H.G. Hamaker*
Naar een tripartiet bestuur voor
arbeidsvoorziening
De machtsstrijd tussen de Capetingische koningen en hun vazallen rond het jaar 1000 is van grote invloed geweest op de ontwikkeling van Westeu- ropese maatschappelijke verhoudingen in die tijd en daarna.1 Verwarring en onzekerheid kenmerk ten de regeerperioden van Hugo Capet (987-996) en van Robert II de Vrome (996-1031), omdat — in hedendaagse sociaal-wetenschappelijke be grippen gezegd — zich snel wijzigende waarden en normen de maatschappelijke orde schokten. In wezen ging het (toen al) om vraagstukken van de mocratisering en rationalisering van beleid. Is het toeval dat ook de overgang van het tweede naar het derde millennium thans gekenmerkt wordt door grote maatschappelijke turbulenties en relatief snelle veranderingen van waarden en instituties?
1. Inleiding
De democratisering van processen en organisaties, in de jaren zestig binnen de universiteiten inge zet, heeft zich sedertdien relatief snel verbreed en verbreid. Nu, zo’n twintig jaar later, worden re sultaten zichtbaar op het vlak van de maatschap pelijke besturing door overheden, die zich in alge mene zin laat kenschetsen door een geleidelijke verlegging van de besluitvorming van de top naar de basis van maatschappelijke instituties. Begrip pen als decentralisatie, deconcentratie en regiona lisatie, tezamen met politieke wilsbesluiten in termen van deregulering en privatisering, duiden op een dominante stroming in de samenleving. Deze wordt versterkt door een toenemende ten dens tot rationalisering van het beleid. Deze ont wikkelingen en maatschappelijke veranderingen laten zich op allerlei terreinen met een heel scala van voorbeelden illustreren.___________________ * Dr. H.G. Hamaker is directeur Arbeidsmarktbeleid bij het Directoraat-Generaal voor de Arbeidsvoorziening van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegen heid. De auteur was voorzitter van de departementa le werkgroep die het standpunt van het kabinet voor bereidde in m tw oord op het interim-advies van de SER inzake de rol van sociale partners in het arbeids- voorzieningsbeleid.
In deze bijdrage wordt als een voorbeeld van zo wel de democratiseringsstroming als van de ratio nalisering van het beleid aandacht besteed aan de ontwikkeling van het Directoraat-Generaal voor de Arbeidsvoorziening (Arbvo) van een onderdeel van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkge legenheid naar een zelfstandige, onder tripartiete bestuur staande, institutie in het sociaal-econo- misch beleid. Daarbij zal mede een vergelijking worden gemaakt met enkele zusterorganisaties van Arbvo in het ons omringende buitenland. Buitenlandse voorbeelden helpen ons de voor- en nadelen van een door sociale partners en overheid bestuurde organisatie voor de openbare arbeids bemiddeling duidelijker voor ogen te krijgen. De voordelen zijn wellicht na te volgen, de nadelen waar mogelijk te vermijden.
2. Voorgeschiedenis
In 1969 adviseerde de Sociaal-Economische Raad de regering om te komen tot een fundamentele herziening van de rol van de overheid op het ter rein van de openbare arbeidsbemiddeling.2 In het kort luidde de aanbeveling over te gaan tot een actief arbeidsmarktbeleid en daartoe onder meer de taak van de openbare arbeidsbemiddeling te wijzigen. In vervolg daarop bracht de Raad voor de Arbeidsmarkt in 1971 advies uit over ‘het ar beidsbureau nieuwe stijl’.3 Na een experiment van enige jaren werden de opvattingen over de ge wenste inrichting van de arbeidsbureaus geformu leerd en besloot de regering de nieuwe stijl alge meen in te voeren. Sinds enige jaren zijn alle arbeidsbureaus volgens de nieuwe stijl ingericht en werkzaam.
Op 19 mei 1980 richtte de toenmalige Minister van Sociale Zaken een verzoek tot de SER om hem te adviseren over een nieuw wettelijk kader voor het arbeidsvoorzieningsbeleid. Daarbij werd toen slechts gedacht aan het vervangen en moder niseren van het aantal oude wetten en besluiten: de Arbeidsbemiddelingswet 1930, het Koninklijk Besluit van 17 juli 1944 (Stb. nr. E51), de Wet
plaatsing minder-valide arbeidskrachten en enkele andere oude en nieuwere besluiten rond passende arbeid, vacaturemelding, e.d.
Op 9 mei 1984 antwoordde de SER met een in- terimadvies betreffende de ‘rol van sociale part ners in het arbeidsvoorzieningsbeleid’.4 Daarbij bleek dat de meningen over wat de overheid in de samenleving moét en kan sturen sterk aan het veranderen zijn.5 De overheid wordt minder ge zien als de allesbepalende bestuurder van de maatschappij, en meer als één factor in het totale spel van maatschappelijke krachten. Zo conclu deerde de SER dat arbeidsmarkt- en arbeidsvoor zieningsbeleid voor een belangrijk deel bestaat uit beleid, dat de sociale partners zelf voeren (bijv. in hun CAO-onderhandelingen), of waarover de overheid tenminste niet alleen kan beslissen. Bo vendien wees de SER op de noodzaak te komen tot een informatie-uitwisseling en tot een zekere coördinatie tussen verschillende beleidsterreinen zoals onderwijsbeleid, industriebeleid, enz. De SER acht de inbreng van sociale partners hierbij van wezenlijke betekenis en wil daarbij tevens streven naar een ver doorgevoerde deconcentra tie van uitvoeringsbevoegdheden.
Toegespitst op het allocatie-instrument van de openbare arbeidsbemiddeling, het arbeidsbureau, laat deze visie zich aldus simpelweg samenvatten: werknemers en werkgevers zijn de cliënten (de gebruikers) van het arbeidsbureau; geef hen dan ook het bestuur in handen over dat arbeidsbu reau samen met de bemiddelaar zelf, de overheid. 3 3. Naar tripartiete bestuur
In het interimadvies over de rol van sociale part ners in het arbeidsvoorzieningsbeleid wordt door de SER voorgesteld het huidige arbeidsvoorzie- ningsapparaat onder te brengen in een centraal bureau voor de arbeidsvoorziening. Dit bureau zal worden geleid door een Centraal Bestuur voor de Arbeidsvoorziening (CBA), een tripartiet or gaan, dat bestaat uit:
— drie vertegenwoordigers van de centrale werk geversorganisaties;
— drie vertegenwoordigers van de centrale werk nemersorganisaties en
— drie vertegenwoordigers van de overheid; i.c. van Binnenlandse Zaken, de Provincies (IPO) en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG).
