L.NA. Spiekerman en E.R. Blankenburg*
De vertrouwensinstanties bij
de ontslagprocedures
V o o rb eeld van d e a fn em en d e w erking van d e ‘in fo rm ele r e c h tsta a t’
Met betrekking tot de toetsing van ontslagen is in Nederland sprake van een unieke procedure. Dat de Gewestelijke Arbeidsbureaus daarbij een belangrijke rol spelen is vrij algemeen bekend. Minder bekend is de betrokkenheid van de zogenaamde vertrouwenscommissies. Daarin zijn werknemers en werkge vers uit een bepaalde bedrijfstak vertegenwoordigd. Er bestaan plannen om de vertrouwenscommissies te saneren. Tegen deze achtergrond is een onderzoek uitgevoerd naar hun functioneren. Een belang rijke vraag daarbij was in hoeverre onderhandelingen en belangenbehartiging de werkwijze van de commissies kenmerken. Of is het eerder zo dat werknemers- en werkgeversvertegenwoordigers als het ware op de stoel van de rechter gaan zitten en proberen als een onafhankelijke arbiter de regels strikt toe te passen?
1. Inleiding
De arbeidsovereenkomst is een bijzondere combi natie van individuele en collectieve elementen. Achter de individuele conflicten in het arbeids recht gaan ook altijd collectieve belangen schuil. Dit vinden wij terug in het procesrecht en ook in de interactiepatronen in de rechtszaal. Daar staan achter de werkgever of werknemer die een gerech telijke instantie inschakelt, de werkgeversvereni gingen en de vakbonden. De verenigingen en bon den doen dat niet alleen om hun leden te verte genwoordigen maar ook om via proefprocessen beleidsstrategieën te ontwikkelen.
De rechtspraak wordt op de voet gevolgd om pre cedenten voor hun toekomstige collectieve strijd te creëren of te voorkomen. Het procesrecht rond arbeidsconflicten heeft daarom ook in alle westerse landen een eigen vorm gekregen. Er zijn bijzondere instanties met werknemers en werkge vers als lekenrechters (zoals bij de Duitse Arbeits gerichte, de Britse Industrial Tribunals en de Franse Conseil des Prud’hommes). Daarnaast zijn er bijzondere voorzieningen om tussen partijen te bemiddelen voordat er een rechterlijke uitspraak volgt. Zo is in het Duitse procesrecht een ‘Güte termin’ (verzoeningstermijn) voorgeschreven. De zaken voor de Britse Industrial Tribunals worden
* Mr. L.N.A. Spiekerman en profdr. E.R. Blankenburg zijn verbonden aan de Interuniversitaire Onderzoeks groep Arbeidsvraagstukken van de Universiteit van Amsterdam en de Vrije Universiteit.
door een eigen bemiddelingsinstantie, de AC AS, vooraf gefilterd en bij de Conseil des Prud’hom- mes begint de procedure voor twee lekenrechters voordat het geschil aan de civiele rechter wordt voorgelegd.
Bij al deze rechterlijke instanties gaat het meestal om geschillen rond ontslag. Gedurende een ar beidsverhouding wordt een juridische instantie — in welk land dan ook — zelden ingeschakeld.1 Met betrekking tot de toetsing van ontslagen is er in Nederland een unieke procedure. Terwijl in de meeste landen ontslagprocedures alleen gevoerd worden als de werknemer een rechterlijke instan tie inschakelt wordt in Nederland bij de Gewes telijke Arbeidsbureaus in beginsel ieder ontslag door middel van opzegging op redelijkheid ge toetst.2 De directeur GAB moet in alle gevallen waar de werknemers (of werkgever) zich tegen de opzegging verzet om een vergunning worden ge vraagd. Ook als partijen het wel eens zijn over de beëindiging wordt er regelmatig toch een GAB- procedure gestart. De bedrijfsvereniging kan na melijk een aanvraag voor een WW-uitkering afwij zen als niet voldoende tegen het ontslag is gepro testeerd. Het ontbreken van een ontslagvergun- ning van de directeur van het GAB kan daarvoor een indicatie zijn. Het gevolg van een dergelijk beleid is het ontstaan van formele ontslagzaken bij het GAB. Dit zijn de gevallen waarbij de werk nemers het eigenlijk eens zijn met de reden voor het ontslag maar toch protesteren om hun uitke ringsrechten niet te verspelen. De procedure bij het GAB wordt gevoerd door ontslagambtenaren.
Zij zorgen onder meer voor hoor en wederhoor van partijen en houden de voortgang van de pro cedure in de gaten. Na de behandeling door een ontslagambtenaar wordt een ontslagdossier be sproken in de ontslagcommissie van het GAB. Hier brengen vertegenwoordigers van werkne mers en werkgevers en een lid van de Arbeids inspectie hun advies uit aan de directeur van het GAB.3’4
In plaats van deze ontslagcommissie worden soms vertrouwensinstanties om advies gevraagd. Ver- trouwensinstanties zijn per bedrijfstak opgezette ontslagcommissies waar vertegenwoordigers van werkgevers en werknemers in participeren. Er zijn landelijke, regionale en lokale vertrouwens instanties. In dit onderzoek is alleen gekeken naar enkele lokale vertrouwensinstanties verbonden aan een groot GAB. Tussen deze lokale vertrou wensinstanties doen zich grote verschillen voor in werkwijze. Sommige komen maandelijks bijeen ter beraadslaging, andere hanteren een puur schriftelijke procedure en weer andere zijn ‘inge slapen’. Er is derhalve ook veel kritiek op vertrou wensinstanties vooral waar hun procedure tot een grote vertraging van ontslagprocedures leidt.5 Aan de andere kant hebben vertrouwensinstan ties het principiële voordeel dat men dicht bij de bedrijfstak staat. De ‘gewone’ ontslagcommissie van het GAB zal vaak minder inzicht hebben in de verschillende aspecten van de bedrijfstakken. In versterkte mate zal dit opgaan voor een civiele rechter die arbeidsgeschillen in de eerste plaats op de juridische aspecten van de voorwaarden voor ontslag kan toetsen. In deze zin beschouwen wij het functioneren van vertrouwensinstanties binnen de Nederlandse ontslagprocedure als een element van de ‘informele rechtsstaat’: hun pro cedure wijkt duidelijk af van de procesrechtelijke vereisten voor een formele procedure. De ver trouwensinstanties zijn niet gebonden aan pro cedureregels, zij zijn geen onafhankelijke arbiters maar vertegenwoordigers van de collectieve be langen van partijen. Hierdoor kan men veronder stellen dat dit ertoe moet leiden dat beslissingen eerder van geval tot geval door onderhandeling bereikt worden dan door de strikte toepassing van de materiële regels van het ontslagrecht. Het ontstaan van de vertrouwensinstanties is even als het ontstaan van de preventieve toetsing bij het GAB een uitvloeisel van het krachtenspel tij dens de Duitse bezetting van de Tweede Wereld oorlog. De toetsing van ontslagen werd daarbij gedurende bepaalde tijd in handen gelegd van de Directeur-Generaal van de Arbeid van het Minis terie van Sociale Zaken, met name bij de door
hem gemachtigde districtshoofden van de Ar beidsinspectie.6 Ter advisering van de Directeur- Generaal werden vertegenwoordigers van werkge vers en werknemers ingeschakeld, de vertrouwens instanties. Het bleek dat daarmee werkgevers en werknemers gezamenlijk een stukje autonomie en verzet hadden geïnstitutionaliseerd. De bezetters besloten daarop de toetsing van ontslagen bij ver ordening van 1 maart 1943 over te dragen aan de Gewestelijke Arbeidsbureaus. De vertrouwensin stanties werden per 3 maart 1943 door de Direc teur-Generaal opgeheven. Via de ‘nul uren ver gunningen’ zou de Arbeidsinspectie nog een tijdje invloed uitoefenen op de toetsing van ontslagen doordat aan werkgevers vergunningen werden ver leend voor werktijdverkorting tot nul uur.7 Door invoering van het Buitengewoon Besluit Arbeids verhoudingen (BBA) in 1945 kwam de ontslag- toetsing definitief in handen van de directeuren van het GAB, de rol van de Arbeidsinspectie werd een adviserende. Wél zijn daarbij de vertrou wensinstanties opnieuw gaan functioneren. Over de werking van deze vertrouwensinstanties valt in de juridische vakliteratuur geen enkele be schouwing te vinden. Ook in de praktijk blijkt deze procedure vaak in vergetelheid te zijn ge raakt. Vanuit het Directoraat-Generaal van de Arbeidsvoorziening bestaan er dan ook plannen om de vertrouwensinstanties te saneren.8 De Ne derlandse ontslagtoetsing is vrij uniek in die zin dat er rekening kan worden gehouden met speci fieke kenmerken van de bedrijfstakken en plaat selijke verschillen. Bij het verdwijnen van de ver trouwensinstanties zal er mogelijk een generalise ring optreden van de ontslagprocedure.
