Stedelijke sturing: de redding voor ons klimaat?
De gemeentelijke rol bij de verduurzaming van bedrijventerreinen als casus voor succesvolle stedelijke sturing
Robin Schoots Januari 2015
Masterscriptie Politicologie (Bestuur & Beleid) – Studentnummer: 10710043 – Begeleider Universiteit van Amsterdam: Robin Pistorius – Tweede lezer: John Grin – Begeleiding Gemeente Amsterdam: Stéphanie van de Wiel – Aantal woorden: 26870
‘’In de eenentwintigste eeuw zal de samenleving zich opnieuw moeten uitvinden’’ - Maarten Hajer
Voorwoord
Deze scriptie is geschreven ter afronding van de masteropleiding Politicologie (specialisatie Bestuur & Beleid) aan de Universiteit van Amsterdam. Toen ik in september 2010 aan mijn bachelor politicologie aan de Radboud Universiteit van Nijmegen begon, had ik nooit verwacht mijn master uiteindelijk in Amsterdam te halen. Een keuze waar ik achteraf geen spijt van heb gekregen.
Na een intensief eerste half jaar van de master ben ik begonnen met deze scriptie in september 2014. Het is een half jaar hard werken geweest om deze scriptie af te ronden. Het onderwerp van deze scriptie is mede ontstaan uit een vraag van de Gemeente Amsterdam, waar ik stage liep tijdens het schrijven van dit stuk. Ik wil allereerst de Gemeente Amsterdam, en in het bijzonder Stéphanie van de Wiel, bedanken voor het meedenken over deze scriptie en het beschikbaar stellen van de aanwezige faciliteiten. Daarnaast wil ik alle respondenten bedanken waarbij ik interviews heb afgenomen.
Speciaal wil ik verder mijn dank en waardering uitspreken voor Robin Pistorius, mijn scriptiebegeleider voor alle input, kritiek, en motivatie die hij mij gegeven heeft tijdens het schrijfproces. Ook John Grin wil ik als tweede lezer van deze scriptie en tevens als docent van mijn eerste cursus van mijn masteropleiding benoemen. Als laatste wil ik mijn familie,
vrienden, mijn vriendin, en medestudenten bedanken voor alle hulp, steun, maar ook de nodige afleiding die ik tijdens mijn studiejaren van jullie heb gehad.
Inhoudsopgave
Lijst met figuren en tabellen ... 5
Lijst met begrippen ... 6
1. Inleiding: onderzoeksvraag, relevantie, en opzet van de scriptie ... 7
1.1 De moderniteit en de internationale crises van de 21e eeuw ... 8
1.1.1 Klimaatverandering: een mondiaal probleem, geen mondiale oplossing ... 8
1.1.2 Economische crises: Kansen en belemmeringen voor duurzame ontwikkeling. ... 9
1.2 Europees en Nederlands klimaatbeleid ... 10
1.3 Het belang van de stad in de transitie naar een duurzame economie ... 12
1.4 De casus: de verduurzaming van bedrijventerreinen ... 14
1.5 Relevantie van de thesis ... 15
1.5.1 Maatschappelijke Relevantie ... 15
1.5.2 Wetenschappelijke relevantie ... 16
1.6 Leeswijzer ... 17
2. De Theorie: Sturing op stedelijk niveau als oplossing voor het moderniteitsprobleem ... 18
2.1 De devolutie van de staat ten aanzien van klimaatbeleid ... 19
2.1.1 De problematiek van de centrale staat ... 20
2.1.2 Het belang van horizontale en verticale wisselwerking binnen regimes ... 22
2.1.3 Een ‘institutionele leemte’ door het terugtrekken van de staat... 24
2.1.4 Ecologische moderniteit als oplossing voor het moderniteitsprobleem ... 26
2.2 De evolutie van stedelijke sturing in het klimaatbeleid ... 28
2.2.1 De netwerkende kracht van steden ... 28
2.2.2 De stedelijke potentie in klimaatbeleid ... 30
2.2.3 Het ontbreken van een model voor stedelijke sturing ... 32
3. Transitiemanagement: het ideaal voor stedelijke sturing ... 35
3.1 Transitiekunde: de theorie ... 36
3.2 Transitiemanagement: elementen voor emergente sturing ... 41
3.3 Het emergente sturingsmodel voor stedelijke overheden ... 45
3.4 Van de devolutie van de staat naar emergente stedelijke sturing ... 49
4. Methodologie ... 51
4.1 De casus: de verduurzaming van bedrijventerreinen ... 51
4.2 De onderzoeksobjecten ... 52
4.3 Dataverzameling ... 55
5. Het emergente sturingsmodel in praktijk? ... 62
5.1 Het beleid van de Nederlandse gemeenten bij de verduurzaming van bedrijventerreinen ... 62
5.1.1 Living Lab Sloterdijk III: een havenpilot ... 62
5.1.2 NDSM Energie: een windmolen aan ’t IJ ... 63
5.1.3 Energiek Zuidoost: experimentele samenwerking ... 65
5.1.4 Aanpak bedrijventerreinen Utrecht: benader de georganiseerde samenleving ... 66
5.1.5 TPN-West: Nijmeegse energieke ondernemers ... 67
5.1.6 Kraaiven: uitbesteding van duurzame stedelijke ontwikkeling door de Gemeente Tilburg . 68 5.1.7 Kagerweg-Oost: vier enthousiaste ondernemers ... 69
5.1.8 Waarderpolder: Gemeente Haarlem hand in hand met ondernemers ... 70
5.1.9 Herstructurering bedrijventerreinen Breda: eerst een sterke community ... 72
5.1.10 Groene Allianties: de koploper die geen koploper is... 73
5.2 De toepassing van het emergente sturingsmodel bij de verduurzaming van bedrijventerreinen 74 5.2.1 Schematische weergave analyses ... 75
5.2.2 Conclusies over de toepassing van het emergente sturingsmodel ... 86
6. Van het emergente sturingsmodel naar een conceptueel model voor stedelijk sturing ... 94
6.1 Barrières voor emergente sturing op bedrijventerreinen ... 94
6.2 Hoe om te gaan met barrières: voorbeelden uit de praktijk ... 96
6.2.1 Handhaving: top-down beleid om bottom-up initiatief te stimuleren ... 97
6.2.2 Van samenwerking naar project in plaats van project naar samenwerking ... 98
6.2.3 Deelname via belastingen: BIZ-structuren en parkmanagement. ... 99
6.2.4 Geïntegreerde samenwerking en een narratief van kostenbesparing ... 100
6.2.5 Conclusie: een nieuw sturingsmodel ... 101
6.3 Een conceptueel model voor stedelijke sturing in klimaatbeleid ... 101
7. Conclusie: een conceptueel model voor stedelijke sturing en aanbevelingen voor vervolgonderzoek. ... 106
7.1 Terugblik: centrale vraag en verloop van het onderzoek ... 106
7.2 Resultaten: een conceptueel model voor stedelijke sturing in klimaatbeleid ... 107
Referenties ... 110
Lijst met figuren en tabellen
Figuur 1. Verklaringsmodel voor de opkomst van de stad p. 33 Figuur 2. Het onvoltooide argument van de stedelijke rol in klimaatbeleid p. 34
Figuur 3. De S-curve van transities p. 38
Figuur 4. De interacterende niveaus van transities p. 40 Figuur 5. Het emergente sturingsmodel voor de overheid p. 48 Figuur 6. Theoretische benadering voor succesvol klimaatbeleid p. 50
Figuur 7. Voorbeeld analysemodel p. 61
Figuur 8. Het aangepaste model voor emergente stedelijke sturing p. 92 Figuur 9. Conceptueel model voor stedelijke sturing in klimaatbeleid p. 104
Tabel 1. Geselecteerde onderzoekseenheden pp. 54-55
Tabel 2. Geselecteerde respondenten pp. 56-59
Tabel 3. Schematische weergave analyse Living Lab Sloterdijk III p. 75 Tabel 4. Schematische weergave analyse NDSM Energie p. 76 Tabel 5. Schematische weergave analyse Energiek Zuidoost p. 77 Tabel 6. Schematische weergave analyse aanpak bedrijventerreinen Utrecht p. 78 Tabel 7. Schematische weergave analyse TPN West p. 79 Tabel 8. Schematische weergave analyse Kraaiven p. 80 Tabel 9. Schematische weergave analyse Kagerweg-Oost p. 81 Tabel 10. Schematische weergave analyse Waarderpolder p. 82 Tabel 11. Schematische weergave analyse Herstructurering Breda p. 83 Tabel 12. Schematische weergave analyse Groene Allianties p. 84 Tabel 13. Schematisch overzicht toepassing van het emergente sturingsmodel p. 85
Lijst met begrippen
- ‘bedrijventerrein’: Een bedrijventerrein wordt in deze scriptie gedefinieerd als een gebied dat bestemd is voor een clustering van industrie, handel en/of zakelijke dienstverlening.
- ‘complex probleem/systeem’: Complexiteit houdt in dat er verschillende
perspectieven en belangen bij de actoren betrokken bij het probleem bestaan ten aanzien van het probleem zelf, en de oplossing van het probleem.
- ‘devolutie van de staat’: ‘devolutie van de staat’ wordt gedefinieerd als het afnemen van rol van de centrale staat als beleidsactor.