Het bestuur zou gecompleteerd worden met een door de Kroon benoemde onafhankelijke voorzit ter zonder stemrecht.
Op provinciaal niveau bepleit de SER een provin ciaal bureau, dat een coördinerende en adviseren
de rol moet vervullen ten aanzien van de in de provincies opererende regionale arbeidsbureaus in relatie tot het provinciale en interregionale be leid. Over de precieze vormgeving en inhoud van het beleid op dit niveau wil de SER later advise ren om rekening te kunnen houden met de in SER-verband plaatsvindende discussie rond de provinciale organen voor overleg en advies. Op regionaal niveau adviseert de SER te komen tot een op de sociaal-economische infrastructuur afgestemd regionaal arbeidsbureau per COROP- gebied,6 met daaronder een groot aantal lokale steunpunten. Het regionale arbeidsbureau heeft eveneens een tripartiete bestuursvorm, bestaande uit:
— drie vertegenwoordigers van werkgevers; — drie vertegenwoordigers van werknemers en — drie vertegenwoordigers van de lokale overhe
den in de regio (gemeenten).
Het bestuur heeft een voorzitter, die tweejaar lijks uit de hierboven genoemde vertegenwoor digers wordt gekozen.
Deze besturen, met het CBA als hoogste college, stellen, aldus de zienswijze van de SER, via een jaarlijks beleidsplan het beleid grotendeels vast, waarna het, met een begroting, wordt voorgelegd aan de Minister van Sociale Zaken en Werkgele genheid. In deze visie blijft de Minister - en daar mee ook de Kamer - de eindverantwoordelijk heid houden, terwijl de overheid ook voor de ge hele financiering zal blijven zorgdragen. Dus de beslissers dragen geen eigen verantwoordelijkheid voor de kosten.
De SER beschouwt het arbeidsmarktbeleid dui delijk als een integrerend onderdeel van het soci- aal-economisch beleid. Arbeidsvoorzieningsbeleid en werkgelegenheidsbeleid zijn complementaire velden binnen het arbeidsmarktbeleid. Binnen het arbeidsmarktbeleid richt het arbeidsvoorzie ningsbeleid zich vooral op de beheersing van de aanbodzijde van de arbeidsmarkt en vormt daar mee een cruciaal onderdeel van het beleid. Een goede arbeidsvoorziening moet dan ook worden beschouwd als een wezenlijk onderdeel van een actief arbeidsmarktbeleid. Het lijkt er echter op, dat het werkgelegenheidsbeleid en het arbeids voorzieningsbeleid zich gescheiden (maar niet on afhankelijk van elkaar) ontwikkelen. Volgens de SER hoeft dat geen bezwaar te zijn voorzover het werkgelegenheidsbeleid als onderdeel van de economische politiek het karakter heeft van een generiek en voorwaardenscheppend beleid. Op lagere niveaus (bedrijfstak, provinciaal, regionaal) dient dit beleid echter wel gepaard te gaan met
Naar een tripartiet bestuur voor Arbeidsvoorziening een afstemming op de arbeidsvoorzieningsmaat- regelen.
Arbeidsmarktbeleid kan zich overigens niet tot generiek beleid beperken. Een actief arbeids marktbeleid vereist ook specifieke en selectieve maatregelen en een adequate afstemming van maatregelen op de ontwikkeling van vraag/aan- bodverhoudingen.
Inmiddels heeft het kabinet zijn standpunt be paald en de SER geantwoord. In grote lijnen on derschrijft het kabinet de visie van de SER over een tripartiet bestuur, vergroting van de samen hang binnen het sociaal-economisch beleid en meer invloed voor het regionaal bestuursniveau bij de uitvoering van het beleid.
Op een aantal punten wijkt het kabinet echter van het SER-advies af. Zo wil het kabinet verder gaan bij de overdracht van de eindverantwoorde lijkheid voor het beleid, al moet voor kabinet en parlement de mogelijkheid blijven bestaan om bestuurlijk op te treden.
Een belangrijk verschil met het SER-advies is echter dat het kabinet wil dat de sociale partners zelf ook gaan meebetalen voor het arbeidsvoor- zieningsbeleid, zodat het stellen van bestuurlijke eisen ook direct vertaald kan worden in daartoe zelf bij te dragen financiële middelen.
Ook wil het kabinet dat in plaats van de in het SER-advies voorgestelde drie vertegenwoordigers van de overheid in het CBA er vier worden aan gewezen, namelijk door de departementen van Economische Zaken, van Onderwijs en Weten schappen, van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en van Binnenlandse Zaken. Om de tripartiete verhouding te handhaven krijgen deze vier verte genwoordigers niet meer dan drie stemmen. De vertegenwoordiger van de Minister van Sociale Za ken en Werkgelegenheid zal voorzitter zijn. Over het bestuur en de bevoegdheden op lager niveau dient nog nader overleg plaats te vinden, maar dat was de SER feitelijk ook van mening.4 * * 7
4. Afbakening van bevoegdheden
Ook de regering meent dus, dat het wenselijk is dat de relaties tussen werkgelegenheidsbeleid en arbeidsvoorzieningsbeleid, maar ook de relaties tot het loonbeleid, het beleid ten aanzien van het beroepsonderwijs, het regionaal sociaal-econo misch beleid, het emancipatiebeleid, enz. in acht worden genomen. Aangezien het echter niet de bedoeling is ten aanzien van al deze beleidster reinen een tripartiete verantwoordelijkheid te realiseren, rijst de vraag hoe met name de over- heidsdeelname in het CBA moet functioneren,
zeker ter zake van het opstellen van de beleids planning.
Uit het kabinetsstandpunt blijkt, dat de regering meent dat de oplossing die de SER gekozen heeft door de betrokken departementen geheel buiten het bestuur te houden niet te rijmen is met het door de SER zelf beoogde samenhangend ar beidsmarktbeleid.
