Het Probo Koala incident
Onderzoek naar de milieurechtvaardigheid achter het transport van
schadelijke afvalstoffen door het schip de Probo Koala naar Abidjan,
Ivoorkust.
Thomas Dietz 6141056 Bachelorproject: Sociale ongelijkheid 28-06-2012 Universiteit van Amsterdam 9301 Woorden Begeleidster: Emmy Bergsma
Abstract
In dit onderzoek is de milieurechtvaardigheid achter het transport van schadelijke afvalstoffen uit het schip de Probo Koala van Nederland naar Ivoorkust geanalyseerd. Onderzocht is of de centrale thema’s binnen de vicieuze cirkel van de milieurechtvaardigheid, namelijk: Distributieve- , Sociale-, en
procedurele ongelijkheid van toepassing zijn op de Probo Koala casus en hoe deze aspecten de locatiekeuze voor Ivoorkust beïnvloedt hebben. Distributieve ongelijkheid is van toepassing, omdat de bevolking van Ivoorkust op disproportionele wijze wordt belast met de milieurisico’s van
productieprocessen waar zij geen baat bij hebben. Sociale ongelijkheid heeft in de Probo Koala casus gezorgd dat procedurele ongelijkheid in de internationale reguleringen aanwezig is door het niet ratificeren van amendement artikel 4A in het verdrag van Basel door Ivoorkust. Ten slotte kan gesteld worden dat sociale- en procedurele ongelijkheid van invloed zijn geweest op het
besluitvormingsproces omtrent de locatiekeuze voor het transporteren en dumpen van schadelijke afvalstoffen in Abidjan, Ivoorkust.
Inhoudsopgave
1. Introductie
1.1 Milieurechtvaardigheid P. 4
1.2 Het onderzoek naar milieurechtvaardigheid P. 6 1.3 Casus introductie: Afvaldump door de Probo Koala P. 7
1.4 Methodologie P. 8
1.5 Toepassing methode op casus P. 10 1.6 Onderzoeksdoel, onderzoeksvragen en hypothese P. 12
2. Beschrijving van de Probo Koala casus en het verdrag van Basel
2.1 Afvaldump van de Probo Koala P. 13
2.2 Het verdrag van Basel P. 15
3. Resultaten
3.1 Distributieve ongelijkheid P. 17
3.2 Equipage- en rule equality in het verdrag van Basel P. 20 3.3 Sociale ongelijkheid, procedurele gelijkheid en
outcome inequality in de Probo Koala casus P. 25
1. Introductie
1.1 Milieurechtvaardigheid
Het onderzoek naar milieurechtvaardigheid bekijkt het besluitvormingsproces omtrent de verdeling van milieurisico’s. Milieurisico’s kunnen zowel een natuurlijke als een antropogene oorzaak hebben. In het besluitvormingsproces omtrent
milieurisico’s wordt de verdeling van deze risico’s vastgelegd. Deze verdelingsuitkomst zal vaak een bepaalde groep mensen benadelen, omdat
milieurisico’s niet door iedereen gelijke gedragen kunnen worden. Het onderzoek naar milieurechtvaardigheid onderzoekt of deze benadeling van een bepaalde groep niet op een systematische basis plaatsvindt. Een kernvraag binnen het
milieurechtvaardigheidsonderzoek kan worden gezien als: is er sprake van een
chronische benadeling wat betreft milieurisico’s van een sociaal achtergestelde groep? Deze klasse kan raciaal gebaseerd zijn, als het geval is bij het zogenoemde
‘‘environmental racism’’1, als ook economisch gebaseerd, bij achterstelling van
economisch achtergestelde groepen.
Dahl (2006) stelt dat elke persoon een bepaalde intrinsieke gelijkheid bezit. Deze intrinsieke gelijkheid stelt dat het als onrechtvaardig beschouwd kan worden om milieurisico’s op een chronische basis op achtergestelde groepen af te wentelen. De
intrinsieke gelijkheid houdt in dat niet iedereen gelijk behandelt dient te worden, maar
dat iedereen wel als gelijken behandelt dient te worden. Intrinsieke gelijkheid kan volgens Dahl (2006) enkel bereikt worden door politieke gelijkheid in
besluitvormingsprocessen. Om politieke gelijkheid te garanderen zijn volgens Dahl (2006) enkele rechten nodig zoals het recht op participatie, informatie en mobilisatie.
De milieurechtvaardigheidstheorie stelt dat sociale ongelijkheid leidt tot
politieke ongelijkheid wat leidt tot distributieve ongelijkheid (zie fig.1). Sociale ongelijkheid verwijst naar de structurele ongelijkheid in de mogelijkheid tot het
aanboren van maatschappelijke hulpbronnen tussen personen (Bader & Benschop 1988). Door hun achtergestelde positie hebben bepaalde groepen minder middelen tot
1 De term environmental racism is voortgekomen uit de strijd in de Verenigde Staten van de
Afrikaans-‐Amerikaanse bevolking die stelde dat zij in grote mate achtergesteld werden door milieurisico’s op raciale grond (Sarokin & Schulkin, 1994)
hun beschikking om hun behoeften te bevredigen. Sociale ongelijkheid zorgt voor een directe toename van de blootstelling aan milieurisico’s doordat minder bemiddelde groepen vaak aangewezen zijn om hun bestaan op te bouwen in risicovolle, maar daardoor goedkope, regio’s, en door de beperkte middelen die kunnen worden ingezet voor directe bescherming tegen milieurisico’s. Hiernaast kunnen ook de middelen om kennis op te doen over relevante milieurisico’s als achterliggende oorzaak van het directe verband tussen sociale ongelijkheid en blootstelling aan milieurisico’s worden beschouwd. Indirect komt uit deze sociale ongelijkheid ook politieke ongelijkheid voort.
Politieke ongelijkheid kan gezien worden als verschillen in de mate waarin het
voor verschillende groepen mogelijk is te participeren of hun belangen te laten behartigen in een relevant besluitvormingsproces. In de
milieurechtvaardigheidstheorie wordt gesteld dat sociale ongelijkheid er toe leidt dat achtergestelde groepen beperktere middelen tot hun beschikking hebben die zij kunnen aanwenden om politieke invloed uit te oefenen. Beperkte participatie is een directe vorm van politieke ongelijkheid, maar ook het minder van belang achtten van de belangen van achtergestelde groepen in besluitvormingsprocessen kan op deze manier beschouwd worden. Naast deze directe politieke ongelijkheid kan ook indirecte politieke ongelijkheid geïdentificeerd worden. Deze indirecte politieke
ongelijkheid houdt de kennis in die groepen of individuen hebben omtrent hun recht
op politieke participatie. Een bevolkingsgroep kan achtergesteld zijn wat betreft de kennis omtrent politieke participatie, een schone leefomgeving en eventuele plichten vanuit de overheid waardoor politieke ongelijkheid kan opkomen. Vervolgens kan ook nog een vorm van politieke ongelijkheid geïdentificeerd worden die voortkomt uit economische verhoudingen in de samenleving. Lake (1996) stelt dat door sociale
ongelijkheid, economisch achtergestelde groepen als het ware gedwongen worden om
prioriteit te stellen bij economische belangen ten opzichte van welzijnsbelangen.
Wanneer de belangen van een bepaalde groep in mindere mate
vertegenwoordigd worden zal dit gevolgen hebben voor de distributieve ongelijkheid. De lasten van milieurisico’s zullen, naar de milieurechtvaardigheidstheorie, in grotere mate terecht komen bij deze groepen die minder zijn vertegenwoordigd in het
besluitvormingsproces waarin wordt besloten over de verdeling van milieurisico’s, voortkomend uit politieke ongelijkheid.
Ten slotte kan gesteld worden dat deze causale verhoudingen werken als een vicieuze cirkel (zie fig. 1). De distributieve ongelijkheid houdt sociale ongelijkheid in stand en verergert deze, omdat structurele achtergesteldheid in toegang tot
maatschappelijke hulpbronnen in stand gehouden worden.
Figuur 1 Vicieuze cirkel in de milieurechtvaardigheidstheorie
1.2 Het onderzoek naar milieurechtvaardigheid
Het milieurechtvaardigheidsonderzoek tracht de relatie tussen de sociale
ongelijkheid, politieke ongelijkheid en de blootstelling aan milieurisico’s te
achterhalen. Paavola & Adger (2006) identificeren twee pijlers binnen het
milieurechtvaardigheidsonderzoek. De distributieve pijler behandelt de verdeling van de milieurisico’s en onderzoekt of hier een chronische ongelijkheid in valt te
onderscheiden. De procedurele pijler behandelt hoe besluitvorming voorafgaand aan de verdeling van milieurisico’s tot stand is gekomen. Het
verdeling van milieurisico’s, maar ook het onderzoek naar hoe het besluit omtrent deze verdeling tot stand is gekomen, juist omdat een dergelijke analyse structurele patronen van ongelijke risicoverdelingen kan verklaren.