- ‘duurzaamheid’ en ‘verduurzaming’: Duurzaamheid, en ook verduurzaming kunnen op ver schillende manieren gedefinieerd worden. Om de koppeling met klimaatbeleid consistent te houden wordt met ‘duurzaamheid’ in deze scriptie activiteit ten behoeve van een vermindering van de algehele CO2-uitsootbedoeld. - ‘emergentie’: Emergentie houdt in dat er nieuwe structuren ontstaan in complexe
systemen (Rotmans 2012: 13).
- ‘klimaatbeleid’: Aangezien CO2 als grootste veroorzaker van klimaatverandering wordt gezien (zie 1.1.1) is ‘klimaatbeleid’ in deze scriptie gedefinieerd als: beleid met als doel het terugdringen van de CO2-uiststoot.
- ‘stedelijk beleid/stedelijke sturing’: Met ‘stedelijk beleid’ wordt in deze scriptie verwezen naar het beleid van stedelijke overheden. In het geval van Nederland zijn dit gemeenten.
- ‘stad’ (als actor): wanneer de stad als actor wordt aangeduid, worden hier stedelijke overheden bedoeld.
- ‘transitie’: Een transitie kan worden gedefinieerd als een “fundamentele verandering in de structuur, cultuur en werkwijze van een maatschappelijk systeem”(Rotmans 2012: 236)
- ‘transitiekunde’: Het veld van de transitiekunde ontstond eind jaren ’90 als een hybride en interdisciplinair veld om zowel nieuw begrip als nieuwe strategieën voor maatschappelijke verandering te ontwikkelen.
- ‘transitiemanagement’: Transitiemanagement is een benadering voor het handelen met complexe problemen, die voortkomt uit een co-evolutie van theorie
1. Inleiding: onderzoeksvraag, relevantie, en opzet van de scriptie
Deze scriptie behandelt stedelijke sturing in het klimaatbeleid1. De centrale vraag van deze scriptie is:
’’Welke sturingselementen kunnen bijdragen aan succesvol stedelijk 2klimaatbeleid?’’ 3
Als mogelijk model voor stedelijke sturing zal een model voor emergente stedelijke sturing gepresenteerd worden. Om tot een antwoord op deze centrale vraag te komen is wordt als casus de gemeentelijke rol bij de verduurzaming van bedrijventerreinen gebruikt. Om deze casus te onderzoeken zal de volgende vraag als operationele onderzoeksvraag gelden:
“In hoeverre is het emergente sturingsmodel van toepassing op de gemeentelijke rol bij de verduurzaming4 van bedrijventerreinen5?”
Aan de hand van de empirische gegevens die zijn verzameld voor de beantwoording van de operationele onderzoeksvraag wordt een mogelijk ideaalmodel voor stedelijke sturing in het klimaatbeleid gepresenteerd in deze scriptie.
In dit Hoofdstuk 1 zal ten eerste uiteengezet worden hoe de centrale vraag en operationele onderzoeksvraag tot stand zijn gekomen (1.1-1.4). Vervolgens zal uiteengezet worden wat zowel de maatschappelijke en wetenschappelijke relevantie van de scriptie is (1.5). Ten slotte zal een toelichting op de structuur van de scriptie worden gegeven (1.6).
1 Aangezien CO
2 als grootste veroorzaker van klimaatverandering wordt gezien (zie 1.1.1) is ‘klimaatbeleid’ in deze scriptie gedefinieerd als: beleid met als doel het terugdringen van de CO2-uiststoot.
2 Met ‘stedelijk beleid’ wordt in deze scriptie verwezen naar het beleid van stedelijke overheden. In het geval van Nederland zijn dit gemeenten.
3 Aangezien de ‘moderniteit’ de context voor deze scriptie geeft, heeft de hoofdvraag betrekking op de Westerse moderne samenleving.
4 Duurzaamheid en ook verduurzaming kunnen op ver schillende manieren gedefinieerd worden. Om de koppeling met klimaatbeleid consistent te houden wordt met ‘duurzaamheid’ in deze scriptie ‘activiteiten ten behoeve van een vermindering van de algehele CO2-uitsootbedoeld.
5 Een bedrijventerrein wordt in deze scriptie gedefinieerd als een gebied dat bestemd is voor een clustering van industrie, handel en/of zakelijke dienstverlening
1.1 De moderniteit en de internationale crises van de 21e eeuw
“Moderniteit” is de manier van leven die zich in Europa heeft ontwikkeld vanaf de 17e eeuw. Giddens (1990) beargumenteert dat deze tijd gekenmerkt worst door dusdanig radicale ontwikkelingen, dat de menselijke kennis niet ver genoeg reikt om om te gaan met de
problemen die uit deze ontwikkelingen ontstaan. Volgens Giddens heeft de moderniteit echter voor- en nadelen. Aan de ene kant biedt het meer kansen voor mensen opeen beter bestaan, aan de andere levert het verschillende risico's op. (Giddens 1990: 1-10)
Het begin van de 21e eeuw kan geïnterpreteerd worden vanuit de moderniteitsgedachte van Giddens. Grote economische en technologische ontwikkelingen vanaf de 17e eeuw hebben tot de nodige welvaart geleid. Tegelijkertijd hebben dezelfde ontwikkelingen tot nieuwe
uitdagingen geleid voor politici, bestuurders, maar ook voor burgers en ondernemers. Deze uitdagingen komen mede voort uit twee grote mondiale problemen: klimaatverandering en de economische crises.
1.1.1 Klimaatverandering: een mondiaal probleem, geen mondiale oplossing
Eén van de meest dringende zaken heeft betrekking tot de directe leefomgeving van de wereldbevolking. Klimaatverandering bedreigt de directe leefbaarheid van de gehele planeet. Al sinds 1988 kennen de Verenigde Naties het 'Intergovernmental Panel on Climate Change' (IPCC) dat de risico’s van klimaatverandering evalueert. Ondanks dit bewustzijn is er in 2013 nog steeds een temperatuurstijging van 2 tot 4 graden Celsius in de huidige eeuw voorspeld (IPCC 2013). De mogelijke gevolgen van klimaatverandering lijken desastreus voor
aankomende generaties over de hele wereld. Behalve grotere extremen in het weer is het stijgen van de zeespiegel een grote bedreiging. (ibid.)
Het IPCC (2013) stelt dat klimaatverandering voor een groot deel te wijten is aan menselijke activiteit. De huidige en verwachte opwarming van de aarde zijn voornamelijk het gevolg van de uitstoot van broeikasgassen, met name CO2. De uitstoot van broeikasgassen is te wijten aan onder meer de verbranding van fossiele brandstoffen in het verkeer, de industrie en de
energiesector. (IPCC 2013) Op mondiaal niveau zijn er al diverse pogingen gedaan om de CO2 –uitstoot te reduceren. Een bekend voorbeeld hiervan is het Kyotoprotocol van 1997. Dit
verdrag bindt de partijen die het bekrachtigd hebben tot het reduceren van hun CO2 –uitstoot. Echter de Verenigde Staten - één van de grootste uitstoters van broeikasgassen (World Bank 2014) – hebben het verdrag niet bekrachtigd. De klimaattop in Kopenhagen van 2008 had als doel een verdrag te sluiten ter vervanging van het Kyoto Protocol. Door verzet tegen het verdrag van onder meer de Verenigde Staten en China – de twee staten met de grootste CO2– uitstoot – konden er geen bindende afspraken worden gemaakt (Christoff 2010: 644-645). Het feit dat er op mondiaal niveau tot op heden geen oplossing voor de klimaatproblematiek is, duidt er op dat klimaatverandering een ‘zogenaamd’ complex probleem is (Kemp et al. 2007; Keohane & Victor 2010; Loorbach & Van Raak 2005). Deze complexiteit houdt in dat er verschillende perspectieven en belangen bij de actoren betrokken bij het probleem bestaan ten aanzien van het probleem zelf, en de oplossing van het probleem (ibid.).