Uniformiteit van de rechtshandhaving en gevoe ligheid voor specifieke kenmerken van achter een geschil liggende sociale verhoudingen lijken ons twee vereisten die bij iedere juridische procedure in een gebalanceerde verhouding moeten staan. De vraag is of er bij de vertrouwensinstanties sprake is van een dergelijk evenwicht en daaraan gekoppeld of dit instituut bij de ontslagproce dure al dan niet gehandhaafd dient te worden. Om na te gaan hoe de procedure bij de vertrou wensinstanties feitelijk functioneert hebben wij vijf lokale vertrouwensinstanties van het GAB district Amsterdam onderzocht. Deze vijf zijn: metaal, horeca, banken, confectie en bouw. Deze vertrouwensinstanties werden gekozen op hun di versiteit naar aantal ontslagen per jaar, mobiliteit van werknemers en grootte van bedrijven. Ter verkrijging van onderzoeksmateriaal werd op het GAB Amsterdam een dossieronderzoek gedaan naar de ontslagen in deze bedrijfstakken uit het
Vertrouwensinstan ties vierde kwartaal van 1982. De leden van deze ver-
trouwensinstanties werden geïnterviewd en bij twee vertrouwensinstanties werden commissie vergaderingen bijgewoond. Dossiers, statistieken en interviews gezamenlijk leveren het volgende beeld op over deze vijf bedrijfstakken en hun ver trouwensinstanties.
2. Kenmerken van de vijf bedrijfstakken
Het complex van specifieke kenmerken van de bedrijfstakken is zo determinerend voor het ge beuren bij de toetsing van ontslag dat wij deze per bedrijfstak afzonderlijk willen toelichten. 2.1. Metaal
De bedrijfstak metaal toont grote verschillen tus sen de grote bedrijven (metaalprodukten-indus- trie, machine-industrie, auto-industrie e.d.) en kleinere (o.m. garages en elektrotechnische instal la tiebureaus). Over de hele bedrijfstak genomen overheersen in Amsterdam de grote bedrijven met meer dan 100 werknemers. 64% van de werk nemers in deze bedrijfstak werkt in een groot bedrijf (zie tabel 2). De vrijwillige mobiliteit, dit is het vrijwillig overgaan van werknemers binnen een jaar naar een andere werkgever, is in deze be drijfstak bijzonder laag, vooral bij de groot- metaal (zie tabel 1).
Door een grote behoefte aan vakgeschoold per soneel hebben werkgevers in deze bedrijfstak er belang bij om dit personeel te behouden. Belo ning en secundaire arbeidsvoorwaarden zullen mede hierop gericht zijn. Deze mobiliteitsbeper- kende maatregelen zullen in het algemeen meer door grotere dan door kleinere bedrijven kunnen worden getroffen. In het klein-metaal zien we dan ook een groter verloop.
Factoren die de mobiliteit in een bedrijfstak
be-palen zijn naast de omvang van het bedrijf en het loon, de leeftijd van het personeel en de lengte van het dienstverband. Jongere werknemers met een kort dienstverband (het één gaat vaak samen met het ander) zullen zich gezien hun arbeids marktkansen ten opzichte van ouderen mobieler opstellen dan oudere werknemers met een lang dienstverband. De bedrijfstak metaal kenmerkt zich onder meer door langdurige dienstverbanden. Onder gedwongen mobiliteit verstaan we hier het aantal werknemers dat na ontslag of na beëindi ging van een tijdelijk contract gedwongen wordt om binnen een jaar bij een andere werkgever te gaan werken. Bij de groot metaal ligt ook dit percentage onder het gemiddelde voor alle be drijfstakken (zie tabel 1). Oorzaak van het rela tief geringe aantal ontslagen in de groot-metaal moet onder meer gezocht worden in de omvang van deze bedrijven. Grotere bedrijven zullen eer der alternatieven voor ontslag kunnen bieden dan kleine bedrijven. Ontslagen komen in de kleine bedrijven dan ook twee keer zo veel voor (zie tabel 1). De totale mobiliteit wijkt niet veel af van het gemiddelde in het bedrijfsleven en de ver houding tussen vrijwillige en gedwongen mobili teit is eveneens daaraan gelijk (2 : 1). Rekening moet wel worden gehouden dat het cijfers betref fen over de jaren 1976/1977. Ontslagen in deze bedrijfstak zijn daarna sterk gestegen. Men denke aan de collectieve ontslagen op de scheepswerven en in de auto-industrie. Een tweede ontwikke ling waarmee rekening dient te worden gehouden is het veelvuldiger gebruik van de mogelijkheid om personeel in tijdelijke dienst te nemen. Een werkgeversvertegenwoordiger in de ontslagcom- missie, zelf werkgever, vertelt hoe hij personeel aanneemt: ‘Ik neem eerst een monteur aan via een uitzendbureau. Bevalt hij dan bied ik hem
Tabel 1. Het percentage werknemers dat binnen één jaar van bedrijf verandert in Amsterdam in 1977 (als percentage van alle werknemers in de bedrijfstak in Amsterdam)
Totale mobiliteit Gedwongen mobiliteit Vrijwillige mobiliteit Metaal 8,4 3,2 5,2 groot metaal 5,7 2,0 3,7 klein metaal 11,1 4,4 6,9 Horeca 26,3 10,4 15,9 Banken 5,3 0,7 4,6 Confectie 13,4 8,1 5,3 Bouw 15,0 7,8 7,2
Bron mobiliteitscijfers: A.W.F. Corpeleijn, ‘Arbeidsmobiliteit en werkgelegenheidsstructuur’, Economische Statisti sche Berichten, 1980, blz. 88-92.
een contract aan voor een half jaar, desnoods verleng ik het een keer. Voldoet hij dan neem ik hem daarna in vaste dienst.’
Deze zeer voorzichtige wijze van personeel aan nemen vloeit onder meer voort uit slechte erva ringen van werkgevers met ontslagprocedures. Een werknemer in dienst op een tijdelijk con tract hoeft niet opgezegd te worden, men heeft geen ontslagvergunning van het GAB nodig en men omzeilt de wettelijke proeftijd hiermee. Het zal duidelijk zijn dat er door deze praktijk flexi belere arbeidsverhoudingen ontstaan.
Tabel 2. Aandeel van grote bedrijven per bedrijfs tak
Percentage werknemers dat in een bedrijf werktmet meer dan honderd
werknemers (= groot bedrijf) Metaal 64 ( n = 13 296)
Horeca 16 (n = 12 469)
Banken 75 (n = 27 704)
Confectie 16 (n = 1 892)
Bouw 37 ( n = 9 932)
Bron: Bediijvemegister Gemeente Amsterdam 1983.