In het milieurechtvaardigheidsonderzoek zal zowel de mogelijke distributieve- als de procedurele ongelijkheid onderzocht worden. De distributieve pijler in het milieurechtvaardigheidsonderzoek bevat het onderzoek naar de daadwerkelijke verdeling van milieurisico’s. Coenen & Halfacre (2000) omschrijven dit als de verschijningsvormen van milieurisicoverdelingen: staan achtergestelde groepen inderdaad meer bloot aan milieurisico’s? De procedurele pijler onderzoekt de verklaring van ongelijke verdelingsuitkomsten: zijn de belangen van deze groepen gelijk meegenomen in de besluitvormingsprocessen die vooraf gaan aan de verdeling van milieurisico’s, en worden de belangen van verschillende groepen gelijk behartigd in de afspraken en regelgeving omtrent milieurisico’s die hier het gevolg van is? Ofwel is er sprake van procedurele ongelijkheid?
Omdat de onderzoeken omtrent milieurechtvaardigheid chronische
ongelijkheden in de blootstelling aan milieurisico’s kunnen aantonen, kunnen deze als maatschappelijk relevant gezien worden. Het onderzoek naar milieurechtvaardigheid kan bewustwording in de samenleving teweeg brengen over de structurele
ongelijkheid in de verdeling van de milieurisico’s. Hiernaast kunnen deze
onderzoeken zorgen dat beleid op een andere manier gevormd wordt waardoor deze ongelijkheden zullen verminderen of verdwijnen. De wetenschappelijke relevantie kan omschreven worden als het feit dat dit gebied slechts een relatief korte tijd bestudeerd wordt, waardoor onderzoeken veel nieuwe kennis aan het licht kunnen brengen.
1.3 Casus introductie: afvaldump door de Probo Koala
Deze scriptie heeft de vorm van een case study naar een gebeurtenis uit 2006: het transporteren van verontreinigd afval uit het schip de “Probo Koala” van
Amsterdam, Nederland naar, uiteindelijk, Abidjan, Ivoorkust. De afvaldump van het schip Probo Koala in Ivoorkust heeft enorme gevolgen gehad voor de lokale
bevolking. Door het besluit het giftige afval te verplaatsen naar Ivoorkust is het directe risico op ziektes gerelateerd aan het giftige afval uit de Probo Koala
toegenomen. Hiernaast zou het afval op de langere termijn ook negatieve gevolgen kunnen hebben voor het leefmilieu van de lokale Ivoriaanse bevolking. Door middel van de milieurechtvaardigheidstheorie kan onderzocht worden of er een relatie is tussen de blootstelling aan milieurisico’s, als gevolg van het dumpen van afval in Ivoorkust, en sociale ongelijkheid in het mondiale systeem. Deze relatie zal worden onderzocht door te kijken naar procedurele gelijkheid. Daar de zaak betreffende de afvaldump van de Probo Koala het gedrag van een particulier bedrijf betreft, zal het minder relevant zijn te onderzoeken in hoeverre de belangen van de Ivorianen zijn behartigd in politieke besluitvormingsprocessen rondom het afvaltransport.
Interessanter is het om te kijken naar internationale procedures die dit soort internationale afvaltransporten moeten reguleren: zijn de belangen van Ivorianen hierin gelijk behartigd? Dit onderzoek kan mogelijk structurele patronen van
ongelijkheid aan het licht te brengen, om bewustwording te creëren en hier vervolgens door middel van beleid verandering in te brengen.
1.4 Methodologie
Lake (1996) stelt dat de ware oorzaak achter de ongelijke verdeling van milieurisico’s niet kan worden achterhaald via enkel de distributieve pijler waarbij alleen gekeken wordt naar verdelingsuitkomsten. Hij stelt dat de manier waarop de verdeling tot stand is gekomen van belang is om de oorzaak achter de onrechtvaardige verdeling te achterhalen, en dus een patroon te ontdekken of een structureel verband bloot te leggen. Lake (1996) legt hierbij de nadruk op de procedurele pijler binnen het milieurechtvaardigheidsonderzoek. Deze ongelijke verdeling kan dus niet bestreden door herverdeling van de milieurisico’s in kwestie. De achterliggende aspecten die de ongelijkheid hebben gecreëerd zullen namelijk na deze herverdeling nog altijd
bestaan. Hierdoor stelt Lake (1996) dat de achterliggende politieke- of procedurele
ongelijkheid moet worden aangepakt, daar groepen inspraak moeten krijgen in de
besluitvormingsprocessen om te kunnen voorkomen dat de verdeling van milieurisico’s op ongelijke manier verdeeld zullen blijven worden. Binnen het onderzoek naar de afvaldump van de Probo Koala speelt de procedurele pijler een belangrijke rol. Onderzocht zal worden in hoeverre de internationale reguleringen
procedurele gelijkheid waarborgen, ofwel of zij de belangen van alle groepen gelijk
behartigen. In dit milieurechtvaardigheidsonderzoek zal specifiek onderzocht worden of de sociale ongelijkheid een rol speelt in de totstandkoming en uitwerking van
procedures die betrekking hebben op het internationale transport en verwerking van afval, waardoor een structureel patroon van distributieve ongelijkheid in de verdeling van milieurisico’s wordt veroorzaakt.
Rubenstein2 (2001) onderscheidt drie vormen van procedurele gelijkheid. De eerste vorm is de equipage equality, wat inhoudt dat alle betreffende groepen gelijke mogelijkheden moeten hebben om invloed uit te oefenen op de uitkomsten van een besluitvormingsproces. Vertaald naar een politieke situatie, verwijst dit naar een principe van sociale gelijkheid waarbij verschillende partijen gelijke middelen tot hun beschikking moeten hebben om als gelijken te worden behandeld in een collectief besluitvormingsproces. De tweede vorm is de rule equality, wat inhoudt dat de regels voor gelijke casussen gelijk moeten zijn. Dit betekent dat regels niet mogen
discrimineren of bevoorrechte posities verschaffen. De derde en laatste vorm is de
outcome equality, wat inhoudt dat goede procedurele regels bij gelijke casussen
dezelfde uitkomsten genereren. De outcome equality kan gezien worden als een controle op het waarborgen van procedurele gelijkheid in het proces: als er sprake is van equipage equality en rule equality zouden de uitkomsten voor gelijke casussen ook gelijke uitkomsten moeten voortbrengen.
Shue (1999) houdt er een andere mening op na betreffende de noodzaak van gelijkheid in regels. Shue (1999) beargumenteert dat er drie verdelingsprincipes zijn om gelijkheid in uitkomsten te bereiken, namelijk: Greater contribution to the
problem, greater ability to pay, en guaranteed minimum. In deze drie principes stelt
Shue dat bij milieuvraagstukken de ontwikkelde wereld een grotere
verantwoordelijkheid draagt doordat zij voor een grotere mate aan de problematiek hebben bijgedragen (greater contribution to the problem), zij beter in staat zijn de problematiek efficiënt aan te pakken (greater ability to pay), en dat in een mondiale situatie waarin een deel te weinig middelen heeft voor een humaan bestaan en een overig deel meer dan genoeg, het de verantwoordelijkheid is van de welbedeelden om de achtergestelde groepen tot een minimum niveau van bestaansmogelijkheden te laten ontwikkelen (guaranteed minimum). Als deze principes worden toegepast op
2 Rubenstein (2001) bespreekt zijn drie vormen van procedurele gelijkheid in civielrechtelijke
procedures. Ik pas deze vormen van procedurele gelijkheid echter toe op de internationale regelgeving omtrent het transport en verwerking van schadelijke afvalstoffen.
een situatie waarin milieulusten en –lasten ongelijk verdeeld zijn, stelt Shue dus dat gelijke procedures geen gelijke uitkomsten zullen voortbrengen.
1.5 Toepassing methode op casus
In de zaak omtrent de Probo Koala kan voor het
milieurechtvaardigheidsonderzoek met name de locatiekeuze voor Ivoorkust als centraal thema worden aangewezen. Dit onderzoek zal zich dan ook toespitsen op de vraagstukken hoe de besluitvorming om het giftige afval uit de Probo Koala naar Ivoorkust te transporteren tot stand is gekomen. Dit onderzoek zal zich concentreren op de internationale reguleringen die van toepassing zijn op het transporteren en verwerken van giftige afvalstoffen tussen landen. Het verdrag van Basel inzake de
beheersing van de grensoverschrijdende overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen en de verwijdering ervan (UNEP, 2011) is een verdrag dat in 1989 is aangenomen onder
163 staten en in 1992 in werking getreden. Dit verdrag bevat de internationale afspraken omtrent het vervoer van gevaarlijke stoffen en de problematiek omtrent de afvalverwerking.
Het milieurechtvaardigheidsonderzoek bevat ten eerste het onderzoek naar de verdeling van milieurisico’s onder bepaalde groepen als gevolg van besluitvorming. Hier zal de distributieve pijler behandeld worden. Onderzocht zal worden hoe de milieurisico’s voortkomende uit het transport van schadelijke afvalstoffen uit de Probo Koala van het westen naar Ivoorkust tot stand zijn gekomen: komt deze verdeling voort uit een patroon van sociale ongelijkheid waarbij de milieurisico’s stelselmatig terecht komen bij kwetsbare landen en groepen?
