantasting van het eigendomsrecht aan de andere kant. Ter beoordeling hiervan toetst het EHRM de inmenging aan drie cumulatieve criteria die geformuleerd zijn onder de rechtvaardigingstoets van artikel 8 EVRM.43
Ten eerste zal er beoordeeld moeten worden of de inmenging gebaseerd is op een wettelijke grond, het legitimiteitsvereiste. Dit vereiste is in de jurisprudentie van het EHRM onderverdeeld in drie delen namelijk dat de wettelijke grond voldoende precies, toegankelijk en voorzienbaar moet zijn.44 Het precies- en voorzienbaar- vereiste impliceert dat de
bevoegdheid van nationale overheden met voldoende precisie en duidelijk moet zijn vastgelegd.45 Deze norm moet toegankelijk zijn. Dat betekent dat iedereen in de gelegenheid
moet zijn om de inhoud van deze norm te kennen.46
Vervolgens is als tweede van belang of de beperking een legitiem doel dient, in dit geval het algemeen belang. De nationale wetgever krijgt veel vrijheid bij de beoordeling van de vraag wat nodig is in het algemeen belang. Voor dit oordeel is dus een redelijke grond vereist, als deze ontbreekt dient de inmenging het algemeen belang niet.47
40 Barkhuysen & van Emmerink, JBplus 2003, p. 6.
41 Salemink, 2014/4.3.2.a; Barkhuysen & van Emmerink, JBplus 2003, p. 6. 42 Zie bijv. Rb. Amsterdam, 17 augustus 2017, ECLI:NL:RBAMS:2017:5979. 43 De Jong, 2017/11.4.2.2.
44 Schild, 2012/4.2.4.1. 45 Idem.
46 Idem.
Als laatste zal beoordeeld moeten worden of de inmenging wel proportioneel is, ook wel de ‘fair balance’-toets genoemd. Een inmenging moet geen onevenredige last voor het individu met zich meebrengen.48 Er moet een balans bestaan tussen het beschermen van het algemeen
belang en de individuele fundamentele rechten van woningeigenaren.
Er geldt een ruime beoordelingsvrijheid voor lidstaten met betrekking tot de beoordeling van de beperking en of het voldoet aan de drie criteria. Dit wordt ook wel aangeduid als een ruime ‘margin of appreciation’.49 Dit is het geval omdat het EHRM meent dat nationale autoriteiten
beter kunnen oordelen wat er in het algemeen belang nodig is voor de samenleving.50 Door deze
ruime beoordelingsmarge zal een schending van artikel 1 EP niet snel aangenomen worden. Het lijkt erop dat de Nederlandse rechter ook een ruime beoordelingsmarge hanteert bij het bepalen van de noodzakelijke maatregelen met betrekking tot huisvesting.51
3.4. Tussenconclusie
Kortom, de eigendomsrechten van een woningeigenaar zijn op zowel nationaal als Europeesrechtelijk niveau gewaarborgd. Het civielrechtelijke eigendomsrecht wordt het meest omvattende recht dat iemand op een zaak kan hebben genoemd. De eigenaar heeft dan ook een exclusief recht waarmee hij kan beschikken over zijn zaak. Dit eigendomsrecht kan in het civiele recht beperkt worden door rechten van anderen, wettelijke voorschriften en ongeschreven privaat- en publiekrechtelijke regels. Uit de grondwet volgt dat de beperking het algemeen belang moet dienen en er moet een wettelijke grond aanwezig zijn. Deze wettelijke voorschriften kunnen zowel wetten in formele als materiële zin inhouden.
De beperking van het eigendomsrecht mag ook niet in strijd zijn met artikel 1 EP. Onder eigendom in de zin artikel 1 EP wordt verstaan: ‘alle rechten en belangen die een
vermogenswaarde vertegenwoordigen’.52 Uit het artikel kunnen drie hoofdregels met
betrekking tot het eigendomsrecht worden afgeleid waarvan het eigendomsgenot wordt beschouwd als het hoofdbeginsel. Vervolgens zijn er twee soorten inmenging, namelijk het
48 Tuil, MvV 2014/9, p. 254; EHRM 23 september 1982, 7152/75 (Sporrong en Lönnroth/Zweden); EHRM 28
oktober 1999, 28342/95 (Brumărescu/Roemenië).