2.2. Horeca
De horeca in Amsterdam kenmerkt zich door zeer veel kleine vestigingen die aan 12 469 perso nen werk bieden. Ruim de helft van de werkne mers werkt in een vestiging met minder dan 10 werknemers.7 Slechts 16% werkt in een ‘groot’ bedrijf. De bedrijfstak kenmerkt zich door een hoge mobiliteit. Van het totaal aantal werkne mers in deze bedrijfstak verandert ruim een kwart binnen een jaar van werkgever (zie tabel 1). Ont slag en afloop van tijdelijke contracten komen hier relatief meer voor dan bij andere bedrijfstak ken. Vooral het laatste lijkt plausibel. De horeca is bij uitstek een bedrijfstak waar met seizoen- contracten wordt gewerkt. Verklaringen voor een hoge mobiliteit moeten hier gezocht worden in: — De leeftijd van het personeel. In 1977 bedroeg
het percentage dat jonger was dan 40 jaar 7 6 / Uit de ontslagcijfers van het GAB Amsterdam blijkt dat van de ontslagen werknemers slechts 14% ouder is dan 45. In andere bedrijfstakken liggen deze percentages tussen de 20 en 30. - Het aantal dienstjaren. Bij ontslag is 82%kor-
ter dan vijf jaar in dienst en 53% korter dan twee jaar. Bij de andere bedrijfstakken schuift dit op naar langere dienstverbanden. Het aan tal werknemers met een dienstverband van
Tabel 3. Duur dienstverband bij ontslag
Percentage ontslagen werknemers dat langer dan vijf jaar in dienst was
Metaal 31 Horeca 18 Banken 44 Confectie 39 Bouw 35 n = 476
Bron: dossieronderzoek 4e kwartaal 1982 GAB Amster dam.
langer dan vijf jaar is daar een derde of meer (zie tabel 3).
— Bij de metaal zagen we al dat de omvang van een bedrijf een mogelijke invloed uitoefent op de mobiliteit van werknemers. In de horeca ontbreekt in het algemeen een structuur die gericht is op een lang behoud van hetzelfde personeel. Een gericht personeelsbeleid zal veelal ontbreken door gebrek aan deskundig heid op dit terrein. Alternatieven, in de vorm van overplaatsing bij ontslag zijn er voor een klein bedrijf niet.
Vaak handelt een ontslagzaak in de horeca over het functioneren van een werknemer (zie tabel 4). Een verklaring hiervoor ligt mogelijk in de direc te relatie tussen werkgever en werknemer. Een conflict kan al gauw aanleiding zijn voor een werkgever om tot de aanvraag van een vergunning over te gaan. Een indicatie dat werkgevers in de horeca te snel overgaan tot het starten van een procedure is het hoge aantal weigeringen dat in deze sector valt. Van alle inhoudelijke verweren wordt er door de vertrouwensinstanties in 39% van de gevallen een ontslagvergunning geweigerd. Dit is het hoogste van alle bedrijfstakken (zie tabel 4).
2.3. Banken
Van de onderzochte bedrijfstakken is het bank wezen de grootste werkgever in Amsterdam. Er werken 27 704 werknemers waarvan 75% in een vestiging met meer dan 100 werknemers. De vrij willige mobiliteit van deze werknemers is laag maar nog altijd zes keer hoger dan het opslag percentage. Ontslag en afloop van tijdelijke con tracten is in deze bedrijfstak vrij zeldzaam. Een belangrijke factor voor deze lage mobiliteit zijn de goede arbeidsvoorwaarden in het bankwezen vergeleken met andere bedrijfstakken. Dit lijkt een van de oorzaken waarom men bij ontslag een
Ver trou wensinstan ties Tabel 4. Reden voor het ontslag
% bedrijfs economi sche rede nen % slecht functione ren van de werknemer Andere redenen Metaal 54 27 19 100 Horeca 57 32 11 100 Banken 20 57 23 100 Confectie 71 16 13 100 Bouw 87 2 11 100 n = 476
Bron: dossieronderzoek 4e kwartaal 1982 GAB Amsterdam.
hoog percentage werknemers welke langer dan vijf jaar in dienst zijn aantreft (zie tabel 3). Het lage aantal ontslagen valt verder voor een groot deel te verklaren uit het feit dat gedwongen ont slagen om bedrijfs-economische motieven veel minder voorkomen dan bij de andere sectoren. De inhoudelijke zaken die de vertrouwensinstan- tie beoordeelt bestaat voor 91% uit zaken waar bij het ontslagmotief in de persoon van de werk nemer ligt. Bij de andere bedrijfstakken bestaat het merendeel van de zaken uit bedrijfsecono mische ontslagen, behalve bij de horeca. In tegen stelling tot de horeca waar een hoog percentage ‘persoonlijke’ ontslagen samengaat met een hoog percentage weigeringen, worden ontslagvergun- ningen in het bankwezen zelden geweigerd (zie tabel 5).
Het lage percentage weigeringen heeft vermoede lijk de volgende oorzaak. In het algemeen hebben werkgevers in het bankwezen een goede reputatie als het gaat om zorgvuldig personeelsbeleid. De aanwezigheid van personeelsfunctionarissen heeft tot gevolg dat men beter in staat is om een goede aanvraag in te dienen. Men beschikt vaak over beoordelingsrapporten, gespreksverslagen waar
door men een ‘case’ kan bouwen die moeilijk te verliezen valt. Het personeelsbeleid zal ervoor zorgen dat men weinig voor een vergunning bij het GAB komt. Veel zal er onderling geregeld worden met afvloeiingsregelingen. Van de zaken die wel bij het GAB komen wordt 44% als in houdelijk gekwalificeerd, het hoogste percentage in vergelijking met de andere bedrijfstakken. Dit is ook verklaarbaar. Als men toch bij het GAB komt zal het gaan om een ernstig geval, een zeer contentieuze zaak waarbij de relatie tussen werk gever en werknemer veelal verstoord is. Consta teert men dat dit het geval is dan zal er vaak een vergunning volgen. Zoals een werknemersverte genwoordiger zei: ‘We kijken of het vertrouwen geschaad is, dat is het belangrijkste criterium.’ De zeer gevoelige zaken waarbij ook hoger per soneel is betrokken lijken terecht te komen bij de kantonrechter in de ontbindingsprocedure inge volge art. 1639w BW. Deze procedure geeft aan zowel werkgevers als werknemers het recht de arbeidsovereenkomst wegens gewichtige redenen te laten ontbinden door de kantonrechter. Een arbeidsovereenkomst kan op deze wijze worden beëindigd onafhankelijk van de toetsing door de Tabel 5. Aard van advies en beslissing
%unanie- %weigerin- %inhoude- %weigerin- me advie- gen op het lijke zaken gen van de
zen totaal inhoude
lijke zaken Metaal 96 6 34 14 Horeca 100 12 31 39 Banken 62 5 44 6 Confectie 86 3 21 12 Bouw 80 4 23 19 n = 476
Bron: dossieronderzoek 4e kwartaal 1982 GAB Amsterdam.
directeur van het GAB. Vanwege de redelijk korte proceduretermijn en het feit dat aan de ontslagverboden tijdens ziekte, wegens zwanger schap, militaire dienst en lidmaatschap van een ondernemingsraad kan worden voorbijgegaan kan deze procedure een gunstig alternatief zijn. Daarentegen is de kantonrechter in tegenstelling tot de directeur GAB bevoegd om een schade vergoeding aan de wederpartij toe te kennen. De werkgeversvertegenwoordiger geeft aan waarom hij soms van deze procedure gebruik maakt: ‘Alleen bij hoger personeel komt een 1639w pro cedure wel eens voor omdat de kantonrechter toch eerder een verstoorde relatie aanneemt.’ Gezien het lage weigeringspercentage bij het GAB bij ontslagen in deze bedrijfstak en de uitspraak van de werknemersvertegenwoordiger kan dat verschil nooit erg groot zijn. Ook in de vertrou- wensinstantie neemt men snel aan dat er sprake is van een verstoorde relatie welke voortzetting van het dienstverband in de weg staat.