1.1.2 Economische crises: Kansen en belemmeringen voor duurzame ontwikkeling.
Er lijkt volgens Geels (2013) en Loorbach & Lijnis Huffenreuter (2013) een verband te bestaan tussen de economische crises van de 21e eeuw en klimaatverandering. Er bestaan verschillende visies op dit verband, maar een dominante gedachte die vanuit de literatuur naar voren komt is dat zowel klimaatverandering als de economische crises het gevolg is van een economisch systeem dat gebaseerd is op snelle economische groei en het maximaliseren van korte termijnwinst (Geels 2013; Loorbach & Lijnis Huffenreuter 2013). Niet alleen is er de gedachte dat klimaatverandering en de economische crisis eenzelfde oorzakelijk verband hebben. Ook waar het gaat om het zoeken naar een oplossing van beide blijkt dat er een mogelijke verbinding bestaat tussen klimaatverandering en de economische crises (Geels 2013; Loorbach & Lijnis Huffenreuter 2013. Deze verbinding houdt in dat er zowel positieve als negatieve effecten van de economische crisis zijn op het tegengaan klimaatverandering. Het negatieve effect houdt ten eerste in dat de dominante respons op het oplossen van de crisis het herstellen van het marktevenwicht van voor de economische crisis - een
marktevenwicht dat gebaseerd was op het gebruik van fossiele brandstoffen en snelle economische groei – is. Daarnaast zorgt de crisis ervoor dat het publieke discours verandert van het bestrijden van klimaatverandering naar het bestrijden van de crisis. Ook is de
investeringsruimte bij zowel de overheid als private partijen verder gelimiteerd als gevolg van de economische achteruitgang. (Geels 2013; Loorbach & Lijnis Huffenreuter 2013)
Zoals eerder vermeld zijn er ook positieve effecten van de economische crises op de
bestrijding van klimaatverandering. Ten eerste is er een energiebesparingspotentieel. Actoren die in het licht van de crises willen bezuinigen kunnen dit onder andere doen in hun
energieverbruik. Belangrijker lijkt de druk die klimaatverandering en de economische crises beide op de samenleving leggen. Geels (2013) beargumenteert dat doordat gebleken is dat het economische systeem dat voor de crisis dominant was kwetsbaar is, en ook gevolgen heeft voor het milieu, er actoren zijn die dit systeem willen doorbreken dan wel veranderen. Deze actoren willen innoveren en investeren in een duurzamere economie, en daarmee beide problemen overwinnen. Loorbach & Lijnis Huffenreuter stellen dat (2013) een crisis ervoor kan zorgen dat er een ‘window of opportunities’ ontstaat voor innovaties die uiteindelijk het dominante economische systeem dat de crises heeft veroorzaakt kunnen veranderen of uiteindelijk vervangen. (Geels 2013; Loorbach & Lijnis Huffenreuter 2013)
1.2 Europees en Nederlands klimaatbeleid
Op mondiaal niveau is er geen oplossing gevonden voor het klimaatprobleem. Zoals
hierboven gesteld lijkt een van de mogelijke oorzaken voor het uitblijven van een oplossing, de economische crises te zijn. Daarbij zijn grootmachten China en de Verenigde Staten niet bereid om zich te binden aan internationale doelstellingen. Op Europees niveau en in Nederland worden echter wel duidelijke doelstellingen gesteld.
De Europese Unie (EU) heeft haar eigen klimaatstrategie opgesteld. De EU heeft binnen de “Europa 2020-doelstellingen”6
een strategie opgenomen ter bevordering van een groene economie. De Europa 2020-doelstellingen zijn naar zeggen van de Europese Commissie opgesteld als reactie op de economische crisis (European Commission 2012). Volgens de European Commission (2012: 3) kan Europa kan namelijk niet meer vertrouwen op de
voorheen gangbare economische politiek, waarvan de structurele zwakheden zijn blootgelegd, de problemen die voortkomen uit de economische crisis alleen verholpen kunnen worden door structurele hervormingen. De European Commission (2012) en Copeland & James (2013) beargumenteren dat de Europa 2020-doelstellingen belangrijke economische hervormingen
6Doelstellingen die per 2020 over de gehele EU gerealiseerd dienen te zijn op het gebied van werkgelegenheid, onderzoek & ontwikkeling, klimaatverandering en duurzame energievoorziening, onderwijs, en de bestrijding van armoede en sociale uitsluiting.
met zich mee brengen. Copeland & James (2013) stellen daarbij dat de Europese schuldencrisis de doorslaggevende factor was voor het lanceren van de Europa
2020-doelstellingen. De economische crisis werd door de Europese commissie gebruikt als narratief om de eerder op weerstand gestuite doelstellingen alsnog te implementeren om financiële en ecologische problemen het hoofd te kunnen bieden (Copeland & James 2013).
De Europa 2020-strategie houdt in dat er in de Europese Unie per 2020 een verhoging van de energie-efficiëntie van 20%, en een vermindering in uitstoot van broeikasgassen van 20% ten opzichte van het niveau in 1990 gerealiseerd moet zijn. Daarnaast moet 20% van de energie op duurzame wijze zijn opgewekt. Deze doelstellingen worden op hun beurt vertaald naar nationaal niveau per lidstaat. Naast de doelstellingen voor 2020 spreekt de Europese Commissie de ambitie uit om in 2050 een klimaatneutrale energievoorziening te hebben. (Europese Commissie 2012: 2; 2013: 5)
Om bovenstaande doelen te behalen heeft de Europese Commissie drie richtlijnen van kracht laten worden: een richtlijn wat betreft energie-efficiëntie7; een richtlijn wat betreft het gebruik van energie uit hernieuwbare bron8; en een richtlijn betreffende de energieprestatie van gebouwen9. Europese richtlijnen specificeren vooral de te behalen doelen, maar hoe deze doelen te behalen wordt over aan nationale overheden overgelaten (Cini & Borragán 2010: 441).
Om de Europa 2020-doelen te bereiken worden per lidstaat doelstellingen gesteld. De Nederlandse uitzondering op de in de EU-brede doelen is dat er in Nederland slechts een streefcijfer van 14% van het totale energieverbruik aan hernieuwbare energie per 2020 heeft. Ook dienen de lidstaten elk jaar een nationaal hervormingsprogramma aan de Europese Commissie te overleggen. Het Nederlands Nationaal Hervormingsprogramma 2014 verwijst naar het in 2013 gesloten ‘Energieakkoord voor duurzame groei’ (hierna: ‘Energieakkoord’) als een akkoord dat de Europese 2020-doelstellingen op het gebied van verduurzaming
7 Richtlijn 2012/27/EU (EED), te raadplegen via:
<http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2012:315:0001:0056:NL:PDF> [ september 2014]
8 Richtlijn 2009/28/EG (RES), te raadplegen via:
<http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=Oj:L:2009:140:0016:0062:nl:PDF> [ september 2014]
9 Richtlijn 2012/27/EU (EED), te raadplegen via:
grotendeels moet dekken (Ministerie van Economische Zaken 2014). Het Energieakkoord laat dan ook dezelfde doelstellingen zien als de Europese richtlijnen (SER 2013: 11, 37-38). Het Energieakkoord is opgesteld onder leiding van de Sociaal-Economische Raad (SER) en ondertekend door een breed scala aan stakeholders vanuit de overheid, profit-, en non-profit sector. Net als de Europa 2020-doelstellingen is het Energieakkoord opgesteld om de
economie een impuls te geven en is het akkoord gericht op het versterken van de economische structuur (SER 2013: 29). Daarbij wordt de ambitie uitgesproken om in Nederland een
klimaatneutrale energievoorziening te hebben per 2050 (ibid.).
Het Energieakkoord, dat op korte termijn opgesteld lijkt te zijn om de Europese doelstellingen te behalen is slechts een onderdeel van de ambitie van de Nederlandse overheid om in 2050 een klimaatneutrale energievoorziening te bewerkstelligen. In 2007 heeft het toenmalige Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit aangegeven dat er een stimulans moet komen voor een ‘biobased economy’ (Van der Steen et al. 2014). Een biobased economy refereert aan een energievoorziening gebaseerd op biomassa in plaats van op fossiele brandstoffen (ibid.). In het Regeerakkoord van 2012 is ook terug te vinden dat er beleid gevoerd moet worden ter stimulering van de biobased economy (Rutte & Samsom 2012: 9). Volgens laatstgenoemd document is een biobased economy nodig voor ‘groene groei’: economische vooruitgang in combinatie met minder gebruik van fossiele brandstoffen (Rutte & Samsom 2012: 9).
1.3 Het belang van de stad in de transitie naar een duurzame economie
Het Nederlandse klimaatbeleid is gebaseerd op de ambitie om in 2050 een klimaatneutrale energievoorziening10 te hebben door middel van zowel energiebesparing als de overgang op duurzame energieopwerking. De uitvoering van het Nederlands klimaatbeleid is niet alleen een taak van de landelijke Nederlandse overheid. Zoals blijkt uit de onderstaande passage uit het Energieakkoord hebben lokale overheden hierin ook een taak bij de uitvoering. Lokale overheden zijn voor een deel belast met de uitvoer van het klimaatbeleid in Nederland. In het Energieakkoord is terug te lezen dat - naast de handhaving van wet milieubeheer en het
10 Klimaatneutraal betekent dat er in een sector geen CO2 wordt uitgestoten of dat deze uitstoot wordt gecompenseerd in andere sectoren.
beheer van maatschappelijk vastgoed - de gemeenten een faciliterende rol op zich nemen bij de concrete uitvoering en vormgeving van de ‘energieke samenleving (SER 2013: 38). Het concept ‘energieke samenleving’ is vormgegeven door Maarten Hajer11 in een gelijk genaamde publicatie uit 2011. Het feit dat het concept is overgenomen in het Energieakkoord duidt op de invloed die de publicatie van Hajer heeft gehad. Hajer (2011: 7) stelt dat er veel activiteit vanuit de samenleving is, zowel bij burgers als bedrijven. De overheid maakt volgens Hajer (2011: 9) niet genoeg gebruik van deze maatschappelijke activiteit en hij roept dan ook op tot een nieuwe sturingsfilosofie. Met andere woorden stelt Hajer dat sturing door de overheid zal moeten veranderen en hij stelt daarbij dat de stad het startpunt is voor het inspelen op de energieke samenleving, en een vernieuwde manier van sturing aan de
maatschappij. Volgens Hajer (2011) zijn steden de plaats waar burgers, bedrijven en overige maatschappelijke stakeholders kunnen samenwerken en elkaar kunnen inspireren. Steden bieden mogelijke kennisspillovers12 en zijn de motoren achter economisch succes. De overheid dient volgens Hajer (2011: 38) de kaders te stellen en een middellange termijnvisie te ontwikkelen waarin burgers en bedrijven hun ideeën kunnen ontwikkelen. Sommige gemeenten kunnen zelf onderdeel zijn van de energieke samenleving. Zij willen graag aan de slag buiten de eisen die de nationale overheid stelt. Daarbij stelt Hajer dat het van belang is om op verschillende beleidsniveaus beleid te voeren rond de energieke samenleving, zoals nationaal, regionaal en lokaal. Hajer (2011:68) stelt dat de lokale leefomgeving meer baat zal hebben bij decentrale bestuursvormen omdat hier de lijnen tussen de maatschappij en de overheid korter zijn. (Hajer 2011: 8-10; 31-39; 68)
Naast dat de rol van stedelijke overheden terugkomt in het werk van Hajer (2011) en het Energieakkoord (SER 2013), wordt gesteld door Nevens et al. ( 2013: 111-112) dat er een groeiende consensus bestaat over de sleutelrol die steden hebben in het oplossen van
klimaatproblematiek. Hoewel de relevantie van de stad als actor in klimaatbeleid te verklaren is aan de hand van verschillende auteurs als gevolg van het minder relevant worden van de staat als actor in het klimaatbeleid (Barber 2013; Bevir 2010; De Faria et al. 2009; Hajer 2011; Jouve 2008; Loorbach 2014; McCormick et al. 2013; Sassen 2006; Spaargaren & Mol 2008; Young 2013), is het in de literatuur onduidelijk hoe succesvolle sturing van stedelijke
11 Directeur van het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) en hoogleraar Bestuur & Beleid aan de Universiteit van Amsterdam (UVA)
12 Het fenomeen dat meerde partijen onderzoek doen naar hetzelfde onderwerp en kunnen profiteren van elkaars kennis (Audretsch & Feldman 2003).
