Onderzoek naar de framing strategieën en politieke uitkomsten van burgemeesters bij mini-crises: bevindingen uit vier casestudies

(1)

Onderzoek naar de framing strategieën en politieke

uitkomsten van burgemeesters bij mini-crises:

bevindingen uit vier casestudies

Masterscriptie – Bestuurskunde – Universiteit Leiden (Campus Den Haag)

Naam: Emmy Leegwater

Studentnummer: 1133306

Master: Crisis and Security Management

Capstone: Crisis and Local Leadership

Eerste lezer en scriptie begeleider: Dr. R.S. Prins

Tweede lezer: Prof. Dr. E. Bakker

Plaats: Den Haag

(2)

2

Inhoud

Lijst van figuren en tabellen ... 5

Samenvatting ... 6

Hoofdstuk 1 - Inleiding en vraagstelling ... 8

1.1) Introductie ... 8

1.2) Algemene vraagstelling ... 10

1.3) Wetenschappelijke relevantie... 10

1.4) Maatschappelijke relevantie ... 11

1.5) Leeswijzer ... 12

Hoofdstuk 2 – Demonstraties en burgemeesters ... 13

2.1) Demonstraties... 13

2.2) Demonstratievrijheid ... 13

2.3) Taken en bevoegdheden van burgemeesters ... 14

2.4) Taken en bevoegdheden van burgemeesters bij demonstraties ... 16

Hoofdstuk 3 - Theoretisch raamwerk ... 17

3.1) Crisis ... 17 3.2) Mini-crisis ... 18 3.3) Framing ... 20 3.4) Crisis frames ... 21 3.5) Crisisexploitatietheorie ... 22 3.6) Politieke uitkomsten ... 23 3.7) Overige factoren ... 24 3.7.1) Massa media ... 25 3.7.2) Officiële onderzoeken ... 26 3.7.3) Situationele factoren... 26 3.7.4) Contextuele factoren ... 27 3.8) Conceptueel model ... 27

Hoofdstuk 4 - Methoden en technieken ... 29

4.1) Doelen ... 29

4.2) Onderzoeksmethoden ... 30

4.2.1) Type onderzoek ... 30

4.2.2) Onafhankelijke en afhankelijke variabelen ... 30

(3)

3

4.2.4) Casusselectie ... 31

4.2.5) Tijdsafbakening ... 32

4.3) Methoden voor dataverzameling ... 33

4.4) Operationalisering van de concepten ... 34

4.5) Validiteit en betrouwbaarheid ... 38

Hoofdstuk 5 – Bevindingen onderzoek ... 39

5.1) Casus 1 – Demonstraties van IS-aanhangers, anti-IS demonstranten en pro-Gaza mensen in Den Haag ... 40

5.1.1) Casusinformatie ... 40

5.1.2) Bevindingen framing strategie ... 42

5.1.3) Bevindingen politieke uitkomsten ... 44

5.1.4) Bevindingen overige factoren ... 47

5.1.5) Belangrijkste bevindingen ... 51

5.2) Casus 2 – Demonstratie en rellen naar aanleiding van de dood van de door de politie gearresteerde Arubaan Mitch Henriquez in Den Haag ... 54

5.3) Casus 3 – Demonstratie voor de Vrede en tegen de PKK en de aanval op het Koerdisch Centrum in Amsterdam ... 67

5.4) Casus 4 – Bezettingen van het Bungehuis en het Maagdenhuis en protestmarsen in Amsterdam ... 77

5.5) Vergelijking van de casussen ... 91

(4)

4

5.5.2) Politieke uitkomsten ... 92

5.5.3) Overige factoren ... 93

5.5.4) Algehele analyse ... 97

Hoofdstuk 6 – Conclusie en aanbevelingen ... 99

6.1) Doelen ... 99

6.2) Antwoorden op de deelvragen ... 99

6.3) Antwoord op de hoofdvraag ... 103

6.4) Wetenschappelijke relevantie... 104

6.4.1) Aanbevelingen voor verder onderzoek ... 105

6.5) Maatschappelijke relevantie ... 106

6.5.1) Aanbevelingen voor betere crisiscommunicatie ... 107

Referenties ... 109

Bijlagen ... 115

Bijlage I Dataset casus 1...………115

Bijlage II Dataset casus 2……...………118

Bijlage III Dataset casus 3……...………121

Bijlage IV Dataset casus 4……...………123

Bijlage V Casestudy protocol...………126

Bijlage VI Lijst met quotes……..………129

Bijlage VII Uitkomsten codering casus 1……..………134

Bijlage VIII Uitkomsten codering casus 2………..………136

Bijlage IX Uitkomsten codering casus 3..………138

(5)

5

Lijst van figuren en tabellen

Figuren

Figuur 1 Schematische weergave van de drie crisis frames (Boin e.a., 2009: 84) p. 22 Figuur 2 Conceptueel model van de verschillende concepten p. 28 Figuur 3 Schematische weergave van het ingebedde casestudie ontwerp p. 31

Tabellen

Tabel 1 Crisisexploitatie: het politieke spel (Boin e.a., 2009: 89) p. 23

Tabel 2 De te onderzoeken casussen in deze scriptie p. 32

Tabel 3 Operationalisering van de concepten p. 35

Tabel 4 Uitkomsten codering frametypen (casus 1) p. 44

Tabel 5 Uitkomsten codering politieke uitkomsten (casus 1) p. 47 Tabel 6 Uitkomsten codering overige factoren (casus 1) p. 51

Tabel 14 Uitkomsten codering politieke uitkomsten (casus 4) p. 85 Tabel 15 Uitkomsten codering overige factoren (casus 4) p. 89 Tabel 16 Aantal quotes van de burgemeesters per frametype en per casus p. 92 Tabel 17 Bevindingen politieke uitkomsten van de burgemeesters per casus p. 93

Tabel 18 Bevindingen overige factoren per casus p. 94

Tabel 19 Coderingstabel voor de framing strategieën van de burgemeesters p. 126 Tabel 20 Coderingstabel voor de uitspraken van raadsleden p. 127 Tabel 21 Coderingstabel voor het aanblijven of het aftreden van de burgemeester p. 127

(6)

6

Samenvatting

In deze scriptie is een kwalitatief onderzoek gedaan naar de framing strategieën en politieke uitkomsten van burgemeesters bij mini-crises en in het bijzonder bij problematische demonstraties. De crisisexploitatietheorie van Boin e.a. (2009) vormde de leidraad in dit onderzoek. Met deze theorie trachten Boin e.a. (2009) de beleidsmatige en politieke gevolgen van ‘framing contests’ (competities tussen concurrerende definities van de situatie) bij crises in kaart te brengen.

De algemene vraagstelling van deze scriptie is als volgt geformuleerd:

‘Op welke manieren hebben de burgemeesters van Den Haag en Amsterdam problematische demonstraties in de periode van 2011 tot en met 2015 geframed, en in hoeverre kunnen de gebruikte framing strategieën gelet op de politieke uitkomsten succesvol worden genoemd?

De framing strategieën en politieke uitkomsten van de burgemeesters van Den Haag (Jozias van Aartsen) en Amsterdam (Eberhard van der Laan) zijn onderzocht en met elkaar vergeleken1 aan de hand van de volgende vier meest gelijkende casussen:

 De demonstraties van IS-aanhangers, anti-IS demonstranten en pro-Gaza mensen in Den Haag;  De demonstratie en rellen naar aanleiding van de dood van de door de politie gearresteerde

Arubaan Mitch Henriquez in Den Haag;

 De demonstratie voor de Vrede en tegen de PKK en de aanval op het Koerdisch Centrum in Amsterdam;

 De bezettingen van het Bungehuis en het Maagdenhuis en protestmarsen in Amsterdam.

De belangrijkste bevinding van dit onderzoek bestaat uit het verband dat is aangetoond tussen het gebruik van frametype 2 als framing strategie en geen tot beperkte reputatieschade voor de burgemeester als politieke uitkomst. Bij dit frametype wordt de gebeurtenis als een kritieke bedreiging gezien en wordt de schuld verspreid. De politieke uitkomst geen tot beperkte reputatieschade is succesvol voor de burgemeester, omdat de burgemeester met deze uitkomst mag aanblijven. Burgemeesters kunnen dan ook aanbevolen worden om een (mini-)crisis te framen oftewel betekenis te geven aan de hand van frametype 2. Een andere belangrijke bevinding van dit onderzoek is de mate waarin de overige factoren (massa media, officiële onderzoeken en contextuele factoren) een rol spelen binnen het verband tussen framing strategieën en politieke uitkomsten. Uit dit onderzoek is gebleken dat deze overige factoren waarschijnlijk geen directe invloed zullen hebben op de politieke

1_{Ook werden drie overige factoren (massa media, officiële onderzoeken en contextuele factoren) opgenomen in} het conceptueel model. In de analyse werd onderzocht of de overige factoren aanwezig waren in de casussen en in hoeverre en op welke manieren deze een rol speelden in de ‘framing contests’ en in het verband – tussen de frametypen en de politieke uitkomsten – dat in deze scriptie is onderzocht

(7)

7 uitkomst van een burgemeester als de burgemeester de mogelijkheid krijgt om zich te verantwoorden tegenover de gemeenteraad. De rol van de overige factoren is dan ook minder groot dan Boin e.a. (2009) doen vermoeden.