Zonder dat dit de verantwoordelijkheid van de onderscheiden Ministers en in het bijzonder de verantwoordelijkheid van de Minister van SZW voor een samenhangend arbeidsmarktbeleid aan tast, moet — lijkt mij — in het beleidsplan de ge noemde samenhang worden nagestreefd en in evenwicht gebracht met het beleid dat ter zake door elk van de sociale partners wordt nage streefd. Het is dan wenselijk dat het CBA zo onafhankelijk mogelijk zijn taken met betrekking tot arbeidsvoorziening moet kunnen vervullen. Immers, indien de regering het beleid van het CBA wil beïnvloeden dient het dat in eerste in stantie via zijn vertegenwoordigers in het CBA te realiseren. Desalniettemin kunnen er drie redenen zijn om de rijksoverheid, i.c. de Minister van SZW, bepaalde bevoegdheden te geven om het ar beidsvoorzieningsbeleid in een door het kabinet gewenste richting te sturen:
1. het arbeidsvoorzieningsbeleid kan mede wor den gezien als instrument ter uitvoering van het sociaal-economisch beleid;
2. de financiering zal voor een belangrijk deel door de rijksoverheid moeten geschieden; 3. het kabinet kan het wenselijk achten het ar
beidsvoorzieningsbeleid meer ten goede te la ten komen van specifieke categorieën, secto ren en regio’s dan het CBA voornemens is. In theorie bestaan voor een dergelijke sturing de volgende modaliteiten:
a. het verlenen van een vetorecht aan de verte
genwoordiger van de Minister van SZW in het CBA;
b. het voorschrijven van unanimiteit der beslis
singen van het CBA;
c. het geven van een goedkeuringsrecht, dan wel
vernietigingsbevoegdheid, aan de Minister van SZW;
d. he* verlenen van bevoegdheid aan de Minister
van SZW tot het geven van aanwijzingen aan het CBA.
Het komt mij voor, dat het arbeidsvoorzienings beleid zo min mogelijk moet worden belast met directe sturingsmogelijkheden vanuit de rijksover
heid buiten het CBA om. Daarom ware slechts een algemene vernietigingsbevoegdheid aan de Minister toe te kennen m.b.t. besluiten van het CBA die strijdig moeten worden geacht met de Wet of met het algemeen belang. Met andere woorden: controle achteraf. Zo mogelijk moet het begrip ‘algemeen belang’ in deze nader wor den afgebakend. Het geven van een vorm van ve torecht, zoals onder a en b , aan één van de parti cipanten in het CBA lijkt niet wenselijk, aange zien dat een inbreuk zou betekenen op het accep teren van een gezamenlijke verantwoordelijk heid ten aanzien van het arbeidsvoorzieningsbe- leid. Ook kan een vetorecht de flexibiliteit en snelheid van besluitvorming belemmeren. Boven dien staat een dergelijke eenzijdige bevoegdheid haaks op het streven om in de nieuwe structuur niet alleen de arbeidsmarktinspanningen van het huidige Arbvo in te brengen, maar ook de in spanningen welke resp. werkgevers- en werkne mersorganisaties zich getroosten.
Wel kan worden overwogen de Minister de be voegdheid te geven om aanwijzingen aan het CBA te verstrekken, daar het arbeidsmarktbeleid ook hogere doelstellingen moet behartigen dan belangen van de leden van de werkgevers- en werknemersorganisaties.
Bij deze overwegingen moet mede in aanmerking worden genomen welke positie de ministeriële vertegenwoordigers in het CBA innemen en hoe de positie van de voorzitter zal zijn.
Wat dit betreft lijkt het een merkwaardige en ge wrongen constructie om de drie zetels (i.e. stem men) voor de overheid in het CBA door vier de partementen te laten bezetten. Wie stemmen wel en wie niet? Of zou dat — nog zonderlinger — bij toerbeurt dienen te geschieden? Met name de participatie van Binnenlandse Zaken (wel een aanbeveling van de SER overigens) lijkt dubieus. Met welke ‘pet op’ zou BiZa daar moeten zitten? BiZa zou in het CBA kunnen deelnemen als
a. het verantwoordelijke departement voor het
overheidspersoneelsbeleid,dus als werkgever;of
b. als verantwoordelijk departement voor het
binnenlands bestuur.
Beide verantwoordelijkheden zijn evenwel te be perkt.
Naar mijn mening moeten de rijksvertegenwoor digers het totale sociaal-economische beleid als mede het (beroepsgerichte) onderwijsbeleid kun nen vertegenwoordigen. Hoewel het overheids personeelsbeleid met het sociaal-economische be leid wel raakvlakken heeft, is BiZa niet de eerst verantwoordelijke voor dat laatste.
Bovendien zou het onverstandig zijn BiZa als zaakwaarnemer voor het binnenlands bestuur op te nemen, zoals er ook weinig voor te zeggen valt om lokale en provinciale vertegenwoordigers in het CBA op te nemen (zoals de SER advi seert). Dit, omdat gemeenten en provincies beter vertegenwoordigd kunnen zijn in de lagere ni veaus van het CBA en omdat de vraag moet wor den gesteld of en in hoeverre de VNG en het IPO (InterProvinciaal Overlegorgaan) representatieve vertegenwoordigers namens gemeenten en provin cies kunnen afvaardigen. Zo achten bijvoorbeeld de grote gemeenten zich onvoldoende vertegen woordigd door de VNG en speelt het IPO met be trekking tot het arbeidsmarkt- en arbeidsvoor- zieningsbeleid nauwelijks een rol.
Om te voorkomen dat de Minister van SZW (in de visie van het kabinet voorzitter van het CBA mét stemrecht) te veel van zijn bevoegdheden gebruik maakt, dienen er jaarlijks duidelijke af spraken te worden gemaakt tussen CBA, Minis ter en parlement ter zake van het voortschrijden de beleidsplan en de financiering daarvan, en dient de bevoegdheid tot het geven van aanwij zingen zodanig geclausuleerd te worden, dat het principe van de tripartiete bestuursverantwoorde- lijkheid niet illusoir wordt. Eventueel kan de bevoegdheid tot het geven van aanwijzingen in beginsel beperkt blijven tot het moment waarop het jaarlijks beleidsplan moet worden vast gesteld.