49 De Jong, 2017/11.4.2.2; Salemink, 2014/4.3.2.a 50 Barkhuysen & van Emmerink, JBplus 2003, p. 8. 51 Wirken & Van der Laan, VGR 2020/2.
reguleren- en het ontnemen van eigendom. Bij toeristische verhuur zal sprake zijn van het eerste, namelijk het reguleren van eigendom.
Nadat is vastgesteld dat er sprake is van een inmenging, zal getoetst moeten worden of deze gerechtvaardigd is. Er zijn drie criteria aan de hand waarvan de rechtvaardigheid getoetst kan worden. Het eerste en belangrijkste criterium is de aanwezigheid van een wettelijke grond. Indien hier geen sprake van is zal de beperking per definitie niet rechtsgeldig zijn. De wettelijke grond moet voldoende precies, toegankelijk en voorzienbaar zijn. Als tweede en derde vereiste zal er met de beperking een legitiem doel moeten worden gediend, het algemeen belang, en de maatregel moet proportioneel zijn en de ‘fair balance’-toets doorstaan. Dit houdt in dat er sprake moet zijn van een belangenafweging tussen het dienen van het algemeen belang en de rechten van de eigenaar. Bij de beoordeling van de beperking hanteert de EHRM een ruime ‘margin of appreciation’, een ruime beoordelingsvrijheid.
4. Regulering toeristische verhuur
4.1. InleidingToerisme brengt dus naast positieve ook negatieve effecten met zich mee. De overheid wenst deze negatieve effecten tegen te gaan door onder andere het reguleren van toeristische verhuur. De meest efficiënte manier om dit te doen zal per stad variëren wegens de grote verschillen in toeristenaantallen. Dit betekent dat de wetgever het mogelijk moet maken voor gemeenten om afzonderlijk van elkaar op te kunnen treden. Deze mogelijkheid volgt uit de Huisvestingswet waarin voor gemeenten de bevoegdheid is neergelegd om een huisvestingsverordening met maatregelen op te stellen. Een deel van deze maatregelen zullen het eigendomsrecht van woningeigenaren beperken. Dit is alleen gerechtvaardigd indien voldaan wordt aan de vereisten van artikel 1 EP waaronder een geldige wettelijke grond.
In dit hoofdstuk zal de geldigheid van de Huisvestingswet als wettelijke grond voor eigendomsrecht beperkende bevoegdheden in het geval van toeristische verhuur behandeld worden. Er zal in worden gegaan op de relevante bepalingen van de Huisvestingswet en de daarmee verbonden eigendomsrechtelijke problemen. Ter verduidelijking zullen voorbeelden worden gegeven van de invulling van de bevoegdheden door de gemeente Amsterdam in de HVV 2020.
4.2. Huisvestingswet 2014
De Huisvestingswet is in 2014 aangenomen waarna de nieuwe regels betreffende de verdeling van woonruimte en de samenstelling van de woonruimtevoorraad op 1 januari 2015 in werking zijn getreden. Het doel van de Huisvestingswet zoals volgt uit de memorie van toelichting is om:
‘gemeenten een instrumentarium te bieden om in te grijpen in de woonruimteverdeling
en de samenstelling van de woonruimtevoorraad voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte
en de bevordering van de leefbaarheid indien is voldaan aan de vereisten van subsidiariteit en proportionaliteit.’53
Gemeenten kunnen dus zowel in de woonruimteverdeling als in de samenstelling van de woonruimtevoorraad ingrijpen. Bij de woonruimteverdeling gaat het om regels over de toelating tot de woningmarkt en de toewijzing van woningen. Deze regels gelden alleen voor een bepaald soort woningen zoals sociale huurwoningen.54 Bij de samenstelling van de
woonruimtevoorraad gaat het om regels betreffende het splitsen, samenvoegen, onttrekken en omzetten van woningen, waaronder ook de regulering van toeristische verhuur valt.55 De
Huisvestingswet is echter niet toegesneden op de regulering van toeristische verhuur en mist enige definities of specifieke bepalingen hieromtrent.