Ten tweede wordt de procedurele pijler behandeld. Hier worden de
procedures die internationaal afvaltransport reguleren onderzocht. In dit onderzoek zal hiervoor onderzocht worden of het verdrag van Basel alle vormen van procedurele
gelijkheid, zoals gedefinieerd door Rubenstein (2001), waarborgt. Equipage equality
zal onderzocht worden door te kijken naar de invloed die de verschillende relevante groepen hebben gehad binnen de opstelling van de reguleringen in het verdrag van Basel. Voor rule equality zal gekeken worden naar de procedures van het verdrag van Basel en of deze vergelijkbare gevallen gelijk behandelen. Cruciaal hierbij is de vraag hoe rule equality te interpreteren. Rubenstein (2001) lijkt ervan uit te gaan dat regels
voor verschillende gevallen gelijk moeten zijn; zo zal het in eerste instantie ook geïnterpreteerd worden in de analyse. Echter, Shue (1999) wijst er bij dit principe juist op het rechtvaardig kan zijn om ongelijke gevallen ook ongelijk te behandelen. In de analyse van rule equality zal hierdoor ook geanalyseerd worden in hoeverre het verdrag van Basel rekening houdt met sociale ongelijkheid en via ongelijke regels gelijkheid in uitkomsten tracht te bereiken. Outcome equality werkt volgens Rubenstein (2001) als een controle op equipage- en rule equality. Wanneer
procedures equipage- en rule equality zouden aanhouden moet hier outcome equality op volgen. Bij de analyse van outcome equality zal echter ook onderzocht worden in hoeverre het verdrag van Basel gelijke verdelingsuitkomsten bewerkstelligt, naar Shue (1999). Hierbij zal de causale link tussen sociale- en procedurele en
distributieve ongelijkheid onderzocht worden. Beïnvloedt sociale ongelijkheid de procedurele (on)gelijkheid van het verdrag van Basel, en daarmee de
verdelingsuitkomsten van het internationaal transport van schadelijk afval? Voor dit onderzoek heb ik het raamwerk van de milieurechtvaardigheidstheorie (zie fig.1) toegepast op een onderzoek naar de sociale- en procedurele ongelijkheid (zie fig. 2), als in dit specifieke onderzoek.
1.6 Onderzoeksdoel, onderzoeksvragen en hypothese
Een onderzoek naar milieurechtvaardigheid op internationaal niveau kan aspecten van een internationaal systeem aantonen, waardoor structureel ongelijke verdelingen van milieurisico’s worden veroorzaakt. Het verdrag van Basel is opgesteld om het internationale transport en verwerking van afvalstoffen in goede banen te leiden. Door het onderzoek naar de milieurechtvaardigheid in de Probo Koala casus, kunnen hier mogelijke tekortkomingen in worden gesignaleerd. Het doel van dit onderzoek kan dan ook worden gesteld als het aantonen van mogelijke
tekortkomingen in het verdrag van Basel, die een situatie van sociale ongelijkheid kunnen versterken.
In het milieurechtvaardigheidsonderzoek kunnen drie stappen met
onderzoeksvragen geïdentificeerd worden. De eerste stap is het onderzoek naar de daadwerkelijke verdeling van de milieurisico’s (distributieve pijler). De tweede stap omvat het onderzoek naar de procedures die hebben geleid tot de verdelingsuitkomst, ofwel het onderzoek naar de procedurele pijler. In de derde stap wordt getracht de achterliggende oorzaken van het uitkomst te verklaren. Wanneer deze drie stappen worden aangehouden kunnen de onderzoeksvragen opgesteld worden. De eerste vraag luidt: Hoe zijn de milieurisico’s als gevolg van het transport van afval uit de Probo Koala verdeeld over verschillende groepen? De tweede vraag luidt: In hoeverre houdt het verdrag van Basel inzake de beheersing van de
grensoverschrijdende overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen en de verwijdering ervan in zijn procedures equipage- en rule equality aan, en in hoeverre houden de procedures rekening met een situatie van sociale ongelijkheid? De derde vraag verdeel ik onder in twee subvragen. Ten eerste: In hoeverre kan sociale ongelijkheid (sociale ongelijkheid in de vorm van kennis, financiële middelen etc.) de
eventuele procedurele ongelijkheid in het verdrag van Basel verklaren? En ten tweede: In hoeverre kan de achtergestelde sociale positie van Ivoorkust (sociale ongelijkheid in de vorm van kennis, financiële middelen etc.) de uitkomst van de werking van dit verdrag (outcome inequality) binnen de casus (het transport van schadelijke afvalstoffen naar Ivoorkust) verklaren? Op deze manier wordt het verband gelegd tussen mondiale sociale ongelijkheid en het verdrag van Basel, en gekeken naar de invloed hiervan op verdelingsuitkomsten die voortkomen uit internationale reguleringen zoals deze in de casus van de Probo Koala.
De centrale hypothese van dit onderzoek luidt:
H0= Sociale en procedurele ongelijkheid heeft een rol gespeeld in het besluitvormingsproces omtrent de locatiekeuze voor Ivoorkust voor het lozen van
afval uit de Probo Koala.
De alternatieve hypothese luidt:
H1≠H0
2. Beschrijving van de Probo Koala casus en het verdrag van Basel
2.1 Afvaldump van de Probo Koala
In dit onderzoek zal de afvaldump van het schip de Probo Koala in Abidjan, Ivoorkust behandeld worden. De Probo Koala is een, in Korea gebouwd, schip, dat onder Grieks gezag staat, onder de Panamese vlag vaart, tijdens de betreffende casus gecharterd door Trafigura beheer bv uit Nederland, en varend met een Russische bemanning (Eze, 2008; White, 2008). Het schip werd gecharterd door Trafigura om een vracht stookolie uit de Texaanse haven van Brownsville op te halen voor transport (Cox, 2010). Tijdens het transport heeft een proces plaatsgevonden wat sweetening wordt genoemd. Dit proces houdt in dat een bijtende stof wordt toegevoegd aan de ruwe stookolie waardoor de zwavel en stikstofverbindingen in de stookolie scheiden (Cox, 2010). De afvalstoffen, ook wel slops genoemd, vormde een giftige mix van stoffen. Deze slops zijn vervolgens naar de Amsterdamse haven gebracht, alwaar Trafigura een deal had gesloten met het Amsterdam Port Service (APS) om deze stoffen te verwerken (Cox, 2010; Eze, 2008). In de betreffende literatuur verschillen de schattingen omtrent het overeengekomen bedrag voor de verwerking van de afvalstoffen tussen de 15.000 dollar en 19.000 euro (Cox, 2010; Eze, 2008; White, 2008). Bij het uitladen van de slops klaagde de werknemers van APS over de hevig geurende stoffen en bij verder onderzoek bleek dat de concentratie gif in de slops vele
malen hoger lagen dan verwacht (Cox, 2010). Na dit onderzoek vond een hertaxatie van de verwerking van de slops plaats waarbij de prijs tussen de 300.000 euro en 650.000 dollar kwam te liggen (Cox, 2010; Eze, 2008; White, 2008). Trafigura ging hier niet mee akkoord waarna de slops weer in de Probo Koala gepompt werden en het schip de haven van Amsterdam verliet. Vervolgens heeft de Probo Koala de slops in zowel Paldinski, Estland als Lagos, Nigeria trachtten te laten verwerken. Echter werd in beide havens geen akkoord bereikt over de verwerking van de giftige stoffen (Cox, 2010; Eze, 2008; White, 2008). Vervolgens is de Probo Koala naar Abidjan, Ivoorkust gevaren waar het in Augustus 2006 een deal wist te sluiten met een lokaal afvalverwerkingsbedrijf voor ongeveer 18.000 dollar. Dit bedrijf, Tommy genaamd, was slechts in Juli 2006 opgericht, waardoor achteraf het vermoeden opspeelde dat dit bedrijf enkel is opgericht met als doel de slops van de Probo Koala te verwerken (White, 2008). Na het aannemen van deze slops heeft het Ivoriaanse bedrijf Tommy, in de nacht van 19 op 20 Augustus 2006 de 528 ton aan giftige afvalstoffen door middel van trucks op 18 openbare vuilstortplaatsen in en rond Abidjan gedumpt (Eze, 2008; White, 2008).