De hierboven beschreven afbakening dient mede tot uitdrukking te komen in de ambtelijke onder steuning die het CBA en de Minister ten dienste staat. Ten einde het arbeidsvoorzieningsbeleid voldoende slagvaardig te maken lijkt het van emi nent belang de adviesfunctie zowel ten behoeve van de Minister als ten behoeve van het CBA zoveel mogelijk in één hand te houden. Dit is mogelijk door een aantal taken, die nu bij de Minister lig gen, bij wet te regelen ten behoeve van het CBA. Daaronder zouden in ieder geval dienen te wor den begrepen: het bemiddelingsbeleid, het scho lingsbeleid, het sectoraal en categoraal gerichte arbeidsmarktbeleid en het regionale beleid. Het zelfde zou geregeld kunnen worden voor een aantal toezichthoudende bevoegdheden, welke in het vlak liggen van wettelijke regelingen (ontslag- vergunningen verlenen o.g.v. het BBA, vergun ningverlening o.g.v. WABZ en WAZ), of die wel ke de betrokkenheid bij handhaving van de ‘pas sende arbeid’-eis in de werkloosheidsregelingen betreffende. Terwille van een zekere uniformiteit in de uitvoering zou dan een beroepsgang inge bouwd kunnen worden, waarbij het CBA dan wel
Naar een tripartiet bestuur voor Arbeidsvoorziening de Minister een uitspraak doet. Dit laatste afhan kelijk van degenen om wier belang het gaat. Voorzover de Minister zich niet kan laten bij staan door de beleidsstaf van het CBA — en dat doet zich in ieder geval voor indien hij gebruik wil maken van zijn bevoegdheden tot ingrijpen — dient hij de beschikking te hebben over een eigen ambtelijke staf die, op grond van het bovenstaan de, zeer beperkt van omvang kan zijn.
Aldus ontstaat een bestuurlijke constructie waar bij de Minister van SZW zich met betrekking tot zijn verantwoordelijkheid in het kader van het kabinetsbeleid en/of jegens het parlement betref- fènde het brede arbeidsmarktbeleid grotendeels kan laten adviseren door het apparaat onder het Centraal Bestuur, en overigens - voor zover no dig — door een kleine departementale staf. Daar mee wordt de dubbele adviesfunctie niet geheel, maar wel voor een groot deel voorkomen.
5. De financiële structuur
In de adviesaanvrage van 1980 wordt de SER een budgettair systeem in overweging gegeven, waar van de omvang afhankelijk is van de omvang van de werkloosheid: het zgn. ‘thermostaat’-artikel. In het interimadvies wordt door de SER op deze overweging niet ingegaan. De SER gaat slechts globaal op de financiering in bij het beleidsplan van het CBA, waaraan de Minister van SZW een begrotingsvoorstel verbindt en aan het parlement voorlegt. Wel spreekt de SER zich er unaniem over uit dat de financiering geheel uit rijksmidde len dient plaats te vinden.
Zoals gezegd, wil het kabinet echter dat de socia le partners zelf ook meebetalen aan het arbeids- voorzieningsbeleid. Dat ligt ook voor de hand, immers ‘geld is macht’ en alleen diegenen die meebetalen kunnen ook werkelijk aanspraak ma ken op medebestuur.
Voor de financiering van het CBA bestaan in principe twee alternatieven:
1. Via een begrotingswet. Daartoe moet jaarlijks een begroting en rekening worden opgemaakt volgens dezelfde regels als krachtens de comp tabiliteitswet voor de algemene rijksbegroting en -rekening gelden.
2. Door instelling van een Algemeen Fonds voor de Arbeidsvoorziening (AFA).
In beide situaties kan de financiering zowel uit rijksmiddelen als van derden plaatsvinden. Onder derden kunnen worden verstaan werkgevers, werknemers, provinciale en lokale overheden en bijv. het Europees Sociaal Fonds. Bovendien kan het fonds eventueel gevoed worden met middelen
uit ontvangen vergoeding voor activiteiten van het uitvoerend apparaat. In het algemeen echter zal bij financiering via begrotingswet het meren deel van de middelen van het Rijk afkomstig zijn. Essentieel voor de keuze uit de beide alternatie ven is de afbakening van de bevoegdheden ter za ke van het arbeidsvoorzieningsbeleid tussen CBA en rijksoverheid. Hiervoor werd uiteengezet waarom het gewenst is dat het CBA zoveel moge lijk zelfstandige bevoegdheden krijgt. Daarmee behoren de beihvloedingsmogelijkheden van de rijksoverheid op het door het CBA te voeren be leid dan ook evenredig te zijn aan haar rol in het arbeidsmarktgebeuren. Ook de financiële struc tuur van het CBA dient te zijn afgestemd op het gemeenschappelijke karakter van het beleid. Het is dan ook niet logisch dat de overheid alle uitga ven van het CBA voor haar rekening neemt. Het zou ook principieel niet verenigbaar zijn met een fundamentele verantwoordelijkheid van sociale partners.
De instelling van een fonds biedt voor de gewens te verantwoordelijkheidstoedeling wel mogelijk heden. Daarbij kan men overwegen, dat bedrij ven, zowel individueel als collectief, ook nu al te zamen met de rijksoverheid financiële middelen besteden aan arbeidsvoorzieningsinstrumenten (i.h.b. bij scholing). Vaak ondersteunt de over heid met financiële middelen in bepaalde mate een activiteit van bedrijven. Soms vindt dit plaats na onderhandeling, soms wordt de onderhande- ling aan partners of een bedrijfstak overgelaten en stelt de overheid middelen beschikbaar indien men tot afspraken komt, zoals bij de BVJ (Bij drageregeling Vakopleiding Jongeren). Het AFA ware zodanig op te zetten, dat deze gedeelde fi nanciële verantwoordelijkheid blijft bestaan en verder wordt ontwikkeld.
Het kabinet heeft dus duidelijk gekozen voor het tweede alternatief, hetgeen tot de volgende wijze van middelentoedeling aan het AFA kan leiden. Indien de partners zich kunnen vinden in de ge dachte van een tripartiete verantwoordelijkheids toedeling, zoals in het voorgaande omschreven, zou de rijksoverheid bereid moeten zijn om structureel een bijdrage te leveren aan het in te stellen AFA ter grootte van het huidige bedrag, dat op jaarbasis thans aan arbeidsvoorzienings beleid wordt besteed.8 Dit met name, omdat er bijvoorbeeld politieke redenen kunnen zijn om specifieke aandacht te geven aan bepaalde aan- bodcategorieën, sectoren of regio’s. De overheid gaat er daarbij vanuit, dat de financiële inspan ning die de sociale partners zich momenteel
reeds getroosten goeddeels wordt ingebracht in het tripartiet te voeren arbeidsmarktbeleid. Voorts behoeft bij het fourneren van gelden voor het in te stellen AFA niet uitsluitend te worden gedacht aan de huidige uitgaven van het departe ment van SZW en sociale partners, maar ook aan fondsen van het ESF, aan door provincies en ge meenten ter beschikking te stellen bedragen en aan inkomsten uit vergoeding voor bepaalde ge leverde diensten.