Dit onderzoek kan gezien worden als een eerste verkenning naar het mechanisme tussen framing strategieën en politieke uitkomsten bij mini-crises en in het bijzonder bij problematische demonstraties. Zoals eerder beschreven, vormde de crisisexploitatietheorie van Boin e.a. (2009) daarbij de leidraad. Echter, er is meer onderzoek naar deze theorie nodig, omdat de crisisexploitatie-theorie alleen nog maar op kleine schaal op crises is toegepast door Boin e.a. (2009) zelf en in dit onderzoek is de crisisexploitatietheorie op kleine schaal toegepast op mini-crises. Als aanbeveling kan dan ook gegeven worden dat er meer onderzoek moet worden gedaan naar de empirie (praktijk) zodat de crisisexploitatietheorie van Boin e.a. (2009) meer solide wordt.

(8)

8

Hoofdstuk 1 - Inleiding en vraagstelling

1.1) Introductie

In de zomerperiode van 2014 vonden er verschillende demonstraties van IS-aanhangers, anti-IS demonstranten en pro-Gaza mensen in Den Haag plaats (NRC, 2014c). Deze demonstraties zorgden voor spanningen in Den Haag – en met name in de Haagse Schilderswijk – aangezien bij een aantal demonstraties de openbare orde werd verstoord. Burgemeester Jozias van Aartsen (VVD) verbood naar aanleiding van deze demonstraties het demonstreren in Haagse woonwijken voor twee maanden (Trouw, 2014c). Een jaar later – op 29 juni 2015 – vond in de Schilderswijk opnieuw een demonstratie plaats welke uit de hand liep. Deze demonstratie werd georganiseerd naar aanleiding van de dood van

de door de politie gearresteerde Arubaan Mitch Henriquez (Volkskrant, 2015d). Naar aanleiding van

hevige rellen die na deze demonstratie ontstonden, besloot Van Aartsen een samenscholingsverbod af te kondigen (Elsevier, 2015k).

In Amsterdam vonden in de zomerperiode van 2014 ook anti-IS en pro-Gaza demonstraties plaats. Deze demonstraties verliepen over het algemeen (redelijk) rustig, maar de bezettingen van studenten in Amsterdamse universiteitsgebouwen verliepen minder rustig. Zo veroorzaakten bezettingen van het Bungehuis en het Maagdenhuis veel schade, in totaal bijna 700.000 euro (NRC, 2015b). De bezetting van het Bungehuis ging op 13 februari 2015 van start en werd op 24 februari 2015 beëindigd. Een dag later bestormden studenten – die tegen het beleid en het bestuur van de Universiteit van Amsterdam (UvA) protesteerden – het Maagdenhuis, het bestuurscentrum van de UvA (AT5, 2015c). Na een bezetting van ruim zes weken besloot de Amsterdamse driehoek (burgemeester Eberhard Van der Laan (PvdA), de politie en het Openbaar Ministerie) het Maagdenhuis te ontruimen (Volkskrant, 2015c). Een andere demonstratie die in Amsterdam uit de hand liep, was de demonstratie voor de Vrede en tegen de PKK op 23 oktober 2011. Deze demonstratie liep uit op rellen waarbij vernielingen werden gepleegd aan het Koerdisch Centrum (NRC, 2011d & NOS, 2011d). Naar aanleiding van deze gebeurtenis en signalen van een nieuwe demonstratie besloot Van der Laan een noodverordening af te kondigen voor het Museumplein waarbij groepen van twee of meer personen niet mochten samenscholen (Van der Laan, 2011b).

De beschreven problematische demonstraties zijn voorbeelden van mini-crises oftewel “(lokale)

gebeurtenissen die de gemeenschap kortstondig bezighielden, veel (media-) aandacht kregen en ook relatief snel weer uit de aandacht verdwenen” (Van Duin in Van Duin e.a., 2013: 9-10). Hierbij gaat

het om kleinere gebeurtenissen waarbij – in tegenstelling tot crises – niet perse dodelijke slachtoffers of materiele schade hoeven te zijn (Van Duin & Wijkhuijs, 2014).

(9)

9 De burgemeester speelt een belangrijke rol bij de zogeheten mini-crises die in dit kwalitatieve onderzoek centraal staan. Hij2 is verantwoordelijk voor de openbare orde en veiligheid in zijn gemeente, zo staat in art. 172 lid 1 van de Gemeentewet (Overheid, 2015a). De burgemeester is dan ook de aangewezen persoon om bij overtredingen betreffende de openbare orde de regie te nemen. In art. 172 lid 2 van de Gemeentewet staat hierover het volgende: “De burgemeester is bevoegd

overtredingen van wettelijke voorschriften die betrekking hebben op de openbare orde, te beletten of te beëindigen. Hij bedient zich daarbij van de onder zijn gezag staande politie” (Overheid, 2015a).

Opmerkelijk is dat er vanaf 2000 in Nederland meer dan vijftig burgemeesters vrijwillig ‘onder druk’ of gedwongen uit het ambt zijn opgestapt en dat er in de periode van januari tot en met oktober 2015 tien burgemeesters met ruzie zijn opgestapt (NPO, 2015). Korsten (2010: 10) concludeert dan ook dat

“vanaf het begin van de 21ste

eeuw de rust van een ‘weldadige’ functie-uitoefening door burgemeesters en een geleidelijk carrièreverloop is verstoord”. Dit is mede veroorzaakt door de

burgemeesterspositie die maatschappelijk gezien en in mediaopzicht groter is geworden (Korsten, 2010). Tijdens crisissituaties wordt er door burgers meer naar de burgemeester gekeken dan vroeger. Daarnaast zijn er meer risicofactoren voor de burgemeester ontstaan, omdat hij tijdens een crisissituaties vaker in de media verschijnt om de burgers van informatie te voorzien. Iedere fout van de burgemeester is dan ook zichtbaar en kan de burgemeester aangerekend worden. De burgemeester kan te maken krijgen met reputatieschade en in het minst gunstige geval voor de burgemeester zelf zal hij moeten aftreden.

Het is interessant om te onderzoeken hoe burgemeesters betekenis geven aan problematische demonstraties. De manier waarop men betekenis geeft aan dingen wordt ook wel framing (letterlijk: inkaderen) genoemd, waarbij binnen een interactie bepaalde – vaak meer morele of emotionele – aspecten worden benadrukt en andere aspecten op de achtergrond worden geplaatst (Aarts & Van Woerkum, 2008). Bij framing is het gebruik van taal – en daarmee communicatie – van belang. Taal is op haar beurt het belangrijkste instrument van crisis management, volgens ’t Hart (1993). Degenen die middels het gebruik van taal in staat zijn om te bepalen waar een crisis over gaat, hebben namelijk de sleutel in handen tot het bepalen van de juiste strategieën om tot een oplossing te komen (’t Hart, 1993).

In deze scriptie wordt dan ook onderzocht welke framing strategieën de burgemeesters van Den Haag en Amsterdam tijdens en na recente problematische demonstraties gebruikten en in hoeverre deze van invloed waren op de politieke uitkomsten van de burgemeesters. Wat betreft de framing strategieën worden er drie crisis frames onderscheiden: 1) ontkenning; 2) gebeurtenis als kritieke bedreiging; 3) gebeurtenis als kritieke kans (Boin e.a., 2009). De politieke uitkomsten worden in drie categorieën

(10)

10 onderscheiden: 1) aanzienlijke reputatieschade; 2) geen tot beperkte reputatieschade; 3) reputatieverbetering (Boin e.a., 2009). Daarnaast wordt in deze scriptie onderzocht in hoeverre overige factoren (massa media, officiële onderzoeken en contextuele factoren) van invloed zijn op het te onderzoeken verband tussen de gebruikte framing strategieën en de politieke uitkomsten.

1.2) Algemene vraagstelling

Gebaseerd op voorgaande is de algemene vraagstelling van deze scriptie als volgt geformuleerd:

‘Op welke manieren hebben de burgemeesters van Den Haag en Amsterdam problematische demonstraties in de periode van 2011 tot en met 2015 geframed, en in hoeverre kunnen de gebruikte framing strategieën gelet op de politieke uitkomsten succesvol worden genoemd?’