Over de exacte inhoud van de slops en de gevolgen van deze illegale afvaldump bestaat hedendag een debat. NGO’s zoals Greenpeace en verschillende wetenschappelijke auteurs claimen dat de slops de giftige stoffen alkyl mercaptanen en waterstofsulfide bevatten. Met name de waterstofsulfide heeft enorm schadelijke gevolgen voor de menselijke gezondheid (Cox, 2010; White, 2008). Deze partijen claimen dat door de aanwezigheid van waterstofsulfide tussen de 12 en 16 personen zijn overleden en ± 100.000 gerelateerde gevallen van medische hulp waarvan 75 ziekenhuisopnames. Vink stelt hiertegenover in zijn boek Het gifschip – een verslag
van een journalistieke documentaire (2011) dat de slops uit de Probo Koala niet
verantwoordelijk zijn voor het overlijden en veel van de ziektegevallen in Abidjan. Vink (2011) stelt dat waterstofsulfide slechts bij een bepaalde zuurgraad kan bestaan, en dat uit onderzoek is gebleken dat deze zuurgraad niet van toepassing was op de
slops uit de Probo Koala. Hiernaast zijn de alkyl mercaptanen niet giftig genoeg om
tot het overlijden van omwonenden te zorgen. Deze discours coalitie bestaat uit de sceptici omtrent de giframp waarvan Vink deel uitmaakt. Echter maakt voor dit onderzoek naar de milieurechtvaardigheid en sociale- en procedurele ongelijkheid bij
de afvaldump van de Probo Koala de exacte uitkomsten geen verschil. In beide gevallen zijn de milieurisico’s namelijk zowel milieuvervuiling als het gevaar voor de gezondheid die de dump van giftige stoffen op openbare vuilstortplaatsen met zich meebrengt. Voor het onderzoek naar de distributie van deze milieurisico’s maken de uiteindelijke exacte gevolgen van de gebeurtenis, hoe ernstig ook, geen verschil.
2.2 Het verdrag van Basel
Het onderzoek omtrent de milieurechtvaardigheid van de afvaldump van de Probo Koala, onderzoekt (als omschreven in hfd. 1) of er in deze casus sprake is van
sociale- en procedurele ongelijkheid, waardoor de locatiekeuze voor Ivoorkust als
dumpplaats voor verontreinigd afval verklaard kan worden. Ongelijkheid in de procedures, in hoofdstuk 1 verder gespecificeerd als equipage equality, rule equality en outcome equality, valt te onderzoeken door de internationale reguleringen in
oogschouw te nemen. Omtrent het dumpen en transporteren van schadelijk afval is het verdrag van Basel van belang. Het verdrag van Basel inzake de beheersing van de
grensoverschrijdende overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen en de verwijdering ervan (kortweg verdrag van Basel) is een verdrag dat in 1989 is aangenomen onder
163 staten en in 1992 in werking is getreden door initiatief van het United Nations Environment Program (UNEP, 2011). Het verdrag is voortgekomen uit de
bezorgdheid over de buitenproportionele milieurisico’s die ontwikkelingslanden droegen door de handel in schadelijke afvalstoffen (Widawsky, 2008). De UNEP stelt dat het centrale doel van het verdrag van Basel is om het menselijke welzijn het milieu te beschermen tegen de negatieve gevolgen van schadelijke afvalstoffen (UNEP, 2011). Het verdrag tracht de handel in schadelijke afvalstoffen te reguleren, de verwerking op een veilige manier plaats te laten vinden, en de transport van schadelijke afvalstoffen zo veel mogelijk beperken (Widawsky, 2008). Het verdrag wordt beschouwd als een van de belangrijkste organen waardoor
milieurechtvaardigheid in het internationale recht geïncorporeerd wordt.
Het verdrag van Basel wordt uiteengezet in drie basis mechanismen. Het eerste mechanisme is het minimaliseren van internationale transporten van schadelijke afvalstoffen. Dit kan uiteengezet worden in handels en niet-handels maatregelen (Widawsky, 2008). De niet-handels maatregelen kunnen gezien worden als de
maatregelen die trachten de generatie van nieuw schadelijk afval tegen te gaan, terwijl de handels maatregelen de bestaande handel in schadelijke afvalstoffen in goede banen trachten te leiden (Widawsky, 2008). Het tweede mechanisme is het
environmentally sound management (ESM) van schadelijke en andere afvalstoffen
(Widawsky, 2008). Dit houdt in dat de opslag, transport en verwerking van
afvalstoffen strikt gereguleerd dient te worden. Het verdrag van Basel stelt dat alles gedaan dient te worden om het transport, opslag en verwerking van schadelijke afvalstoffen op zo’n manier te laten plaatsvinden dat gezondheid en milieu gewaarborgd worden (UNEP, 2011). Het derde mechanisme is het tegengaan van illegale transporten van schadelijke afvalstoffen (Widawsky, 2008). Het verdrag van Basel stelt dat het illegale transport van afvalstoffen kan worden gezien als criminele activiteit en stelt dat de partijen gepaste juridische maatregelen hiertegen moeten nemen (Widawsky, 2008). Het verdrag van Basel, als uitgegeven door de UNEP in 2011 bestaat uit 29 artikelen die deze mechanismen tot uitwerking brengen en die gehandhaafd worden in 175 lidstaten (UNEP, 2011). Wanneer de reguleringen van het verdrag van Basel bestudeerd worden aan de hand van de Probo Koala casus, valt op dat in artikel 1:4 wordt gesteld dat afvalstoffen die voortkomen uit de normale
operaties van een schip niet binnen het verdrag van Basel vallen (UNEP, 2011). Zoals in hoofdstuk 2 is uitgelegd, heeft het proces van sweetening tijdens het transport plaatsgevonden, waardoor gesteld zou kunnen worden dat het verdrag van Basel niet van toepassing is op de Probo Koala casus. Echter het proces van sweetening wordt als een gevaarlijk proces gezien, dat bij voorkeur niet op open zee zou moeten
plaatsvinden (Widawsky, 2008). Hierdoor stel ik dat de schadelijke afvalstoffen uit de Probo Koala niet voortkomen uit de normale operaties van een schip en daardoor wel degelijk beschouwd kunnen worden aan de hand van het verdrag van Basel. Aan de hand van artikel 17:5 kunnen amendementen aan artikelen en nieuwe artikelen kunnen worden toegevoegd na een stemming waarbij een ¾ meerderheidsprincipe geldt, wat inhoudt dat 75% van de lidstaten akkoord moeten gaan met het
3. Resultaten
3.1 Distributieve ongelijkheid
Pratt (2011) benoemt twee redenen voor het toenemende transport van schadelijke afvalstoffen. Ten eerste zijn dit de toenemende productieprocessen waarbij schadelijke afvalstoffen als bijproducten ontstaan. De toenemende productieprocessen hebben ervoor gezorgd dat tussen 1993 en 2001 het aantal schadelijke afvalstoffen dat via scheepvaart getransporteerd is naar andere staten is toegenomen van 2 miljoen naar 8,5 miljoen ton (Barry & Margai, 2011). Deze toename is met name afkomstig uit West-Europa en de Verenigde Staten (Barry & Margai, 2011). Ten tweede zijn economische beweegredenen van belang. De
economische beweegredenen kunnen worden aangemerkt als het verschil in welvaart tussen de ontwikkelde en de ontwikkelingswereld (Pratt, 2011). Ontwikkelde landen trachten op een goedkope manier af te komen van hun afval terwijl de
ontwikkelingslanden aangetrokken worden tot de economische motieven achter de aanname van schadelijke afvalstoffen. Hierdoor ontstaat een situatie waarbij ontwikkelingslanden de milieurisico’s dragen van productieprocessen, terwijl zij in grote mate bij deze productieprocessen geen voordeel hebben. Door een toename in het internationale transport van schadelijke afvalstoffen neemt ook de problematiek omtrent dit fenomeen toe. Geld, en het verschil in bezit ervan kan dus als kern gezien worden van de problematiek omtrent het transport en verwerking van schadelijke afvalstoffen uit de ontwikkelde wereld naar ontwikkelingslanden. Dit verschil in welvaart kan grote gevolgen hebben voor de reguleringen omtrent afvalverwerking.
Barry en Margai (2011) identificeren het verschil in milieureguleringen als een belangrijke reden voor het bestaan van internationale afvaltransporten. Door de
achterblijvende welvaart van ontwikkelingslanden richten zij zich meer op economische ontwikkeling, waardoor reguleringen omtrent milieurisico’s achter zullen blijven. De extensieve milieureguleringen in ontwikkelde landen kunnen gezien worden als push factoren voor het transport van schadelijke afvalstoffen, terwijl de afwezigheid van deze extensieve milieureguleringen in
ontwikkelingslanden juist als een pull factor werken voor het transport. Barry en Margai (2011) stellen dat de ontwikkelingslanden als een ‘‘pollution haven’’ (P. 262)
kunnen worden gezien doordat respectievelijke overheden gemakkelijker milieurisico’s tot zich zullen nemen bij de mogelijkheid tot economische ontwikkeling. Naast het feit dat ontwikkelingslanden over het algemeen minder milieureguleringen kennen, is het verwerken van afvalstoffen goedkoper in
ontwikkelingslanden, daar het gemiddeld loonniveau lager ligt dan in ontwikkelde landen. Politieke instabiliteit kan ook een oorzaak zijn voor het aannemen van milieurisico’s tegen de mogelijkheid tot economische ontwikkeling. Barry en Margai (2011) tonen aan dat ten tijde van politieke onrust het transport van schadelijke afvalstoffen op minder oppositie zal stuiten. Omdat in ontwikkelingslanden over het algemeen vaker situaties van politieke onrust bestaan kan dit ook gezien worden als een pull factor voor het internationale transport van schadelijke afvalstoffen. Ten slotte kan gesteld worden dat ontwikkelingslanden de expertise kunnen missen om de exacte inhoud bepaalde afvalstoffen te herkennen, waardoor zij, gemakkelijker dan ontwikkelde landen waar deze expertise wel aanwezig is, schadelijke afvalstoffen zullen accepteren voor de verwerking ervan (Barry & Margai, 2011). In figuur 3 zijn enkele push en pull factoren van het transport van schadelijke afvalstoffen tussen ontwikkelde en ontwikkelingslanden schematisch afgebeeld. De situatie waarbij schadelijke afvalstoffen uit de ontwikkelde wereld worden afgewend op
ontwikkelingslanden wordt ook wel toxic waste colonialism genoemd (Pratt, 2011: 581).