Er waren in eerste instantie twee motieven op grond waarvan gemeentelijk ingrijpen gerechtvaardigd was, namelijk het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte en leefbaarheidsproblemen. De leefbaarheid als motief is echter geschrapt uit de Huisvestingswet wat verder behandeld zal worden in hoofdstuk 4.2.3. Ook ‘goedkope’ is in 2019 uit de wettekst geschrapt. De Huisvestingswet was in eerste instantie voornamelijk gericht op goedkope woonruimte maar de wetgever achtte het wenselijk dat de bevoegdheden ook voor middeldure woningen ingezet konden worden. Bij duurdere woningen ontstaan er geen onevenredige en onevenwichtige effecten, waardoor deze niet onder de bevoegdheden van de Huisvestingswet vallen stelt de wetgever.56
Naast een rechtsgeldig motief moet er ook voldaan zijn aan de vereisten van subsidiariteit en proportionaliteit. Dit houdt in dat er geen andere oplossingen uitkomst bieden en het gebruik in verhouding is met het beoogde doel.57 Het proportionaliteitsvereiste komt overeen met de ‘fair balance’-toets van artikel 1 EP. De wettelijke grond is de Huisvestingswet zelf en het legitieme
doel is terug te vinden in het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste. 53 Kamerstukken II 2009/10, 32 271, nr. 3. 54 Idem. 55 Idem. 56 Kamerstukken II 2018/19, 35 036, nr. 3, p. 3. 57 Idem.
4.2.1. Schaarste aan de woonruimtevoorraad
Op grond van artikel 2 Hvw kan de gemeente dus gebruik maken van de bevoegdheden in de Huisvestingswet, zoals het opstellen van een huisvestingsverordening, indien dat noodzakelijk en geschikt is voor de bestrijding van onevenwichtig en onrechtvaardige effecten van schaarste en is voldaan aan de vereisten van subsidiariteit en proportionaliteit.58 De gemeente zal eerst
aan moeten tonen dat er sprake is van schaarste en vervolgens dat deze leidt tot onevenwichtige en onrechtvaardige effecten. Met deze effecten wordt voornamelijk verdringing op de woningmarkt van kwetsbare groepen door groepen met een sterkere (financiële) positie bedoeld.59
De bevoegdheden moeten ook noodzakelijk en geschikt zijn aangezien deze een inbreuk maken op de vrijheid van vestiging en het eigendomsrecht.60 Wat betreft de noodzakelijkheid moet
aangetoond worden dat zonder overheidsingrijpen en met minder ingrijpende middelen het beoogde doel niet bereikt zal worden. Als het beoogde doel bereikt kan worden door middel van de toepassing van de Huisvestingswet dan is dit ingrijpen ook geschikt.61
In de Huisvestingswet wordt niet vastgesteld wanneer sprake is van schaarste. Dit betekent dat het lastig te beoordelen is of gemeenten het recht hebben om bevoegdheden aan te wenden. In de memorie van toelichting wordt daarom benadrukt dat gemeenten het bestaan van de schaarste moeten onderbouwen in de huisvestingsverordening.62 In de onderbouwing moet de
gemeente aanwijzen om welk deel van de woningvoorraad het gaat en hoe tot deze conclusie gekomen is. Zowel door de wetgever als door de rechter is vastgesteld dat schaarste ontstaat door het onttrekken van woningen aan de woonruimtevoorraad, ook wel onttrekken aan de bestemming genoemd. Er is sprake van onttrekking als een woning, bestemd voor permanente bewoning, ergens anders voor gebruikt wordt en dus niet meer duurzaam bewoond wordt.63