2.4. Confectie
Deze bedrijfstak kenmerkt zich door veel kleine bedrijfjes en slechts enkele grotere van meer dan 100 werknemers (zie tabel 2). In de jaren zeven tig en begin tachtig is deze industrietak aanzien lijk ingekrompen. Men had zwaar te lijden van de loongolf in het binnenland en de hevige concur rentie van het buitenland. Deze slechte econo mische situatie, die inmiddels niet verder ver slechtert, uit zich ook in de mobiliteitscijfers. De confectie is de enige bedrijfstak waar de gedwon gen mobiliteit duidelijk boven de vrijwillige mo biliteit stijgt. Er vallen meer ontslagen dan dat werknemers uit zichzelf van bedrijf veranderen. De vrijwillige mobiliteit ligt op een zelfde niveau als in een minder mobiele bedrijfstak als het bank wezen. De invloed van de recessie lijkt hier de belangrijkste factor. Mobiliteitsverhogende facto ren als kleine bedrijven, slechtere arbeidsvoor waarden en veel vrouwen in de bedrijfstak zou den op een bedrijfstak met veel vrijwillige mobili teit wijzen. De economische achteruitgang in deze bedrijfstak compenseert dit volledig. Ook uit de cijfers van het GAB blijkt dat ontslagen om bedrijfseconomische redenen het overgrote deel uitmaken in deze bedrijfstak. De meeste ontslagen zijn het gevolg van faillissementen, slui tingen en reorganisaties. Dit soort zaken zijn voor de toetsing door een vertrouwensinstantie vaak hamerstukken. De meeste zaken zullen daar niet eens terechtkomen omdat de werknemer formeel verweer voert. Tussen het GAB en de
vertrou-wensinstanties is meestal de afspraak gemaakt dat formele gevallen door het GAB worden af gehandeld. Bij formele zaken protesteert de werk nemer alleen tegen het ontslag om geen uitke ringsrechten te verspelen en bestrijdt hij niet de reden van het ontslag. Het weigeringspercentage ligt over alle gevallen genomen bij confectie het laagst, 3%. Bekijkt men alleen de inhoudelijke gevallen die bij een vertrouwensinstantie komen dan stijgt dit naar 12%, vergelijkbaar met de metaal, 14% (zie tabel 5).
2.5. Bouw
De bedrijfstak bouw kent van oudsher een grote mobiliteit onder haar werknemers. Aard en duur van de werkzaamheden brengt dit met zich mee. De bouw omvat zowel grote als kleine bedrijven. 37% van de werknemers werkt bij een aannemer met meer dan 100 werknemers. Ontslagen ko men regelmatig voor doch bekijkt men het aan tal werknemers en vergelijkt men dit met de be drijfstakken metaal en horeca dan komen er min der ontslagen bij het GAB. Belangrijke reden hier voor is dat bij bewezen werkvermindering werk gever en werknemer kunnen besluiten tot beëin diging van de arbeidsverhouding zonder ontslag- vergunning van het GAB. Het Sociaal Fonds Bouwnijverheid stelt zich namelijk soepel op bij de verlening van een werkloosheidsuitkering als het gaat om het protesteren tegen het ontslag bij werkvermindering. Een minder soepele houding waarbij wel een protest bij het GAB wordt ver langd wordt verwacht bij andere bedrijfsvereni gingen en leidt tot een hoeveelheid formele za ken bij het GAB. Het hoge percentage gedwon gen mobiliteit moet vooral gezocht worden in de afloop van tijdelijke contracten. Van de ontsla gen die wel bij het GAB komen betreffen de meeste het ontslagmotief werkvermindering, on danks de soepele houding van het SFB. De werk nemersvertegenwoordiger van de vertrouwensin stantie bouw heeft daarvoor de volgende verkla ring: ‘Bij mensen met een dienstverband voor onbepaalde tijd is een aantal zaken anders gere geld. Naast het garantieloon krijgt men premie- toeslagen. Bij ontslag maakt men bezwaar om dat men denkt dat men ingeruild wordt voor een goedkopere kracht.’
Ontslagmotieven als disfunctioneren komen rela tief weinig voor ook als er alleen maar de inhou delijke zaken worden bekeken. Verrassend is daarom dat er van de zaken die bij deze vertrou wensinstantie komen in 19% van de gevallen een ontslagvergunning wordt geweigerd.
Vertrou wensinstan ties 2.6. Samenvatting
Uit de tabellen blijkt dat de ontslagzaken bij elk van de vijf bedrijfstakken een eigen typisch beeld vertonen. Bij horeca, bouw en confectie hebben we met kleine bedrijven te maken met wisselen de werknemers. Bij de metaal en het bankwezen overheersen meer de grote bedrijven en werkne mers met langdurige dienstverbanden. Bij confec tie en bouw worden de ontslagen meestal door bedrijfseconomische omstandigheden bepaald. In de horeca en sterker nog bij bankinstellingen ligt het motief vooral in de persoon van de werkne mer. Per bedrijfstak verschillen de factoren welke van invloed zijn op de individuele ontslagzaak. Dit rechtvaardigt in beginsel een diversiteit in procedures bij de verschillende vertrouwens- instanties.
3. De beoordeling van ontslagzaken door ver- trouwensinstanties
Een belangrijk verschil, dat al in de inleiding werd vermeld, tussen een vertrouwensinstantie en de normale ontslagcommissie is de achtergrond van de commissieleden. Bij de vertrouwensinstanties hebben de leden die adviseren omtrent een ont slagzaak direct dan wel indirect een band met de betreffende bedrijfstak. Zo hebben in de vertrou wensinstantie metaal zowel een vertegenwoordi ger van de metaalwerkgeversorganisatie FME als ook een werkgever van een installatiebureau zit ting. Van werknemerszijde zijn het districtbe- stuurders of kaderleden van de betreffende vak bond.
3.1. Procedureverschillen
De ontslagambtenaar zorgt dat hoor en weder hoor heeft plaatsgevonden en schrijft een advies bij het dossier. Bij de vertrouwensinstanties me taal en confectie gaat de procedure hetzelfde als de procedure van de ontslagcommissie van het GAB. De leden van de vertrouwensinstantie ko men bijeen, bij de Arbeidsinspectie of bij het GAB. De ontslagambtenaar draagt de zaken voor en de leden brengen daarna mondeling advies uit. De leden van de vertrouwensinstantie horeca krij gen de dossiers wel opgestuurd maar komen ook in vergadering bijeen met een lid van de Arbeids inspectie en een ontslagambtenaar. Bij de com missies van het bankwezen en de bouw verloopt de hele advisering schriftelijk. Het werknemers- lid stuurt het dossier door naar het werkgevers- lid en via de Arbeidsinspectie komt het dossier weer terug bij het GAB. Na de advisering door de vertrouwensinstantie volgt de beslissing door de directeur GAB. In de meeste gevallen zal hij
daarbij een unaniem advies van een vertrouwens instantie volgen.
Men kan in het district Amsterdam drie soorten vertrouwensinstanties onderscheiden:
1. De ‘actieven’
Hierbij is er overleg tussen de sociale partners en kan men elkaar met argumenten trachten te overtuigen. De advisering wordt in een ver gadering aan de ontslagambtenaar bekend ge maakt. Er is een afgesproken vergaderfrequen tie.
2. De ‘incidentelen’
Hier wordt door middel van een schriftelijke omloop geadviseerd. Er is nauwelijks contact tussen de vertegenwoordigers van werknemers en werkgevers. De inschakeling is afhankelijk van het doorsturen door de ontslagambtenaar. 3. De ‘ingeslapenen’
Bij deze is het onduidelijk of er ‘papieren’ ad viesleden of echte adviesleden zijn. Door het GAB worden zij gepasseerd.