Wanneer deze push en pull factoren worden beschouwd in het licht van de Probo Koala casus kan gesteld worden dat Ivoorkust als ‘‘pollution haven’’ is gebruikt en dat enkele pull factoren voor de transport van schadelijk afval aanwezig zijn. Ivoorkust kent een lage economische ontwikkeling, waardoor gesteld kan worden dat milieurisico’s makkelijker voor lief genomen zullen worden wanneer economische ontwikkeling in het vooruitzicht ligt. Hiernaast kent Ivoorkust een situatie van relatieve politieke instabiliteit die sinds 1993 gekenmerkt wordt door corruptie en meerdere pogingen tot militaire coups (Barry & Margai, 2011).
Figuur 3 Push en Pull factoren voor het internationale transport van schadelijke afvalstoffen
In de situatie omtrent de afvaldump van de Probo Koala is sprake van het transport van schadelijk afval van de ontwikkelde wereld naar een ontwikkelingsland. Er zijn verschillende manieren om welvaart binnen staten te berekenen. De United Nations heeft de human development index3 opgesteld Deze index houdt rekening met drie soorten eigenschappen van een staat, namelijk gezondheid, onderwijs en
levensstandaard3. In deze index wordt Ivoorkust ingedeeld in de categorie van staten
met de laagste welvaart, namelijk op positie 170 van de 1874. Hiertegenover bezit
Nederland, waar voor het eerst de giftigheid van de slops vastgesteld werden, de derde positie en behoort hierdoor tot de categorie met de hoogste welvaart5. Het transport van de schadelijke afvalstoffen uit de Probo Koala naar Ivoorkust kan hierdoor ook gerekend worden tot een vorm van toxic waste colonialism. De
milieurisico’s die voorkomen uit het schadelijke afval van het productieproces worden afgewenteld op Ivoorkust. Duidelijk blijkt hieruit dat er in deze casus sprake is van een situatie van sociale ongelijkheid tussen Ivoorkust en, in dit geval, Nederland.
3 http://hdr.undp.org/en/humandev/
4 http://hdrstats.undp.org/en/countries/profiles/CIV.html 5 http://hdrstats.undp.org/en/countries/profiles/NLD.html
Deze ongelijkheid komt onder andere naar voren in de mogelijkheid economische hulpbronnen te gebruiken en de toegang tot politieke stabiliteit. Uit de literatuur is gebleken dat deze vormen van sociale ongelijkheid vaak stromen van schadelijke afvalstoffen in gang kunnen zetten, omdat deze werken als pullfactoren voor dit transport. De sociaal achtergestelde positie van Ivoorkust wordt dan ook gezien als de oorzaak van dit specifieke transport.
Nu gesteld is dat de afvaldump van de Probo Koala in Ivoorkust voortkomt uit een mondiaal patroon van sociale ongelijkheid tussen ontwikkelde en
ontwikkelingslanden, is het interessant om te beschouwen hoe de milieurisico’s verdeeld zijn binnen het ontwikkelingsland, namelijk Ivoorkust. Barry en Margai (2011) hebben de ruimtelijke verdeling van de milieurisico’s in Abidjan, Ivoorkust onderzocht. Uit dit onderzoek is gebleken dat in Abidjan, de economisch
achtergestelde wijken over het algemeen in een grotere mate zijn blootgesteld aan de milieurisico’s van de afvaldump (Barry & Margai, 2011). Binnen Abidjan hebben de etnische minderheden met het laagste opleidingsniveau en minste economische ontwikkeling de zwaarste milieurisico’s gedragen (Barry & Margai, 2011). Of hier echter sprake is van het moedwillig benadelen van een achtergestelde klasse valt niet te achterhalen. Over het algemeen zijn de wijken die rondom vuilstortplaatsen
gebouwd zijn de wijken waar sociaal achtergestelde groepen wonen, waardoor bij een gebeurtenis als de afvaldump van de Probo Koala deze groepen het meest getroffen zullen worden. De verdeling van milieurisico’s in Abidjan past binnen de
milieurechtvaardigheidstheorie daar milieurisico’s afgewend worden naar sociaal achtergestelde groepen. Er kan dus gesteld worden dat bij de afvaldump van de Probo Koala zowel op mondiaal als op lokaal gebied distributieve ongelijkheid van
toepassing is. Uit deze analyse blijkt dat de milieulasten die het gevolg zijn van het internationale transport van schadelijke afvalstoffen als gevolg van sociale
ongelijkheid ongelijk verdeeld zijn over verschillende landen en bevolkingsgroepen.
3.2 Equipage- en rule equality in het verdrag van Basel
Nu gesteld kan worden dat op de Probo Koala casus een situatie van sociale
ongelijkheid van toepassing is die de verdelingsuitkomsten van milieurisico’s
Basel, te beschouwen. Voor de Probo Koala casus is het, zoals in hoofdstuk 1
uiteengezet, van belang om te onderzoeken of het verdrag van Basel de verschillende
procedurele gelijkheden waarborgt.
De eerste vorm van procedurele gelijkheid, als gedefinieerd door Rubenstein (2001), is de equipage equality. Doordat het verdrag van Basel een systeem van internationale reguleringen betreft is het aantal betrokken groepen enorm. Rubenstein (2001) stelt dat een besluitvormingsproces enkel acceptabele uitkomsten voortbrengt wanneer al deze betrokken groepen gelijke machtsmiddelen kunnen aanwenden in het proces. Widawsky (2008) stelt dat bij de opstelling van het verdrag van Basel alle lidstaten gelijke posities kenden en hierdoor gelijke mogelijkheden bezaten om invloed uit te oefenen op de opstelling van de reguleringen. Door de afwezigheid van voorkeursposities in het verdrag en de gelijke mogelijkheid voor elke initiële lidstaat om macht uit te oefenen in de vorm van het opstellen van reguleren, kan equipage
equality in het verdrag van Basel aangenomen worden.
Gelijkheid in regels, of rule equality, houdt in dat de reguleringen omtrent het transport en de verwerking van schadelijke afvalstoffen voor de verschillende partijen gelijk zijn (Rubenstein, 2001). Het verdrag van Basel zet in 28 artikelen de
internationale regels omtrent het transport en verwerking van schadelijke afvalstoffen uiteen. Deze regels zijn van toepassing op allen die het verdrag geratificeerd hebben, waardoor gesteld kan worden dat rule equality van toepassing is op het verdrag van Basel (UNEP, 2011). Deze rule equality houdt in dat verschillende casussen waarin het internationale transport en verwerking van schadelijke afvalstoffen centraal staat, op een gelijke manier behandeld zullen worden door het verdrag van Basel. Er zijn geen lidstaten die een voorkeurspositie, of juist achtergestelde positie hebben binnen het verdrag.