De deelvragen die uit deze vraagstelling voortkomen zijn:

1) Wat zijn problematische demonstraties en welke problematische demonstraties vonden er in de periode van 2011 tot en met 2015 in Den Haag en Amsterdam plaats?

2) Welke framing strategieën en politieke uitkomsten met betrekking tot (mini-)crises worden in de wetenschappelijke literatuur onderscheiden?

3) Welke overige factoren die invloed hebben op de framing strategieën en politieke uitkomsten worden in de wetenschappelijke literatuur onderscheiden?

4) Van welke framing strategieën maakten de burgemeesters van Den Haag en Amsterdam gebruik tijdens en na de problematische demonstraties?

5) Welke overige factoren speelden een rol in de casussen en in hoeverre waren deze van invloed op de framing strategieën en politieke uitkomsten?

6) In hoeverre kunnen de gebruikte framing strategieën gelet op de politieke uitkomsten, succesvol worden genoemd?

1.3) Wetenschappelijke relevantie

Een mini-crisis is een relatief nieuw concept waar nog weinig wetenschappelijk onderzoek naar is gedaan. In 2011 introduceerde Van Duin dit nieuwe concept in zijn lectorale rede waarin hij mini-crises als een relevante tussencategorie beschrijft (Van Duin, 2011). In de praktijk blijken er namelijk veel gebeurtenissen te zijn die niet direct als een echte ramp of crisis gedefinieerd kunnen worden. In literatuur over crisismanagement en crisiscommunicatie wordt dan ook vooral geschreven over nationale en internationale crisissituaties en weinig over crisissituaties op lokaal niveau. Met dit onderzoek wordt getracht een bijdrage te kunnen leveren aan deze kennisleemte over crisismanagement en crisiscommunicatie van burgemeesters bij mini-crises.

(11)

11 Het theoretisch kader van Boin e.a. (2009) is de leidraad in dit onderzoek. Deze auteurs hebben een crisisexploitatietheorie geformuleerd welke gedefinieerd wordt als “het doelbewuste gebruik van een

crisisachtige retoriek die het niveau van politieke steun voor publieke ambtsdragers en overheidsbeleid significant verandert” (Boin e.a, 2009: 83). Met deze theorie trachten zij de

beleidsmatige en politieke gevolgen van ‘framing contests’ bij crises in kaart te brengen. ‘Framing contests’ zijn competities tussen concurrerende definities van de situatie “om gebeurtenissen, hun

oorzaken en de verantwoordelijkheden en de lessen die betrekking hebben op de politieke doeleinden en de visies op toekomstige beleidsrichtingen te interpreteren” (Boin e.a., 2009: 81-82). De

crisisexploitatietheorie van Boin e.a. (2009) is toegepast op crises, maar nog niet op mini-crises. In dit onderzoek zullen de crisis frames van Boin e.a. (2009) toegepast worden op mini-crises en in het bijzonder op problematische demonstraties. Vervolgens zal getoetst worden of de crisisexploitatie-theorie van Boin e.a. (2009) de politieke uitkomsten van deze problematische demonstraties in kaart kan brengen. Er wordt verwacht dat de toepassing van deze theorie op mini-crises tot nieuwe wetenschappelijke inzichten leiden, aangezien Boin e.a. (2009: 103) de crisisexploitatietheorie op een betrekkelijk losse manier hebben getoetst. Deze auteurs hebben de onderzochte data niet op een systematische wijze geanalyseerd aan de hand van een coderingsmethode. De interpretaties van de uitkomsten van het onderzoek van Boin e.a. (2009: 103) zijn dan ook heuristisch te noemen in plaats van wetenschappelijk robuust.

In dit onderzoek wordt de verzamelde data geanalyseerd aan de hand van een systematische coderingsmethode (zie bijlage V) om op die manier meer wetenschappelijk robuuste uitkomsten te genereren. Niet alleen de data betreffende de framing strategieën en de politieke uitkomsten worden gecodeerd, maar ook de data waaruit de rollen en de invloeden van de overige factoren (massa media, officiële onderzoeken en contextuele factoren) duidelijk worden. De rollen en invloeden van de overige factoren zijn door Boin e.a. (2009) niet empirisch bewezen. Deze auteurs beschrijven dat de factoren invloed hebben, maar zij hebben ook hierbij geen stelselmatige analyse uitgevoerd om dit te bewijzen. Daarnaast zijn de overige factoren door Boin e.a. (2009) niet goed geoperationaliseerd waardoor de meetindicatoren ontbraken. Met dit onderzoek wordt een antwoord gegeven op het verzoek van Boin e.a. (2009: 101) naar een meer systematische en uitgebreidere test van de crisisexploitatietheorie.

1.4) Maatschappelijke relevantie

De maatschappelijke relevantie van dit onderzoek wordt duidelijk vanwege het feit dat mini-crises een buitengewone maatschappelijke impact kunnen hebben (Van Duin & Wijkhuijs, 2014). Dit is niet alleen op lokaal niveau het geval, maar vaak ook op regionaal en/of op landelijk niveau. Daarnaast kunnen problematische demonstraties een bedreiging vormen voor de veiligheid van (onschuldige) burgers op het moment dat deze uit de hand lopen. Burgemeesters moeten daarom een juiste afweging

(12)

12 maken tussen waakzaamheid en dienstbaarheid. De veiligheid van burgers en het faciliteren van demonstratievrijheid strijden dan ook beide om aandacht (Embregts & Nieuwenhuys, 2007).

De lessen die uit dit onderzoek zullen voortvloeien, kunnen burgemeesters helpen bij de keuze van een geschikt crisis frame op het moment dat een problematische demonstratie plaatsvindt of heeft plaatsgevonden. De verwachting is dat de keuze voor een bepaald crisis frame een bepaalde politieke uitkomst van de burgemeester aannemelijk zal maken. Het is daarom van belang dat burgemeesters inzicht krijgen in de gevolgen dat een bepaald crisis frame met zich mee kan brengen. Zoals eerder beschreven, kijken burgers tijdens crisissituaties meer naar de burgemeester dan vroeger. Fouten van burgemeesters zijn meer zichtbaar en kunnen de burgemeester aangerekend worden. Dit onderzoek zal burgemeesters meer inzichten geven in de effecten van crisis framing op de politieke uitkomsten. Tevens kunnen de lessen die uit dit onderzoek zullen voorvloeien burgemeesters helpen bij de voorbereiding op eventuele toekomstige rampen en (mini-)crises. Mini-crises komen vaker voor dan grote crises en “de ervaringen met mini-crises zijn dan ook goud waard”, aldus Van Duin e.a. (2013: 33) en Van Duin & Wijkhuijs (2015: 20).

1.5) Leeswijzer

Dit onderzoek begint met een context hoofdstuk waarin wordt beschreven 1) wat demonstraties zijn; 2) wat de demonstratievrijheid inhoudt; 3) wat de taken en bevoegdheden van burgemeesters zijn; 4) wat de taken en bevoegdheden van burgemeesters bij demonstraties zijn. Vervolgens wordt in hoofdstuk 3 het theoretisch kader geschetst. In dit hoofdstuk worden de definities van de belangrijkste concepten van het onderzoek weergegeven en worden de concepten samengebracht in een conceptueel model. In dit hoofdstuk worden tevens de tweede en derde deelvraag beantwoord. Daarna worden in hoofdstuk 4 de methoden en technieken behandeld waarbij ook een antwoord wordt gegeven op de eerste deelvraag van dit onderzoek. Aansluitend worden in hoofdstuk 5 de bevindingen van dit onderzoek gepresenteerd. In dit hoofdstuk wordt een antwoord gegeven op de vierde, vijfde en zesde deelvraag. Als laatste worden in hoofdstuk 6, in de conclusie en aanbevelingen, de belangrijkste bevindingen van dit onderzoek herhaald en wordt er een antwoord gegeven op de hoofdvraag. Tevens worden er aanbevelingen voor verder onderzoek en betere crisiscommunicatie gegeven.

(13)

13

Hoofdstuk 2 – Demonstraties en burgemeesters

In dit hoofdstuk wordt een introductie gegeven van de begrippen demonstraties en burgemeesters. De demonstratievrijheid en de taken en openbare orde en veiligheid (OOV) bevoegdheden van burgemeesters in het algemeen en bij demonstraties komen aan bod in dit context hoofdstuk.