Gemeente Amsterdam
58 Art. 2 Hvw; Kamerstukken II 2009/10, 32 271, nr. 3. 59 Kamerstukken II 2009/10, 32 271, nr. 3.
60 Lubach, in: Ruimtelijk Bestuursrecht, art. 2 Huisvestingswet 2014, aant. 1.3. 61 Idem.
62 Kamerstukken II 2009/10, 32 271, nr. 3.
De gemeente Amsterdam zal dus voor het opstellen van een huisvestingsverordening aan moeten tonen dat er sprake is van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste. Een onderzoek voorafgaand aan het opstellen van de Amsterdamse HVV 2020 heeft uitgewezen dat in het hele grondgebied en in alle categorieën woonruimten van Amsterdam sprake is van schaarste. Dit volgt uit het Rapport Schaarstepatronen 2019 (“Schaarstepatronen
2019”), een analyse van de schaarstepatronen op de Amsterdamse woningmarkt door de
gemeente Amsterdam. Ook in de rechtspraak is het bestaan van schaarste op de Amsterdamse woningmarkt bevestigd in onder andere de uitspraak van de ABRvS van 27 augustus 2011, waar geoordeeld is dat in alle sectoren en niet alleen in de sociale sector schaarste heerst.64
De gemeente stelt in haar toelichting bij de HVV 2020 dat de vraag naar sociale en middeldure woningen het aanbod ruim overstijgt welke zorgt voor verdringing op de woningmarkt.65 Er is
sprake van schaarste op de gehele woningmarkt welke door de gemeente onderbouwd is met het onderzoek gepresenteerd in Schaarstepatronen 2019. Dit leidt volgens het rapport tot onevenwichtige en onrechtvaardige effecten, namelijk langere wachttijden in het gereguleerde segment, hoge prijzen en woonlasten en een verdere toename van schaarste in alle woonsegmenten in Amsterdam.66 De gemeente Amsterdam heeft dus geldig de bevoegdheden
in de Huisvestingswet aangewend en op grond van artikel 4 Hvw de HVV 2020 opgesteld.
4.2.2. De vergunningsplicht
Gemeenten kunnen op grond van artikel 21 Hvw ook een vergunningsplicht instellen voor onder andere het geheel of gedeeltelijk onttrekken van een woning aan de woonbestemming.67
Met de vergunningsplicht wordt beoogd te voorkomen dat schaarste op de woningmarkt door onttrekking van woonruimten aan de woningvoorraad zal toenemen.68 In de
huisvestingsverordening wordt bepaald voor welke woonruimten deze regeling geldt. Deze afbakening wordt gedaan aan de hand van de prijsklasse, de categorie woningen en het gebied.69
64 ABRvS 27 augustus 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR6314, rov. 2.8.1. 65 Toelichting HVV 2020, I Algemeen, par. 2.1.