overheden (wat betreft klimaatbeleid) vormgegeven kan worden. Dit leidt dan ook tot de volgende centrale vraagstelling van deze thesis:
’’Welke sturingselementen kunnen bijdragen aan succesvol stedelijk klimaatbeleid?’’
Om tot een antwoord te komen op deze vraag zal er in deze scriptie op zoek gegaan worden naar een sturingsmodel dat als leidraad kan dienen voor stedelijk klimaatbeleid. Als mogelijk ideaalmodel wordt het emergente13 sturingsmodel voor de overheid (hierna: ‘emergente sturingsmodel) dat voortkomt uit de transitiemanagementliteratuur gepresenteerd in Hoofdstuk 3. Transitiemanagement is een benadering voor het handelen met complexe problemen, die voortkomt uit een co-evolutie van theorie (transitiekunde) en praktijk (Loorbach & Rotmans 2010: 237). Aangezien klimaatverandering, zoals eerder aangegeven als ‘complex probleem’ kan worden aangeduid, en het transitiemanagement een benadering is voor het handelen met complexe problemen, kan het emergente sturingsmodel dat gebaseerd is op de transitiekunde als een mogelijk model dienen voor succesvolle stedelijke sturing in het klimaatbeleid. Het emergente sturingsmodel is bedoeld als mogelijk ideaalmodel voor stedelijk klimaatbeleid. Het doel van deze thesis is echter om een completer model voort te brengen. Dit kan zowel betekenen dat het emergente sturingsmodel wordt uitgebreid, of zo nodig aangepast. De toepassing van dit sturingsmodel zal in deze scriptie onderzocht worden op stedelijk niveau- namelijk ten aanzien van de rol van de Nederlandse gemeenten bij de verduurzaming van bedrijventerreinen - en waar nodig aangepast en verder ingevuld worden om uiteindelijk tot een antwoord op de centrale vraag van deze scriptie te komen.
1.4 De casus: de verduurzaming van bedrijventerreinen
De centrale vraag van deze scriptie luidt als volgt: ‘’Welke sturingselementen kunnen bijdragen aan succesvol stedelijk klimaatbeleid?’’. Om tot een antwoord op deze vraag te komen wordt er gekeken naar een specifiek beleidsterrein dat binnen het gemeentelijk domein valt. In deze scriptie is gekozen voor de gemeentelijke rol bij de verduurzaming van
bedrijventerreinen. De keuze van deze casus komt voort uit het feit dat de verduurzaming van bedrijventerreinen in het Energieakkoord wordt beschreven als één van de taken van
Nederlandse gemeenten, wat afgeleid kan worden uit het volgende citaat uit het
Energieakkoord:
“De Nederlandse gemeenten zullen bij de aanpak van energiebesparing een
gebiedsgerichte benadering hanteren. Daarbij faciliteren de gemeenten een integrale aanpak, zoals voorzieningen op het gebied van lokale warmtenetten, warmte/koude-opslag en decentrale productie van energie, buurtprocessen en samenwerking op het gebied van parkmanagement (bedrijventerreinen).” (SER 2013: 39)
Onder een gebiedsgerichte benadering vallen volgens het Energieakkoord ook
bedrijventerreinen. Waar in het Energieakkoord al concreet naar parkmanagement14 verwezen wordt, zijn er ook andere samenwerkingsvormen mogelijk op bedrijventerreinen, zoals gebiedsgerichte Green Deals en convenanten, lokale energie coöperaties, en uitwisseling van warmte en energie of zogenaamde ‘revitaliseringsprojecten’15. De verduurzaming van
bedrijventerreinen valt onder de gebiedsgerichte aanpak die de gemeenten volgens de SER moeten hanteren. De vraag hierbij is echter welke rol gemeenten precies moeten aannemen bij deze verduurzaming. Aan de hand van de casus van de verduurzaming van bedrijventerreinen zal gekeken worden of het emergente sturingsmodel toereikend is als model voor stedelijke sturing in het klimaatbeleid. De operationele onderzoeksvraag in deze scriptie is dan ook als volgt: “In hoeverre is het emergente sturingsmodel van toepassing op de gemeentelijke rol bij de verduurzaming van bedrijventerreinen?”. Deze operationele onderzoeksvraag dient dan ook als vraag voor het uiteindelijk beantwoorden van de centrale vraag: ’’Welke
sturingselementen kunnen bijdragen aan succesvol stedelijk klimaatbeleid?’’ 1.5 Relevantie van de thesis
1.5.1 Maatschappelijke Relevantie
Zoals al eerder aangegeven staat in het Energieakkoord beschreven dat gemeenten een rol spelen bij de uitvoering van dit akkoord duurzaamheidsopgave. De casus van de
verduurzaming van bedrijventerreinen is een direct voortvloeisel van de gebiedsgerichte aanpak die de gemeenten dienen te hanteren zoals beschreven is in het Energieakkoord.
14 Parkmanagement is een vorm van samenwerking tussen ondernemers gevestigd op een bedrijventerrein. Deze samenwerking kan leiden tot inkoopvoordelen (energie, afvalverwerking) of het realiseren van faciliteiten (beveiliging), die voor individuele bedrijven niet of lastig haalbaar zijn. (Parkmanagement Drenthe 2015) 15 Forse ingrepen in de infrastructuur, openbare-, en private ruimte om de kwaliteit van de locatie te verbeteren
Daarbij zijn bedrijven verantwoordelijk voor een aanzienlijk deel van de totale CO2-uitstoot in Nederland. Een bedrijvenaanpak is dan ook essentieel waar het gaat over een transitie16 naar een CO2-arme economie.
De maatschappelijke relevantie komt echter niet alleen voort uit de interpretatie van de auteur. Omdat de Gemeente Amsterdam heeft aangegeven dat er onvoldoende kennis bestaat binnen de organisatie over De gemeentelijke rol bij de verduurzaming van bedrijventerreinen als casus voor succesvolle stedelijke sturing heeft zij de auteur gevraagd om, in het kader van een stage opdracht, een uitgebreid inventariserend onderzoek uit te voeren naar duurzame
bedrijventerreinen in Nederlandse gemeenten en op basis daarvan de Gemeente Amsterdam te adviseren over een mogelijk model voor stedelijke sturing wat dat betreft. Deze resultaten van deze scriptie zullen daarom ook gebruikt worden voor een beleidsadvies voor de Gemeente Amsterdam.
Verder zijn de bevindingen van deze scriptie niet alleen beperkt tot de verduurzaming van bedrijvensterrein. Hoewel deze scriptie een specifieke casus betreft, de bevindingen mogelijke generaliseerbaar naar andere transitieopgaven van de stedelijke overheden in Westerse
moderne staten, bijvoorbeeld waar het gaat om een sectorgerichte aanpak bij bedrijven, of verduurzamingsinitiatieven van bewoners.
1.5.2 Wetenschappelijke relevantie
Zoals hierboven beschreven bestaat er een verklaring voor de relevantie van de stad als actor in het klimaatbeleid, maar blijft een sturingsmodel dat specifiek gericht is op stedelijke sturing in het klimaatbeleid achterwege in de literatuur. In deze scriptie zal op zoek worden gegaan naar een mogelijk model voor stedelijke sturing. Door een model te presenteren voor stedelijke sturing in het klimaatbeleid wordt er een eerste aanzet gegeven om dit ‘gat’ in de literatuur in te vullen. Het model dat gepresenteerd wordt kan gebruikt worden voor
vervolgonderzoek naar een model ten behoeve van stedelijke sturing op andere deelterreinen van het klimaatbeleid.