2.1) Demonstraties

De begrippen demonstratie, betoging en openbare manifestatie worden in deze scriptie als synoniem gebruikt. Klandermans & Van Stekelenburg (2014: 494) beschrijven demonstraties als “een vorm van

politieke communicatie, zowel extern – gericht op overheden, de media en de publieke opinie – als intern – gericht op het overbrengen van een boodschap aan de deelnemers zelf”. De definitie die Van

Dale (2014) aan betoging geeft is: “een optocht om bepaalde gevoelens kenbaar te maken”. Bennekom & Jong (2010: 47) beschrijven dat een openbare manifestatie plaatsvindt “wanneer er

meerdere personen zijn die in het openbaar een mening uiten en waarbij het uiten van deze mening centraal staat”. Bij een demonstratie zijn niet alleen demonstranten aanwezig, maar ook actoren die

de openbare orde handhaven, zoals de politie, het leger en/of private bewakers (Klandersmans & Van Stekelenburg, 2014). Tevens zijn omstanders, zoals journalisten, aanwezig. Zij beïnvloeden de publieke opinie door hun interpretatie van de feiten. De Wet Openbare Manifestaties (WOM) is van toepassing op het moment dat er een demonstratie wordt gehouden.

2.2) Demonstratievrijheid

De bescherming van de Nederlandse demonstratievrijheid staat beschreven in art. 9 van de Grondwet voor het Koninkrijk der Nederlanden en in art. 11 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM). In art. 9 – vrijheid van vergadering en betoging – staat: 1) dat het recht tot vergadering en betoging wordt erkend, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet; 2) dat de wet regels kan stellen ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden (Nederlandse Grondwet, 2008). In art. 11 – vrijheid van vergadering en vereniging – van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens staat: 1) dat een ieder recht heeft op vrijheid van vreedzame vergadering en op vrijheid van vereniging, met inbegrip van het recht met anderen vakverenigingen op te richten en zich bij vakverenigingen aan te sluiten voor de bescherming van zijn belangen; 2) dat de uitoefening van deze rechten aan geen andere beperkingen mag worden onderworpen dan die, die bij de wet zijn voorzien en die in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, voor de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. Dit artikel verbiedt niet dat rechtmatige beperkingen worden gesteld aan de uitoefening van deze rechten door

(14)

14 leden van de krijgsmacht, van de politie of van het ambtelijk apparaat van de Staat (Raad van Europa, 1950).

Om de demonstratievrijheid mogelijk te maken, wordt er een aanzienlijke inspanningsverplichting van de overheid gevraagd (Loof, 2008). De lokale overheid doorloopt dan ook diverse fasen van beoordeling en besluitvorming met betrekking tot demonstraties, namelijk: 1) algemene voorlichting en informatieverstrekking aan het publiek met betrekking tot de mogelijkheid van het organiseren van demonstraties; 2) kennisgeving van een te houden demonstratie aan de burgemeester; 3) vooroverleg tussen lokaal bestuur, politie en organisatoren van de demonstratie en het uitvaardigen van eventuele beperkende voorschriften naar aanleiding daarvan; 4) het feitelijk plaatsvinden van en de feitelijke ordehandhaving tijdens een demonstratie waarbij zo nodig bescherming geboden moet worden aan de betogers tegen vijandige reactie van tegenstanders of van het publiek (Loof, 2007). Als vijfde fase zou nog de fase van de nasleep genoemd kunnen worden. In deze fase komen zaken aan de orde, zoals het strafrechtelijk vervolgen van demonstranten vanwege het aansprakelijk stellen van demonstranten voor veroorzaakte schade of het plegen van (andere) strafbare feiten. Deze laatste fase valt echter niet meer onder de directe verantwoordelijkheid van het gemeentebestuur, maar onder de verantwoordelijkheid van de politie.

2.3) Taken en bevoegdheden van burgemeesters

De burgemeester is de voorzitter van het college van burgemeester en wethouders (B&W) en van de gemeenteraad (NGB, 2015).3 Hij is lid van het bestuur van de regionale brandweer en heeft het gezag over de politie in het kader van de handhaving van de openbare orde en hulpverlening.4 Daarnaast ziet de burgemeester toe op de tijdige voorbereiding, vaststelling en uitvoering van het gemeentelijk beleid en is hij verantwoordelijk voor de handhaving van de openbare orde en veiligheid, zo staat in art. 172 lid 1 van de Gemeentewet (Overheid, 2015a). Hij is dan ook opperbevelhebber bij crises, rampen en zware ongevallen. Naast de verantwoordelijkheid voor de openbare orde en veiligheid kan een burgemeester ook extra taken op een specifiek gebied (portefeuilles) hebben. De burgemeester ziet verder toe op een goede samenwerking met andere gemeenten en overheden en heeft een centrale rol bij het verlenen van Koninklijke Onderscheidingen (NGB, 2015).

In de wetenschappelijke literatuur wordt tevens geschreven over de burgervaderrol van een burgemeester. Zo beschrijft Sackers (2010b: 5) de burgemeester als “van oudsher de herder van de

lokale bevolking. De hoeder van de normen in de gemeentelijke samenleving. De burgervader, de

3_{Als voorzitter van de gemeenteraad mag de burgemeester geen onderwerpen inbrengen en niet stemmen} (Rijksoverheid, 2015).

4

De burgemeester had tot 1 januari 2013 taken en bevoegdheden met betrekking tot het beheer van het regiokorps, maar sinds de komst van de Nationale Politie is het beheer over de Nederlandse politie in handen van de korpschef, zo staat in de Politiewet van 2012 (Overheid, 2012).

(15)

15

burgermoeder”. Daarnaast ziet Sackers (2010b) een burgemeester ook steeds meer als de handhaver,

zowel in het publieke domein als achter de voordeur. De burgemeester kunnen we dan ook zien als

“onze nieuwe veiligheidsbaas, een misdaadbestrijder, een alleskunner, een superman of-vrouw”,

aldus Sackers (2010b: 5). Volgens Jong (2013) is de burgemeester in tijden van crisis het gezicht van de gemeente en daarom moet de burgemeester zichtbaar zijn op de momenten die er toe doen. De burgervader representeert dan ook “de overheid in de aanpak van de crisis naar de media, de

bevolking, de hulpverleners en de bestuurlijke instituties en de communicatie daarover”, aldus Jong

(2013: 14).

Burgemeesters hebben bestuurlijke bevoegdheden gekregen om de veiligheid te kunnen verzekeren. Geen privaatrechtelijke of strafrechtelijke (Bennekom & Jong, 2010). Burgemeesters hebben dan ook alleen een preventief en herstellend karakter en richten zich op het voorkomen van verstoring van de openbare orde of op het herstel daarvan (Bennekom & Jong, 2010). Zij kunnen alleen bestuurlijke boetes en bestuurlijke strafbeschikkingen opleggen om te straffen. Vaak is het nodig om eerst een waarschuwing te geven voordat bevoegdheden in het kader van openbare orde handhaving worden toegepast. De betreffende burger krijgt op deze manier de mogelijkheid om een openbare ordeverstoring te beëindigen. Een beschikking kan afgegeven worden als de bevoegdheden gericht zijn op concrete groepen of individuen. Op basis van de gebruikelijke bezwaar- en beroepsbepalingen in de Algemene wet bestuursrecht kunnen burgers bezwaar en beroep aantekenen tegen deze beschikkingen (Bennekom & Jong, 2010). De openbare orde en veiligheidsbevoegdheden van burgemeesters kunnen in twee soorten bevoegdheden onderscheiden worden. Allereerst de algemene bevoegdheden en noodbevoegdheden op basis van de artikelen 172 en 175 van de Gemeentewet en ten tweede de specifieke bevoegdheden op basis van specifieke wetten, specifieke artikelen in de Gemeentewet of bevoegdheden die de burgemeester ontleent aan vastgestelde verordeningen zoals vastgelegd in de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) (Bennekom & Jong, 2010). Voor een deel van deze specifieke bevoegdheden geldt dat de burgemeester verplicht is tot samenwerking of samenspraak met het Openbaar Ministerie.

Burgemeesters kunnen openbare orde handhavingsbevoegdheden niet delegeren aan het college van burgemeester en wethouders, aangezien burgemeesters als eenhoofdig bestuursorgaan belast zijn met de handhaving van de openbare orde en veiligheid (Bennekom & Jong, 2010). Echter, een goede verhouding tussen de burgemeester en het college is van belang, aangezien de burgemeester vaak zijn bevoegdheden snel moet toepassen en achteraf aan het college uitlegt waarom en hoe de bevoegdheden zijn ingezet. Tegenover de gemeenteraad leggen burgemeesters verantwoording af over de inzet van de bevoegdheden ter handhaving van de openbare orde, omdat de gemeenteraad burgemeesters bevoegdheden verlenen en de kaders van het integraal veiligheidsbeleid vaststellen (Bennekom & Jong, 2010).