6. De situatie in het buitenland
Zoals gezegd, wil ik een beknopte poging wagen om te vergelijken met enkele buitenlandse orga nisaties voor. de openbare arbeidsbemiddeling. Met name lijkt dat in dit kader interessant omdat de SER, in navolging van het Economisch en So ciaal Comité van de EEG, een tweetal ontwikke lingen constateert die zich nagenoeg in alle lidsta ten voordoen, te weten:
— de decentralisatie van de dienstverlening op de arbeidsmarkt en
- de toenemende mate waarin door sociale part ners wordt deelgenomen aan het (tripartiete) beheer van de nationale arbeidsbureaus.9 De SER constateert, dat in de verschillende lid staten op verschillende wijze vorm wordt gegeven aan de betrokkenheid van sociale partners, maar dat gesteld kan worden dat tripartiete beheer steeds algemener voorkomt. Voorbeelden hiervan zijn: Groot-Brittannië en de Bondsrepubliek Duitsland, waar het tripartiete beheer in resp. de ‘Manpower Service Commission’ en de ‘Bundes- anstalt für Arbeit’ het meest zijn uitgekristalli- seerd. In Frankrijk is nog vrij recent voor tripar tiete beheer van de arbeidsmarkt gekozen via de ‘Agence national pour l’emploi’. Italië is doende de taken van de tripartiet samengestelde organen te versterken. In Italië is de arbeidsvoorziening meer dan in de overige lidstaten van de EG een overheidsaangelegenheid en op dit punt vergelijk baar met de huidige situatie in Nederland. In Bel gië zijn de sociale partners vertegenwoordigd in het Beheerscomité van de Rijksdienst voor Ar beidsvoorziening, waardoor zij een belangrijke rol spelen bij de uitwerking en de uitvoering van het arbeidsvoorzieningsbeleid.
In het kader van de hiervoor besproken proble matiek ten aanzien van de afbakening van be voegdheden wordt hier met name ingegaan op
a. de verhouding tussen het tripartiete orgaan en
ministeriële verantwoordelijkheden in kabinet en parlement en b. de financiële structuur.
A. Groot-Brittannië10
In Groot-Brittannië is de Manpower Services Commission (MSC) een tripartiet samengestelde bestuurscommissie die het uitvoerend apparaat voor de arbeidsvoorziening bestuurt. De MSC is dus vergelijkbaar met het hiervoor besproken CBA. De MSC, opgericht op 1 januari 1974, heeft tot taak de openbare arbeidsbemiddeling en de scholing te laten functioneren. De Commis sion bestaat uit tien leden, die voor een termijn van drie jaar benoemd worden. Zij is als volgt sa mengesteld: een voorzitter, drie leden die be noemd worden na overleg met de TUC (werkne mers), drie leden die benoemd worden na overleg met de CBI (werkgevers), twee leden die be noemd worden na overleg met de lokale overhe den en een lid afkomstig uit het onderwijsveld. De Commission staat los van de overheid, maar de uiteindelijke politieke en financiële verant woordelijkheid berust bij de Staatssecretaris voor de Werkgelegenheid. Voor wat betreft de plannen en de voorstellen van de Commission die het on derwijsveld raken is er eveneens een nauwe be trokkenheid van de Staatssecretaris voor Onder wijs.
Voor wat betreft de activiteiten van de MSC in Schotland en Wales overlegt de Commission met de Staatssecretarissen voor deze landsdelen. In de praktijk houdt de MSC zich vooral bezig met een tweetal beleidsvelden, nl. het lange-ter- mijnbeleid voor de arbeidsvoorziening en de uit voering van werkgelegenheidsprogramma’s. De daartoe benodigde middelen worden geleverd door de regering; dus de geldmiddelen komen uit de collectieve middelen en het personeel is in overheidsdienst. Deze voornaamste bron van in komsten wil overigens niet zeggen dat de MSC geen eigen inkomsten heeft. Bepaalde activiteiten kunnen kostendekkend en in concurrentie met het particulier initiatief worden ontwikkeld. Tussen de regering en de MSC vindt een regelma tige gedachtenwisseling plaats; dit gebeurt vooral via de voorzitter. Opvallend is, dat de voorzitter een directe relatie heeft met het Parlement ten aanzien van de ‘financial accountability’. De om vang en de voorgenomen besteding der begro tingsmiddelen worden tussen het departement en de MSC (zo nodig in een politieke krachtmeting) uitonderhandeld.
Met betrekking tot de relaties met de regering is er een wisselwerking tussen MSC en regering ten aanzien van het te voeren beleid, waarbij de idee- en echter veelal aangereikt worden door de
Naar een tripartiet bestuur voor Arbeidsvoorziening ring. Maar de verhoudingen zijn zodanig, dat de regering niet gauw een beleid zal doordrukken dat op fundamentele tegenstand binnen de Com- misson zal stuiten. Voorts wordt de continuïteit in het beleid bevorderd, doordat de MSC werkt met een voortschrijdend vieijaren ‘Corporate Plan’, waarin zowel het beleid geformuleerd wordt, de beleidsdoelen gekwantificeerd worden en de beschikbare middelen in geld en personeel aangegeven worden.
B. West-Duitsland11
ln West-Duitsland is de verantwoordelijkheid voor het arbeidsvoorzieningsbeleid over twee or ganen verdeeld, namelijk:
1. het ‘Bundesministerium für Arbeit un Sozial Ordnung’ (AuSO) en
2. de ‘Bundesanstalt für Arbeit’ (BA).