66 Schaarstepatronen 2019, p. 13-19.
67 Kamerstukken II 2009/10, 32 271, nr. 3., par. 2.4.1. 68 Kamerstukken II 2009/10, 32 271, nr. 3.
Wat precies onder onttrekking valt is uit de Huisvestingswet en de bijbehorende toelichting niet duidelijk op te maken. Er moet dus woonruimte worden onttrokken aan de woonruimtevoorraad, wat het geval is bij een functiewijziging van de woning.70 De term is
verder ingevuld in huisvestingsverordeningen en in de rechtspraak door de ABRvS. In de rechtspraak is geoordeeld dat van onttrekking alleen sprake kan zijn als de woning op enig moment bestemd was voor permanente bewoning.71 Met permanente bewoning moet het gaan
om het gebruik van een woning met als doel daar gedurende langere tijd de meeste tijd hoofdverblijf te hebben.72 Of dit het geval is zal beoordeeld moeten worden aan de hand van
objectieve maatstaven, het feitelijk gebruik is hierbij niet doorslaggevend.73 Deze maatstaven
zijn bijvoorbeeld inschrijving in het Basisregistratie Personen (“BRP”), binding met en zorg voor de woonomgeving en gebruik door dezelfde personen volgens een vast patroon.74 Er
bestaat een vermoeden van hoofdverblijf in een woning als deze gebruikt wordt voor bewoning en als de bewoner ingeschreven staat in het BRP.75
Een veel bediscussieerde vraag is of toeristische verhuur als woningonttrekking aangemerkt kan worden. De tendens in de rechtspraak sinds de uitspraak van de ABRvS van 14 oktober 2015 is dat woningonttrekking door rechters relatief snel aangenomen wordt. In deze uitspraak is geoordeeld dat van woningonttrekking al sprake is bij het eenmalig kortstondig verhuren van een woning aan toeristen, omdat ‘uit het gebruik van de woning door toeristen volgt dat deze
niet beschikbaar was voor duurzame bewoning’.76 De verhuurder was in dit geval geen
hoofdbewoner van de woning, wat erop kan wijzen dat er inderdaad geen sprake was van duurzame bewoning. Volgens Van Weeren wordt er echter te gemakkelijk naar deze uitspraak verwezen als algemene regel in vergelijkbare procedures, vooral wanneer er wel sprake is van hoofdbewoning door de eigenaar.77 Van woningonttrekking is namelijk pas sprake als de
woning ergens anders voor gebruikt wordt dan voor bewoning.78 Bij incidentele verhuur, zoals
70 Kamerstukken II, 2009/10, 32 271, nr. 3, par. 2.4.2. 71 ABRvS 27 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2080, rov. 4.1. 72 ABRvS 30 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3650, rov. 4.1.
73 Lubach, in: Ruimtelijk Bestuursrecht, art. 21 Huisvestingswet 2014, aant. 1.3, ABRvS 27 juli 2016,
ECLI:NL:RVS:2016:2080, rov. 4.1.
74 ABRvS 6 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3313, rov. 5.1; ABRvS 30 oktober 2019
ECLI:NL:RVS:2019:3650.
75 Kamerstukken II, 2009/10, 32 271, nr. 3, p. 26.
76 ABRvS 14 oktober 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3155, rov. 3.1; ABRvS 20 september 2017,
ECLI:NL:RVS:2017:2534.
77 Zie bijvoorbeeld: ABRvS 15 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:649; ABRvS 20 september 2017,
ECLI:NL:RVS:2017:2534.
78 S. Vermeulen & A. Elligens, ‘Eenmalige vakantieverhuur is woningonttrekking’, nautadutilh.nl, 13 februari
bijvoorbeeld tijdens een vakantie van de eigenaar, zal de intentie van de verhuurder nog steeds zijn om bij terugkomst hoofdverblijf te hebben in de woning. Goes is ook van mening dat uit de wetsgeschiedenis volgt dat zolang de woning nog bewoond wordt, dat wil zeggen gebruikt wordt met als doel daar gedurende langere tijd de meeste tijd hoofdverblijf te hebben, er geen sprake kan zijn van onttrekking in de zin van artikel 21 Hvw.79 Siewers sluit zich hierbij aan en
meent dat er bij incidentele toeristische verhuur geen sprake is van onttrekking als de woning nog duurzaam bewoond wordt.80
Ondanks deze overwegingen heeft de ABRvS zich ook bij de tendens aangesloten en in haar uitspraak van 29 januari 2020 geoordeeld dat kortstondige toeristische verhuur als onttrekking aangemerkt moet worden. Dit onderbouwt de ABRvS met verwijzing naar de wetsgeschiedenis van de voorganger van artikel 21 Hvw waar het begrip ‘aan de bestemming onttrekken’ zowel slopen als elk gebruik voor een ander doel dan voor bewoning betekent.81 Met een verwijzing
naar een parlementair stuk uit 1987/1988, is dit argument van de ABRvS allesbehalve sterk onderbouwd. Ze baseren deze vergelijkende uitleg voor artikel 21 Hvw op de totstandkomingsgeschiedenis waaruit niet blijkt dat een andere betekenis aan dit begrip moet worden gegeven. Als tweede argument voert de ABRvS aan dat uit de wetsgeschiedenis volgt dat gemeenten met de toepassing van artikel 21 Hvw kunnen sturen op het onttrekken van woningen als tweede woning of vakantiehuis door toeristen.82 Hier doelt de wetgever
hoogstwaarschijnlijk op woningen die niet als hoofdverblijf worden gebruikt wat ‘tweede’ woning en vakantiehuis impliceert. Als laatste is van belang op te merken dat toeristische verhuur in het Wetsvoorstel voor de wijziging van de Huisvestingswet niet als onttrekking in de zin van artikel 21 Hvw aangemerkt wordt. Dit zal verder behandeld worden in hoofdstuk 5.2.1.