(16)

16

2.4) Taken en bevoegdheden van burgemeesters bij demonstraties

De Wet Openbare Manifestaties (WOM) valt onder de specifieke bevoegdheden van burgemeesters, waarbij op grond van de kennisgeving van een openbare manifestatie eventueel beperkingen of voorschriften gesteld kunnen worden (Overheid, 2016). Ook kunnen indien nodig veiligheidsmaatregelen worden getroffen om de demonstratie ordelijk en vreedzaam te laten verlopen. De inhoud van de uiting mag geen criterium voor een burgemeester zijn om een manifestatie te verbieden (Bennekom & Jong, 2010). Wel kan een burgemeester een demonstratie verbieden of beëindigen indien de organisator niet voldoet aan de regels over de wijze waarop de gemeente in kennis is gesteld of als de openbare orde, de volksgezondheid of de verkeersveiligheid in het geding raakt. “De burgemeester is bevoegd overtredingen van wettelijke voorschriften die betrekking hebben

op de openbare orde, te beletten of te beëindigen. Hij bedient zich daarbij van de onder zijn gezag staande politie”, zo staat in art. 172 lid 2 van de Gemeentewet (Overheid, 2015a).

Bij het beëindigen van een demonstratie ter voorkoming of bestrijding van wanordelijkheden geldt het volgende: 1) een verbod is alleen mogelijk op basis van ‘bestuurlijke overmacht’, waarbij de politie niet in staat is om de veiligheid van deelnemers te garanderen; 2) de burgemeester moet concreet en uitvoerig kunnen aantonen dat hij vaststelt dat de inzet van de politie buitenproportioneel is; 3) de burgemeester moet zich hebben ingespannen om voldoende politie te verkrijgen; 4) de burgemeester mag een andere locatie of tijdstip voorstellen of nadere voorschriften aan de manifestatie verbinden; 5) de burgemeester moet bij het verplaatsen en/of beperken van de manifestatie uitvoerig motiveren waarom de tijdsduur van de demonstratie wordt beperkt en waarom de toegestane route de enige acceptabele is (Bennekom & Jong, 2010: 48). Daarnaast kan de burgemeester gebruikmaken van een noodbevel of een noodverordening in situaties waarin wordt gevreesd voor ernstige wanordelijkheden, van rampen of zware ongevallen waarbij de Wet Openbare Manifestaties niet voorziet in de genoemde situaties (Bennekom & Jong, 2010). Een noodverordening kan ingezet worden in een bepaald gebied. De burgemeester kan bijvoorbeeld bepalen dat demonstranten niet onherkenbaar mogen zijn of geen voorwerpen bij zich mogen dragen. Een noodbevel – dat gericht is op individuen – kan gebruikt worden om demonstranten te sommeren zich te verwijderen van een bepaalde plaats, bijvoorbeeld als er wordt afgeweken van de afgesproken route (Bennekom & Jong, 2010).

Loof (2007) beschrijft een spanningsveld ten aanzien van de rol van burgemeesters bij demonstraties. Volgens deze auteur speelt de burgemeester namelijk een dubbele rol als het om de demonstratievrijheid gaat (Loof, 2007). Aan de ene kant speelt de burgemeester de rol van beperker en aan de andere kant die van beschermer. Volgens Loof (2007: 472) moet de burgemeester dan ook niet alleen als de beperker van de demonstratievrijheid optreden, maar heeft hij “de ‘positieve verplichting’

om de uitoefening van de demonstratievrijheid daadwerkelijk mogelijk te maken”. Ook wanneer er bij

(17)

17

Hoofdstuk 3 - Theoretisch raamwerk

In dit hoofdstuk worden verschillende definities van de belangrijkste concepten van dit onderzoek uiteengezet. De volgende deelvragen van dit onderzoek worden daarbij beantwoord:

 Welke framing strategieën en politieke uitkomsten met betrekking tot crises worden in de

wetenschappelijke literatuur onderscheiden?

 Welke overige factoren die invloed hebben op de framing strategieën en politieke uitkomsten

worden in de wetenschappelijke literatuur onderscheiden?

Allereerst wordt beschreven wat een crisis is, gevolgd door een beschrijving van het concept mini-crises. Daarna wordt het concept framing beschreven en daaropvolgend worden de drie crisis frames beschreven. Hierna komt de crisisexploitatietheorie van Boin e.a. (2009) aan bod, gevolgd door de mogelijke politieke uitkomsten. Vervolgens worden de o

verige factoren die de

crisisexploitatie-theorie vormgeven, besproken.

Het hoofdstuk wordt afgesloten met een conceptueel model waarin

de verschillende concepten aan elkaar worden gekoppeld.

3.1) Crisis

Er worden veel verschillende definities van het concept crisis gebruikt. Om meer inzicht te krijgen in wat wel en wat niet een crisis is, is het belangrijk om verschillende definities van verschillende auteurs uiteen te zetten. Tevens zal beschreven worden welke definitie gehanteerd wordt in deze scriptie. In een klassieke studie worden drie karakteristieken genoemd waarmee crises van andere onaangename voorvallen onderscheiden kunnen worden, namelijk 1) de gebeurtenis moet als een verrassing komen; 2) de gebeurtenis moet een serieuze mate van dreiging bevatten; 3) de gebeurtenis dwingt een korte responstijd (Hermann, 1963 in Ulmer e.a., 2007). Volgens Seeger (2006) zijn er verschillende soorten crises, namelijk natuurrampen (tsunami’s, aardbevingen en bosbranden); industriële ongevallen (lozingen, explosies, en gebreken aan een product); opzettelijke gebeurtenissen (geweld, knoeien met producten, en terroristische aanvallen) en een aantal andere vormen van

schadeveroorzakende gebeurtenissen. Coombs (2007: 2-3) beschrijft een crisis als “de perceptie van

een onvoorspelbare gebeurtenis die belangrijke verwachtingen van belanghebbenden bedreigt, ernstige gevolgen kan hebben voor de prestaties van een organisatie en negatieve uitkomsten genereert”. Boin e.a. (2009: 83-84) omschrijven crises als “gebeurtenissen of ontwikkelingen die op grote schaal worden waargenomen door de leden van de betrokken gemeenschappen en dringende bedreigingen vormen voor de kernwaarden en kernstructuren van de betrokken gemeenschappen”.

Omdat het theoretisch kader van Boin e.a. (2009) de leidraad is binnen dit onderzoek, zal deze definitie van crises gehanteerd worden in deze scriptie.

(18)

18 Er zijn ook auteurs die crises als een kans zien in plaats van als een negatieve gebeurtenis of ervaring. Ulmer e.a. (2007: 3-5) beschrijven crises als “unieke momenten in de geschiedenis van organisaties”. Deze momenten creëren een mogelijkheid om te leren en te verbeteren. Organisaties kunnen door crises in sommige opzichten juist sterker worden dan dat zij voor de crisis waren. Ook ’t Hart (1993) beschrijft de mogelijkheden die crises met zich meebrengen voor beleidsmakers en andere crisisactoren.

3.2) Mini-crisis

Een mini-crisis is een relatief nieuw concept waar nog weinig wetenschappelijk onderzoek naar is gedaan. In 2011 introduceerde Van Duin dit nieuwe concept in zijn lectorale rede waarin hij mini-crises als een relevante tussencategorie beschrijft (Van Duin, 2011). In de praktijk blijken er veel gebeurtenissen te zijn die niet direct als een echte ramp of crisis gedefinieerd kunnen worden. Het gaat dan om gebeurtenissen die de samenleving tijdelijk bezighouden en na enkele dagen of enkele weken weer uit de aandacht verdwijnen (Van Duin, 2011).

Van Duin (in Van Duin e.a., 2013: 9-10) definieert een mini-crisis als “een gebeurtenis die de

gemeenschap (groot of klein) vaak kortstondig bezighoudt, veel (media-)aandacht krijgt, maar ook vaak relatief snel weer uit de aandacht verdwijnt”. Deze definitie van een mini-crisis wordt ook in

deze scriptie gebruikt. Echter, in deze definitie mist een belangrijk element, namelijk het lokale element van een crisis. Dit element wordt dan ook toegevoegd in de volgende definitie van mini-crisis die in dit onderzoek centraal zal staan: “een lokale gebeurtenis die de gemeenschap (groot of

klein) vaak kortstondig bezighoudt, veel (media-)aandacht krijgt, maar ook vaak relatief snel weer uit de aandacht verdwijnt”.

Opvallend is de rol van burgemeesters bij mini-crises. Bij steeds meer mini-crises wordt er namelijk een beroep op een burgemeester gedaan (Van Duin e.a., 2013). Tevens wordt er bij mini-crises gebruikgemaakt van de GRIP-structuur en van de faciliteiten die de veiligheidsregio’s kunnen bieden. De gebeurtenissen zijn meestal op lokaal niveau, maar ze hebben vaak ook een regionaal of een nationaal component (Van Duin e.a., 2013). Bij mini-crises zijn dan ook geregeld andere partijen betrokken en de media zorgen voor een fenomeen van maatschappelijk ‘meeleven’. Een mini-crisis had door een kleine wijziging van de omstandigheden veel erger of juist veel minder erg kunnen zijn (Van Duin e.a., 2013). Daarnaast speelt de factor toeval altijd een rol, want een mini-crisis zal minder aandacht krijgen indien er ook een andere grote(re) gebeurtenis heeft plaatsgevonden.

