Masterscriptie
Universiteit van Amsterdam
Faculteit der Rechtsgeleerdheid
De EU in de Grondwet, naast verzwaarde terugtrekking ook verzwaarde
hervorming?
31-07-2020
Harte, T.C.
10441174
Tjebbe.harte@student.uva.nl
dhr. mr. dr. Reestman, J.H.
Abstract
In deze scriptie wordt naar aanleiding van het initiatiefwetsvoorstel tot opneming van het Nederlandse EU lidmaatschap in de Grondwet een antwoord gezocht op de vraag: Als het EU
lidmaatschap in de Grondwet wordt verankerd, is een grondwetswijziging nodig voor een Nexit. Zou dat ook pleiten voor goedkeuring van toekomstige EU verdragen met een tweederde
meerderheid ex artikel 91 lid 3, ook als deze verdragen naar de huidige interpretatie niet in strijd zijn met de Grondwet?
Om deze vraag te kunnen beantwoorden zijn het voorstel tot opneming van EU lidmaatschap in de Grondwet (Jetten en Verhoeven) en het voorstel voor verzwaarde
goedkeuring voor alle EU verdragen (van der Staaij) besproken. Aangezien het eerste voorstel zeer recent is ingediend is ook besproken wat de wenselijkheid is van de voorgestelde
Grondwetswijziging. Daarnaast is er een blik geworpen op Duitsland, België, Frankrijk, Italië en Finland.
Het voorstel van Jetten en Verhoeven strekt tot het opnemen van een bepaling waarin staat dat Nederland lid is van de Europese Unie. Het voorstel van van der Staaij is in 2019 verworpen in de Eerste Kamer maar had als doel om alle verdragen die wijzigingen brachten in de constituerende verdragen van de EU een goedkeuringseis van een tweederde meerderheid te verplichten. Deze tweederde meerderheid voor verdragen is op grond van artikel 91 lid 3 van de Grondwet op dit moment alleen vereist voor verdragen die afwijken van de Grondwet.
Uit de vergelijkingen volgt dat met het opnemen van de EU in de Grondwet Nederland zich zou scharen onder de meerderheid van de andere lidstaten van de EU. Hiermee wordt er recht gedaan aan het grote constitutionele belang van de EU en wordt een eventuele
terugtrekking uit de EU moeilijker gemaakt.
Wat betreft het recht doen aan het constitutionele belang zou het terecht zijn om ook de verzwaarde goedkeuring voor toekomstige Eu wijzigingsverdragen aan te nemen. Er is echter geen reden om aan te nemen dat het opnemen van de EU in de Grondwet ertoe leidt dat voor deze toekomstige verdragen de verzwaarde toepassing van artikel 91 lid 3 van toepassing is.
Inhoudsopgave
Introductie 3
1. Deel I : Europe clause 4
a. Huidige situatie 4
i. Lidmaatschap 4
ii. Directe doorwerking en voorrang 5
iii. Terugtrekking 6
iv. Parlementaire betrokkenheid 6
b. Beschrijving wetsvoorstel 7
i. Wetsvoorstel en ontvangst 8
ii. Argumenten voor of tegen opneming 10
c. Rechtsvergelijking 13 i. Duitsland 13 ii. België 16 iii. Frankrijk 17 iv. Italië 18 v. Finland 19 d. Afsluiting 20
2. Deel II: Tweederde meerderheid bij goedkeuring verdragen in strijd met de Grondwet 21
a. Huidige toepassing artikel 91 lid 3 Gw 21
b. Beschrijving wetsvoorstel 23
i. Argumenten voor 24
ii. Argumenten tegen 25
c. Rechtsvergelijking 27 i. Duitsland 27 ii. België 28 iii. Frankrijk 28 iv. Italië 29 v. Finland 30 d. Afsluiting 30
3. Deel III: Analyse 31
a. Wenselijkheid 31
b. Zijn de voorstellen los van elkaar te zien of juist niet? 33
4. Conclusie 36
Bibliografie 39
Introductie
In media is het al een liefdesverklaring aan de Europese Unie (EU) genoemd,1 maar het initiatiefvoorstel van D66’ers Jetten en Verhoeven is meer dan dat. In een poging het grote constitutionele belang van de EU voor de Nederlandse rechtsorde op te nemen in de Grondwet stellen zij voor om de Grondwet te wijzigen. Naast het opnemen van het EU lidmaatschap in de Grondwet willen de initiatiefnemers daarin ook een grondwettelijke opdracht tot wetgeving opnemen die opdraagt tot het vatten van de parlementaire betrokkenheid bij EU besluitvorming in de wet.
Met opname van het EU lidmaatschap in de Grondwet is het mogelijk dat de initiatiefnemers zichzelf averechtse gevolgen op de hals halen. Het is namelijk de vraag of nieuwe wijzigingsverdragen van de EU door het veranderen van de vorm van de EU geen strijd met de Grondwet op zullen leveren. Als dit het geval is zal de goedkeuring van een nieuw verdrag de verzwaarde goedkeuringsprocedure uit lid 3 van artikel 91 moeten volgen. Het lijkt dat dit niet de intentie is van de EU gezinde initiatiefnemers.
In deze scriptie zal deze vraag verder onderzocht worden. Dit zal gebeuren aan de hand van de volgende onderzoeksvraag: Als het EU lidmaatschap in de Grondwet wordt verankerd, is
een grondwetswijziging nodig voor een Nexit. Zou dat ook pleiten voor goedkeuring van toekomstige EU verdragen met een tweederde meerderheid ex artikel 91 lid 3, ook als deze verdragen naar de huidige interpretatie niet in strijd zijn met de Grondwet?
Om deze vraag te beantwoorden in het eerste deel de huidige verhouding tussen de Nederlandse en Europese rechtsorde en het initiatiefvoorstel tot opneming van de EU in de Grondwet besproken worden. In het tweede deel wordt er dieper ingegaan op artikel 91 lid 3 en daarbij breder bezien de goedkeuring van EU verdragen. Dit zal gebeuren aan de hand van het initiatiefvoorstel van van der Staaij, een voorstel om voor elk verdrag waarop de EU gegrondvest is een goedkeuring van tweederde meerderheid in de Staten-Generaal te behoeven.2 In de eerste
twee hoofdstukken zal er een rechtsvergelijking plaatsvinden met andere EU lidstaten om de Nederlandse situatie in perspectief te kunnen plaatsen. In het derde deel zal er gepoogd worden een antwoord op de gestelde onderzoeksvraag te geven met het oog op de twee hierboven beschreven aspecten.