Naast de relevantie op het gebied van stedelijke sturing kunnen de uitkomsten van deze
16 Een transitie kan worden gedefinieerd als een “fundamentele verandering in de structuur, cultuur en werkwijze
scriptie ook bijdragen aan de transitiekunde. De transitiekunde is een relatief nieuw
wetenschappelijk veld. De theorie die gepresenteerd wordt door onder andere Rotmans (2005; 2011;2012; & Kemp & Van Asselt 2001; & Loorbach: 2009) is vooral een ideaalbeeld van transities waarbij een 'emergente' vorm van transitiesturing als ideaal wordt gezien. Deze scriptie onderzoekt ten eerste welke kenmerken ten grondslag liggen aan succesvolle sturing op stedelijk niveau. Hierdoor kan er meer inzicht worden vergaard in de sturingsvraagstukken die (lokale) overheden bezighouden. Ten tweede kan hiermee ook vanuit een empirische invalshoek kritisch worden bekeken of de ideale emergente vorm van sturing in elke situatie van toepassing is voor een succesvolle transitie. Verder draagt deze scriptie bij aan het wetenschappelijk debat betreffende transitie in de vorm van een gespecialiseerde empirische studie. Er worden concrete veronderstellingen worden gedaan over sturing ten behoeve van een oplossing voor het klimaatprobleem door lokale overheden, en specifiek over de rol van stedelijke overheden bij de verduurzaming van bedrijven(terreinen).
1.6 Leeswijzer
Hoofdstuk 2 en 3 zullen het theoretisch kader omvatten. In het theoretisch kader zal er ten eerste de verklaring voor de relevantie van de van de stad als actor in klimaatbeleid
uiteengezet worden (Hoofdstuk 2). Vervolgens zal kort de transitiekunde behandeld worden aan de hand waarvan het emergente sturingsmodel voor de overheid gepresenteerd wordt (Hoofdstuk 3). In Hoofdstuk 4 zal ingegaan worden op de methodologie. Ten eerste wordt de gekozen casus worden besproken. Daarnaast zal er een toelichting volgen op de manier van dataverzameling en analyse van deze data.
Het vijfde hoofdstuk zal het eerste empirische hoofdstuk bevatten. Eerst zal er kort een overzicht worden gegeven over het duurzaamheidsbeleid ten aanzien van bedrijventerreinen in Nederland. Vervolgens wordt geanalyseerd worden in hoeverre het emergente
sturingsmodel wordt toegepast binnen de casus. Hoofdstuk 6 is het tweede empirische hoofdstuk. In dit hoofdstuk zullen de geïdentificeerde afwijkingen van het emergente
sturingsmodel uiteengezet worden en zal er een definitief conceptueel model voor stedelijke sturing in het klimaatbeleid gepresenteerd worden. In het laatste, zevende hoofdstuk worden de conclusies van deze scriptie weergegeven, dit zal gepaard gaan met aanbevelingen voor vervolgonderzoek en een antwoord op de centrale vraag van deze scriptie.
2. De Theorie: Sturing op stedelijk niveau als oplossing voor het
moderniteitsprobleem
De centrale vraag van deze thesis is: ‘’Welke sturingselementen kunnen bijdragen aan succesvol stedelijk klimaatbeleid?’’. In dit hoofdstuk wordt beargumenteerd waar de
relevantie van de stad als actor in klimaatbeleid, en daarmee de relevantie van de hoofdvraag vandaan komt. Om de toenemende relevantie van de stad als actor in klimaatbeleid (Nevens et al. 2013: 111-112) te kunnen begrijpen is het ten eerste noodzakelijk om de beleidsmatige en politieke ontwikkeling te begrijpen die hieraan ten grondslag ligt. Deze ontwikkeling zal worden aangeduid met ‘devolutie’ van de staat17. Devolutie verwijst weliswaar naar een afname van de rol van de centrale overheid (‘de-evolutie’), maar wordt het meest gedefinieerd als een proces van lokalisering van besluitvorming (OECD 2001: 16). In deze scriptie zal de ‘devolutie van de staat’ gedefinieerd worden als het afnemen van rol van de centrale staat als beleidsactor. ‘De devolutie van de staat’ zal in sectie 2.1 beschreven worden. In paragraaf 2.1.1 wordt beschreven dat de klimaatproblematiek voortkomt uit de ontwikkelingen van de moderniteit en als complex systeem kan worden gezien. Vervolgens wordt ‘de problematiek van de centrale staat’ gepresenteerd. De centrale staat is niet in staat een oplossing te vinden voor het klimaatprobleem, als het gevolg van de betrokkenheid van netwerken van actoren rond het klimaatprobleem en vormt daarmee een eerste verklaring voor de afname van de rol van de staat als beleidsactor. Als tweede stap (2.1.2) worden de concepten ‘horizontale’ en ‘verticale wisselwerking’ gepresenteerd aan de hand van het werk van Young (2013). Beide concepten van wisselwerking verklaren hoe een lokalisering van klimaatbeleid optreedt. Aansluitend (2.1.3) wordt het concept van ‘de institutionele leemte’ gepresenteerd uit het werk van Hajer (2003). Deze leemte houdt in dat er bij de devolutie van de staat een situatie ontstaat waarin er geen duidelijke set van actoren en arrangementen is die verantwoordelijk is voor het beleid en kan gezien worden als het gevolg van het proces van lokalisering dat inzichtelijk in gemaakt aan de hand van Young (2013). Het begrijpen van de devolutie van de staat wordt gecompleteerd (2.1.4) door de ecologische moderniteitstheorie. Deze theorie houdt in dat het klimaatprobleem opgelost kan worden door een nieuwe rol van de staat. De auteurs die in sectie 2.1 besproken worden bieden samen een verklaring voor a) de devolutie van de staat en b) een verklaring voor de situatie die ontstaat als gevolg van deze devolutie.
17 Deze scriptie is in de context van de moderniteit geplaats. Met staten worden dan ook Westerse moderne staten bedoeld.
De devolutie van de staat, zoals deze beschreven is in sectie 2.1, is het startpunt voor de opkomst van stedelijke sturing in klimaatbeleid, er ontstaat namelijk ruimte voor een ander type actor dan de centrale staat als beleidsactor in het klimaatbeleid. (2.2). Het gegeven dat de ruimte die ontstaat door statelijke devolutie ingevuld wordt door de een toenemende de rol van stad de stad als beleidsactor, is te verklaren aan de hand van twee variabelen die de stad tot relevante actor in het klimaatbeleid maken. Ten eerste wordt de netwerkende kracht van steden beschouwd (2.2.1). In steden zijn netwerken het meest zichtbaar en staan actoren het meest dichtst met elkaar in contact. Als tweede variabele is het potentieel voor klimaatbeleid van de stad beschouwd (2.2.2). In steden is er een grote demografische dichtheid, vinden de meeste economische activiteiten plaats, en wordt het meeste CO2 uitgestoten. Dit maakt dat de steden een groot potentieel hebben tot succesvol klimaatbeleid. De conclusie die op basis van Hoofdstuk 2 wordt getrokken in 2.2.3 is dat de relevantie van de stad als actor te verklaren is aan de hand van de devolutie van de staat en dat de netwerkende kracht van steden en het potentieel voor klimaatbeleid in steden een verklaring bieden voor de relevantie van de stad als actor in klimaatbeleid, maar dat er nog een model voor stedelijke sturing in het
klimaatbeleid ontbreekt. Deze conclusie is schematisch weergegeven in Figuur 2 (p. 34).
2.1 De devolutie van de staat ten aanzien van klimaatbeleid
Een ontwikkeling die mogelijk ten grondslag ligt aan de relevantie van de stad als beleids-actor in het klimaatbeleid wordt in deze scriptie geconceptualiseerd als de devolutie van de staat’. Statelijke devolutie vindt niet plaats in elk beleidsdomein (OECD 2001: 29-30). Op het gebied van bijvoorbeeld defensie, justitie of immigratiebeleid zal een statelijke devolutie niet aan de orde zijn. Het geval dat de devolutie van de staat ten aanzien van klimaatbeleid wél optreedt valt te verklaren aan het feit dat de klimaatverandering als een ‘complex systeem’ kan worden geduid (Kemp et al. 2007; Keohane & Victor 2010; Loorbach & Van Raak 2005). Met een ‘complex systeem’ bedoelen de auteurs dat er zowel over het probleem als over de oplossing van klimaatverandering geen eenduidigheid bestaat waardoor er geen effectief beleid gevoerd kan worden langs traditionele wegen, ofwel verticale sturing door de staat (ibid.). Daarom verandert de rol van de staat als beleidsactor en treedt er in dit geval een devolutie op.
2.1.1 De problematiek van de centrale staat
Een eerste ontwikkeling die ten grondslag ligt aan, en tevens het startpunt van de devolutie van de staat is de problematiek van de centrale staat in het vinden van een oplossing voor de klimaatproblematiek (hierna: ‘de problematiek van de centrale staat’). De moderniteitstheorie kan een eerste inzicht geven van deze problematiek. Giddens (1990: 1-10) stelt dat er in de moderne samenleving die zich heeft ontwikkeld vanaf de 17e eeuw risico’s zijn genomen door radicaal te ontwikkelen als gevolg van het streven naar meer welvaart. Beck (Beck 1992, in Marshall 1999: 263-264) refereert in navolging van Giddens aan de moderne samenleving als een ‘risicosamenleving’. De distributie van rijkdom en heeft geleid tot vrijwel onbeperkte productie (ibid.). De risico’s die genomen zijn in het huidige mondiaal economisch systeem hebben geleid tot degradatie van het milieu op zowel lokaal als mondiaal niveau (Marshall 1999: 256-257).