Al het bovenstaande in aanmerking genomen kan gesteld worden dat als de woningeigenaar hoofdverblijf heeft in de woning en ingeschreven staat in het BPR, de verhuur voor een korte periode aan toeristen, niet of minder snel als woningonttrekking aangemerkt zou moeten worden. Dit zou dus kunnen wijzen op een te brede uitleg van ‘woningonttrekking’ door de
79 Goes, NJB 2019/1658. 80 Siewers 2020, p. 86.
81 Kamerstukken II 1987/88, 20 520, nr. 3, blz. 90; ABRvS 29 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:261, rov. 3.1. 82 Kamerstukken II 2009/10, 32 271, nr. 3, blz. 52.
rechter.83 Indien dit het geval is, zou het betekenen dat met het invoeren van een
vergunningsplicht voor incidenteel toeristische verhuur een ongerechtvaardigde inbreuk wordt gemaakt op het eigendomsrecht van woningeigenaren wegens het ontbreken van een wettelijke grond. De oplossing voor dit probleem zou gevonden kunnen worden in het maken van een duidelijk onderscheid tussen incidentele verhuur waarbij de eigenaar hoofdbewoner is en blijft, en regelmatige verhuur waarbij geen sprake meer is van duurzame bewoning.
Gemeente Amsterdam
De gemeente Amsterdam heeft een vergunningsplicht opgenomen in artikel 3.1.1 HVV 2020, ook wel aangeduid als voorraadvergunning. Aangezien er schaarste heerst op het gehele Amsterdamse grondgebied, geldt de vergunningsplicht voor de gehele woningvoorraad. De ABRvS heeft ook geoordeeld dat:
‘Ten behoeve van het behoud van de woningvoorraad en de doorstroming binnen de markt is het aanwijzen van het gehele grondgebied gewenst.’84
Goes heeft echter aangevoerd dat de gemeente er te makkelijk vanaf komt met het aanwijzen van het gehele grondgebied.85 In de wetgeschiedenis is namelijk vastgesteld dat per gebied
aangewezen en onderbouwd moet worden dat er sprake is van schaarste. In de HVV 2020 mist deze onderbouwing en wordt alleen verwezen naar Schaarstepatronen 2019. Het rapport bevat wel een analyse per gebied, echter zou hier in de HVV 2020 ook aandacht aan besteed moeten worden. Hetzelfde geldt voor de mogelijkheid tot het instellen van een volledig verbod op vakantieverhuur.86 Aangezien het verbod een vergaande inbreuk op het eigendomsrecht tot
gevolg heeft is een motivering per gebied essentieel om te voldoen aan het legitimiteits- en proportionaliteitsvereiste van art. 1 EP.
De gemeente Amsterdam maakte met betrekking tot de vergunningsplicht voor toeristische verhuur al een dergelijk onderscheid tussen incidentele en regelmatige verhuur. Er werd een
83 S. Vermeulen & A. Elligens, ‘Eenmalige vakantieverhuur is woningonttrekking’, nautadutilh.nl, 13 februari
2018; Siewers 2020; M. Van Weeren, ‘Woningonttrekking als argument tegen toeristenverhuur in Amsterdam’, blenheim.nl, 11 augustus 2019.