1 Schie, van, Elsevier weekblad 9 mei 2019. 2 Kamerstukken II, 2006/07, 30 874 (R 1818), nr. 2.
1. Deel I : Europe clause
In dit eerste deel zal het voorstel tot opname van Nederlands EU lidmaatschap in de Grondwet worden besproken. Hiertoe zal om te beginnen aan de hand van dit voorstel de huidige situatie besproken worden. Daarna zal er dieper in worden gegaan op het voorstel zelf en de argumenten die hier vóór en tegen pleiten. Verder zal er een kleine stap over de grens worden gezet en zal de Nederlandse situatie en het voorstel vergeleken worden met enkele andere lidstaten binnen de EU, te weten Duitsland, België, Frankrijk, Italië en Finland. Tot slot zullen er enkele
concluderende opmerkingen volgen.
a. Huidige situatie
De indieners van het voorstel beogen met dit voorstel drie doelen te bereiken. Het verankeren van het EU lidmaatschap in de Grondwet, het voorzien in een procedure van terugtrekking uit de EU en het verankeren van de parlementaire betrokkenheid bij besluitvorming van de
EU.3Voordat er wordt toegekomen aan verdere bespreking van dit voorstel zal in deze paragraaf eerst de huidige situatie worden omschreven. Dit zal gebeuren aan de hand van de eerder
genoemde doelen van de voorgestelde grondwetswijziging, het lidmaatschap en de daaruit
voortvloeiende status van Europese wetgeving, de mogelijkheid tot terugtrekking uit de EU en de betrokkenheid van het parlement.
i. Lidmaatschap
Het moge duidelijk zijn dat er op het moment (nog) geen bepaling in de Grondwet is die het Nederlandse lidmaatschap van de EU expliciet regelt. De relevante grondwetsbepalingen met betrekking tot dit onderwerp zijn te vinden in de artikelen 90 tot en met 95 van de Grondwet. Artikel 90 geeft de open houding van de Nederlandse rechtsorde ten opzichte van de
internationale rechtsorde weer. Voor het lidmaatschap van de EU en de bijbehorende overdracht van bevoegdheden zijn vooral de artikelen 91 en 92 van belang. Artikel 91 bepaalt de wijze van goedkeuring van verdragen en artikel 92 bepaalt dat bevoegdheden tot wetgeving, bestuur en rechtspraak kunnen worden overgedragen aan volkenrechtelijke organisaties. Deze artikelen kunnen worden gezien als de ‘enabling clauses’ die de Nederlandse rechtsorde mede openen
voor de Europese rechtsorde, en op die manier het Nederlandse EU lidmaatschap grondwettelijk legitimeren.4
Grondwettelijke legitimatie van het EU lidmaatschap kan dus plaatsvinden via een specifieke EU-bepaling (Europe clause) of door een algemene bepaling die de nationale
rechtsorde opent voor de internationale rechtsorde (general enabling clause). Er is een verband te zien tussen het moment van toetreding en de aanwezigheid of afwezigheid van een specifieke EU bepaling. Vroege lidstaten van de Europese Gemeenschappen hebben hun lidmaatschap van de EU vaker gebaseerd op algemene bepalingen betreffende sluiting van internationale verdragen en overdracht van bevoegdheden. Bijvoorbeeld in Nederland zijn de algemene bepalingen uit
artikelen 93 en 94 Grondwet aangenomen met het oog op de Europese integratie. Latere
toetreders hebben hun grondwet echter vaak specifiek aangepast aan de Europese rechtsorde. De oprichters konden ten tijde van de oprichting simpelweg niet overzien wat de constitutionele implicaties van een Europese rechtsorde zouden zijn.5 Een aspect van die implicaties is de
verhouding tussen nationale wetgeving en Europese wetgeving, vooral de directe doorwerking en voorrang van Europese wetgeving zijn interessante aspecten daarvan.
ii. Directe doorwerking en voorrang
De Nederlandse houding ten opzichte van de internationale en Europese rechtsorde is zeer open en monistisch te noemen. Dit blijkt bijvoorbeeld uit de bepaling in artikel 90 van de Grondwet maar ook uit de het directe effect van een ieder verbindende bepaling uit verdragen volgens artikel 93 Grondwet en de voorrang die aan deze bepalingen wordt gegeven in artikel 94 Grondwet. De Grondwettelijke norm is op basis van deze bepalingen dat de
internationale/Europese wetgeving van hogere orde is dan de Nederlandse. Hierin wordt de internationale/Europese rechtsorde dus boven de nationale Nederlandse geplaatst.6
De heersende kijk op dit onderwerp is echter dat de voorrang van het EU recht helemaal niet gebaseerd is op de Nederlandse Grondwet maar voortvloeit uit het EU recht zelf. Doordat EU recht op basis van de verdragen van toepassing is op de Nederlandse rechtsorde, is de uitleg van het Europese Hof van Justitie over het directe effect en de voorrang van EU recht dat ook.
4 Heringa 2019, pagina 21. 5 Popelier 2014, pagina 1.
Deze doctrines die zijn uitgesproken in de zaken ‘Van Gend en Loos’ en ‘Costa/ENEL’ zijn dus op basis van het EU recht zelf van toepassing in Nederland.7
Dit laatste is opmerkelijk te noemen. In veel andere landen zijn er bepalingen in de Grondwet die een opening vormen waardoor het EU recht effect kan hebben in het nationale recht. In Nederland ontbreekt een dergelijke bepaling. In Nederland is er ook in veel mindere mate sprake van het concept soevereiniteit als barrière tegen bevoegdhedenoverdracht. Een gevolg hiervan is dat er ook geen constitutionele voorbehouden worden gemaakt bij de werking van EU recht, zoals in bijvoorbeeld Duitsland en Italië wel het geval is.8
iii. Terugtrekking
De mogelijkheid tot terugtrekking uit de EU wordt in EU perspectief bepaald door artikel 50 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU). Wat betreft de procedure kent dit artikel twee procedurele stappen, een kennisgeving tot start van de terugtrekkingsprocedure en het accorderen van een terugtrekkingsakkoord. Hoe dit op nationaal niveau geregeld is wordt niet bepaald door het EU recht. Artikel 50 bepaalt enkel dat de terugtrekking ‘overeenkomstig zijn grondwettelijke bepalingen’ dient te geschieden.9 Aangezien er geen bijzondere Nederlandse grondwettelijke
bepalingen zijn die dit regelen, zal een terugtrekking uit de EU in de huidige situatie dus kunnen geschieden via een normale procedure. Deze opzegging van een verdrag verloopt volgens lid 1 van artikel 91 van de Grondwet, een verdrag kan alleen worden opgezegd na voorafgaande goedkeuring van de Staten-Generaal.
iv. Parlementaire betrokkenheid
De Staten-Generaal zijn beperkt betrokken bij de totstandkoming van Europese wetgeving. Het Nederlandse parlement kan de regering en individuele bewindslieden op grond van de
ministeriële verantwoordelijkheid wel ter verantwoording roepen voor de genomen besluiten in de EU, maar dit gebeurt niet altijd.10 Met het verdrag van Lissabon is onder andere geprobeerd het zeggenschap van de nationale parlementen te vergroten. Op grond van de goedkeuringswet van dit verdrag beschikt het parlement over een aantal instrumenten zoals bijvoorbeeld het
7 Besselink & Claes 2019, pagina 191. 8 Besselink & Claes 2019, pagina 188.
9 Kamerstukken II 2019/20, 35202-(R2126), 4, pagina 8-9. 10 Rapport Staatscommissie-Remkes 2018, pagina 329.
behandelvoorbehoud. Daarnaast vloeit uit het verdrag voort dat het parlement beschikt over een de subsidiariteitstoets.