Het ministerie is verantwoordelijk voor het ar beidsmarktbeleid en het arbeidsvoorzieningsbe leid. Het algemene kader en de richting van het arbeidsvoorzieningsbeleid worden door het mini sterie bepaald en aangegeven. De Bundesanstalt is de uitvoerder van het arbeidsvoorzieningsbeleid en mag binnen de uitgestippelde kaders van het ministerie het arbeidsvoorzieningsbeleid inhou delijk verder bepalen. Zij kan bijv. bepaalde prioriteiten stellen. Het ministerie houdt toe zicht op de BA voorzover zij niet binnen de wet telijke kaders van de regering blijft. Het arbeids voorzieningsbeleid, het beroepsopleidingsbeleid en het opleidingsbeleid ten behoeve van mensen die willen gaan werken maar nog geen werk heb ben (leerlingstelsels bijv.) en de uitvoering van de werkloosheidsverzekeringen (met name de uitkeringen) zijn geheel gedelegeerd aan de BA. Het ministerie van AuSO controleert dus de Bundesanstalt, voornamelijk met betrekking tot het naleven van de wet en de richtlijnen en doeleinden van de regering. Met inachtneming van deze wettelijke begrenzingen heeft de BA twee belangrijke bevoegdheden:
1. het recht van zelfstandig opstellen van de be groting. Deze begroting moet echter wel goed gekeurd worden door de Ministeries van AuSO en van Financiën en door het Parlement; 2. het recht tot het maken van richtlijnen op het
gebied van de arbeidsvoorziening die rechts kracht hebben.
De grondslagen van de arbeidsmarktpolitiek wor den dus door de Bondsregering vastgesteld. De Bundesanstalt wordt echter vaak ingeschakeld als
adviserende instantie bij de beleidsbepaling door de Bondsregering op het gebied van de arbeids marktpolitiek. Door haar specialistische vakken nis heeft de BA vaak een grote invloed op het be leid van het Ministerie van AuSO.
Het negatieve gevolg van de Duitse constructie is echter, dat zowel het ministerie als de BA over een vrij omvangrijke beleidsstaf beschikken met alle bureaucratische gevolgen en competentie- oorlogen van dien.
Een drietal organen op centraal niveau besturen de BA. Zij bestaan elk voor éénderde deel uit ver tegenwoordigers van werkgevers, voor éénderde deel uit vertegenwoordigers van werknemers en voor éénderde uit overheidsvertegenwoordigers (de zgn. ‘Öffentliche Bank’).
Het idee van zelfbestuur is op alle niveaus van de BA doorgevoerd. Deze organen op centraal ni veau zijn:
— de ‘Verwaltungsrat’, dit is de beleidsbepalende instantie van de BA;
— de ‘Vorstand’, die als taak heeft de dagelijkse leiding en het management van de BA te ver zorgen;
— de ‘Präsident’, die de uitvoerder is van de be slissingen die door de Vorstand genomen wor den.
Via de Verwaltungsrat en de Vorstand heeft de BA regelmatig contact met het Bundesministe rium.
Op landelijk en lokaal niveau is de beleidsruimte vrij gering. Men kent een sterk gecentraliseerd sys teem van bevoegdheden in Duitsland. In de BA wordt het beleid bepaald voor de verschillende niveaus; naar beneden toe wordt de beleidsruimte snel kleiner.
Om haar taken goed te kunnen uitvoeren vraagt de Bundesanstalt op grond van een begroting een jaarlijkse bijdrage van zowel werkgevers als werk nemers. Deze bijdrage lag voor 1985 op 2,2% van de loonsom voor zowel werknemers als werkge vers. Als het totaalbedrag aan bijdragen niet vol doende is en men ook geen reserves meer heeft, dan is de regering op grond van het ‘Arbeits förderungsgesetz’ verplicht om het tekort aan te vullen. Op die basis heeft de Bondsregering (me- de)zeggenschap over de aanwending van de middelen.
De begroting wordt voorbereid door de Vorstand en vastgesteld door de Verwaltungsrat. Daarna moet de begroting worden goedgekeurd door de regering en het Parlement.
C. Frankrijk11
In Frankrijk zijn de ontwikkeling en de uitvoe ring van het arbeidsvoorzieningsbeleid en het werkgelegenheidsbeleid toebedeeld aan de vol gende organen:
1. le délégation à l’Emploi (DE); 2. le comité supérieur à l’Emploi (CSE); 3. l’agence nationale pour l’Emploi (ANPE); 4. l’agence nationale pour la formation profes-
sionelle des adultes (AFPA); 5. UNEDIC/ASSEDIC.
De DE heeft de bevoegdheden op het gebied van de beleidsbepaling met betrekking tot de arbeids voorziening en de arbeidsmarkt en ten aanzien van het scholingsbeleid. Bovendien heeft de DE het beheer over de uitvoeringsorganisaties ANPE en AFPA.
De délégué (de voorzitter van de DE) wordt door de Minister van Werkgelegenheid benoemd. Voor de uitvoering van het werkgelegenheidsbe leid beschikt de DE over externe diensten voor werkgelegenheidsmaatregelen.
De minister belast met het werkgelegenheidsbe leid krijgt zijn beleidsadviezen van het CSE. Het Comité is tripartiet samengesteld en heeft slechts adviserende bevoegdheden. Die adviezen zijn voor de Minister (en/of de regering) niet bindend, maar het komt (begrijpelijk) maar weinig voor dat de Minister de adviezen van het CSE naast zich neerlegt. De CSE geeft haar mening over de doeleinden en de toepassing van het werkgelegen heidsbeleid.
Het ANPE is een tripartiet beheerd, publiekrech telijk orgaan, dat onder de verantwoordelijkheid van de Minister van Werkgelegenheid valt en dat als belangrijkste taak de openbare arbeidsbemid deling heeft. De verantwoordelijkheid van het ANPE naar de Minister loopt via de DE.
Ook het AFPA is een tripartiet orgaan onder de verantwoordelijkheid van de Minister van Werk gelegenheid. Haar voornaamste taken zijn het (beroeps)-opleidingsbeleid en het scholingsbeleid, alsmede de aandacht voor categorieën met een zwakke arbeidsmarktpositie. Ook hier loopt de verantwoordelijkheidslijn naar de Minister via de DE.
De ‘Délégation à 1’Emploi’, een directie van het ministerie van Werkgelegenheid, is dus verant woordelijk voor het totale arbeidsmarkt- en werkgelegenheidsbeleid, waarbij de arbeidsvoor ziening door ANPE wordt uitgevoerd en het scholingsbeleid door AFPA.