Voor de vertrouwensinstanties metaal en horeca is de advisering een continue taak. Eens per maand komt men bijeen waar dan een aantal dos siers op de agenda staat. Bij confectie is het aan tal beduidend minder, of men bijeenkomt hangt ervan af of er zaken zijn. De mondelinge advise ring lijkt hier een overblijfsel van de tijd dat er wel regelmatig ontslagzaken speelden. Metaal, horeca en confectie kunnen wij tot de actieve vertrouwensinstanties rekenen.
De aanvoer van zaken is bij banken te inciden teel en bij de bouw te conjunctureel bepaald om een mondelinge advisering te starten. Men heeft er in beide instanties ook geen behoefte aan. Ban ken en bouw kunnen wij onder de ‘incidentelen’ rangschikken. Bij de mondelinge procedures draagt een van de ontslagambtenaren de zaak voor. Volgens de meeste commissieleden gebeurt dat op een ‘zo objectief mogelijke manier’. Bij de vertrouwensinstantie horeca blijft de rol van de ontslagambtenaar beperkt tot het inventarise ren van de meningen van de leden. In hoeverre een ontslagambtenaar invloed uitoefent bij het voordragen van een zaak is op grond van een en kele observatie niet te zeggen. Door commissie leden werd daar in ieder geval amper over ge klaagd. De meest kritische uitspraak daarover: ‘Sommige geven een eigen mening achter elke zin, dat kan storend zijn.’
Bij een schriftelijke procedure bestaat die invloed uit het schriftelijke advies welke de behandelend ambtenaar bij de zaak schrijft. Gezien de grote waarde die commissieleden hieraan hechten kan
dit advies een commissielid en zijn taak beïnvloe den. Een ander verschil dat voortvloeit uit het onderscheid mondeling-schriftelijk is de partici patie van de Arbeidsinspectie. Bij de mondelinge advisering is een vertegenwoordiger van de Ar beidsinspectie aanwezig. Bij de schriftelijke advi sering is de Arbeidsinspectie niet meer dan brie venbus voor het GAB. Het dossier wordt daar niet inhoudelijk bekeken. De functie van de Arbeids inspectie bij de mondelinge advisering wordt nog al verschillend beoordeeld. De helft van de com missieleden vindt de Arbeidsinspectie nuttig als voorlichter van bedrijven. In het algemeen ziet men de Arbeidsinspectie als een objectieve derde die meepraat over een dossier. De arbeidsinspec teurs hebben daarbij het voordeel dat zij ook in ander verband inzicht in de bedrijfspraktijk heb ben. Het meedraaien in een ontslagcommissie geeft hen een beter ‘all round’ perspectief. De Arbeidsinspectie staat op het punt te verdwij nen uit de ontslagcommissies. De helft van de commissieleden vindt dat daarmee een stuk ob jectiviteit uit de procedure wegvalt. De menin gen van de arbeidsinspecteurs zelf zijn ook ver deeld: sommigen vinden dat het GAB het ook zonder hen kan. Anderen vinden het verdwijnen jammer en zijn van mening dat het GAB meer van hun onderzoeksmogelijkheden gebruik zou moeten maken.
De procedures van de vijf vertrouwensinstanties lopen sterk uiteen. De procedure is soms vrijblij vend en afhankelijk van de activiteit van bepaalde personen. Vindt de ontslagambtenaar dat een procedure te lang duurt bij een vertrouwensin- stantie dan zal hij de zaak in de gewone commis sie brengen. Daar waar vertrouwensinstanties bij eenkomen (metaal, horeca en confectie) is meer tegenstelling in de arbeidsverhoudingen van de bedrijfstak te verwachten. De vertrouwensinstan ties hebben juist dan een pacificerende functie (met alle voor- en nadelen vandien).
3.2. Een juridische o f beleidsmatige procedure? Een belangrijke vraag voor ons was hoe commis sieleden zich opstellen bij de advisering. Is de ad visering voor een belangrijk deel belangenbehar tiging (beleidsmatig) of stelt men zich neutraler op en hanteert men niet-instrumentale rechtvaar- digheidscriteria (juridisch)? De vragen in de in terviews die hierop gericht waren hielden in of men wel eens gebeld werd door werkgevers/werk- nemers of op andere wijze van een ontslagzaak op de hoogte was. De werkgeversvertegenwoordi gers, op één na, antwoordden dat men slechts in cidenteel contact had. De meeste zaken waar
men een oordeel over moet geven kende men niet. Sommigen erkenden wel dat men adviezen aan werkgevers geeft over hoe een aanvraag op te stellen. Eén van hen helpt daar ook bij. Op de vraag of dat geen problemen geeft bij de beoor deling in de commissie stelde hij: ‘Nee, dat zie ik niet als een probleem. Als ik hen begeleid dan noem ik enkele invalshoeken waarom bijvoor beeld iets geen eenvoudige zaak is om erdoor te krijgen. Ik geef ook andere mogelijkheden aan. Als een bedrijf een aanvraag doorzet dan steun ik hem, daarvoor zit je hier. Dan haal ik alles uit de kast om die aanvraag zo goed mogelijk te on dersteunen. Ik zit daar in de commissie om de belangen van die man te behartigen, dat kan ik rustig doen. Uiteindelijk beslis ik niet maar ad viseer ik.’
De opstelling van deze werkgeversvertegenwoor diger moet als een uitzondering worden be schouwd. De meesten stellen zich toch terug houdend op, zoals deze werkgeversvertegen woordiger: ‘Ik loop er niet mee te koop dat ik in die vertrouwensinstantie zit. Verder neem ik een zo neutraal mogelijke positie in. Als een werk gever een onzorgvuldig beleid voert ga ik hem niet helpen, laat ik mij niet voor zijn karretje spannen. Wel ga ik met zo’n man overleggen.’ Sommige werkgeversvertegenwoordigers twijfelen of het geven van adviezen aan werkgevers tijdens een lopende procedure wel kan: ‘Dan zeg ik stuur maar alle papieren. Het is onduidelijk of dit wel juist is gezien de positie van een commissielid, moet deze nu volstrekt als een rechter onafhan kelijk beslissen of ben je ook belangenbeharti ger. Dat is het zoveelste bezwaar tegen deze pro cedure. Je positie in de commissie is niet duide lijk. Ik hou het maar op het midden van deze twee.’
De werkgeversvertegenwoordigers hebben zelden informatie over een ontslagzaak voordat men via het GAB kennis nam van het dossier. Dit wijst eerder op een neutrale opstelling dan op een op stelling als belangenbehartiger.
De werknemersvertegenwoordigers beschikken meestal ook niet over voorinformatie van een ont slagzaak. Soms wordt men door een lid ingelicht of door een collega bij de betreffende vakbond. Districtbestuurders stellen ook wel eens verweren op voor werknemers in de GAB-procedure. Men zorgt ervoor dat men dan niet over deze zaak in de commissie een oordeel hoeft te vellen. Zo’n zaak is dan meestal wel bekend bij de collega en een van de vertegenwoordigers erkent dat hij er bij vakbondsleden ‘een schepje bovenop doet’,
Vertrou wensinstan ties maar ‘uiteindelijk gaat het om de argumentatie’.
Waarschijnlijk is er alleen een verschil in het op treden in de commissievergadering maar maakt het inhoudelijk weinig uit of de werknemer lid is van een vakbond of niet. ‘Vanuit de positie van de werknemer probeer je een zaak zo reëel mo gelijk te bekijken. Het heeft geen zin om gelijk te roepen: “weigeren” . Het moet goed onderbouwd zijn. Ik ga geen uur in de verdediging voor een zaak waarbij dat geen zin heeft, bijvoorbeeld een reorganisatie.’