Om controlerende taken uit te voeren dient het parlement geïnformeerd te worden over de te behandelen Europese wetsvoorstellen. Dit kan zijn op basis van de artikelen 4 en 5 van het Subsidiariteitsprotocol bij de Europese Verdragen. Op basis hiervan worden Europese
wetgevingshandelingen verzonden naar de nationale parlementen. Op nationaal niveau dient rekening te worden gehouden met artikel 68 Grondwet, de inlichtingenplicht van de regering aan het parlement. Hiernaast zijn er nog de bijzondere informatieverplichtingen op basis van een behandelvoorbehoud en de ‘fiches’, formulieren betreffende de voorstellen van de Europese Commissie.11
Bij het behandelvoorbehoud kan een Europees wetsvoorstel binnen acht weken na indiening door beide kamers van het parlement afzonderlijk worden aangemerkt als zijnde van zulk groot politiek belang dat zij over de behandeling daarvan op bijzondere wijze geïnformeerd wenst te worden. Door deze aanmerking te maken heeft de regering die bijzondere
informatieverplichting aan het parlement. De regering moet in Brussel aangeven dat er een parlementair voorbehoud is gemaakt en vervolgens binnen vier weken met het parlement in overleg treden over de wetgevingsprocedure, verder worden er afspraken gemaakt over de informatie die de kamer krijgt en over de rol van de kamer bij de verdere onderhandelingen.12
Beide kamers van het parlement kunnen in communicatie met de Europese commissie een oordeel uitspreken over de subsidiariteit en proportionaliteit van een wetsvoorstel, hiernaast kan het oordeel ook betrekking hebben op de juridische grondslag van het voorstel. De
subsidiariteitstoets wordt al in een vroeg stadium van het wetgevingsproces uitgevoerd, nog voordat een voorstel is voorgelegd aan de Raad en het Europees Parlement.13
b. Beschrijving wetsvoorstel
Het voorstel tot wijziging van de Grondwet in eerste lezing ter opneming van het Nederlandse lidmaatschap van de Europese Unie, is afkomstig van de leden van de Tweede Kamer Jetten en Verhoeven. Het voorstel is ingediend op 9 mei 2019 en is op het moment inhoudelijk nog slechts behandeld door de vaste commissie voor Binnenlandse Zaken. In deze paragraaf zal het
11 Mourik, van, 2012, pagina 40. 12 Mourik, van, 2012, pagina 54. 13 Mourik, van, 2012, pagina 59.
wetsvoorstel inhoudelijk worden besproken, inclusief het ontvangst door de Afdeling Advisering van de Raad van State en de aanpassingen aan het voorstel. Vervolgens zullen de argumenten voor en tegen dit wetsvoorstel op een rij worden gezet zoals die naar voren komen uit het advies van de Raad van State, de behandeling door de commissie voor Binnenlandse Zaken en de literatuur.
i. Wetsvoorstel en ontvangst
Zoals eerder genoemd beoogt het wetsvoorstel drie dingen. Het vastleggen van Nederlands EU lidmaatschap in de Grondwet, het regelen van een eventuele terugtrekkingsprocedure en het verankeren van de parlementaire betrokkenheid bij EU wetgeving. De initiatiefnemers proberen dit te bereiken door artikel 95a toe te voegen aan de Grondwet. In het oorspronkelijke voorstel betrof het echter een wijziging van de artikelen 90 en 91. Om de bedoelingen van de
initiatiefnemers goed weer te kunnen geven is het relevant om het voorstel te bespreken met het oorspronkelijke voorstel als startpunt.
Ten eerste wordt het Nederlandse lidmaatschap van de EU toegevoegd aan artikel 90 Grondwet. Artikel 90 luidt: ‘De regering bevordert de ontwikkeling van de internationale rechtsorde.’ In het voorstel worden er aan dit artikel drie leden toegevoegd. Lid 2 zal gaan luiden: ‘Het Koninkrijk is lid van de Europese Unie.’14 Artikel 90 heeft volgens de
initiatiefnemers een normatieve en taakstellende functie en zal dus met toevoeging van lid 2 het EU lidmaatschap verankeren.15
Ten tweede wordt ter regeling van een eventuele terugtrekkingsprocedure een derde lid aan artikel 90 toegevoegd: ‘Over het opzeggen van het lidmaatschap van de Europese Unie wordt geen besluit genomen zonder voorafgaande goedkeuring bij wet. Artikel 137 is van overeenkomstige toepassing.’16 Artikel 137 Grondwet bepaalt de procedure van een
grondwetswijziging. Het wetsvoorstel strekt er dus toe om een eventuele terugtrekking pas mogelijk te maken nadat de procedure van een grondwetswijziging gevolgd is. Om tot
terugtrekking uit de EU te komen zal eerst de nieuwe EU bepaling uit de Grondwet verwijderd moeten worden volgens de procedure tot grondwetswijziging uit artikel 137. Pas nadat de EU
14 Kamerstukken II 2019/20, 35202-(R2126), 2.
15 Kamerstukken II 2019/20, 35202-(R2126), 3, pagina 7. 16 Kamerstukken II 2019/20, 35202-(R2126), 2.
bepaling verwijderd is kunnen de Staten-Generaal toestemming geven tot het volgen van de artikel 50 VEU procedure, beginnende met het geven van kennisgeving aan de Europese Raad.
In het derde lid van artikel 91 wordt de mogelijkheid geschapen om verdragen te sluiten die in strijd zijn met de Grondwet. De initiatiefnemers willen voorkomen dat dit artikel een omweg biedt om tot terugtrekking te komen zonder de EU bepaling uit de Grondwet te hoeven verwijderen.17
Ten derde bepaalt de laatste toevoeging aan artikel 90 dat de betrokkenheid van het parlement bij Europese besluitvorming bij wet moet worden geregeld: ‘De wet regelt de
betrokkenheid van de Staten-Generaal bij besluitvorming van de Europese Unie over wetgeving en verdragen.’18 Hiermee wordt het belang benadrukt dat er wettelijke regels zijn opgesteld over
het desbetreffende onderwerp.19
Net als over elk ander wetsvoorstel spreekt de Afdeling Advisering van de Raad van State ook over dit voorstel een advies uit, zo wordt geadviseerd om de nieuwe bepalingen in de Grondwet op een andere plaats toe te voegen dan in het voorstel werd gedaan.20 Uiteraard worden ook de drie beoogde aspecten van de wijziging besproken.