Een aspect van het verdrag van Basel waaruit rule equality voortkomt is het
prior informed consent (PIC) systeem (Widawsky, 2008). PIC houdt in dat bij het
internationale verkeer van schadelijke afvalstoffen het exporterende land het importerende land op de hoogte moet stellen van de exacte samenstelling van de afvalstoffen (UNEP, 2011). Op deze manier is het importerende land op de hoogte van de samenstelling, en kan het na afweging besluiten om de afvalstoffen al dan niet
te accepteren voor verwerking. Alvorens deze lading geaccepteerd is door het importerende land mag het transport van schadelijke afvalstoffen niet plaatsvinden. Door het PIC beleid zou transparantie moeten ontstaan omtrent het transport van de schadelijke afvalstoffen. Daar gelijke casussen door staten op gelijke wijze behandelt kunnen worden zorgt dit beleid voor rule equality. In tabel 1 staan equipage- en rule
equality, als gedefinieerd door Rubenstein (2001) schematisch weergegeven
Tabel 1 Procedurele gelijkheid in het verdrag van Basel
Shue (1999) stelt dat in procedures ongelijkheid in regels gewenst is wanneer
deze gelijkheid in uitkomsten bereiken.Op basis van bovenstaande analyse kan gesteld worden dat het verdrag van Basel rule equality aanhoudt maar geen rekening houdt met de bestaande mondiale situatie van sociale ongelijkheid met betrekking tot afvalprocessen. Echter, wanneer gekeken wordt naar extra bepalingen die later zijn toegevoegd aan het verdrag, valt op dat het amendement in artikel 4, amendement 4A uit 1995, wel rekening houdt met deze mondiale ongelijke situatie (UNEP, 2011). Dit amendement stelt dat internationale transporten van schadelijke afvalstoffen van OESO landen naar niet-OESO landen in zijn totaliteit verboden dienen te worden (UNEP, 2011). Dit amendement komt voort uit het ESM mechanisme in het verdrag van Basel, waaruit bleek dat veel niet-OESO landen slecht in staat zijn om
schadelijke afvalstoffen op een manier te verwerken waarbij aan ESM beleid wordt vastgehouden. Dit amendement in het verdrag van Basel is echter niet door 75% van de lidstaten geratificeerd (slechts door 73 lidstaten) waardoor het amendement (nog) niet in werking is getreden. Dit amendement omschrijft de poging van het verdrag van Basel om de mondiale situatie van sociale ongelijkheid in oogschouw te nemen en
Vorm van procedurele gelijkheid naar Rubenstein (2001) Aanwezig in verdrag van Basel Verklaring
Equipage equality X Alle lidstaten gelijke mogelijkheden om invloed uit te oefenen in opstellingsproces van het verdrag van Basel.
Rule Equality X Reguleringen gelijk voor gelijke casussen en voor alle lidstaten.
hier door middel van reguleringen verandering in te brengen. Het amendement heeft getracht de disproportionele lasten, in de vorm van milieurisico’s, die
ontwikkelingslanden dragen ten opzichte van ontwikkelde landen te herverdelen zodat een situatie ontstaat waarbij de ontwikkelingslanden niet disproportioneel blootgesteld worden aan deze risico’s. Echter door de achterblijvende ratificatie van lidstaten is het verdrag nog niet in staat gebleken om de sociale ongelijkheid aan te pakken. Het kan dan ook gesteld worden dat het verdrag van Basel gelijkheid in uitkomsten tracht na te streven, maar dat het hier nog niet succesvol in is geweest. De gelijkheid in
uitkomsten, als gesteld door Shue (1999), wordt niet bereikt door de bestaande situatie van sociale ongelijkheid, waardoor zowel voor ontwikkelde- als ontwikkelingslanden motieven aanwezig zijn om dit amendement niet te ratificeren (zie hfd 3.3). Door het achterblijven van de implementatie van dit amendement zullen ontwikkelingslanden aantrekkelijk blijven voor het transport en verwerking van schadelijke afvalstoffen door de verschillende pull factoren die zij bezitten en de verschillende push factoren die de ontwikkelde landen bezitten (zie hfd 3.1).
Wanneer gekeken wordt naar de lidstaten die het amendement reeds geratificeerd hebben, blijkt dat de gehele Europese Unie het amendement heeft geratificeerd 6. In de Europese Unie is het amendement zelfs tot internationale regulering verwerkt (Widawsky, 2008), wat onder andere een debat7 heeft opgewekt over de vraag of de gemeente Amsterdam niet strafbaar heeft gehandeld bij het wegsturen van de Probo Koala uit de Amsterdamse haven. Van de ontwikkelde lidstaten hebben onder andere Australië en Canada het amendement niet gesteund (De Verenigde Staten is reeds geen lidstaat van het verdrag van Basel)6. Onder de
ontwikkelingslanden is een groter percentage dat is achtergebleven bij de ratificatie van het amendement. Wat opvalt bij de ratificatie van dit amendement is dat zowel Estland als Nigeria het amendement hebben geratificeerd, terwijl Ivoorkust dit amendement niet heeft geratificeerd (de staat waar de Probo Koala daadwerkelijk de
6 www.basel.int/legalmatters/banamendment
7 Het VROM beroept zich in een inspectie op de Probo Koala casus op het artikel 1:4, als eerder
genoemd in dit hoofdstuk. Het VROM stelt dus dat de gemeente Amsterdam niet schuldig is, daar de afvalstoffen niet aan het verdrag van Basel onderhevig zijn doordat zij voortkomen uit de normale exploitatie van een schip. Echter bestaat ook een tegenbeweging die stelt, zoals ik heb gedaan in dit hoofdstuk, dat deze afvalstoffen niet zijn voortgekomen uit de normale exploitatie waardoor deze casus wel degelijk onderhevig is aan het verdrag van Basel en dus de Europese wetgeving (VROM, Inspectie Probo Koala in Amsterdam, 2006)
schadelijke afvalstoffen heeft gedumpt). Widawsky (2008) stelt dat dit geen toeval is, doordat het ondertekenen van het amendement wordt gezien als moreel bindend. Hoewel het amendement niet in werking is getreden worden de lidstaten die het ondertekend hebben wel geacht zich hieraan te houden. Doordat Ivoorkust echter het amendement niet ondertekend heeft, kon dit amendement niet als obstakel gezien worden voor het transport van de schadelijke afvalstoffen naar Ivoorkust.
Naast het amendement omtrent het verbod op het internationale transport van schadelijke afvalstoffen valt nog een artikel uit het verdrag van Basel aan te merken dat gelijkheid in uitkomsten tracht na te streven. Artikel 4:9 stelt dat het internationale transport van schadelijke afvalstoffen enkel mag plaatsvinden wanneer de
exporterende staat de capaciteit niet bezit om de afvalstoffen te verwerken, of wanneer de afvalstoffen in de staat van import onderhevig zijn aan recycling
waardoor zij waardevol voor deze staat kunnen worden (UNEP, 2011). Wanneer deze criteria worden aangehouden voor het transport van de schadelijke afvalstoffen uit de Probo Koala naar Ivoorkust kan gesteld worden dat dit transport, aan de hand van het verdrag van Basel, niet plaats had mogen vinden. Uit onderzoek van het UNEP (2007) blijkt dat Ivoorkust niet de capaciteit had om deze afvalstoffen te verwerken, terwijl de afvalstoffen in Amsterdam wel verwerkt hadden kunnen worden. Hiernaast zijn de afvalstoffen niet naar Ivoorkust gebracht met de intentie om gerecycled te worden. Echter kent dit artikel de aanmerking dat het transport van schadelijke afvalstoffen wel kan plaatsvinden als het zich houdt aan criteria die door de beide partijen zijn opgesteld. Deze aantekening kan gezien worden als een afbraak aan de strikte regelgeving van artikel 4:9, en houdt de mogelijkheid voor het transport van schadelijke afvalstoffen open. Het is in dit onderzoek niet mogelijk geweest om te achterhalen of er criteria zijn opgesteld voor het transport van de afvalstoffen uit de Probo Koala, en hierdoor is het niet mogelijk vast te stellen of het transport als illegaal aangemerkt kan worden.
3.3 Sociale ongelijkheid, procedurele gelijkheid en outcome inequality in de Probo Koala casus
In hoofdstuk 3.2 is vastgesteld dat op het verdrag van Basel equipage- en rule
equality van toepassing zijn. Uit de theorie van Rubenstein zou volgen dat wanneer equipage- en rule equality gewaarborgd zijn, hier logischerwijs outcome equality op
volgt. Echter is uit hoofdstuk 3.1 gebleken dat er sprake is van distributieve
ongelijkheid in de verdeling van de milieurisico’s voortkomende uit het internationale
transport van schadelijke afvalstoffen, waardoor gelijke regels niet tot outcome
equality leiden. In het volgende zal ik ingaan op de invloed van sociale ongelijkheid
op de totstandkoming van de procedures van Basel. Hoe kan het dat equipage- en rule
equality toch kan leiden tot ongelijkheid in uitkomsten en de uitwerking van dit
verband op de Probo Koala casus?
Sociale ongelijkheid is in hoofdstuk 1 gedefinieerd als de structurele
ongelijkheid in de mogelijkheid tot het aanboren van maatschappelijke hulpbronnen van verschillende groepen (Bader & Benschop 1988). Hier is uitgelegd dat sociale
ongelijkheid kan leiden tot politieke ongelijkheid in collectieve
besluitvormingsprocessen, waardoor equipage inequality ontstaat. Op het eerste gezicht lijkt er bij het verdrag van Basel geen sprake te zijn van procedurele
ongelijkheid doordat het verdrag equipage- en rule equality waarborgt. Echter door
het achterblijven van gelijkheid in uitkomsten, door onder andere het niet in werking treden van amendement artikel 4A, kan toch gesteld worden dat op het verdrag van Basel een situatie van procedurele ongelijkheid van toepassing is.