Belangenbehartiging komt zowel bij de werkge vers als bij de werknemersleden van de commis sies nauwelijks voor. Bij de vertrouwensinstanties horeca en banken gaat deze onafhankelijke op stelling het verst. De houding is dermate genuan ceerd dat men zich meer een rechter voelt dan een belangenbehartiger. De procedure bij de ver- trouwensinstantie lijkt hierdoor meer juridisch dan een beleidsmatige conflictenstrijd tussen de sociale partners. Deze opstelling uit zich ook in de adviezen die men uitbrengt. Uit de ontslagcij- fers blijkt dat bij de metaal 96% van de adviezen van een vertrouwensinstantie unaniem is (zie tabel 5). Een werknemersvertegenwoordiger geeft daarvoor de volgende verklaring: ‘Bij verdeelde standpunten praat men vaak net zo lang door tot iemand over de streep gaat.’
Bij de vertrouwensinstantie horeca is het percen tage unanieme adviezen zelfs 100 in de onder zochte periode. Een werkgeversvertegenwoordi ger: ‘Er is altijd unanimiteit omdat men al zo lang in de commissie zit. Dan weet men van elkaar hoe zwaar bepaalde dingen voor de ander wegen.’ Het werknemerslid: ‘De mondelinge behandeling is bevorderlijk voor het bereiken van unanimiteit en een eerlijkere behandeling. Het gaat dan om de argumentatie van partijen. Daar tracht je zo objectief mogelijk over te oordelen en je probeert de ander met bepaalde argumenten te overtuigen.’ Een mondeling overleg tussen de commissieleden voordat er advies wordt uitgebracht en een juri- disch-neutrale opstelling lijkt de beste garantie voor unanieme adviezen. Bij een mondeling over leg komt er meer druk op de commissieleden te staan om tot een unaniem advies te komen, het geen voor de commissie ook meer invloed bete kent op de beslissing. Een werknemersvertegen woordiger verwoordt het aldus: ‘Mijn opvatting is dat twee personen een oordeel moeten vellen ter advies. De doelstelling moet zijn om tot een gezamenlijk oordeel te komen. Er zijn mensen die daar anders over denken die altijd willen wei geren of toestaan maar als je dat doet dan wordt je niet meer serieus genomen. Als je het niet eens
wordt dan geef je de beslissing bovendien uit han den, aan een derde.’
Indien een vertrouwensinstantie te veel verdeel de adviezen geeft zal ze haar bestaansrecht onder graven want de directeur van het GAB kan dan een zelfstandige beslissing nemen. Dit is eveneens een factor die het streven naar unanimiteit van een vertrouwensinstantie zal bevorderen. Daar waar geen mondeling overleg is en de commis sieleden louter schriftelijk advies uitbrengen ont breekt de druk om tot een unaniem advies te ko men. Immers één van de leden weet nooit wat de ander zal adviseren omdat dit los van elkaar ge schiedt. De verantwoordelijkheid om tot een una niem advies te komen ligt dan bij één persoon, de laatste die adviseert. Verdeelde adviezen komen in deze schriftelijke procedure dan ook meer voor. Tabel 5 wijst uit dat het percentage unanie me adviezen minder is bij vertrouwensinstanties die op deze manier adviseren, namelijk bij de bouw en het bankwezen. Niet alleen de aard van de procedure zorgt hier voor meer verdeelde ad viezen. De oorzaak hiervan kan ook gelegen zijn in het feit dat alleen de moeilijke gevallen aan het GAB worden voorgelegd.
Uit het voorgaande moet men concluderen dat alleen de actieve, mondeling adviserende vertrou wensinstanties goed functioneren. Doordat er ge regeld vergaderingen zijn is er bovendien geen gevaar voor vertraging van de procedure. In de mondelinge procedure kan ook de deskundigheid van de commissieleden naar voren komen. In het algemeen blijft die deskundigheid beperkt tot al gemene kennis van de bedrijfstak en de arbeids verhoudingen daarbinnen. Soms weet men meer van bepaalde bedrijven en wordt achtergrond informatie tijdens de vergadering ingebracht. De Arbeidsinspectie kan daarbij ook een rol spelen. Hebben beide vertegenwoordigers een grote des kundigheid van de bedrijfstak dan komt men makkelijker tot unanieme adviezen. Een derge lijke gang van zaken werd althans geconstateerd bij de vertrouwensinstantie horeca. Een vertrou wensinstantie waar de procedure vlot verloopt en die een hoog percentage unanieme adviezen pro duceert zal door het GAB eerder als volwaardige adviesinstantie worden gezien dan daar waar deze elementen ontbreken. Zij zullen op den duur door het GAB worden gepasseerd.
Het feit dat commissieleden zich doorgaans on afhankelijk opstellen, er een streven is naar una nimiteit en er weinig contact is met de betref fende achterban rechtvaardigt de conclusie dat de procedure bij een vertrouwensinstantie min der beleidsmatige en meer juridische kenmerken
bevat. Er is meer sprake van onafhankelijke arbi trage dan van een procedure waar de sociale part ners hun collectieve belangen verdedigen. De gang van zaken wijkt daarbij nauwelijks af van de gewone ontslagcommissie van het GAB. Van een procedure die afgestemd is op de specifieke ken merken van een bedrijfstak valt weinig te merken. De deskundigheid van de vertegenwoordigers uit de bedrijfstak is vaak vrij algemeen. Zo vertelde een van de vakbondsleden van de metaal-com- missie dat hij eigenlijk een ‘chemieman’ was maar dat dit voor dit werk weinig uitmaakt. Die des kundigheid wordt daarnaast nog gerelativeerd door de invloed die ontslagambtenaren impliciet uitoefenen. De kennis van het ontslagrecht, richt lijnen en arbeidsverhoudingen van deze ambtena ren klinkt door in hun adviezen die door alle le den nuttig, waardevol dan wel belangrijk worden geacht. Voor een afwijking daarvan dient men dus goede argumenten te hebben.
Vanuit de Arbeidsbureaus en ook vanuit het Di- rectoraat-Generaal voor de Arbeidsvoorziening van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkge legenheid valt een tendens te bespeuren om de in schakeling van vertrouwensinstanties te beper ken. Voornaamste reden lijkt hiervoor te zijn de beperking van de proceduretermijn. Inschakeling van een vertrouwensinstantie verlengt de proce duretermijn hetgeen bij het Ministerie politiek ge voelig ligt door de kritiek van werkgeversorgani saties op dit punt.9 Daarnaast bestaat er op de GAB’s vaak een onvoldoende inzicht welke ver trouwensinstanties er zijn en welke er nog als zodanig functioneren. Een verdergaande juridi sering en veralgemenisering van de procedure zal waarschijnlijk het afsterven van het instituut ver trouwensinstantie betekenen, immers er is dan geen of nauwelijks verschil meer met de normale ontslagcommissie van het GAB.
4. De kwantitatieve betekenis van het GAB bij ontslag
Bij de vertrouwensinstanties van het GAB komt
maar een klein deel van de ontslagen die het GAB behandelt. Onze gegevens per bedrijfstak lopen uiteen van minder dan 5 tot 15% van het totaal. Maar niet alleen het aandeel van contentieuse zaken voor de vertrouwensinstanties verschilt van bedrijfstak tot bedrijfstak, dit verschilt ook in de mate waarin het GAB überhaupt wordt ingescha keld als toetser van ontslagen. De vraag die tij dens het onderzoek rees was hoe groot het aan deel is van de ontslagen die door het GAB wor den getoetst. Afgezien van de uitzonderingen welke genoemd worden in de artikelen 2, 6 lid 5 en 32 BBA (waarin bepaalde groepen zoals amb tenaren, geestelijken en werknemers van de gra fische bedrijfstak buiten de werkingssfeer van het BBA worden gesteld) rijst de vraag welk deel van de arbeidsverhoudingen wordt beëindigd via we derzijds goedvinden en door het aflopen van tij delijke contracten. Ook in die gevallen is name lijk een toetsing door de directeur van het GAB niet vereist. Om enig inzicht hierover te verkrij gen hebben wij bij de bedrijfsverenigingen, waar onder de vijf bedrijfstakken vallen, cijfers opge vraagd omtrent aanvragen voor werkloosheids uitkeringen in dezelfde periode als er ontslag aanvragen bij het GAB waren. Bij de vergelijking tussen deze twee eenheden moet met de volgen de problemen rekening worden gehouden: 1. Voor een bedrijfsvereniging is de woonplaats
van de werknemer het criterium voor de be handeling van de aanvraag, voor het GAB is dat de plaats waar de werknemer werkt. In het geval van Amsterdam kan men veronder stellen dat de werkelijke verschillen daardoor nog groter zijn.