Ten eerste acht de Raad van State het begrijpelijk dat er een EU-bepaling in de Grondwet komt.21
Ten tweede luidt het advies dat het onnodig is om apart te bepalen dat terugtrekking uit de EU alleen kan geschieden met een verzwaarde procedure. De Raad van State is van mening dat alleen al het opnemen van het lidmaatschap in de Grondwet maakt dat voor een terugtrekking deze bepaling eerst geschrapt dient te worden.22
Ten derde ziet de Raad van State de noodzaak niet in van de voorgestelde bepaling die de opdracht geeft tot het bij wet regelen van de parlementaire betrokkenheid. Het staat de wetgever namelijk vrij om ook zonder een dergelijke bepaling in de Grondwet de regels van parlementaire betrokkenheid in de wet vast te leggen.23
17 Kamerstukken II 2019/20, 35202-(R2126), 3, pagina 11. 18 Kamerstukken II 2019/20, 35202-(R2126), 2. 19 Kamerstukken II 2019/20, 35202-(R2126), 3, pagina 9. 20 Kamerstukken II 2019/20, 35202-(R2126), 4, pagina 8. 21 Kamerstukken II 2019/20, 35202-(R2126), 4, pagina 4-5. 22 Kamerstukken II 2019/20, 35202-(R2126), 4, pagina 1-2. 23 Kamerstukken II 2019/20, 35202-(R2126), 4, pagina 7.
In reactie hierop hebben de initiatiefnemers het voorstel aangepast. Er dient nu een nieuw artikel te komen (95a Grondwet), waarin het lidmaatschap van de EU en de opdracht tot
wetgeving betreffende de parlementaire betrokkenheid zijn verankerd. De bepaling over de terugtrekkingsprocedure is geschrapt.24
ii. Argumenten voor of tegen opneming
Er zijn verschillende redenen waarom de voorgestelde wijzigingen nuttig, zelfs noodzakelijk of juist onnodig kunnen worden geacht. In deze subparagraaf zullen deze argumenten besproken en met elkaar verbonden worden.
De initiatiefnemers van mening dat de invloed die de EU heeft op de Nederlandse rechtsorde en het belang daarvan voldoende reden zijn om grondwettelijke aandacht te besteden aan de EU. Zij stellen dat de EU niet meer slechts een onderdeel is van het buitenlandbeleid of een aspect van de volgens artikel 90 van de Grondwet te bevorderen internationale rechtsorde. Daarnaast is de EU een waardengemeenschap geworden en zijn de nationale belangen van burgers grotendeels verweven met de Europese belangen. Om deze redenen menen de initiatiefnemers dat het EU lidmaatschap moet worden opgenomen in de Grondwet. Nu de specifieke bepaling betreffende de terugtrekking geschrapt is dient deze opneming ook het doel een eventuele terugtrekking moeilijker te maken.25 Hoewel de toelichting van het voorstel alleen spreekt over het duidelijk maken van de procedure van terugtrekking en de democratische legitimatie daarvan, lijkt het waarschijnlijk dat een wezenlijk doel van het voorstel is dat de drempel om terug te kunnen trekken aanzienlijk hoger wordt.
Wat betreft de parlementaire betrokkenheid is eerder duidelijk geworden dat de initiatiefnemers het advies van de Raad van State niet volgen en de bepaling in het voorstel handhaven. Zij doen dit omdat zij van mening zijn dat het opnemen van de EU in de Grondwet betekent dat er een bepaling opgenomen dient te worden die de besluitvorming regelt. Deze opdracht tot wetgeving achten de initiatiefnemers begrijpelijk gezien de systematiek van de Grondwet. Een normatieve bepaling over de EU dient volgens de initiatiefnemers gevolgd te worden door de nodige en gebruikelijke ‘checks and balances’ in de vorm van een bepaling die
24 Kamerstukken II 2019/20, 35202-(R2126), 5, pagina 1. 25 Kamerstukken II 2019/20, 35202-(R2126), 3, pagina 1-4.
de parlementaire betrokkenheid regelt.26 Deze taakstellende bepaling zal resulteren in het borgen
in één wet van de geldende afspraken die her en der zijn vastgelegd. Het is een idee waar ook de Staatscommissie parlementair stelsel zich achter heeft geschaard.27
Deze Staatscommissie parlementair stelsel heeft zich niet uitgesproken over de wenselijkheid van de opneming van een Europa-clausule, dat wil zeggen het Nederlandse lidmaatschap van de EU in de Grondwet. De Staatscommissie Grondwet heeft zich in 2010 wel uitgesproken over deze kwestie. Deze Staatscommissie acht het Nederlandse lidmaatschap niet een fundamenteel constitutioneel beginsel, dat daarom geen plaats in de Grondwet verdient. Daarnaast is deze Staatscommissie van mening dat de EU niet in zulke zin verschilt van bijvoorbeeld de VN of de Raad van Europa dat de EU juist wel vermelding in de Grondwet behoeft terwijl dat niet het geval is voor de andere organisaties.28
De Raad van State noemt in zijn advies drie criteria die voor een groot deel bepalend zijn in het beantwoorden van de vraag of een Grondwetswijziging gerechtvaardigd en op zijn plaats is. Ten eerste, de Grondwet regelt in principe alleen hoofdelementen van het staatsbestel, de wijziging moet dus om een dergelijk principieel aspect van de staatsinrichting gaan. Ten tweede dient er een brede en duurzame overeenstemming te bestaan over de wijziging en ten derde moet de voorgestelde wijziging passen bij het normatieve karakter van de Grondwet.29
De Raad van State acht de EU als een van de hoofdelementen van het Nederlandse staatsbestel. Dit op basis van de verwevenheid van de Europese en Nederlandse rechtsorde en de grote economische, institutionele en juridische gevolgen van het Nederlandse lidmaatschap van de EU. Hierin wijkt de Raad van State dus af van de visie van de Staatscommissie Grondwet 2010. Wat betreft de brede en duurzame overeenstemming wijst de Raad van State op de integratie die sinds de jaren ‘50 heeft plaatsgevonden, waarbij idealen werden en worden nagestreefd die in Nederland breed gedeeld worden zoals bevordering van mensenrechten, sociale vooruitgang en democratie. Het normatieve karakter van de bepaling komt voort uit de rechten en plichten die volgen uit het lidmaatschap van de EU, zoals de verplichting de Europese
26 Kamerstukken II 2019/20, 35202-(R2126), 4, pagina 7. 27 Rapport Staatscommissie-Remkes 2018, pagina 333-334. 28 Rapport Staatscommissie-Thomassen 2010, pagina 108-110. 29 Kamerstukken II 2019/20, 35202-(R2126), 4, pagina 4.