UNEDIC en ASSEDIC zijn non-profit organisa
ties die als taak het beheer over het stelsel van werkloosheidsverzekeringen hebben. ASSED1C opereert op regionaal niveau en UNEDIC op na tionaal niveau. Het geld voor UNEDIC en ASSE- DIC komt rechtstreeks van werkgevers en werk nemers. Dit is de reden dat UNEDIC EN ASSE- DIC bipartiet bestuurd worden.
Hoewel de UNEDIC formeel volledig zelfstandig door de sociale partners wordt bestuurd, kunnen overheidsmaatregelen indirect maar diepgaand het reilen en zeilen van de UNEDIC beïnvloeden, bijv. door eenzijdige wijzigingen van de pensioen gerechtigde leeftijd.
ANPE en AFPA maken ieder hun eigen begroting op. Vaststelling geschiedt door de Minister; goed keuring door het Parlement. De budgetten zijn als zodanig een geïntegreerd onderdeel van de be groting van het departement. Het is dus de over heid die voor 100% financiert; slechts het be heer is in tripartiete handen.
D. België11
De volgende publieke organen zijn in België be last met het werkgelegenheidsbeleid:
1. het Ministerie van Tewerkstelling en Arbeid en
2. de Rijksdienst voor de Arbeidsvoorziening (RvA).
In België wordt elke minister bijgestaan door een ministerieel kabinet en door diverse administra ties (directoraten). Het ministerieel kabinet be studeert de politieke kanten van het beleid en be kijkt de regeringsstandpunten. De verschillende administraties zijn competent ten aanzien van het bestuderen van de technische aspecten van het beleid en ten aanzien van de uitvoering van wet telijke regelingen. Voor zover dit de arbeidsbe middeling, scholing en werkloosheidsuitkeringen betreft gebeurt dit via de RvA.
De Administratie van de Werkgelegenheid oefent toezicht uit op de RvA en is belast met het ont wikkelen van het werkgelegenheidsbeleid en de terugkoppeling van de resulaten ervan. Bovendien dient zij de integratie van het werkgelegenheids beleid in het nationale sociale beleid te bevorde ren.
De Rijksdienst voor de Arbeidsvoorziening wordt bestuurd door een paritair beheerscomité, be staande uit zeven vertegenwoordigers van werkge versorganisaties en zeven vertegenwoordigers van werknemersorganisaties. Los van dit beheersco mité zijn er ook leden van de overheid belast met het beheer van de RvA. De Ministers van Finan ciën en van Tewerkstelling en Arbeid hebben
Naar een tripartiet bestuur voor Arbeidsvoorziening daarbij een vetorecht. Zij kunnen dat vetorecht gebruiken als zij vinden dat de RvA beslissingen neemt die niet binnen de kaders van de wet lig gen en bij alle beslissingen met betrekking tot het personeel en het budget. De RvA is tot nu toe ge organiseerd op nationaal niveau, maar zij zal in de toekomst georganiseerd worden op gewestelijk niveau, resp. in Wallonië, Vlaanderen en Brussel. Deze RvA’s zullen als taak de arbeidsbemiddeling en de beroepsopleiding krijgen.
Hoe men deze gewestelijke RvA’s gaat coördine ren is nog niet duidelijk. In principe is het heel goed mogelijk dat er per gewest een verschillend beleid ten aanzien van de arbeidsvoorziening ge voerd gaat worden. Het beleid wordt dan toege spitst op de gewestelijke problemen die er liggen. De taken van de gewestelijke RvA’s zullen uitslui tend op het terrein van de uitvoering van de ar- beidsvoorzieningsmaatregelen, de arbeidsbemid deling en de beroepsopleiding liggen. De nationa le RvA verzorgt op dit moment ook de werkloos heidsuitkeringen. Deze taken zullen op nationaal niveau geregeld blijven.
De RvA heeft dus slechts beleidsuitvoerende ta ken; zij is niet vrij om haar eigen beleid te bepa len. De Minister van Tewerkstelling en Arbeid neemt uiteindelijk de beslissingen, maar de RvA bereidt het uitvoeringsbeleid voor en doet voor stellen met betrekking tot prioriteitstellingen. Op het Ministerie van TenA liggen derhalve alle beleidsbepalende bevoegdheden.
Met betrekking tot de financiering stelt de RvA haar eigen begroting op, welke door het Beheers comité van de RvA dient te worden vastgesteld en door de Minister van TenA goedgekeurd. Bij de vaststelling van de begroting blijft de ministe riële stem ten volle doorslaggevend. De middelen ten behoeve van de RvA worden voor ca. 70% verkregen via de begroting van het ministerie en voor ca. 30% door premieheffing bij werkgevers en werknemers via de Rijksdienst voor Sociale Zekerheid.
7. Conclusies
‘In algemene zin’, zo schrijft de SER, ‘is de vraag naar de inrichting van de organisatie van de ar beidsvoorziening verbonden met de maatschappe lijke normen en waarden waarin zij is ingebed’.12 In de (in de inleiding van dit artikel genoemde) maatschappelijke ontwikkeling naar een demo cratisch besluitvormingsmodel en een toenemen de rationalisering van beleid is die inbedding te rug te vinden. De relatief snelle wijzigingen in de vigerende waarden en normen vormen daarbij een versnellende en een maatgevende factor. In
het sociaal-economisch beleid, en in het hier ge noemde voorbeeld van het arbeidsmarkt- en ar- beidsvoorzieningsbeleid, is de participatie van werkgevers- en werknemersorganisaties daarbij van snel toenemende betekenis geworden. Een onnodig gedetailleerde centrale overheidsbe moeienis wordt in die ontwikkeling niet effec tief geacht. In de woorden van de SER: ‘mon dige burgers oefenen in een pluriforme samenle ving niet alleen invloed uit via de lijnen van de democratie, maar ook op basis van functionele betrokkenheid bij het arbeidsbestel’.13
De ondersteuning door sociale partners van het beleid met betrekking tot knelpunten op de ar beidsmarkt, in het bijzonder met betrekking tot een optimale arbeidsallocatie, heeft in het ons omringende buitenland reeds geleid tot vormen van bestuurlijke participatie. Decentralisatie van besluitvorming, zowel in territoriale als in func tionele zin, naast een voorwaardenscheppend be leid van de centrale overheid, leidt tot tripartiete bestuursvormen bij beleidsbepaling en beleids voering.