84 Lubach, in: Ruimtelijk Bestuursrecht, art. 21 Huisvestingswet 2014, aant. 1.3; ABRvS 3 oktober 2018
ECLI:NL:RVS:2018:220.
85 Goes, NJB 2019/1658, par. 4.3. 86 Art. 3.1.2 lid 5 HVV 2020.
gedoogbeleid gevoerd waarbij bepaalde soorten vakantieverhuur werden uitgesloten van de vergunningsplicht. De ABRvS heeft echter op 29 januari 2020 geoordeeld dat artikel 21 Hvw geen grond biedt voor een vrijstelling van de onttrekkingsvergunning. Dit betekent concreet dat sinds deze uitspraak voor alle toeristische verhuur een vergunning aangevraagd moet worden.
4.2.3. Leefbaarheid
De leefbaarheid wordt in de memorie van toelichting naast schaarste als het tweede motief genoemd voor het aanwenden van de bevoegdheden in de Huisvestingswet. De wetgever heeft een duidelijk onderscheid willen maken tussen deze twee motieven wat blijkt uit de aparte behandeling in de wetsgeschiedenis. Met leefbaarheid wordt gedoeld op de leefbaarheid in de directe omgeving van de woonruimte en de invloed daarvan op het woon- en leefklimaat.87
Deze leefbaarheidsgrond is echter bij nota van wijziging geschrapt uit artikel 2 Hvw en kan sindsdien niet meer als grond aangevoerd worden.88 De reden hiervoor, zoals volgt uit de
parlementaire stukken, is ‘dat het een lastig te definiëren begrip is en het in die zin in het kader
van de rechtszekerheid ook slecht toepasbaar is’.89 Het schrappen van de leefbaarheidsgrond
betekent dat de bevoegdheden met betrekking tot de woonruimtevoorraad alleen nog maar op grond van het schaarsteargument aangewend kunnen worden. In 2014 is nog geprobeerd de leefbaarheid weer aan de Huisvestingswet toe te voegen, echter is dit amendement niet aangenomen.90 Met betrekking tot het schrappen heeft Siewers het volgende gesteld:
‘De memorie van toelichting dient te worden gelezen in de context dat het belang van
leefbaarheid als grond voor aanwending van de bevoegdheden bij de totstandkoming van de wet tot tweemaal toe is verworpen.’91
Zelfs vóór het schrappen had de leefbaarheid als grond een beperkte werking. In de memorie van toelichting wordt gedoeld op een bepaald type leefbaarheidsproblemen, namelijk overlastsituaties op het schaalniveau van specifieke woningen, een woningcomplex of een
87 Wirken & van der Laan, VGR 2020/3, p. 61. 88 Kamerstukken II 2009/10, 32 271, nr. 14. 89 Kamerstukken II 2013/14. 32 271 nr. 30. 90 Kamerstukken II 2013/14, 32 271, nr. 14. 91 Siewers 2020, p. 59.