De motieven om dit amendement niet te ondertekenen kunnen zowel vanuit de ontwikkelingslanden als uit de ontwikkelde landen komen. Ontwikkelde landen zullen aangetrokken worden tot de mogelijkheid hun schadelijke afvalstoffen op een goedkope manier te laten verwerken in ontwikkelingslanden. Hiertegenover zullen ontwikkelingslanden aangetrokken worden tot de mogelijkheid om economische vooruitgang te boeken door de verwerking van afvalstoffen, waarvoor zij zich niet aan strenge, en voor hen misschien onhaalbare, milieureguleringen (zoals ESM) zullen willen houden. Hiernaast extraheren veel ontwikkelingslanden grondstoffen uit de verwerkte afvalstoffen, waar zij afhankelijk van zijn voor vele eigen
productieprocessen (Widawsky, 2008). Naast deze motieven voor
ontwikkelingslanden om dit amendement vrijwillig niet te ondertekenen kan ook gesteld worden dat sommige ontwikkelingslanden deze keuzevrijheid niet genieten. Lake (1996) stelt dat ontwikkelingslanden de keuzevrijheid om hun
gezondheidsbelangen te behartigen vaak niet bezitten door de achtergestelde
economische positie. Deze staten kunnen de financiële winsten van het aannemen van milieurisico’s, hier in de vorm van het transport van schadelijke afvalstoffen, niet missen waardoor zij door hun achtergestelde economische positie als het ware gedwongen worden dit amendement niet te ondertekenen. Hierdoor kan gesteld worden dat sociale ongelijkheid procedurele ongelijkheid in de reguleringen voor het transport van schadelijke afvalstoffen met zich meebrengt, omdat gelijke regels worden toegepast op een mondiaal systeem van ‘‘ongelijken’’, waardoor ongelijke uitkomsten ontstaan.
Nu gesteld is dat sociale ongelijkheid als oorzaak kan worden aangewezen voor de procedurele ongelijkheid in de reguleringen omtrent het transport van
schadelijke afvalstoffen, kan bestudeerd worden wat de uitwerking hiervan is geweest op de Probo Koala casus. Door de achtergestelde positie van Ivoorkust hebben zij het amendement artikel 4A niet ondertekend, wat de procedurele ongelijkheid in het verdrag van Basel heeft voortgebracht. Deze achtergestelde positie kan worden teruggehaald op achterblijvend kennisniveau en achtergestelde economische situatie. Door het achterblijvende kennisniveau omtrent de verwerking van schadelijke afvalstoffen zullen ontwikkelingslanden, in dit geval Ivoorkust, gemakkelijker afvalstoffen importeren. Achterblijvende kennis zorgt er in dit geval zowel voor dat de afvalverwerkingfaciliteiten in Ivoorkust niet ontwikkeld zijn tot het juiste niveau, en dat schadelijke afvalstoffen geïmporteerd worden die niet volgens ESM beleid verwerkt kunnen worden8. Door de achtergestelde positie van Ivoorkust op het gebied van afvalverwerking had de import van deze schadelijke afvalstoffen niet plaats
8 In navolging van de afvaldump van de Probo Koala in Abidjan, Ivoorkust heeft een
delegatie van het bestuur van het verdrag van Basel een onderzoek uitgevoerd naar de afvalverwerkingfaciliteiten in Ivoorkust (UNEP, 2007). Uit dit onderzoek is gebleken dat Ivoorkust niet over de juiste faciliteiten beschikt om de betreffende afvalstoffen uit de Probo Koala op een veilige manier te verwerken (UNEP, 2007). Hieruit kan gesteld worden dat Ivoorkust niet in staat is geweest om de afvalstoffen te verwerken aan de hand van het ESM mechanisme in het verdrag van Basel.
mogen vinden volgens het verdrag van Basel. Enerzijds omdat Ivoorkust niet in staat is geweest het ESM mechanisme in het verdrag van Basel aan te houden, en
anderzijds omdat het hier een transport van schadelijke afvalstoffen van een OESO land naar een niet-OESO land betreft. Onderzoek naar de afvalverwerkingfaciliteiten in Ivoorkust is echter pas na de afvaldump van de Probo Koala plaatsgevonden en doordat Ivoorkust het amendement in artikel 4A niet heeft geratificeerd, vervallen deze argumenten dat het verdrag van Basel het transport had kunnen voorkomen. Door het niet volledig in werking treden van amendement artikel 4A, en hiernaast het niet ondertekenen van dit amendement door Ivoorkust, is er geen juridische grond om dit soort transporten te voorkomen. Ik stel dat dit een tekortkoming van het verdrag van Basel is waardoor de mondiale situatie van sociale ongelijkheid in de verdeling van milieurisico’s van afvaltransporten niet wordt aangepakt.
Naast de afvalverwerkingfaciliteiten, en de kennis omtrent het naar ESM maatstaven verwerken van schadelijke afvalstoffen, kan de achtergestelde financiële positie van Ivoorkust in het mondiale systeem als aspect van sociale ongelijkheid gezien worden die ervoor gezorgd heeft dat het transport van de afvalstoffen uit de Probo Koala heeft plaatsgevonden. Voor Ivoorkust zullen de financiële
mogelijkheden om te ontwikkelen, door middel van de import van schadelijke afvalstoffen, zwaarder wegen in de overweging dan voor relatief economisch verder ontwikkelde staten. Hierdoor kan aan de hand van Lake (1996) gesteld worden dat Ivoorkust de keuzevrijheid om gezondheidsbelangen te behartigen niet bezit. Hierdoor zullen milieurisico’s gemakkelijker voor lief genomen worden bij de mogelijkheid voor economische ontwikkeling. Ook wanneer deze overweging niet direct gemaakt zal worden zal dit voortkomen uit achterblijvende milieureguleringen (zie
pullfactoren in hfd 3.1), waardoor de import van schadelijke afvalstoffen
aantrekkelijker wordt gemaakt. Door milieureguleringen niet verder te verscherpen creëert Ivoorkust een klimaat waarin de import van schadelijke afvalstoffen
aantrekkelijker wordt. Echter kunnen deze achterblijvende milieureguleringen ook weer gekoppeld worden aan de achterblijvende kennis omtrent dit onderwerp.
Als beargumenteerd in hoofdstuk 3.2 wordt in het verdrag van Basel rule
equality aangehouden, waarvan het PIC beleid een voorbeeld is. Echter is in de Probo
wel de haven van Paldinski, Estland op de hoogte gesteld van de samenstelling van de afvalstoffen waardoor de Probo Koala deze haven niet is ingekomen (Cox, 2010; Eze, 2008). Echter is vervolgens niet geheel duidelijk geworden wat de bestemming van de Probo Koala zou worden. Door deze onduidelijkheid is vervolgens geen informatie omtrent de daadwerkelijke samenstelling van de afvalstoffen verspreid. Alhoewel het PIC beleid dus wel degelijk rule equality waarborgt, heeft het beleid in deze
specifieke casus niet de juiste uitwerking gehad, wat als tekortkoming van het verdrag van Basel gezien kan worden.9
Door de rule equality die wordt getracht gewaarborgd te worden in het verdrag van Basel wordt geen rekening gehouden met de reeds bestaande mondiale situatie van sociale ongelijkheid. Wanneer wel rekening gehouden zou worden met deze
sociale ongelijkheid, zouden lidstaten niet allen gelijk behandeld worden, maar
zouden reguleringen deze sociale ongelijkheid trachtten terug te dringen door te erkennen dat er ongelijke gevallen zijn die ongelijk behandeld dienen te worden, naar het idee van Shue (1999). Echter, wanneer Ivoorkust het amendement artikel 4A wel zou hebben ondertekend, was deze sociale ongelijkheid door de disproportionele lasten van milieurisico’s wel teruggedrongen in de Probo Koala casus voor Ivoorkust.
Outcome inequality in de Probo Koala casus valt dus mede terug te halen op het niet
ondertekenen van amendement artikel 4A door Ivoorkust. Wanneer de outcome
equality in het verdrag van Basel geanalyseerd wordt, kan gesteld worden dat het
verdrag wel degelijk artikelen bevat die de mondiale situatie van sociale ongelijkheid trachten aan te pakken en gelijkheid in uitkomsten van de verdeling van milieurisico’s te genereren. Echter door dubbelzinnige regelgeving als in artikel 4:9 en het niet in werking treden van het amendement omtrent het transport van schadelijke
afvalstoffen van OESO landen naar niet-OESO landen is het verdrag niet in staat deze
sociale ongelijkheid ook daadwerkelijk aan te pakken. Dit kan worden aangemerkt als
een tekortkoming van het verdrag van Basel. Equipage en rule equality zijn wel degelijk van toepassing op het verdrag van Basel daar alle reguleringen op alle
9 Hiernaast kan als kritiek op het PIC beleid gesteld worden dat zowel de exporteur als importeur
van schadelijke afvalstoffen onjuiste gegevens kunnen verspreiden. De exporteur zal dit doen doordat hij goedkoper van zijn schadelijke afvalstoffen af wilt, terwijl de importeur het zal laten voorkomen alsof deze over betere faciliteiten beschikt zodat deze afvalstoffen kan importeren voor economische doeleinden, terwijl de faciliteiten tekort schieten.
lidstaten van toepassing zijn, geen situatie van voorkeursposities bestaan en alle initiële lidstaten gelijke middelen hebben kunnen gebruiken bij het opstellen van de reguleringen in het verdrag van Basel. De tekortkomingen in deze bepaalde casus zijn dus niet zozeer terug te halen op het verdrag van Basel, maar op het feit dat deze niet in zijn geheel door alle lidstaten geratificeerd is. Doordat Ivoorkust het amendement artikel 4A niet heeft geratificeerd, is ook procedurele ongelijkheid van toepassing op de Probo Koala casus, daar outcome equality niet bereikt kan worden in het huidige systeem van reguleringen (zie tabel 2).