De eigensoortige ontwikkeling van de positie en de rol van de Nederlandse sociale partners in het sociaal-economische beleid in ons land, in het arbeidsmarktbeleid in het bijzonder, maakt het vanzelfsprekend onmogelijk om één bepaald buitenlands ‘model’ als voorbeeld te nemen. Zo lijkt de zgn. ‘dubbelslag’ in Duitsland, waarbij de verantwoordelijkheid voor het beleid over mi nisterie en Bundesanstalt zijn verdeeld, een voor Nederland wel zeer ‘dure’ oplossing die in zijn bureaucratische gevolgen ook geen recht zou doen aan de in ons land in gang gezette ontwik keling van deregulering en privatisering.
Het Engelse systeem van een tripartiet beheerd uitvoerend apparaat bij een volledige politieke en financiële verantwoordelijkheid voor de overheid moge wellicht efficiënt werken in de uitvoering, het is geen gedeelde beleidsbepaling en -verant woordelijkheid.
De Franse structuur van een vijftal organen lijkt — voor Nederland — overdreven gecompliceerd. De beleidsbepaling (bij de Délégation a 1’Emploi) en de uitvoering (bij ANPE en AFPA) zijn te zeer gescheiden om van een wezenlijke vorm van
mede bestuur door sociale partners te kunnen
spreken. Hetzelfde bezwaar geldt het Belgische model, waarbij de RvA evenmin vrij is om haar eigen beleid te bepalen.
Het aantrekkelijke van een te ontwikkelen Neder lands systeem van tripartiet bestuur voor Arbvo
kan juist gelegen zijn in een zo vèr mogelijke de centralisatie van besluitvorming en het in één hand verenigd houden van de beleidsbepaling èn de uitvoering van het beleid, met behoud van de eigen parlementaire verantwoordelijkheid van Mi nistens) en Parlement. De buitenlandse construc ties leren, dat de wijze van financiering in sterke mate medebepalend is voor de werkelijke machts verdeling bij de beleidsbepaling en het medebe stuur. Waar de middelen worden gefourneerd door de centrale overheid blijkt vrijwel overal die centrale overheid tevens de beleidsbepalende in stantie te zijn. Het lijkt dan ook een bijzonder wezenlijke en goede gedachte van het kabinet om ten principale te kiezen voor een met sociale partners gedeelde wijze van financiering via een Algemeen Fonds Arbeidsvoorziening. Hoe de on derlinge verhoudingen in dat AFA en hoe daar mee de verschillende inbreng in het fonds gere geld zal worden ligt nog open. Ook daarbij kun nen buitenlandse voorbeelden tot lering strekken. Dat medefinanciering door sociale partners via premieheffing bij werkgevers en werknemers be paald niet de enig mogelijke variant is, kan wel licht bestaande of vermeende barrières bij som migen helpen slechten. Soms liggen oplossingen verrassend voor de hand: waarom zou een verleg ging van bestaande geldstromen naar het AFA niet een solide basis voor tripartiete participatie kunnen impliceren?
Welke inhoudelijke effecten dit alles nu zou kun nen hebben op het beleid van de drie erbij be trokken partijen in termen van doelmatigheid, of ten minste doeltreffendheid, laat zich moeilijk beantwoorden. De vergelijking met het buiten land moge in elk geval aantonen dat we in Neder land tot nu toe aardig tussen Seylla en Charibdis heen laveren.
In elk geval (b)Ujkt de in gang gezette ontwikke ling naar een tripartiet bestuur voor Arbeidsvoor ziening een uitdrukking te zijn van de maatschap pelijke tendens tot democratisering van besluit vormingsprocessen en van rationalisering van het beleid.
Zou het als zodanig een symptoom kunnen zijn van een veel bredere maatschappelijke ontwikke ling die de overgang naar het derde millennium
markeert? □
Noten
l.Z ie: R. Fawtier, L es C a p étien s e t la France,Parijs, 1943.
2.Sociaal-Economische Raad, A d v ie s o v er h e t a rb e id s m a rk tb ele id , ’s-Gravenhage, 1967.
3. Sociaal-Economische Raad (Raad voor de Arbeids markt), Advies inzake het arbeidsbureau nieuwe stijl, ’s-Gravenhage, 13 juli 1971.
4. Sociaal-Economische Raad (Raad voor de Arbeids markt), A d v ie s r o l sociale p a rtn e rs in h e t arbeids- voorzien in gsbeleid, nr. 84/10, ’s-Gravenhage, 9 mei
1984.
5.S G -B u lletin , interne rondzendbrief van de Secretaris- Generaal van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, nr. 87, d.d. 29 april 1985.
6. De COROP-indeling is ontworpen door de Coördina tie Commissie Regionaal Onderzoekprogramma. Het betreft een economisch-statistische 40-deling van ons land. Daar deze indeling op geen enkele wijze over eenkomst met enige administratief-bestuurlijke een heid zal een dergelijke indeling in de praktijk weinig zinvol blijken te zijn.
Zie bijv. E.E. Schoffelen, O n d e rzo e k naar d e m o g e lijk h ed en t o t h e t ty p e re n van econ om isch-geogra- fisc h e g e b ied en in N e d erla n d naar a rb e id sm a rk t- stru ctu u r o p basis van a m b te lijk sta tis tisc h m ateriaal,
doctoraal scriptie Universiteit van Amsterdam, 1972. 7.SG -B u lletin,o.c., nr. 87, blz. 1.
8 .i.e. 1,2 miljard gulden, incl. apparaatkosten en per soneel, maar excl. gebouwen.
9 .Zie: Sociaal-Economische Raad, A d v ie s r o l sociale partners, blz. 14.
10. De hier gepresenteerde gegevens betreffende Groot- Brittannië, zijn ontleend aan: S. Attema, A r b e id s v o o rzien in g in G root-B rittan n ié, rapport n.a.v. een bezoek; Rijswijk 1984.
11. De gegevens betreffende West-Duitsland, Frankrijk en België zijn ontleend aan een stageverslag van Rita van de Weijchert, Beschrijving van het functioneren van de diensten voor de arbeidsvoorziening in resp. België, Frankrijk, Groot-Brittannië en West-Duits land; z.p./z.j.
12. en 13. Sociaal-Economische Raad, Advies rol sociale partners, blz. 8.