straat. De bestrijding van leefbaarheidsproblemen is beperkt tot kleinschalige situaties92 en kan
dus niet bij problemen op grotere niveaus ingeschakeld worden. Daarnaast is ook sturing in de woonruimteverdeling op grond van het leefbaarheidsargument ingeperkt tot problemen waarbij alleen de woonruimteverdeling, eventueel in combinatie met andere maatregelen, een oplossing biedt.93
Bij het instellen van een vergunningsplicht kan de leefbaarheid dus niet als grond aangewend worden. Indien dit wel wordt gedaan is er sprake van een ongerechtvaardigde beperking van het eigendomsrecht wegens het ontbreken van een wettelijke grond. Ook zorgt het schrappen, in combinatie met de tekst van de memorie van toelichting, dat het minder precies en voorzienbaar is wat al wettelijke grond aangewend kan worden. De leefbaarheid kan echter wel meegenomen worden in de beoordeling bij het verlenen van een onttrekkingsvergunning in concrete gevallen. Dit volgt uit artikel 24 Hvw waarin staat dat in de huisvestingsverordening weigeringsgronden opgenomen kunnen worden voor vergunningen. Dat het een rol kan spelen bij de besluitvorming is ook door de Eerste Kamer bevestigd tijdens de behandeling van het wetsvoorstel.94 De rechter heeft hierover geoordeeld:
‘dat bij de belangenafweging in het kader van de beslissing op een aanvraag om verlening van een onttrekkingsvergunning ook de leefbaarheid in de omgeving van de desbetreffende woonruimte te worden betrokken’.95
De leefbaarheid kan dus niet aangevoerd worden als een op zichzelf staande grond voor het aanwenden van bevoegdheden door de gemeente, maar kan in concrete gevallen van vergunningsaanvragen meegenomen worden in de beoordeling.
Gemeente Amsterdam
De bevoegdheden in de Huisvestingswet kunnen dus alleen aangewend worden indien er sprake is van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste. De gemeente Amsterdam
92 Kamerstukken II 2009/10, 32 271, nr. 3. 93 Idem.
94 Vols & De Boer, Gst. 2018/99; Kamerstukken I 2013/14, 32 271, C, p. 7. 95 ABRvS 10 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:336, rov. 4.1.
heeft de totstandkoming van de HVV 2020 dan ook onderbouwd met schaarsteargumenten met verwijzing naar Schaarstepatronen 2019.
Vergunningen voor onttrekking aan de woonruimtevoorraad worden in de HVV 2020 een voorraadvergunning genoemd. Bij het verlenen van deze vergunning moet een belangenafweging worden gemaakt tussen het belang van de aanvrager en het algemeen belang, de samenstelling van de woningvoorraad. Bij deze belangenafweging kan ook de leefbaarheid in een wijk, buurt of straat worden betrokken volgt uit de memorie van toelichting.96 Dit is een
breder criterium dan bij het opstellen van de Huisvestingswet was voorzien, dit was namelijk tot maximaal straatniveau. De toegenomen toeristenstroom heeft volgens de gemeente Amsterdam een effect op de leefbaarheid van wijken door bijvoorbeeld de gehorigheid van Amsterdamse woningen en het afwijkende leefritme van toeristen.97 Een vergunning kan dus
in het concrete geval geweigerd worden op grond van het behoud van de leefbaarheid.
4.3. Tussenconclusie
Kortom, de Huisvestingswet dient, ondanks dat deze hier niet op toegesneden is, als wettelijke grond voor de regulering van toeristische verhuur. De bevoegdheden in de Huisvestingswet, zoals het opstellen van een huisvestingsverordening, kunnen alleen aangewend worden als er sprake is van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste. In de gemeente Amsterdam is er sprake van schaarste in het hele gebied op grond waarvan de HVV 2020 is opgesteld.
Ook bij het instellen van de vergunningsplicht voor woningonttrekking van artikel 21 Hvw dient er sprake te zijn van schaarste. Van woningonttrekking is sprake als een woning bestemd voor bewoning, niet meer duurzaam en permanent bewoond wordt. De tendens in de rechtspraak is dat toeristische verhuur snel als woningonttrekking aangemerkt wordt. Echter kan beargumenteerd worden dat dit een te ruime uitleg van het begrip woningonttrekking is. Incidentele verhuur leidt namelijk niet tot onttrekking aan de woonruimtevoorraad als er nog sprake is van duurzame en permanente bewoning van de eigenaar. De oplossing voor dit probleem zou gevonden kunnen worden in het maken van een duidelijk onderscheid tussen
96 Toelichting HVV 2020, II Artikelsgewijze toelichting bij art. 3.3.1 HVV 2020. 97 Wirken & van der Laan, VGR 2020/2, p. 61.