waarden hand te haven en te beschermen. Wat betreft het opnemen van het lidmaatschap in de Grondwet is de Raad van State dus positief gestemd.30
Het positieve advies van de Raad van State leunt begrijpelijkerwijs sterk op het grote belang van de Europese rechtsorde voor de Nederlandse rechtsorde, wat de opneming in de Grondwet legitimeert. Deze motivering sluit aan bij de bedoeling van de initiatiefnemers, het borgen van het Nederlandse lidmaatschap van de EU.
Het voorstel is ook besproken in de vaste Commissie Binnenlandse Zaken van de Tweede
Kamer. In deze bespreking konden de initiatiefnemers op bijval rekenen maar de reactie was niet enkel positief. Zo vroegen verschillende partijen wat de meerwaarde van het voorstel is en waarom de opneming juist nu van belang is terwijl Nederland al sinds het eerste begin lid is van de Europese Gemeenschappen. De SP-fractie vroeg of er wel een brede overeenstemming over het Nederlandse lidmaatschap van de EU is, wijzend op de duidelijke meerderheid die bij referendum de Europese Grondwet heeft afgewezen in 2005. Verder is de SGP-fractie van mening dat de beoogde noodzaak tot grondwetswijziging bij terugtrekking deze terugtrekking onnodig compliceert.31
De conclusie lijkt gerechtvaardigd dat het voorstel op instemming kan rekenen bij
voorstanders van het Nederlandse lidmaatschap van de EU, terwijl EU-kritische partijen over het voorstel minder goed te spreken zijn. Het is voor het duidelijk krijgen van die tegenstelling te betreuren dat de partijen die zich eerder expliciet uit hebben gesproken voor een Nederlandse terugtrekking uit de EU zich niet in de bespreking in de Commissie hebben gemengd. Buiten de Tweede Kamer om hebben de eurosceptische partijen het FvD en de PVV zich echter wel in harde bewoordingen uitgelaten over het voorstel, dat zij in de Telegraaf ‘een plan van doorgeslagen idioten’ genoemd.32 Desalniettemin lijkt de verhouding in de Tweede Kamer
betreffende dit voorstel volgens de scheidslijn te lopen die te verwachten is op basis van de enerzijds sympathieke of anderzijds sceptische houding die partijen hebben ten opzichte van de EU. Ook hieruit blijkt dat de belangrijkste implicatie van dit voorstel de verhoogde drempel bij terugtrekking is.
30 Kamerstukken II 2019/20, 35202-(R2126), 4, pagina 4-6. 31 Kamerstukken II 2019/20, 35202-(R2126), 8.
c. Rechtsvergelijking
Om een goed beeld te krijgen van de verschillende mogelijkheden tot het opnemen van het EU lidmaatschap in de Constitutie en de implicaties van die opneming, is het interessant om een blik te richten op enkele andere EU landen. Er zijn namelijk veel landen die de EU in hun Constitutie hebben vermeld, te weten: Duitsland, Frankrijk, België, Italië, Oostenrijk, Zweden, Finland, Letland, Ierland, Portugal, Malta, Cyprus, Slowakije, Kroatië, Hongarije, Roemenië en Bulgarije.33 In deze paragraaf zullen de onderling verschillende landen Duitsland, België, Frankrijk, Italië en Finland vergeleken worden met het besproken Nederlandse voorstel. Deze vijf landen bieden een relevante bespreking omdat zij alle vijf een andere constitutionele houding ten opzichte van de EU hebben.
i. Duitsland
In de bespreking van het wetsvoorstel in de Eerste Kamer wordt Duitsland als een van de voorbeelden genoemd waar de goedkeuring van een EU verdrag een verzwaarde of procedure van grondwetswijziging dient te volgen.34 Daarnaast is er in Duitsland een andere constitutionele houding ten opzichte van het EU-recht dan dat er in Nederland is, het wekt dus de interesse om over de grens te kijken als aanvulling op de Nederlandse situatie.
De Staatscommissie Grondwet noemt in zijn rapport het in de Grondwet ontbreken van grote conceptuele elementen van het Nederlandse staatsbestel als een van de redenen dat er weinig toepassing van artikel 91 lid 3 plaats vindt. De Nederlandse Grondwet kent weinig ideologische bepalingen en kan in dat opzicht worden gezien als een sobere Grondwet.35 De Duitse Grondwet is daarentegen een zeer ideologische Grondwet. Als reactie op de
afschuwelijkheden van het Nazi-regime heeft de Duitse Grondwet een ideologische insteek met veel aandacht voor de bescherming van fundamentele rechten van de mens.36 Twee duidelijke voorbeelden hiervan zijn de artikelen 1 en 20. In artikel 1 is bepaald dat de menselijke
waardigheid onschendbaar is. In artikel 20 worden de principes van het staatsbestel vastgelegd, de democratie, machtenscheiding, rechtsstaat, verzorgingsstaat en de federale staatsinrichting.
33 Kamerstukken II 2019/20, 35202-(R2126), 3, pagina 1. 34 Verslag EK 2016/2017, nr. 15, item 8, pagina 14. 35 Besselink & Claes 2019, pagina 182.
Bepalingen zoals de artikelen 1 en 20 zijn in meerdere grondwetten terug te vinden en zijn op zichzelf niet bijzonder. Een bijzonder aspect aan de Duitse Grondwet is dat deze een eeuwigheidsclausule bevat. Artikel 79 lid 3 bepaalt dat de artikelen 1 en 20 nooit gewijzigd kunnen worden. Deze bepalingen zijn dus op de sterkst denkbare manier verankerd in de Grondwet.37
Met inachtneming van het voorbehoud van de eeuwigheidsclausule kan de Duitse Grondwet gewijzigd worden door een tweederde meerderheid van beide kamers van het parlement. De wetgever kan echter de Grondwet niet in zijn geheel herzien of teniet doen.38 Alleen het Duitse volk kan op grond van artikel 146 in zijn geheel een nieuwe Grondwet aannemen. De wetgever bestaat uit de Bondsdag en de Bondsraad. Goedkeuring van wetgeving door de Bondsraad is vereist als de Grondwet bepaalt dat dat voor een bepaalde soort wetgeving nodig is.39 Voor een wijziging van de Grondwet zelf is dat bepaald in artikel 79 lid 2.