De klimaatproblematiek kan dus geïnterpreteerd worden met behulp van het concept van de risicomaatschappij die kenmerkend is voor de moderne tijd. Loorbach (2014: 17-19) refereert aan de moderne tijd als een proces van modernisering, en stelt dat drie fenomenen de motor van deze modernisering zijn. Ten eerste noemt Loorbach de centrale controle van de
democratische natiestaat op de samenleving (hierna de ‘centrale staat’) die voortkwam uit de minimalisatie van conflict tussen verschillende klassen. Ten tweede noemt Loorbach de toegang tot fossiele brandstoffen die industriële ontwikkeling en massaproductie mogelijk maakte. Als laatste stipt Loorbach het ‘lineaire denken van de bureaucratie’ aan, wat inhoudt dat er bij centrale overheden de overtuiging bestaat dat alle maatschappelijke ontwikkelingen voorspeld en van boven af gecontroleerd kunnen worden (Loorbach 2014: 17-19)
Giddens (1990: 11) stelt dat de ontwikkelingen in de moderne samenleving zo radicaal en dramatisch zijn geweest dat de impact die deze ontwikkelingen hebben niet door de maatschappij zélf geïnterpreteerd kunnen worden, waardoor problemen ontstaan waarvoor geen oplossingen gevonden kunnen worden, zoals klimaatverandering. Loorbach (2014: 31-34) refereert waar het gaat om het uitblijven van een oplossing op het gebied van duurzame ontwikkeling aan het zogenaamde ‘locked-in effect’. Dit effect houdt in dat huidige vormen
van beleid zijn gebaseerd op routines die er steeds op gericht zijn om het ‘regime’18
waaruit de problemen voortkomen in stand te houden. Het regime – waar de markt en overheid beide onderdeel van zijn – houdt het niet duurzame economische systeem in stand. In plaats van de problemen aan te pakken bij de oorzaak - zoals in het geval van klimaatverandering, een economische ontwikkeling gebaseerd op fossiele brandstoffen - worden er oplossingen
aangedragen door de spelers binnen het regime die het bepaalde probleem op de lange termijn niet verhelpen. (Loorbach 2014: 31-33)
Wanneer het huidige klimaatprobleem vanuit de moderniteitstheorie geïnterpreteerd wordt kan geconstateerd worden dat de centrale staat geen oplossing kan bieden voor de complexe klimaatproblematiek die als gevolg van de ontwikkelingen van de moderniteit is ontstaan. Een verklaring van deze ‘problematiek van de centrale staat’ als gevolg van de ontwikkelingen van de moderniteit wordt onder andere gegeven in de governance literatuur19 (Bevir 2010: De Faria et al. 2009).
Bevir (2010: 48-50; 62-64; 84) stelt dat door de opkomst van transnationale en
maatschappelijke netwerken – als het gevolg van globale ontwikkelingen – de staat verder wordt uitgehold ten opzichte van de maatschappij. De staat wordt steeds meer afhankelijk van andere actoren zoals bedrijven, burgers en maatschappelijke organisaties. Bevir (2010: 48-50, 62-64, 84) stelt dat in plaats van slechts verticaal sturing te geven aan de maatschappij door beleid te vormen op statelijk niveau, de overheid meer zal gaan participeren in horizontale netwerken waarin de overheid beleid vormgeeft met andere maatschappelijke actoren. De Faria, Bessa en Tonet (2009) gaan in de context van klimaatbeleid verder in op de problematiek van de centrale staat. Zij stellen dat klimaatverandering eisen stelt bij verschillende actoren als overheden, burgers en bedrijven. De tegenstrijdige belangen van deze verschillende actoren bij het oplossen van klimaatproblemen kunnen conflicten opleveren.de Faria et al. (2009) stellen dat dit vooral geldt voor maatschappijen waarin de
18 Krasner definieert een regime als een set van impliciete en expliciete normen, regels, en procedures die de verwachtingen van een actor vormen. Een aanverwante uitleg wordt gegeven door Nye en Keohane, die een regime als een set van beleidsarrangementen zien. (Krasner 1982: 3)
19
Het concept ‘governance’ legt de nadruk op interacties tussen de staat en de maatschappij (Bevir 2010: 1). Governance vraagstukken en visies over nieuwe vormen van beleid zijn cruciaal waar het gaat om
milieupolitiek. Zij bestuderen namelijk hoe macht en verantwoordelijkheid in de praktijk wordt gebracht, hoe beslissingen gemaakt worden, en hoe burgers en andere stakeholders gerepresenteerd worden. (de Faria et al. 2009: 642)
economie afhankelijk is van fossiele brandstoffen. Een oliemaatschappij verdient bijvoorbeeld geld aan een dergelijke economie, waar een burger liever een schone lucht ziet. Verticale sturing van door de staat kan deze verschillende eisen niet genoeg in acht nemen. Een verticaal sturende staat bureaucratie slaagt er niet in om op complexe sociale structuren in te spelen, met als resultaat dat zij geen oplossingen van sociale problemen kan aandragen. Ofwel, door het onvoldoende betrekken van de maatschappij in het klimaatbeleid kan er ook geen juiste oplossing voor het klimaatprobleem gevonden worden. In de 20e eeuw was klimaatbeleid een aangelegenheid van de centrale staat. Dit beleid was vooral
wetenschappelijk, technisch, en gericht op het versterken van statelijke agentschappen (De Faria et al. 2009: 636). Volgens De Faria et al. (2009) heeft dit beleid voor conflicten gezorgd in de strijd onnatuurlijke hulpbronnen. Politieke dialoog tussen verschillende actoren is volgens de Faria et al. (2009) dan ook nodig voor de preventie van conflict om deze bronnen en voor een oplossing voor de milieuproblemen. (de Faria et al. 2009: 639-343)
Kort beschouwd, terwijl Bevir (2010) beargumenteert de teruggang van verticale
beleidsstructuren aan de hand van steeds relevanter wordende maatschappelijke actoren als het gevolg van transnationale netwerken, spitsen De Faria, Bessa, en Tonet (2009) zich toe op milieubeleid en de relevantie van deze maatschappelijke actoren. Vanuit beide benaderingen kan worden gesteld dat netwerken van verschillende actoren als burgers, bedrijven en
maatschappelijke organisaties belangrijker worden ten kosten van het centraal statelijk gezag. Daarnaast wordt door Bevir (2010) en De Faria et al. (2009) gesteld dat traditioneel verticaal gestuurd beleid van de staat niet toereikend is om een complex probleem als
klimaatverandering tegen te gaan.
2.1.2 Het belang van horizontale en verticale wisselwerking binnen regimes
Een verklaring voor ‘de problematiek van de centrale staat’, zoals beschreven in paragraaf 2.1.1 is slechts het startpunt voor het begrijpen van de ‘devolutie van de staat’. Devolutie verwijst volgend de OECD (2001: 16) daarnaast naar een proces van lokalisering van
besluitvorming en wordt slechts deels verklaard door de ‘problematiek van de centrale staat’. Aan de hand van het in deze paragraaf gepresenteerde werk van Young (2013) kan de
devolutie van de staat, als het gevolg van de opkomst van netwerken en het daarbij horende proces van lokalisering, verder worden geïnterpreteerd.
Young (2013) refereert aan de problematiek van de centrale staat als het onvermogen om te gaan met collective action problems. Deze collectieve action problems houden in dat beslissingen gemaakt worden die rationeel zijn op individueel niveau maar uiteindelijk ongewenste gevolgen hebben voor iedereen (Young 2013: 23). Er zullen volgens Young (2013) nieuwe beleidsstructuren, ofwel nieuwe regimes20, ontstaan die deze collectieve action problems het hoofd kunnen bieden.
Het ontstaan van deze nieuwe beleidsstructuren zijn te verklaren door de concepten
‘horizontale’ en ‘verticale wisselwerking’. Young (2013: 11) stelt dat regimes voorkomen op elk niveau van sociale interactie en vaak gericht zijn op specifieke kwesties. Young wijst in zijn werk op het belang van wisselwerkingen tussen actoren binnen een regime. De auteur stelt dat actoren hun eigen belang vertegenwoordigen binnen de arrangementen van beleidsvorming van een regime. Hoewel dit gegeven kans geeft op conflict tussen verschillende belangen, biedt dit ook kansen. Er ontstaat potentiële van synergie tussen instituties.
Young (2013) onderscheidt een verticale en een horizontale wisselwerking tussen instituties binnen een regime. Verticale wisselwerking houdt in dat instituties binnen een regime op verschillende beleidsniveaus interacteren. Klimaatverandering is een voorbeeld van een kwestie dat oorzaken en consequenties heeft op zowel internationaal, nationaal, als lokaal niveau. Wat betreft klimaatverandering is beleid op meerdere beleidsniveaus binnen een regime dan ook nodig. Beleid dat nationaal gemaakt wordt moet bijvoorbeeld ook op lokaal niveau uitgevoerd worden. Er bestaat dan een verticale interactie tussen op nationaal en op lokaal niveau opererende actoren. Horizontale wisselwerking vindt plaats op dezelfde niveaus van sociale organisatie. In deze interacties hebben verschillende stakeholders verschillende strategieën om hun belang bij de kwestie te bewaken. Wanneer er gekeken wordt naar bijvoorbeeld het stedelijk niveau dan bestaat er interactie tussen de overheid, bedrijven en burgers in de stad. Horizontale en verticale interactie komen vaak tegelijkertijd voor bij milieubeleid en verklaren dan ook de complexiteit van het beleidsterrein. (Young 2013 78-80, 94-95,111-112)
20 Krasner definieert een regime als een set van impliciete en expliciete normen, regels, en procedures die de verwachtingen van een actor vormen. Een aanverwante uitleg wordt gegeven door Nye en Keohane, die een regime als een set van beleidsarrangementen zien. (Krasner 1982: 3)
Door onderscheid te maken tussen horizontale en verticale wisselwerking wordt niet enkel geïmpliceerd dat er steeds meer relevante netwerken ontstaan, maar dat deze netwerken op meerdere beleidsniveaus voorkomen. Er kan dan ook geïnterpreteerd worden dat nieuwe beleidsstructuren ontstaan op andere niveaus dan op het statelijk niveau. Daarnaast zal er ook horizontaal macht voor het maken van beleid gedeeld worden. De wisselwerkingen bieden dan ook een interpretatie voor de devolutie van de staat en de lokalisering van beleid doordat de staat zowel verticaal als horizontaal de macht als beleidsactor moet ‘delen’. Het concept van verticale wisselwerking geeft daarbij een verklaring voor de lokalisering van beleid, het concept geeft aan dat er op elk niveau interactie is tussen actoren, dus ook op niveaus die lokaler georganiseerd zijn dan de nationale overheid.