2. De cijfers welke betrekking hebben op aantal WW-meldingen voor de bedrijfstakken banken en confectie zijn afgeleiden van landelijke cij fers. Het percentage in Amsterdam afgehan delde zaken is gedeeld op het totaal aantal meldingen.
Het volgende beeld ontstaat:
Tabel 6. Vergelijking tussen aantallen ontslagen bij het GAB en aantallen aanvragen voor een WW-uit kering
Metaal Horeca Banken Confectie Bouw
Aantal ontslagen GAB
(incl. collectieve) 376 120 20 39 84
Aantal meldingen voor een
WW-uitkering 821 558 28 39 431
Bronnen: cijfers GAB onderzoek. GAK en SFB, afdeling statistiek en onderzoek.
Vertrouwensinstanties Vanuit deze cijfers zou blijken dat er in ruime
mate in de verschillende bedrijfstakken ontslagen plaatsvinden die buiten het GAB omgaan, met name in de metaal, horeca en bouw. Bij de bouw is dat relatief het meeste, doch de reden daarvoor werd al eerder genoemd: het Sociaal Fonds Bouw nijverheid eist niet in alle gevallen van werkne mers dat een ontslagvergunning wordt overgelegd. Hoe dit beleid bij de andere bedrijfsverenigingen ligt is vooralsnog onduidelijk. Nader onderzoek bij bedrijfsverenigingen is noodzakelijk om in zicht te krijgen in de vraag welke rol een ontslag vergunning van het GAB speelt bij de beoordeling van het begrip onvrijwillig werkloos.10
Een mogelijke verklaring voor het grote verschil tussen GAB ontslagen en WW uitkeringen bij de metaal en de horeca zou kunnen zijn het toene mend gebruik door werkgevers van de ontbin- dingsprocedure krachtens 1639w BW bij de kan tonrechter. Uit empirisch onderzoek van deze procedure op het kantongerecht Amsterdam blijkt dat in dezelfde periode (4e kwartaal 1982) 72 verzoeken werden ingediend ter ontbinding. In dezelfde tijd handelde het GAB Amsterdam ongeveer 3500 aanvragen af. Dus, hoewel uit het onderzoek blijkt dat het aantal 1639w BW-proce- dures is toegenomen, is het kwantitatief verre van een alternatief voor de GAB-procedure. Ook uit de interviews met vertegenwoordigers van de ver trouwensinstanties krijgt men de indruk dat deze procedure geen vervangend alternatief is. De wei nigen die er mee te maken hadden zeiden dit te doen uit onvrede met de te lange procedure op het GAB. Uit voornoemd onderzoek blijkt dat dit argument niet opgaat, de proceduretermijnen ontlopen elkaar niet veel.11 Een andere verkla ring voor het verschil is het ontslag op staande voet. In die gevallen heeft de werkgever eveneens geen ontslagvergunning nodig maar zal de werk nemer niettemin een aanvraag voor een WW-uit- kering doen. Veelal heeft hij daar dan geen recht op maar om voor een uitkering van de sociale dienst (WWV of RWW) in aanmerking te komen heeft men een afwijzing van de bedrijfsvereniging nodig. Een andere manier om een GAB proce dure te omzeilen en waarvan wij verwachten dat daar veel gebruik van wordt gemaakt is het aan nemen van personeel op tijdelijke basis. Dit ge beurt op zeer veel verschillende manieren: via uitzendkrachten, oproepkrachten en andere flexi bele contracten.12 In hoeverre bedrijven anticipe ren op de GAB-procedure door er rekening mee te houden bij een aanstellings- en ontslagbeleid is een nog onontgonnen terrein. Onderzoek bij
bedrijven is een mogelijkheid om daar meer over te weten te komen.
Een laatste, meer algemene verklaring, waarom slechts een gedeelte van de ontslagen bij een GAB terechtkomt is mogelijk gelegen in hetgeen wij constateerden bij de vertrouwensinstantie. Er is hier meer en meer sprake van een gejuridificeer- de procedure. Ook het invoeren van een unifor me schriftelijke procedure bij de GAB’s wijst hierop.13 Het gaat in veel ontslagzaken om indi viduele belangenafweging door zich onafhanke lijk opstellende vertegenwoordigers. Afgezien van de vraag of het GAB daarvoor de juiste instantie is kan men ook op andere terreinen van het recht constateren dat er altijd een tendens is om juri dische procedures te vermijden. Ook op andere terreinen van het civielrecht, in het strafrecht en bestuursrecht zijn de zaken die bij een al dan niet rechterlijke instantie komen slechts een klein deel van de conflicten op dit terrein. Partijen zul len in het algemeen eerst andere wegen zoeken ter beslechting van een conflict dan dat men zich tot een derde wendt die een oordeel moet uit spreken over een geschil. In het ontslagrecht ligt dat niet anders. De procedure van art. 6 BBA is dwingend voorgeschreven doch voor partijen blijven andere wegen over om een arbeidsverhou ding te beëindigen. Kenmerkend daarvoor is het volgende interview-fragment met een werkge- verslid van een der vertrouwensinstanties, die ant woordt op de vraag wat hij doet als hij iemand wil ontslaan. ‘Ik ga altijd in overleg met de be trokkene en probeer iets te regelen. Hij gaat bij voorbeeld een poos de Ziektewet in of ik vul zijn WW-uitkering voor zes maanden aan tot 100%. Dat kost dan drie- tot vierduizend gulden, ja geld kost het altijd. Ik probeer in ieder geval te vermijden dat het via het GAB gaat, maar dat lukt niet altijd.’
5. Conclusies
Overzien wij de ontslagprocedures bij het GAB dan wordt zeer duidelijk dat er geen uniforme procedure is. Wij hebben het hier niet eens over landelijke verschillen maar alleen over de proce dures bij één groot GAB. Niet alleen verschilt de mate waarin de GAB’s per bedrijfstak worden in geschakeld, ook de wijze waarop de procedure verloopt kan uitermate grote verschillen verto nen. De meeste van deze verschillen kunnen verklaard worden uit mobiliteitspatronen en kenmerken die voor een bedrijfstak typerend zijn. Deze verschillen worden daarnaast nog versterkt door toevallige factoren zoals de persoonlijke samenstelling van vertrouwensinstanties, de
viteit van bepaalde leden en de wijze hoe ontslag- ambtenaren met de aanwezigheid van vertrou- wensinstanties omgaan.
Deze kenmerken hebben wij gekwalificeerd als elementen van informele procedures. Voor een ‘informele rechtsstaat’ bij ontslagprocedures kan pleiten dat de vertrouwensinstanties beter kun nen inspelen op de specifieke kenmerken van de bedrijfstak en hun arbeidsverhoudingen. In hun adviezen c.q. beslissingen kunnen zij zelfs dichter bij de materiële opvattingen van een redelijk- heidstoets komen dan in een formele procedurele afhandeling die voor iedere bedrijfstak dezelfde redelijkheidscriteria toepast. Het beleidsaspect dat bij de invoering van de GAB-procedure na de oorlog beslissend was is echter grotendeels ver dwenen. Beheersing van de arbeidsmarkt door het voorkomen van leegloop van bepaalde be drijfstakken vindt al sinds de jaren vijftig niet meer plaats. Toetsing van aanvragen van werk nemers komt maar incidenteel voor. De toetsing van ontslagen lijkt voor het overgrote deel een kwestie van belangenafweging in individuele ge vallen. De ontslagprocedure bij het GAB lijkt meer op een juridische procedure dan voorheen. De ontslagambtenaren zowel als de vertegen woordigers van de sociale partners stellen zich duidelijk op als ‘neutrale rechters’ en niet als belangenbehartigers van een groep.