De Duitse Grondwet kan onder andere vanwege de rigiditeit, deels volledig vastgelegd en deels te wijzigen met een tweederde meerderheid, gezien worden als een legalistische Grondwet. Dit des te meer omdat constitutionele toetsing een grote rol speelt in de Duitse rechtsorde. Het Duitse Constitutionele Hof, het Bundesverfassungsgericht, speelt een grote rol in de bescherming van fundamentele rechten als ook in constitutionele toetsing aan andere bepalingen.40
De Duitse Grondwet bevat een specifieke Europa bepaling. In artikel 23 is bepaald dat Duitsland participeert in de Europese Unie. Dit artikel stelt wel meteen eisen aan deze Europese Unie, die namelijk gestoeld moet zijn op democratische, sociale en federale principes. Daarnaast moeten de rechtsstaat, het principe van subsidiariteit en een bescherming van fundamentele rechten die gelijk is aan die in de Duitse Grondwet gewaarborgd zijn.41 Hoewel er sinds de eerste versie van de huidige Grondwet uit 1949 in de preambule staat dat ‘Duitsland de wereldvrede zal
bevorderen in een gelijkwaardige partner in een verenigd Europa’, is de specifieke Europa bepaling pas in 1992 opgenomen in de Grondwet.42
37 Bovend’Eert & Burkens 2012, pagina 67. 38 Bovend’Eert & Burkens 2012, pagina 69. 39 Bovend’Eert & Burkens 2012, pagina 82-83. 40 Grimm, Wendel & Reinbacher 2019, pagina 409.
41 Besselink, Claes, Imamovic & Reestman 2014, pagina 111-112. 42 Grimm, Wendel & Reinbacher 2019, pagina 410.
Verdragen die niet afwijken van de Grondwet kunnen op grond van artikel 23 lid 1 door middel van een gewone wet worden goedgekeurd. Deze wet heeft echter wel de goedkeuring van de Bondsraad nodig.
Het EU recht werkt niet vanuit zichzelf door in de Duitse rechtsorde zoals in Nederland het geval is. EU recht heeft goedkeuring bij wet nodig om toepasbaar te zijn.43 De voorrang van EU recht in de toepassing bij strijd met nationaal recht wordt wel aangenomen.44
In Duitsland is de kijk op soevereiniteit zeer anders dan de eerder beschreven visie in Nederland. In Duitsland is het wel de Grondwet die bepaalt dat het Europese recht voorrang heeft. De Duitse Grondwet blijft als constitutie van een soevereine staat bovenaan de hiërarchie staan en de voorrang van EU recht en de overdracht van bevoegdheden vloeien voort uit de artikelen 23 en 24 van de Grondwet.
Het constitutionele hof, het Bundesverfassungsgericht, heeft bij de voorrang van EU recht echter wel drie voorbehouden bij gemaakt. Ten eerste, hoewel daar op het moment volgens het hof zelf geen reden meer voor is, kan het hof wanneer de Europese bescherming van
fundamentele rechten onvoldoende is, EU recht toetsen aan de Duitse bescherming van
fundamentele rechten. Indien het EU recht deze toets niet slaagt zal het buiten toepassing worden verklaard.45 Ten tweede houdt het hof zich het recht voor om een ultra vires toets uit te voeren.
Dit houdt in dat het hof toetst of EU wetgeving niet voorbij gaat aan de bevoegdheden die aan de EU zijn gegeven in de verdragen.46 Ten derde speelt de nationale constitutionele identiteit een
rol. Het hof acht zich bevoegd om bij EU wetgeving te toetsen of deze de constitutionele
identiteit van de Duitse Grondwet, gevat in de eeuwigheidsclausule, aantast. Als hier sprake van is verklaart het hof de wetgeving buiten toepassing.47
In de Duitse EU bepaling, artikel 23, zijn ook bepalingen opgenomen betreffende de rol van de Duitse Bondsdag en Bondsraad. De Bondsdag dient geïnformeerd te worden en neemt een standpunt in over de tot stand te komen EU wetgeving. De regering is vervolgens verplicht dit standpunt mee te nemen in de onderhandelingen. De stellingname van de Bondsraad is op zijn beurt van belang als de belangen van de Duitse landen gemoeid zijn met een voorstel. De mate
43 Bumke & Voẞkuhle 2019, pagina 387.
44 Grimm, Wendel & Reinbacher 2019, pagina 422.
45 Solange I, BverfGE 37, 291, 29 May 1974 & Solange II, BverfGE 73, 339, 22 October 1986. 46 Grimm, Wendel & Reinbacher 2019, pagina 423-424.
van inspraak van de Bondsraad hangt vervolgens af van de vraag of het voorstel een terrein betreft waarop de landen deels of geheel wetgevende bevoegdheid hebben.48
De Duitse Grondwet verschilt dus in grote mate van de Nederlandse. De ideologische insteek en unieke eeuwigheidsclausule zijn in de Nederlandse Grondwet niet terug te vinden. Daarnaast bevat de Grondwet een specifieke EU bepaling die de verhouding tussen het EU recht en de Duitse wetgeving regelt en een Grondwettelijk Hof dat voorbehouden maakt ten opzichte van de werking van Europees recht in de Duitse rechtsorde.
ii. België
Hoewel de doorwerking van het EU recht in België niet gebaseerd is op een specifieke Europa-clausule, is er wel vermelding van de EU in de Belgische Grondwet. Zo bepaalt artikel 8 dat EU burgers stemrecht hebben voor lokale verkiezingen en bevat artikel 168 een
informatieverplichting van de regering ten opzichte van het parlement betreffende het sluiten van EU-verdragen. Deze verdragen dienen volgens lid 2 van artikel 167 door de kamer van
volksvertegenwoordiging goedgekeurd te worden, net als alle andere internationale verdragen. Verder dienen verdragen ook door de regionale parlementen goedgekeurd te worden.49
De gelding van EU recht vloeit echter voort uit een algemene bepaling. Artikel 34 van de Belgische Grondwet is vergelijkbaar met artikel 92 van de Nederlandse Grondwet: ‘De
uitoefening van bepaalde machten kan door een verdrag of wet worden opgedragen aan volkenrechtelijke instellingen’.