2.1.3 Een ‘institutionele leemte’ door het terugtrekken van de staat
De devolutie van de staat houdt in dat de rol van de staat verandert. Aan de hand van het werk van Young (2013) is betoogd dat beleidsstructuren veranderen door de aanwezigheid van collective action problems en de concepten van horizontale en verticale wisselwerking. De situatie waarbij de centrale staat geen oplossing aan nieuwe problemen kan bieden wordt beschreven door Maarten Hajer (2003). Hajer baseert zich op de discourstheorie21 (Hajer 2003: 190). Het analyseren van discourses kan bijdragen aan het begrijpen van de
complexiteit van klimaatpolitiek (Hajer & Versteeg 2006). Het presenteren van het werk van Hajer kan om deze reden dan ook leiden tot een verdere interpretatie van de situatie die ontstaat bij een devolutie van de staat. Hajer (2003) introduceert namelijk het concept van de institutionele leemte, een situatie waarin er geen geaccepteerde normen, aangewezen actoren en procedures voor het maken van beleid bestaan. Het kan geïnterpreteerd worden dat een institutionele leemte optreedt als gevolg van de het terugtrekken van de centrale staat. Hajer en Versteeg (2006) stellen dat milieupolitiek niet begrepen kan worden vanuit een traditionele top-down gedachte en er bestaat dan ook geen set van identificeerbare praktijken voor de beoefening van klimaatpolitiek. Dit is het gevolg van het grote aantal actoren dat
21 Een discours kan worden gedefinieerd als een set van ideeën, concepten en categorieën. Deze sets geven betekenis aan sociale en fysieke fenomenen en worden geproduceerd en gereproduceerd tot een identificeerbare set van praktijken (Hajer & Versteeg 2006: 175).
betrokken is bij klimaatproblematiek die geen gemeenschappelijk discours delen betreffende de oplossing van deze problematiek
Hajer (2003) stelt dat een ‘institutionele leemte’ ontstaat doordat dringende problemen niet meer opgelost kunnen worden op basis van beleid van soevereine staten en internationale verdragen. Door mondialisering en toenemende individualisering kunnen en de huidige beleidsvormen – verticale sturing door de centrale overheid waar het gaat om klimaatbeleid – niet meer voldoen. Volgens Hajer (2003) voert de centrale staat geen effectief beleid wat betreft de problematiek die voorkomt uit de moderniteit en verliezen daardoor legitimiteit om beleid op dit terrein te voeren. Steeds meer (maatschappelijke) actoren zijn betrokken in het beleid omdat er geen duidelijke regels en normen bestaan ten aanzien van de aanpak van de dringende problemen die voortkomen uit de moderniteit. Door de ontwikkelingen van de moderniteit is de centrale staat problematisch geworden en trekt deze terug waardoor er een institutionele leemte ontstaat Een institutionele leemte ligt dan ook in het verlengde van de problematiek van de centrale staat. Hajer (2003) stelt dat de ‘ polity’ - de algemeen
geaccepteerde normen, verantwoordelijke instituties en procedures voor het maken van beleid - onderwerp van debat is geworden: er zijn geen algemeen geaccepteerde regels meer wat betreft wie of wat de polity omvat. Daarom zijn de uitkomsten van zowel beleid als de
verzameling van betrokken actoren afhankelijk van interacties tussen en door deze actoren. Er moeten volgens Hajer nieuwe normen en regels opgesteld worden om de institutionele leemte op te kunnen vullen om de effectiviteit en legitimiteit van het maken van beleid te
waarborgen. (Hajer 2003)
Hajer beargumenteert dat polity - de algemeen geaccepteerde normen, verantwoordelijke instituties en procedures voor het maken van beleid - voorheen gelijk was aan ‘de staat’, maar dat door de opkomst van het naoorlogse kapitalistische mondiale economische systeem de macht van de staat is beperkt, vooral door de afgenomen relevantie van territoriaal gezag. Waar niet-statelijke actoren als bedrijven, burgers en de media de polity in stand hielden, vormen zij nu netwerken die de rol van de staat als centrale actor ondermijnen. (Hajer 2003) Naar aanleiding van de vorige alinea kan gesteld worden dat de institutionele leemte van Hajer verband houdt met de terugtrekkende centrale staat in het klimaat welke eerder beschreven is in 2.1.1 en 2.1.2. Het concept van de institutionele leemte geeft een verdere interpretatie van de devolutie van de staat doordat het een situatie beschrijft die ontstaat doordat de rol van de centrale staat afneemt.
2.1.4 Ecologische moderniteit als oplossing voor het moderniteitsprobleem
Zoals eerder beschreven kan het klimaatprobleem geïnterpreteerd worden vanuit de
moderniteitstheorie van Giddens (1990) (zie paragraaf 2.1.1). Het centrale gezag van de staat dar volgens Loorbach (2014) als één van de motoren van de moderniteit wordt aangewezen begint echter aan gezag te verliezen door processen die weer het gevolg zijn van diezelfde moderniteit. De devolutie van de staat zoals in de vorige paragrafen beschreven komt voort vanuit de problematiek van de centrale staat in het klimaatbeleid.
Om het proces van statelijke devolutie te begrijpen is het concept van de institutionele leemte geïntroduceerd, dat verwijst naar een situatie bestaat waarin er geen duidelijke regels en normen gelden voor hoe politiek bedreven wordt en hoe beleidsmaatregelen tot stand komen. Als laatste theoretische benadering, in het verlengde van de problematiek van de centrale staat en de institutionele leemte, zal in deze paragraaf de ecologische moderniteitstheorie
uiteengezet worden. De ecologische moderniteitstheorie biedt een theoretische benadering voor een oplossing van de problemen die voortkomen uit de moderniteit, en kan daarom dienen als theorie die de koppeling vormt tussen de devolutie van de staat en de opkomst van een ander type actor dan de centrale staat als ‘invulling’ voor de institutionele leemte die ontstaat bij een statelijke devolutie.
De ecologische moderniteitstheorie komt voort uit een reactie op de eerdere aangedragen theoretische benaderingen als oplossing voor de moderniteitsproblemen, namelijk een totale verandering van de instituties die voort zijn gekomen uit de moderniteit zelf. In tegenstelling tot deze eerdere benaderingen moet er volgens de ecologische moderniteitstheorie wel degelijk een verandering van deze instituties plaatsvinden, maar dat hoeft niet te betekenen dat deze ‘oude’ instituties volledig moeten wijken voor nieuwe instituties. (Mol & Spaargaren 2000: 19) Zo kan het kapitalisme omgevormd worden tot een ‘groene’ variant in plaats van het gehele kapitalistische systeem van de hand te doen (Mol & Spaargaren 2000: 22-24). De oplossing voor de problemen die vanuit de modernisering, industrialisering en
wetenschappelijke ontwikkeling zijn ontstaan moeten volgens de ecologische moderniteitstheorie opgelost worden door meer modernisering, industrialisering en wetenschappelijke ontwikkeling (Buttel 2000: 62).
Spaargaren en Mol (2008; Mol & Spaargaren 2000) wijzen op basis van hun publicaties over de ecologische moderniteitstheorie op het belang van actoren buiten de (centrale) overheid. Consumptiepatronen zijn van belang waar het gaat om duurzame ontwikkeling. De
consumenten van natuurlijke bronnen zullen belangrijker worden in het ecologisch
hervormingsbeleid. De auteurs geven verder aan dat de rol van de centrale staat als primaire actor autoriteit en macht verliest als gevolg van de groeiende autoriteit van partijen buiten de staat door de ontwikkelingen van de moderniteit. Er komen steeds meer actoren die een bepaalde autoriteit vertegenwoordigen in de vorm van niet-gouvernementele organisaties, markten, burgers, en sub nationale en gedecentraliseerde autoriteiten (Spaargaren & Mol 2008: 353). De staat kan volgens Spaargaren & Mol (2008: 351-354) daarbij niet goed inspelen op consumptievraagstukken omdat mondialisering voor nieuwe netwerken en productie- en consumptiepatronen heeft gezorgd die voorbij gaan aan de macht van de natiestaat. De auteurs (Spaargaren & Mol 2008: 351-354) stellen dat de staat als gevolg van deze ontwikkelingen geherstructureerd moet worden. Dit houdt in dat de staat als actor zal moeten participeren in netwerken met nieuwe autoriteiten om hervormingen op het gebied van klimaatbeleid tot stand te kunnen brengen. Hoewel de staat dus moet veranderen en autoriteit verliest, betekent dit niet dat de staat irrelevant wordt aangezien zij nog steeds nodig is als actor binnen netwerken (Spaargaren & Mol 2008: 351-354).