Er zijn drie overeenkomsten tussen crises en mini-crises te noemen. Ten eerste gaat het zowel bij crises als bij mini-crises niet alleen om de gebeurtenis zelf, maar ook om de nafase waarin psychosociale nazorg wordt verleend, materieel wordt hersteld, onderzoek wordt gedaan naar de

(19)

19 oorzaak van de (mini-)crisis, de financiële afwikkeling wordt gedaan en verantwoording over het optreden wordt gegeven (Van Duin & Wijkhuijs, 2015). In de nafase kan verder leed worden bespaard en deze fase kan in belangrijke mate bijdragen aan herstel van vertrouwen in de maatschappij en de overheid (Van Duin & Wijkhuijs, 2015). Ten tweede is er een aantal processen die zich zowel tijdens crises als tijdens mini-crises voordoen. Dit zijn bijvoorbeeld informatiebehoefte, afstemming en ontreddering onder de bevolking (Van Duin & Wijkhuijs, 2014). Als laatste is er bij mini-crises – net zoals bij crises en rampen – sprake van reuring. Meestal spelen de (sociale) media daarbij een rol, maar dit is niet noodzakelijk. Ook zonder inmenging van de media kan de gebeurtenis een buitengewone maatschappelijke impact hebben (Van Duin & Wijkhuijs, 2014). De zekere impact die de gebeurtenis op de sociale gemeenschap heeft, is een cruciaal kenmerk van mini-crises.

Behalve de genoemde overeenkomsten verschillen mini-crises van crises en rampen door een fysiek en een sociaal aspect. Crises en rampen hebben deze twee aspecten altijd. Het fysieke aspect houdt in dat er sprake is van veel slachtoffers en dat er een omvangrijke materiele schade is ontstaan (Van Duin & Wijkhuijs, 2014). Het sociale aspect houdt in dat de maatschappij (gedeeltelijk) ontwricht is geraakt. Bij mini-crises gaat het om kleinere gebeurtenissen waarbij het fysieke aspect niet altijd aanwezig is. Er hoeven niet perse dodelijke slachtoffers of materiele schade te zijn. Daarnaast zijn mini-crises niet aan een bepaald GRIP-niveau gebonden. Gebeurtenissen binnen alle GRIP-niveaus kunnen mini-crises zijn, maar meestal zijn de gebeurtenissen beperkt in omvang. Desondanks vragen deze gebeurtenissen de aandacht van de hulpverleningsdiensten en/of autoriteiten vanwege de meer dan gemiddelde impact van de gebeurtenis op de maatschappij (Van Duin & Wijkhuijs, 2014).

Mini-crises – maar ook crises – zijn vaak erg complex (Van Duin & Wijkhuijs, 2014). Ten eerste is het lastig om vast te stellen wat en van wie het probleem is (Van Duin & Wijkhuijs, 2014). Er bestaan vaak verschillende ideeën over de aanpak van het probleem en ook blijkt er geregeld in de loop der tijd een verschuiving van het probleem op te treden. Ten tweede ontstaan er vaak onvoorziene factoren die de loop der gebeurtenissen verklaren (Van Duin & Wijkhuijs, 2014). Pas in de uitvoering worden factoren duidelijk waarmee bij de totstandkoming van het beleid geen rekening is gehouden. Ten derde raken sommige casussen de kern van een beleidsterrein waarbij enkele kernwaarden of uitgangspunten van het systeem onder druk komen te staan (Van Duin & Wijkhuijs, 2014). We verwachten dan van de overheid dat deze ons afdoende beschermd. Als laatste kan het managen van de impact van een mini-crisis genoemd worden (Van Duin & Wijkhuijs, 2014). Deze impact oftewel betekenis wordt lang niet altijd bepaald door het aantal doden en gewonden, maar wel door: 1) de mediatisering en de snelle opkomst van sociale media; 2) het groeiende belang dat aan redzaamheid wordt gehecht; 3) het feit dat er steeds vaker vele organisaties en instanties betrokken zijn en dat daarvan niet zomaar eentje de ‘baas’ is; 4) de wijze van aansturing van alle organisaties en processen en het daarbij behorende

(20)

20 informatiemanagement (Van Duin & Wijkhuijs, 2014). Bij deze impact van de mini-crisis is de framing strategie van de burgemeester bepalend (zie de paragrafen 3.3 en 3.4).

Zoals eerder beschreven, vinden de mini-crises meestal op lokaal niveau plaats. Volgens Rosenthal (2010) kunnen we lokale crises onderscheiden in: 1) rampen; 2) explosies en branden; 3) transportongevallen; 4) rellen en ongeregeldheden; 5) terrorisme en gijzelingen; 6) psychocrises; 7) bestuurlijke crises. De mini-crises die in deze scriptie aan bod komen, vallen onder de categorie rellen en ongeregeldheden. Rosenthal (2010) geeft hierbij als voorbeelden de kroningsoproer of kroningsrellen van 30 april 1980 in Amsterdam en de brommerrellen van 2001 in Genemuiden.

3.3) Framing

Volgens ’t Hart (1993) is taal – en daarmee communicatie – het belangrijkste instrument van crisis management. Degenen die middels het gebruik van taal in staat zijn om te bepalen waar een crisis over gaat, hebben de sleutel in handen tot het bepalen van de juiste strategieën om tot een oplossing te komen (’t Hart, 1993). Het concept framing kan helpen om crisiscommunicatie5

en betekenisgeving (‘meaning making’) tijdens crisismanagement te begrijpen.

Framing bepaalt hoe we betekenis geven aan dingen en het betekent letterlijk inkaderen (Aarts & Van Woerkum, 2008). Volgens Aarts & Van Woerkum (2008: 9) geven frames of perspectieven dan ook

“betekenis aan kennis”. Hierbij krijgen bepaalde argumenten vaak nauwelijks een kans en worden

andere – meer morele of emotionele – argumenten heel belangrijk. Theorieën over framing hebben als beginpunt dat mensen informatie en situaties construeren, interpreteren en presenteren aan de hand van bepaalde frames (Gray, 2003). Doordat men bij framing ergens een kader omheen plaatst, worden sommige zaken in het beeld en sommige zaken buiten het beeld geplaatst (Aarts & Van Woerkum, 2008). Bij framing binnen een interactie worden bepaalde aspecten benadrukt en andere aspecten worden op de achtergrond geplaatst. Een frame is dus “de manier waarop een probleem wordt

gepresenteerd, de betekenis die aan het probleem hecht” (Fairhurst & Sarr, 1996 in Coombs, 2007:

105). Entman (1993: 52) beschrijft dat frames “problemen definiëren, oorzaken diagnosticeren,

morele oordelen creëren en remedies suggereren”. Aarts & Van Woerkum (2008) voegen toe dat

frames worden geconstrueerd door de afweging tussen eigen ervaringen en nieuwe informatie.

Volgens dezelfde auteurs zetten we bepaalde frames in waarmee we onze eigen belangen en doelen denken veilig te stellen (Aarts & Van Woerkum, 2008). Een kenmerk van frames is dat ze steeds opnieuw worden geconstrueerd en niet vaststaan (Aarts & Van Woerkum, 2008). Daarnaast zijn frames niet eenvoudig te beïnvloeden. Ten tijden van crises vindt er ook framing plaats bij de totstandkoming van nieuwsberichten (Aarts & Van Woerkum, 2008). De taal waarmee nieuws wordt

5

(21)

21 gepresenteerd is niet neutraal. Beelden en woorden worden zorgvuldig geselecteerd, vervormd en soms zelfs in scène gezet. De selectie van een frame heeft invloed op de beeldvorming van mensen over het onderwerp. Of een probleem wel of niet als een crisis wordt gedefinieerd is significant (Coombs, 2007). Een probleem als een crisis framen, verandert namelijk de manier waarop een organisatie reageert op het probleem. De organisatie besteedt dan meer middelen en werkt harder om een verklaring voor het probleem te vinden (Coombs, 2007).