Net als in Nederland is de doorwerking van het EU recht in België echter buiten de Grondwet om werkt. In het Smeerkaasarrest van het Hof van Cassatie is in lijn met
‘Costa/ENEL’ en ‘Van Gend en Loos’ bepaald dat het internationale recht voorrang krijgt op het nationale recht als het rechtstreekse werking heeft.50 Het EU recht en het internationale recht hebben dus beiden voorrang op een strijdige nationale rechtsnorm, ook als dit een
grondwettelijke norm is.51
Wat betreft de voorrang van EU recht maakt een andere hoogste Belgische rechter, het Grondwettelijke Hof, een belangrijk voorbehoud. De grondslag van dit voorbehoud is dat het
48 Bovend’Eert & Burkens 2012, pagina 70-71. 49 Vanden Bosch 2014, pagina 4.
50 Popelier 2012, pagina 17. 51 Sottiaux 2017, pagina 305.
Grondwettelijke Hof de voorrang van EU recht wél baseert op artikel 34 van de Grondwet, een andere benadering dan die van het Hof van Cassatie in het Smeerkaasarrest dus. Het
Grondwettelijke Hof maakt het voorbehoud dat artikel 34 in geen geval toelaat dat er afbreuk wordt gedaan aan de nationale identiteit die besloten ligt in het constitutionele stelsel of aan de grondwettelijke bescherming van burgers.52
Wat betreft de rol die het Belgische parlement speelt in relatie tot het EU recht is er naast de eerder genoemde informatieplicht geen grondwettelijke bepaling over de Belgische
parlementaire betrokkenheid bij Europese besluitvorming. De betrokkenheid is van vergelijkbare orde als die van het Nederlandse parlement. Het Belgische parlement heeft naast invloed op eigen bewindspersonen door een mandaat mee te geven voor in de onderhandelingen over Europese wetsvoorstellen, ook de mogelijkheid de subsidiariteit van commissievoorstellen te toetsen en met de Commissie de politieke dialoog aan te gaan.53
De Belgische constitutionele verhouding tot EU recht is vergelijkbaar met de
Nederlandse in de huidige Grondwet. De gelding van EU recht is grotendeels gebaseerd op het EU recht zelf en een algemene bepaling bepaalt de houding van de Grondwet ten opzichte van internationaal EU recht.
iii. Frankrijk
In de Frans Grondwet staat een bepaling die specifiek bepaalt dat Frankrijk lid is van de EU, te weten artikel 88-1. Opvallend aan dit artikel is dat er specifiek wordt verwezen naar de
constituerende EU verdragen en naar de ondertekening van het verdrag van Lissabon. Daarnaast verwijst het artikel naar de oprichting waarin de lidstaten vrij hebben gekozen om enkele
staatsmachten gezamenlijk uit te oefenen.
Net als Nederland en België kent ook Frankrijk een monistisch stelsel. Volgens artikel 55 van de ‘Constitution’ hebben geratificeerde verdragen na bekendmaking gelding boven nationale wetgeving. Uit de rechtspraak volgt echter dat verdragen niet hoger zijn dan de Constitutie.54
Daarnaast kan secundair EU recht getoetst worden aan de Franse constitutionele identiteit. De verhouding tussen EU recht en de Franse rechtsorde is dus tweeslachtig, de voorrang van EU recht boven Frans recht wordt aangenomen maar de Constitutie wordt wel nog steeds gezien als
52 Sottiaux 2017, pagina 308. 53 Vanden Bosch 2014, pagina 4. 54 Kortmann 2012, pagina 182-183.
de hoogste bron van recht. Het voorrang van EU recht geldt niet voor de Constitutie, maar wel alleen als de Franse constitutionele identiteit in het geding is.55
Ook is de Franse regering op grond van artikel 88-4 verplicht om voorstellen die aan de Europese Raad zijn voorgelegd, ook voor te leggen aan beide Kamers van het parlement. Het parlement kan hier vervolgens resoluties over aannemen. Net als in Nederland kan het parlement deze voorstellen vervolgens toetsen aan subsidiariteit en hierover adviseren aan de Europese wetgever.56
In vergelijking valt vooral op dat de Franse specifieke EU-bepaling een voorwaarde lijkt te stellen aan de EU. Namelijk een EU waarin de lidstaten vrij hebben gekozen om enkele staatsmachten gezamenlijk uit te oefenen. Net als in de Duitse EU-bepaling waarin eisen worden gesteld aan de basisprincipes van de EU, bevat de Franse bepaling dus een voorwaarde.
Daarnaast zal door de specifieke verwijzing naar het verdrag van Lissabon de Franse Grondwet ongetwijfeld gewijzigd moeten worden bij een nieuw verdrag dat aanpassingen doet aan de constituerende EU verdragen.
iv. Italië
Er is geen expliciete bepaling van het Italiaanse EU lidmaatschap in de ‘Costituzione’, wel bepaalt artikel 117 dat nationale wetgeving moet stroken met het EU recht. De legitimatie voor het lidmaatschap vloeit voort uit artikel 11, een algemene bepaling die het mogelijk maakt soevereiniteit over te dragen aan internationale organisaties die internationale vrede en
rechtvaardigheid bewerkstelligen. Hoewel deze bepaling oorspronkelijk bedoeld was voor het Italiaanse lidmaatschap van de VN is hij ook van toepassing op het EU lidmaatschap.57
In tegenstelling tot Nederland, België en Frankrijk kent Italië een dualistisch systeem. EU recht vindt pas toepassing in de Italiaanse rechtsorde als een verdrag bij goedkeuringswet van toepassing is verklaard. Na deze goedkeuring heeft het EU recht voorrang op de nationale wetgeving, ook als deze nationale wetgeving later tot stand is gekomen.58
Wat betreft secundair EU-recht dat in strijd is met de Grondwet behoudt het
Constitutionele Hof, het Corte costituzionale zich de bevoegdheid voor om dit te toetsen. Bij een
55 Burgorgue-Larsen, Astresses & Bruck 2019, pagina 1190. 56 Kortmann 2012, pagina 181-183.
57 Martinico, Guastaferro & Pollicino 2019, pagina 499. 58 Hirsch Ballin 2012, pagina 203-204.
strijd met fundamentele beginselen van de Italiaanse constitutie zal het Hof van het EU-recht de werking ontnemen.59 Deze doctrine van controlimiti is een beperking op de Europese integratie
met het oog op de in de Italiaanse Grondwet beschermde grondrechten.60
De Italiaanse Grondwet heeft, hoewel dualistisch, een redelijk open houding ten opzichte van het EU recht. Wat betreft afwijking van deze Grondwet wordt er wat betreft secundair EU recht echter een zwaar voorbehoud gemaakt door het Constitutionele Hof zoals besproken zal worden in het tweede hoofdstuk.