Tabel 2 Procedurele gelijkheid in het verdrag van Basel
4. Conclusie en discussie
Het afwentelen van milieurisico’s op ontwikkelingslanden door ontwikkelde landen is een veelvoorkomend fenomeen. In het mondiale systeem worden de milieurisico’s van productieprocessen waarvan, met name, de ontwikkelde wereld gebaat is afgewend op ontwikkelingslanden. Deze ontwikkelingslanden dragen hierdoor de disproportionele lasten van deze productieprocessen. Voor de verwerking
Vorm van procedurele gelijkheid naar Rubenstein (2001) Aanwezig in verdrag van Basel Verklaring
Equipage equality X Alle lidstaten gelijke mogelijkheden om invloed uit te oefenen in opstellingsproces van het verdrag van Basel.
Rule Equality X Reguleringen gelijk voor gelijke casussen en voor alle lidstaten.
Outcome equality Door niet officieel in werking treden amendement artikel 4A, is het verdrag niet in staat rekening te houden met de mondiale situatie van sociale
ongelijkheid, door nivellering na te streven; Afbraak
van schadelijke afvalstoffen hebben de ontwikkelingslanden bepaalde pullfactoren, terwijl de ontwikkelde wereld bepaalde pushfactoren heeft, wat het internationale transport van schadelijke afvalstoffen op gang brengt. Centraal in deze push- en pullfactoren staat het verschil in welvaart. De economische ontwikkeling die
ontwikkelingslanden kunnen genereren door de import van schadelijke afvalstoffen, laat hen gemakkelijker de milieurisico’s accepteren door de achtergestelde positie die zij bezitten in het mondiale economische systeem. Op mondiaal niveau kan dus gesteld worden dat de achtergestelde groepen (hier de ontwikkelingslanden) belast worden met de milieurisico’s van de afvalstoffen uit de Probo Koala. Echter, ook op nationaal niveau speelt de verdeling van milieurisico’s over bepaalde groepen zich af. Uit het onderzoek van Barry & Margai (2011) is gebleken dat ook in Ivoorkust zelf de sociaal achtergestelde groepen het meest blootgesteld zijn aan de milieurisico’s voortkomend uit de afvaldump van de Probo Koala. Wanneer de eerste
onderzoeksvraag beschouwd wordt -Hoe zijn de milieurisico’s als gevolg van het
transport van afval uit de Probo Koala verdeeld over verschillende groepen?- kan er
dus gesteld worden dat zowel op mondiaal als nationaal niveau de lasten van
milieurisico’s op disproportionele wijze gedragen worden door sociaal achtergestelde groepen.
In het verdrag van Basel hebben alle initiële lidstaten gelijke machtsmiddelen en zijn alle reguleringen voor elke lidstaat gelijk. Hierdoor kan gesteld worden dat het verdrag van Basel equipage- en rule equality aanhoudt. Echter houdt het verdrag van Basel geen rekening met de mondiale situatie van sociale ongelijkheid. Het verdrag van Basel tracht deze gelijkheid in uitkomsten wel te bewerkstelligen door het amendement artikel 4A,, dat het transport van schadelijke afvalstoffen van OESO- naar niet-OESO landen verbiedt. Echter doordat niet een ¾ meerderheid dit amendement geratificeerd heeft is het niet formeel in werking getreden waardoor gelijkheid in uitkomsten niet bereikt kunnen worden. De tweede onderzoeksvraag -In
hoeverre houdt het verdrag van Basel inzake de beheersing van de
grensoverschrijdende overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen en de verwijdering ervan in zijn procedures equipage- en rule equality aan, en in hoeverre houden de procedures rekening met een situatie van sociale ongelijkheid? kan dan ook
beantwoord worden met het feit dat equipage- en rule equality wordt aangehouden en dat wordt getracht rekening te houden met de mondiale situatie van sociale
ongelijkheid, maar dat dit door het achterwege blijven van het in werking treden van
amendement artikel 4A niet succesvol is.
De achtergestelde sociale positie van Ivoorkust kan gezien worden als verantwoordelijk voor het feit dat het land amendement artikel 4A van het verdrag van Basel niet heeft ondertekend. Door het niet volledig in werking treden van dit amendement is het verdrag van Basel niet in staat om outcome equality, als door Rubenstein (2001) gedefinieerd als onderdeel van procedurele ongelijkheid, na te streven. Uit de theorie van Rubenstein (2001) is dit opvallend, omdat hij stelt dat procedures waarin equipage- en rule equality gewaarborgd zijn, gelijke uitkomsten zouden moeten voortbrengen. Echter kan deze vorm van ongelijkheid niet gezien worden als een top-down opgelegde vorm van procedurele ongelijkheid, daar Ivoorkust zelf het artikel niet heeft geratificeerd. Echter kan het feit dat dit
amendement niet is ondertekend wel teruggehaald worden op de mondiale situatie van
sociale ongelijkheid. Door de achtergestelde sociale positie van Ivoorkust zullen zij
economische ontwikkelingen willen doormaken door de import en de verwerking van schadelijke afvalstoffen. Door deze achtergestelde sociale positie zullen zij
gemakkelijker dan ontwikkelde landen milieurisico’s accepteren waar economische voordelen te behalen zijn. Ook kan hier gesteld worden dat Ivoorkust door de achtergestelde economische positie de keuzevrijheid om milieurisico’s te vermijden niet bezit. De derde onderzoeksvraag heb ik in twee subvragen onderverdeeld. Onderzoeksvraag 3a -In hoeverre kan sociale ongelijkheid (sociale ongelijkheid in de
vorm van kennis, financiële middelen etc.) de eventuele procedurele ongelijkheid in het verdrag van Basel verklaren?- kan dan ook beantwoord worden met het feit dat sociale ongelijkheid de oorzaak is voor bepaalde procedurele ongelijkheid in het
verdrag van Basel, doordat juist door deze achtergestelde positie, het amendement artikel 4A niet geratificeerd is. Onderzoeksvraag 3b -In hoeverre kan de
achtergestelde sociale positie van Ivoorkust (sociale ongelijkheid in de vorm van kennis, financiële middelen etc.) de uitkomst van werking van dit verdrag (outcome inequality) binnen de casus (het transport van schadelijke afvalstoffen naar Ivoorkust) verklaren?- kan beantwoord worden met het feit dat Ivoorkust het amendement
artikel 4A niet heeft ondertekend door de sociale achtergestelde positie in de wereld, wat het transport van de schadelijke afvalstoffen uit de Probo Koala naar Ivoorkust mogelijk gemaakt. Hieruit volgt dat de verschillende vormen van sociale ongelijkheid
de verklarende factor zijn voor de procedurele ongelijkheid, als gedefinieerd door Rubenstein (2001), waardoor het transport van schadelijke afvalstoffen uit de Probo Koala naar Ivoorkust mogelijk is gemaakt. De mondiale situatie van sociale
ongelijkheid kan als oorzaak worden aangewezen voor het feit dat outcome inequality
bestaat binnen de Probo Koala casus.
Nu alle onderzoeksvragen beantwoordt zijn, kan de, voorafgestelde, overkoepelende hypothese beschouwd worden.
H0= Sociale en procedurele ongelijkheid heeft een rol gespeeld in het besluitvormingsproces omtrent de locatiekeuze voor Ivoorkust voor het lozen van
afval uit de Probo Koala.
Aan de hand van de onderzoeksvragen kan deze hypothese aangenomen worden en daarmee de alternatieve hypothese verworpen. In de beantwoording van de hypothese valt duidelijk de vicieuze cirkel van het milieurechtvaardigheidsonderzoek te herkennen. Door de situatie van sociale ongelijkheid is door middel van het niet behalen van outcome equality, een vorm van procedurele ongelijkheid ontstaan. Deze vorm van procedurele ongelijkheid heeft het mogelijk gemaakt dat het transport van schadelijke afvalstoffen uit de Probo Koala naar Ivoorkust heeft plaatsgevonden, wat als gevolg de distributieve ongelijkheid in de verdeling van milieurisico’s als gevolg heeft. In figuur 4 wordt de toepassing van de vicieuze cirkel van het
milieurechtvaardigheidstheorie toegepast op de Probo Koala casus en schematisch weergegeven.