Volgens Korsten (2013) moet een frame op een aansprekende manier aan de man worden gebracht en zijn er vijf voorwaarden waaraan een succesvolle framing strategie moet voldoen. Allereerst moet het frame aansluiten op de maatschappelijke onderstroom, met andere woorden op wat de burgers daadwerkelijk denken en voelen. Korsten (2013: 19) noemt dit ook wel “de borrelende vulkaan die

nog niet is uitgebarsten”. Ten tweede moet men als eerste met een frame komen, want wie het eerst

komt, het eerst maalt. Het is belangrijk dat de leider de eerste is die het redelijk lukt om de kern te vatten. Ten derde moet het frame gekoppeld worden aan waarden, overtuigingen en emoties. Volgens Korsten (2013: 20) moet een nieuw frame aansluiten op “de belevingswereld van burgers”. Ten vierde moeten in een succesvol frame de goede woorden gekozen worden en de juiste setting waarin ze worden uitgesproken. Het beste frame is volgens Korsten (2013) kernachtig door eenvoud, zonder saai of eentonig te zijn. De setting waarin het frame wordt gebracht is ook van belang, vanwege de media-aandacht die ontstaat. Als laatste moet men ervoor zorgen dat het frame herhaald wordt. Dit wordt ook wel de inslijtingsnoodzaak genoemd, een frame zal namelijk moeten inslijten.

Volgens Boin e.a. (2009: 81-82) ontstaan er tijdens crises ‘framing contests’ – competities tussen concurrerende definities van de situatie – “om gebeurtenissen, hun oorzaken en de

verantwoordelijkheden en de lessen die betrekking hebben op de politieke doeleinden en de visies op toekomstige beleidsrichtingen te interpreteren”. Een voorbeeld van concurrerende frames zijn de

verschillende frames die gebruikt worden bij het laten plegen van abortus (Coombs, 2007: 105). Abortus kan geframed worden als keuzevrijheid, maar ook als moord.

3.4) Crisis frames

Boin e.a. (2009: 84) onderscheiden drie crisis frames die leiders (of andere actoren) kunnen gebruiken (zie figuur 1). Bij het eerste crisis frame (frametype 1) wordt er ontkend dat de gebeurtenissen in kwestie meer dan ongelukkige incidenten zijn, wordt het politieke standpunt ingenomen dat er geen sprake is van schuld en wordt de beleidskoers ‘business as usual’ gevolgd. Dit crisis frame behoort tot de ‘non-existence strategies’ waarbij men probeert de crisis te elimineren, omdat men vindt dat de crisis niet bestaat (Coombs, 1995: 450). Als er geen crisis bestaat, dan zijn er namelijk ook geen redenen om het imago van de organisatie aan te tasten.

(22)

22 Bij het tweede crisis frame (frametype 2) wordt er verondersteld dat de gebeurtenissen een kritieke bedreiging vormen voor de status quo oftewel de bestaande toestand, worden de zittende ambtsdragers en de middelen (het huidige beleid en organisatorische praktijken) verdedigd tegen kritiek, wordt het politieke standpunt ingenomen dat de schuld verspreid moet worden en wordt de verdediging van de status quo als beleidskoers gevolgd (Boin e.a., 2009).

Bij het derde crisis frame (frametype 3) wordt er verondersteld dat de gebeurtenissen een kritieke kans zijn om tekortkomingen in de status quo ex ante – de manier waarop dingen daarvoor waren – bloot te stellen en daarom wordt er zelfverwijtbaarheid aangewezen, wordt het politieke standpunt ingenomen dat de focus op schuld komt en wordt de aanval van de status quo als beleidskoers gevolgd.

Figuur 1: Schematische weergave van de drie crisis frames (Boin e.a., 2009: 84).

3.5) Crisisexploitatietheorie

De crisisexploitatietheorie van Boin e.a. (2009) is de leidraad in dit onderzoek. Boin e.a. (2009: 83) definiëren deze crisisexploitatietheorie als “het doelbewuste gebruik van een crisisachtige retoriek die

het niveau van politieke steun voor publieke ambtsdragers en overheidsbeleid significant verandert”.

Dit betekent dat de crisis doelbewust door verschillende actoren wordt gebruikt om politieke en beleidsmatige steun te krijgen vanuit de samenleving. Met deze theorie trachten Boin e.a. (2009) de politieke en beleidsmatige uitkomsten van de eerder genoemde ‘framing contests’ bij crises in kaart te brengen, aangezien de dynamieken en uitkomsten van crises moeilijk zijn te voorspellen (’t Hart & Tindall, 2009). Bij de politieke uitkomsten of impact wordt er gekeken naar de effecten op de zittende ambtsdragers of overheden en bij de beleidsmatige uitkomsten of impact wordt er gekeken naar de effecten op de inhoud van het beleid (Boin e.a., 2009). De nasleep van een crisis en de uitkomsten ervan kunnen nuttig zijn bij het begrijpen van de ‘framing contests’ waarbij uiteindelijk één frame wint en wordt geaccepteerd door de samenleving. Dit winnende frame kan leiden tot een hervorming

(23)

23 van de huidige politieke situatie en/of het beleid, maar ook tot het in stand houden van de huidige politieke situatie en/of het beleid.

Boin e.a. (2009) beschrijven in de crisisexploitatietheorie een verband tussen X en Y. Hierbij vormen 1) de aard en de mate van de veranderingen in de politieke steun voor de belangrijkste publieke ambtsdragers en/of instanties en 2) de aard en de mate van verandering van het beleid in de nasleep van een noodsituatie of verstoring, de afhankelijke variabelen (Boin e.a., 2009). De onafhankelijke variabelen worden gevormd door het optreden en de openbare verslaglegging van de niet-routinematige, ontwrichtende incidenten of trends (Boin e.a., 2009). De tussenliggende variabelen bestaan uit de verschillende framing strategieën of de drie crisis frames die in de vorige paragraaf zijn behandeld.

3.6) Politieke uitkomsten

Gezien de hoofdvraag van dit onderzoek zullen alleen de politieke uitkomsten onderzocht en besproken worden. De beleidsmatige uitkomsten blijven buiten beschouwing. In deze scriptie wordt namelijk het verband tussen de drie crisis frames en de effecten op de zittende ambtsdragers of overheden onderzocht. Een nadere toelichting van het politieke spel is dan ook van belang. Bij dit politieke spel wordt de uitkomst van de ‘framing contest’ voor de publieke leider bepaald en moeten

“de oppositionele krachten beslissen of ze de zittende ambtsdragers de schuld kunnen geven voor het ontstaan van een crisis” (Boin e.a., 2009: 88). De oppositionele krachten kunnen kiezen of ze de

crisis als kans aangrijpen om een oproep te doen tot een volledige afzetting van de zittende ambtsdragers of dat zij de crisis alleen gebruiken om het gezag van de zittende ambtsdragers te ondermijnen door hun reputatie te beschadigen (Boin e.a., 2009). De zittende ambtsdragers daarentegen moeten kiezen tussen de afwijzing, afbuiging of het verspreiden van de verantwoordelijkheid voor de crisis, of het in zijn geheel of gedeeltelijk te aanvaarden. Politiek valt dan ook te omschrijven als “het geheel van interacties die leiden tot de totstandkoming van bindende

beslissingen in de maatschappij” of “de maatschappelijk strijd om de macht” (Bovens e.a., 2007:

301). De mogelijke uitkomsten van het politieke spel waarin de zittende ambtsdragers en de oppositie strategische beslissingen nemen in de nasleep van een crisis zijn in onderstaande tabel weergegeven.

Oppositie Gevestigden

Vrijspraak van schuld Focus op schuld Verantwoordelijkheid

accepteren

I. Schuld minimalisering

Elite loopt waarschijnlijk geen reputatieschade op

II. Schuld aanvaarding

Elite loopt waarschijnlijk reputatieschade op Verantwoordelijkheid

ontkennen

III. Schuld vermijding

Elite loopt waarschijnlijk geen reputatieschade op

IV. Schuld confrontatie

Elite loopt wel reputatieschade, geen reputatieschade of een reputatieverbetering op

(24)

24 Met deze matrix trachten Boin e.a. (2009) het succes van de keuze voor een crisisframe type in termen van politieke uitkomsten te formuleren. De politieke effecten op de zittende ambtsdragers worden in drie categorieën geclassificeerd: 1) reputatieschade; 2) geen reputatieschade; 3) reputatieverbetering (Boin e.a., 2009: 91). Reputatieschade ontstaat op het moment dat “de politieke carrières, ambities en

reputaties sterke schade oplopen in het politieke spel”, bijvoorbeeld bij gerichte schuld (Boin e.a.,

2009: 91). Er ontstaat geen reputatieschade op het moment dat “de ambtsdragers in staat zijn om de

politieke schade en de schuld in de nasleep van een crisis te voorkomen”, bijvoorbeeld bij verspreide

schuld (Boin e.a., 2009: 94). Reputatieverbetering ontstaat “op het moment dat leiders niet alleen

reputatieschade vermijden, maar ook daadwerkelijk profiteren van hun prestatie tijdens de crisis”

(Boin e.a., 2009: 94). Er wordt bijvoorbeeld lof en steun betuigd aan de ambtsdragers in plaats van dat zij de schuld krijgen toegewezen.