De GAB-procedure verschilt van die bij een rech ter door de mate van diversiteit die daarin op treedt. Uit een traditioneel gezichtspunt van de voorspelbaarheid van juridische procedures valt een dergelijke diversiteit te veroordelen. Bezien vanuit een ander gezichtspunt, namelijk de ge voeligheid van deze procedures voor de nogal uiteenlopende verschillen van collectieve en in dividuele belangenconflicten, kunnen wij hier ook voordelen in zien. De civielrechtelijke pro cedure biedt in beginsel partijen slechts de mo gelijkheid er gebruik van te maken of niet. Het vermijden van procedures hoort dan altijd tot de mogelijkheden. De keuze van het wel of niet inschakelen van een vertrouwensinstantie wordt niet overgelaten aan de individueel daarbij be trokken werknemer of werkgever, maar hangt af van de activiteiten van de collectieve verte genwoordigers per bedrijfstak en de daarop al dan niet inspelende ontslagambtenaar. In plaats van de inschakeling af te laten hangen van der gelijke onzekere factoren verdient het aanbeve ling om duidelijke regels te stellen wanneer een vertrouwensinstantie moet adviseren en wan neer niet.
In principe vinden wij dat een systeem van
be-drijfstakgewijze beoordeling van ontslagen te prefereren is boven een systeem waar bedrijfs takken zijn samengevoegd. In onze analyse con cludeerden wij reeds dat diversiteit in procedure voor verschillende bedrijfstakken te rechtvaardi gen is. In de praktijk zien wij dat van deze be- drijfstakgewijze beoordeling in sommige be drijfstakken veel, in andere weinig terechtkomt. Bij verschillende vertrouwensinstanties schort het aan de gevolgde schriftelijke advies-procedure, welke te veel verdeelde adviezen oplevert en daardoor overbodig wordt. Voor alle vertrou wensinstanties geldt dat de houding van de leden naar een juridisch-neutrale opstelling tendeert. Er is niet of nauwelijks contact met de betrokkenen bij een ontslagzaak. Belangen van de bedrijfstak spelen bij de advisering geen rol, het gaat om pure individuele belangenafweging. De leden kunnen volstaan met een algemene deskundig heid over de bedrijfstak. Bij een dergelijk functio neren kunnen vertrouwensinstanties gelijkgesteld worden aan de gewone algemene ontslagcommis-
sie van het GAB. □
Noten
1. Blankenburg, E.R., L.H. van den Heuvel en A.J. Hoekema, Hoe goed werkt ontslagrecht? Onder zoeken naar de werking van ontslagrecht in Neder land, Groot-Brittannië en de Bondsrepubliek Duits land, Kluwer, Deventer 1985.
2. Het Buitengewoon Besluit Arbeidsverhoudingen (BBA) waar deze regel in art. 6 is neergelegd, kent daarop de nodige uitzonderingen. Zo zijn o.m. werk nemers bij een publiekrechtelijk lichaam en onder wijzend personeel bij onderwijsinrichtingen onder beheer van een natuurlijk o f rechtspersoon van deze toetsing uitgesloten.
3 . Pen, H., G. Schreier en S.K. Dijkstra, Ontslag. . . za ken van het arbeidsbureau?, scriptie in het kader van de cursus HSA 1974, blz. 99.
4 . Drongelen, J. van, ‘De rol van de arbeidsinspectie bij ontslagzaken’, in Blinde vlekken in het sociaal recht, bundel ter gelegenheid van het afscheid van prof.mr. B.S. Frenkel, Kluwer, Deventer 1986.
5 . Zie J. van Drongelen, t.a.p., blz. 103 en D. Kuiper, over Dr.Ir. A.H.W. Hacke, SMA 1961, blz. 617. 6 . Zie de richtlijn van 14 mei 1985, Arbvo Jura B
8507583 van het Directoraat-Generaal voor de Ar beidsvoorziening van het Ministerie van Sociale Za ken en Werkgelegenheid, blz. 5.
7 . Bedrijvenregister Gemeente Amsterdam 1983. 8 . Corpeleijn, A.W.F., ‘Arbeidsmobiliteit en werkgele-
genheidsstructuur’, in Economische Statistische Be richten, 1980, blz. 88-92.
9 . Zie o.a. het artikel van de secretaris van de werkge versorganisatie NCW, S.J.L. Nieuwsma, ‘Soepeler ontslagrecht beter voor werknemers’, in de Volks krant, Open Forum, 23 september 1982.
10. Een dergelijk onderzoek zal worden verricht door het Project Ontslagrecht van de Interuniversitaire onderzoeksgroep Arbeidsvraagstukken UvA/VU.
Vertrou wensinstan ties
1 1 . Fhijnbeen, R., Dossieronderzoek 1639w BW, ontbin ding wegens gewichtige reden, doctoraalscriptie Nederlands Recht, VU Amsterdam 1986.
1 2 . Zie voor een overzicht onder meer: W.J.P.M. Fase, ‘Versoepeling van ontslagbescherming, flexibele ar beidsrelaties voor een flexibel personeelsbestand’ in
Gids voor Personeelsbeleid, arbeidsvraagstukken en sociale verzekering, december 1984, blz. 12-16. 1 3 .Richtlijn voor een uniforme procedure van 14 mei
1985, Arbvo Jura B 8507583 van het Directoraat- Generaal voor de Arbeidsvoorziening van het Minis terie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, blz. 5.
M ededeling Program m a-adviescom m issie T ech n o lo g ie, A rbeid en O rganisatie
De Programma-adviescommissie Technologie, Ar beid en Organisatie adviseert ten behoeve van de uitvoering van het gelijkluidende onderzoekssti- tnuleringsplan van de Ministers van Onderwijs en Wetenschappen, Economische Zaken en Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
De commissie bevindt zich in een fase van pro gramma-ontwikkeling. Centrale thematiek in het programma is ‘ontwerpgericht onderzoek’. Hier onder wordt onderzoek verstaan dat gericht is op de ontwikkeling van een sociaal-wetenschappe- lijke bijdrage aan de ontwerp-vragen en -trajecten die technologische vernieuwingen met zich mee brengen.
De commissie roept onderzoekers/onderzoeks- instituten op hun voornemens en mogelijkheden van onderzoek op dit terrein bekend te maken door middel van een
‘LETTER O FIN TEN T’ Deze brief dient tenminste te bevatten:
— een beschrijving van de thematiek resp. het soort vraagstelling waar men in het licht van het TAO-programma belang in stelt;
— relevante onderzoekservaring op genoemd ter rein; gedacht dient te worden aan toegepast zowel als fundamenteel onderzoek;
— publikaties die men in dit verband heeft doen verschijnen;
— een omschrijving van de onderzoekscapaciteit die men beschikbaar heeft voor genoemde the matiek;
— de mogelijkheden resp. bereidheid die men heeft zelf in de financiering van een dergelijk onderzoek bij te dragen;
— de onderzoekers, instituten en organisaties waar men in dit verband mee zou willen samenwerken.
De programma-commissie wil zich door middel van deze brieven een overzicht verschaffen van de onderzoekscapaciteit op dit gebied. Tevens zal het materiaal worden gebruikt voor de voor bereiding van een ontmoeting met geïnteresseer de onderzoekers. Deze ontmoeting zal na de zo mer van dit jaar georganiseerd worden.
Onderzoekers die hun belangstelling reeds schrif telijk kenbaar hebben gemaakt, behoeven niet opnieuw te reageren.
Brieven dienen voor 1 augustus a.s. in tienvoud verzonden te worden aan de secretaris van de Programma-commissie Technologie, Arbeid en Organisatie, drs. C.A. Standaart, Bureau Obelon, Coolhaven 100 C, 3024 AH Rotterdam.