Vanuit de ecologische moderniteitstheorie kan geconcludeerd worden dat, ondanks een proces van devolutie, een veranderende rol van de staat een oplossing kan bieden voor de problemen die voortkomen uit de moderniteit. Wanneer deze nieuwe rol algemeen geaccepteerd is, kan deze als oplossing voor de door Hajer (2003) beschreven institutionele leemte zijn. Behalve dat de staat een rol zal moeten innemen als participant in netwerken, kan hiermee ook de nationale overheid als actor in klimaatbeleid worden betwist. Er ontstaat daardoor ruimte voor een ander type actor dan de centrale staat in het klimaatbeleid. Het ontstaan van de ruimte voor een nieuw type actor - als het gevolg van de ‘devolutie van de staat’ - is van belang voor het begrijpen van de evolutie van de stad als actor in klimaatbeleid. De stad als actor kan namelijk het gevolg zijn van de herstructurering van de staat. In sectie 2.2 zal verder verklaard worden waarom er een evolutie optreedt van de stad als actor in klimaatbeleid als het gevolg van de devolutie van de staat.
2.2 De evolutie van stedelijke sturing in het klimaatbeleid
Zoals in paragraaf 2.1 beschreven, bestaat er een verklaring voor de devolutie van de staat. De problemen die voortkomen uit de moderniteit zijn niet op te lossen door de overheid alleen, maar door netwerken van verschillende maatschappelijke actoren. Doordat er een proces van lokalisering van besluitvorming optreedt, ontstaat er ruimte voor een ander type actor en een andere invulling van beleid dan slechts verticale sturing. Naast de verklaring van de devolutie van de staat en de opkomst van een netwerkende overheid, zoals beschreven in paragraaf 2.1 komt er een mogelijke invulling naar voren van de ruimte die ontstaat door de veranderende rol van de staat. Deze invulling is in zowel de wetenschappelijke literatuur (Barber 2013; Jouve 2008; McCormick et al. 2013; Nevens et al. (2013: 111-112; Sassen 2006) als in hedendaagse beleidsvisies (Hajer 2011; Hammer et al. 2011; World Bank 2009) zichtbaar, waarbij gewezen wordt op de relatie tussen het devolutie-proces en de opkomst of ‘evolutie’ van stedelijke sturing, in het bijzonder ten aanzien van klimaatbeleid.
Twee variabelen maken de evolutie van stedelijke sturing in het domein van klimaatbeleid aannemelijk. Ten eerste kan de stad gezien worden als de plek waar netwerken het meest zichtbaar zijn en daarom de meeste potentie biedt voor effectieve sturing door de overheid van deze netwerken. Deze netwerkende kracht van steden zal uiteengezet worden in paragraaf 2.2.1. Ten tweede, en in het verlengde van de eerste variabele, waarborgt de hoge
demografische dichtheid van steden een relatief grote economische activiteit en daarmee ook concentratie van vervuiling en hebben steden daarom ook de meeste potentie in termen van beleid ten behoeve van een oplossing van het klimaatprobleem. Deze potentie tot
klimaatbeleid zal worden toegelicht in paragraaf 2.2.2
2.2.1 De netwerkende kracht van steden
In deze paragraaf zal worden ingegaan op de netwerkende kracht van steden. Deze
netwerkende kracht is de eerste variabele die een verklaring kan bieden voor de evolutie van de stad als actor in klimaatbeleid.
Zowel McCormick et al. (2013) Als Barber (2013) beschrijven de evolutie van de stad als een gevolg van de problematiek van de centrale staat, die ook ten grondslag ligt aan de devolutie
van de staat (zie 2.1.1). Er bestaat volgens McCormick et al. (2013: 2-3) een frustratie, bij zowel beleidsmakers als bij de samenleving, over het feit dat er op zowel mondiaal als nationaal niveau geen oplossing kan worden gevonden voor het klimaatvraagstuk, ondanks dat er een bewustzijn over de urgentie van het probleem bestaat. Deze frustratie leidt volgens McCormick et al. (2013: 2-3) tot een roep om meer beleid van lokale actoren. Daarnaast benadrukt Barber (2013) ‘het falen’ van nationale overheden waar het gaat om het beleidspotentieel van de stad in klimaatbeleid. De auteur stelt dat de natiestaat te groot is geworden om betekenisvolle participatie van maatschappelijke actoren in het maken van beleid toe te staan, en tegelijkertijd te klein is om nationale centrale en mondiale macht uit te oefenen (Barber 2013: 5). Barber (2013) stelt verder dat de stad dé plek is waar creativiteit, burgerschap en solidariteit gebundeld worden. Steden zijn het meest van alle politieke actoren verbonden in netwerken en worden gekenmerkt door samenwerking. De stad is het
beleidsniveau waarop vrijwillige samenwerking en gedeelde consensus goed mogelijk zijn omdat op stedelijk niveau pragmatisme belangrijker is dan ideologie in tegenstelling tot bijvoorbeeld nationale overheden. (Barber 2013: 3-6)
Rotmans (2011) en Nevens et al. (2013) stellen dat steden een netwerkende rol vervullen. Zoals in sectie 2.1 beschreven is de rol van de centrale staat problematisch als gevolg van de opkomst van netwerken. De netwerkende kracht van steden biedt ook een verklaring voor de evolutie van de stad als gevolg van de devolutie van de staat. Stedelijke actoren zijn direct betrokken bij investeringen en innovaties ten bate van duurzaamheid. Steden zijn dan ook de potentiële aanjagers van duurzame ontwikkeling en kunnen als hubs fungeren voor extreme innovaties ten behoeve van deze duurzame ontwikkeling (Nevens et al. 2013: 111-112). Nevens et al. (2013: 111-112) stellen verder dat de rol van stedelijke overheden verder gaat dan de uitvoering van beleid, gemeenten hebben ook een rol als beleidsmaker en als
participant in netwerken met maatschappelijke actoren. Rotmans (2011) onderschrijft deze nieuwe, actieve rol van stedelijke overheden. Hij stelt dat steden en andere lokale overheden zoals provincies en waterschappen de samenleving niet moeten regisseren maar moeten faciliteren22. Dit houdt in dat het de taak van lokale overheden is om innovatieruimte aan de samenleving te bieden. (Rotmans 2011: 24)
Ook Jouve (2008) beschrijft de netwerkende rol van steden. De auteur stelt dat de opkomst van stedelijk beleid voortkomt uit een transformatie van de staat en de opkomst van een steeds
22 Faciliteren kan in meerdere vormen zo noemt Rotmans (2012: 256) het vormen van coalities, het wegnemen van belemmeringen of het opzetten van slimme financiële arrangementen
meer eisende samenleving. De legitimiteit van beleid speelt hierbij een grotere rol. Enerzijds kunnen de problemen van de gemoderniseerde maatschappij niet opgelost worden door verticale sturing door de centrale staat en tegelijkertijd is de samenleving meer op zoek naar directe inspraak in de organisatie van beleid. De stad kan, volgens Jouve (2008), dan ook uitkomst beiden voor de twee bovengenoemde ontwikkelingen. Er is een groeiende behoefte aan lokaal beleid aangezien stedelijke overheden het meest direct in contact staan met andere actoren als burgers en bedrijven. Beleid op stedelijk niveau kan dan, volgens Jouve, naast effectiviteit ook aan legitimiteit winnen waar het gaat om milieubeleid. (Jouve 2008: 342-347, 354-355)
Wanneer de stad als actor geanalyseerd wordt vanuit de eerder beschreven horizontale en verticale wisselwerkingen van Young (2013) kan geconcludeerd worden dat het stedelijk niveau een belangrijke schakel is tussen de twee vormen van wisselwerking. Wat betreft verticale wisselwerking kan de stad worden gezien als een van de meest decentrale niveaus waarop de interactie binnen een bepaald regime plaatsvindt. De stad zal dan ook
geconfronteerd worden met de directe implementatie van centraal gestuurd overheidsbeleid. Daarbij zijn steden de arena’s waar de consumenten van natuurlijke hulpbronnen
samenkomen. Horizontale wisselwerking zal op stedelijk niveau ook groot zijn omdat de lijn tussen burgers en bedrijven naar de gemeente korter is dan de lijn van burgers naar een nationale overheid. De stedelijke overheid staat dus op een belangrijk kruispunt tussen verticale en horizontale wisselwerking. Hieruit kan geconcludeerd worden dat de stad als actor in kan spelen op de complexiteit van klimaatbeleid.
In deze paragraaf in uiteengezet dat de stad netwerkende kracht bezit. Waar de opkomst van netwerken problematisch is voor de centrale staat zoals uiteengezet in sectie 2.1 is deze opkomst van deze netwerken dan ook deels de verklaring voor de evolutie van stedelijke sturing in wat betreft een oplossing van een complex probleem als klimaatverandering.
2.2.2 De stedelijke potentie in klimaatbeleid
In deze paragraaf zal de potentie tot succesvol klimaatbeleid van steden uiteengezet worden. Naast de netwerkende kracht van steden is deze potentie de tweede variabele die een