Boin e.a. (2009) beschrijven een aantal assumpties betreffende de meest succesvolle politieke uitkomsten voor zowel de ambtsdragers als de oppositie. De kolommen I (schuld minimalisering) en III (schuld vermijding) hebben de grootste voorkeur voor de ambtsdragers (Boin e.a., 2009). Zij hechten namelijk de meeste waarde aan hun eigen politieke overleving. De ambtsdragers kunnen proactief overwegen om hun verantwoordelijkheid te nemen en te kiezen voor kolom III (schuld vermijding) om zo hun ‘worst case scenario’ te vermijden, namelijk kolom II (schuld aanvaarding) (Boin e.a., 2009). Echter, Boin e.a. (2009) suggereren dat, ceteris paribus (de overige omstandigheden gelijk blijvend), kolom IV (schuld confrontatie) de meest waarschijnlijke uitkomst is. De zittende ambtsdragers hebben namelijk de capaciteiten om een crisis onderzoek en het verantwoordingsproces te manipuleren (te vertragen, te versnellen, te verplaatsen of te reframen) (Boin e.a., 2009). Kolom I (schuld minimalisering) wordt door Boin e.a. (2009) beschreven als een ideaal, maar het past volgens hen niet goed bij de wereld van de praktijk. De kolommen II (schuld aanvaarding) en III (schuld vermijding) zijn de alternatieven met een lage tot gemiddelde waarschijnlijkheid. Kolom II (schuld aanvaarding) heeft de grootste voorkeur voor de oppositie en kolom I (schuld minimalisering) heeft de minst grote voorkeur voor de oppositie (Boin e.a., 2009). In kolom I komen de ambtsdragers namelijk weg met de belofte dat zij het de volgende keer beter zullen doen.

3.7) Overige factoren

Volgens Boin e.a. (2009) zijn er behalve de genoemde crisis frames, het beleidsspel en het politieke spel nog vier andere factoren die de beleids- en politieke uitkomsten van een crisis kunnen beïnvloeden, namelijk: 1) massa media; 2) officiële onderzoeken; 3) situationele factoren; 4) contextuele factoren. In deze paragraaf zullen de vier overige factoren nader toegelicht worden om zo een completer beeld te krijgen van de vormgeving van de crisisexploitatietheorie.

(25)

25 Iedere overige factor is in een sub paragraaf opgenomen.6 Vervolgens wordt per sub paragraaf beschreven welke definitie Boin e.a. (2009) aan de overige factor geven en op welke manieren Boin e.a. (2009) verwachten dat de overige factor een rol speelt in de ‘framing contest’ en in het verband – tussen de frametypen en de politieke uitkomsten – dat in deze scriptie wordt onderzocht. Iedere sub paragraaf (behalve de derde) wordt afgesloten met een stelling die Boin e.a. (2009) doen met betrekking tot de overige factor.

3.7.1) Massa media

De eerste overige factor die Boin e.a. (2009) noemen bestaat uit de massa media, welke een cruciale rol spelen in de eerder genoemde ‘framing contests’ die ontstaan in de nasleep van een crisis (Boin e.a., 2009; Seeger, 2006; Ulmer e.a., 2007). De media vormen volgens Boin e.a. (2009: 95) “een

arena waarin de gevestigden (status-quo spelers) en critici (voorstanders van verandering) moeten presteren om de politieke invloed te behouden of te verkrijgen”. Om deze politieke invloed te

behouden of te verkrijgen is het van belang dat de gevestigden en critici de nieuwsmakers of journalisten weten te overtuigen van het feit dat zij aandacht moeten besteden aan hun crisis frame (Boin e.a, 2009). Daarnaast moeten deze actoren ervoor zorgen dat hun crisis frame indien mogelijk ook wordt ondersteund door de nieuwsmakers.

Uit de uitkomsten van de onderzochte casussen van Boin e.a. (2009) is gebleken dat de gevestigden zeer effectief konden zijn in het ‘verkopen’ van hun frame naar de media, maar dat zij daar ook in konden falen of konden bezwijken onder de druk van gedramatiseerde contra-frames van goed georganiseerde oppositiepartijen. Volgens Boin e.a. (2009) hangt de mate waarin de nieuwsmakers bereid zijn om een bepaald frame naar voren te brengen af van de geloofwaardigheid van de crisiscommunicatie7 van de politieke actor. Proactieve en professionele prestaties verhogen deze geloofwaardigheid en reactieve en ongeorganiseerde crisiscommunicatie verminderen de geloofwaardigheid van de actor (Ulmer e.a., 2007). Ook liegen, het onderbelichten of ontkennen van voor de hand liggende problemen en het beloven van verbetering zonder dit te leveren, ondermijnt de geloofwaardigheid van een actor (Boin e.a., 2009).

De media kunnen tevens een rol spelen in het aanwijzen van schuldigen (Boin e.a., 2009). Hierbij is de mate waarin de media bereid zijn om individuele ambtsdragers als schuldigen aan te wijzen - door de selectie en de toon van berichtgeving - relevant. Boin e.a. (2009) stellen dat hoe meer er exogene factoren (van buiten afkomstig) van een crisis worden benadrukt bij verslaggeving en commentaar van de media, hoe minder waarschijnlijk het is dat overheidsactoren met negatieve politieke gevolgen in de

6_{De massa media, officiële onderzoeken en contextuele factoren zullen – naast de crisis frames en het politieke} spel – mee worden genomen in de analyse van dit onderzoek.

7

Crisiscommunicatie kan gedefinieerd als “het verzamelen, verwerken en verspreiden van informatie die nodig is om een crisissituatie aan te pakken” (Coombs, 2010: 20).

(26)

26 nasleep van een crisis te maken zullen krijgen; hoe meer de media endogene factoren (van binnen afkomstig) benadrukken, hoe groter de kans dat overheidsactoren met negatieve politieke gevolgen in de nasleep van een crisis te maken zullen krijgen.

3.7.2) Officiële onderzoeken

De tweede overige factor die Boin e.a. (2009) noemen bestaat uit officiële onderzoeken. De start van een onderzoekscommissie creëert “nieuwe ruimte die alle actoren in een post-crisis fase zullen

proberen te verkennen” (Jones & Baumgartner, 2005 in Boin e.a., 2009: 97). De gevestigden zullen

door de keuze voor een officieel onderzoek en de uitkomsten ervan hun imago proberen te redden of te versterken (Boin e.a, 2009). Daarentegen proberen slachtoffers van een crisis en critici door middel van een officieel onderzoek de situatie verder te laten escaleren.

Uit de uitkomsten van de onderzochte casussen van Boin e.a. (2009) is gebleken dat in een grote meerderheid van de casussen een onderzoekscommissie was gestart naar aanleiding van een crisis. Echter, de rol die de officiële onderzoeken speelden bij het bepalen van de uitkomst van de crisis verschilde sterk per casus. Bij sommige casussen waren de onderzoeksrapporten belangrijk en bij andere casussen waren deze minder belangrijk. Volgens Boin e.a. (2009) hebben deze verschillende uitkomsten te maken met de verschillende manieren waarop het onderzoeksproces werd beheerd. Volgens Boin e.a. (2009: 98) lijkt het erop “dat de gevestigden handelen vanuit de veronderstelling

dat een onderzoek onder leiding van deskundigen in vergelijking met een parlementair onderzoek minder snel tot een politieke ‘heksenjacht’ zal leiden”. Als reden wordt voor deze veronderstelling

aangedragen dat onderzoeken onder leiding van deskundigen meer gericht zullen zijn op gaten in het beleid dan op politieke actoren. Dit bleek ook uit de uitkomsten van de onderzochte casussen van Boin e.a. (2009) waarbij de focus van de uitkomsten van de officiële onderzoeken vooral op regelgeving, bestuurlijke en culturele factoren lag. De politieke verantwoordelijkheid kwam in de officiële onderzoeken zelden aan bod en niet de deskundigen, maar parlementen en wetgevers werden beschreven als actoren die een oordeel konden vellen over de politieke verantwoordelijk (Boin e.a., 2009). Boin e.a. (2009) stellen dan ook dat, ceteris paribus, de kans op politieke slachtoffers minder waarschijnlijk is bij crises die door deskundige commissies zijn onderzocht.

3.7.3) Situationele factoren

De derde overige factor die Boin e.a. (2009) noemen bestaat uit situationele factoren. Volgens Boin e.a. (2009: 98) is “de aard van de storing of noodsituatie die de crisis uitlokt cruciaal voor de

dynamieken en uitkomsten van de crisisexploitatie”. Bij sommige gebeurtenissen is het zo duidelijk

dat een situatie een crisis betreft waarbij één schuldige of meerdere schuldigen aangewezen kunnen worden, dat de ruimte voor betekenisgeving (‘meaning making’) door middel van doelgerichte