v. Finland
In tegenstelling tot de landen die hiervoor besproken zijn is Finland niet een van de oprichtende lidstaten van de EU, Finland is in 1995 toegetreden. De huidige Finse grondwet stamt uit 2000. De inrichting van de huidige Grondwet is dus aangepast aan het gegeven dat Finland lid is van de EU. Hoewel er bij de totstandkoming in 2000 nog niet genoeg politieke wil was om de EU expliciet in de Grondwet op te nemen is dit bij een wijziging in 2012 wel gebeurd. Zo is in artikel 1 lid 3 bepaald dat Finland lid is van de EU. In artikel 94 is de mogelijkheid geschapen om internationale verdragen te sluiten die bevoegdheden overdragen. Op basis van artikel 95 moeten internationale verplichtingen eerst door nationale wetgeving worden goedgekeurd voordat deze van kracht kunnen worden.61
De hoogste Finse rechters, zowel in het burgerlijk- als in het bestuursrecht hebben geaccepteerd dat het EU recht rechtstreekse werking en voorrang heeft. Er wordt echter wel een voorbehoud gemaakt dat de nationale standaard van de bescherming van fundamentele rechten niet ondermijnd mag worden.62 De Finnen vreesden bij toetreding namelijk dat de economische principes van de gezamenlijke markt en het vrije verkeer de bescherming van fundamentele rechten in de EU zou overschaduwen.63
Het parlement in Finland heeft een grote rol in Europese besluitvorming. De Finse regering heeft een sterke informatieplicht richting het parlement en het parlement heeft
59 Hirsch Ballin 2012, pagina 204-205.
60 Martinico, Guastaferro & Pollicino 2019, pagina 501. 61 Ojanen & Salminen 2019, pagina 367-369.
62 Ojanen & Salminen 2019, pagina 373. 63 Ojanen & Salminen 2019, pagina 381.
voorafgaand aan EU besluitvorming inspraak over de in te nemen Finse positie in
onderhandelingen over onderwerpen die binnen de competentie van het parlement vallen.64
Kortom, in Finland is er een zeer bewuste plaats voor de EU in de Grondwet. Aan het voorbehoud dat gemaakt is ten opzichte van de bescherming van fundamentele rechten is te zien dat dit een reactie is op de in de EU sterk aanwezige focus op economische vrijheden. Anders dan in de andere besproken landen kon Finland op voorhand voor toetreding al beschouwen hoe de Europese rechtsorde in elkaar stak.
d. Afsluiting
In dit hoofdstuk is het initiatiefwetsvoorstel tot opneming van het Nederlandse EU lidmaatschap in de Nederlandse Grondwet besproken. Dit wetsvoorstel beoogt drie doelen te bereiken, het verankeren van het EU lidmaatschap in de Grondwet, het voorzien in een procedure van terugtrekking uit de EU en het verankeren van de parlementaire betrokkenheid bij
besluitvorming van de EU. Een onderliggende maar duidelijke bedoeling is het moeilijker maken van Nederlandse terugtrekking uit de EU. Om het wetsvoorstel te kunnen bespreken is is eerst een profiel geschetst van de huidige situatie in Nederland. Na de stappen gevolgd te hebben die het wetsvoorstel tot nu toe heeft doorlopen en de aangepaste vorm van dit voorstel besproken te hebben, is er een vergelijking gemaakt met de huidige situatie in Duitsland, België, Frankrijk, Italië en Finland. Daarin valt het op dat er landen zijn zoals België in een vergelijkbare situatie als Nederland, maar dat de meerderheid op het moment specifieke EU bepalingen in de
Grondwet heeft opgenomen die ook nog eens uitvoerig zijn en soms zelfs eisen stellen aan de vorm en grondslag van de EU.
Het voorstel behelst momenteel twee onderdelen, een bepaling die stelt dat Nederland lid is van de EU en een bepaling met opdrachtstelling tot het regelen van de parlementaire
betrokkenheid bij EU besluitvorming in de wet. Gezien de genoemde bedoeling tot verzwaren van de terugtrekkingsprocedure is het ontvangst te verdelen tussen uitgesproken voorstanders van het Nederlandse EU lidmaatschap en partijen die daar kritischer over zijn.
Zolang er naar dit voorstel gekeken wordt zonder euroscepsis is het al snel aan te merken als een sympathiek voorstel, het is een vastlegging van de huidige constitutionele verhoudingen in de Grondwet met onder andere als nobel doel de parlementaire betrokkenheid te vergroten en
te borgen. Het motief ter voorkoming van een mogelijk wanordelijk uittreden uit de EU is ook zeer begrijpelijk gezien de door chaos omgeven Brexit. Het blijft echter de vraag of het voorstel geen averechtse werking heeft. Als Nederland volgens de Grondwet lid is van de EU, is dat dan alleen de EU van dit moment en is een nieuw wijzigingsverdrag dan niet automatisch een afwijking van de Grondwet?
2. Deel II: Tweederde meerderheid bij goedkeuring verdragen in strijd met de Grondwet Na de bespreking van het eventueel opnemen van het Nederlandse lidmaatschap van de EU in de Grondwet zal in dit hoofdstuk de Nederlandse constitutionele houding ten opzichte van EU verdragen die mogelijk afwijken van de Grondwet worden beschouwd. De relevante
grondwetsbepaling betreffende dit vraagstuk is het derde lid van artikel 91. Hierin is bepaald dat een verdrag dat afwijkt van de Grondwet of tot zulke afwijking noodzaakt, moet worden
goedgekeurd met tenminste een tweederdemeerderheid in de beide kamers van de Staten-Generaal. Dit is een procedure die in de buurt komt van de procedure tot wijziging van de Grondwet, behalve dat er in dit geval niet door twee opeenvolgende parlementen gestemd hoeft te worden en er dus geen tussentijdse verkiezingen hoeven te zijn. Ten eerste zal hier de huidige toepassing van artikel 91 lid 3 worden besproken. Verdere bespreking van parlementaire
goedkeuring van EU verdragen zal plaatsvinden aan de hand van het initiatiefvoorstel van van der Staaij. Tot slot zal er een rechtsvergelijking plaatsvinden met de Duitse, Belgische, Franse, Italiaanse en Finse constitutionele houding ten opzichte van EU verdragen die afwijken van de Grondwet.
a. Huidige toepassing artikel 91 lid 3 Gw
Een bepaling zoals artikel 91 lid 3 staat sinds de grondwetsherziening van 1953 in de vorm van het oude artikel 63 in de Grondwet. Opvallend is dat in de oude bepaling een criterium is
opgenomen dat in de huidige versie ontbreekt. In (het oude) artikel 63 stond namelijk dat er met een internationaal verdrag kon worden afgeweken van de Grondwet bij tweederde meerderheid maar wel alleen als de ontwikkeling van de internationale rechtsorde dit vorderde. In 1983 heeft de wetgever dit criterium verwijderd, er kunnen ook andere redenen zijn die afwijken van de Grondwet kunnen rechtvaardigen.65
Een belangwekkend aspect van het huidige artikel 91 lid 3 is dat de bepaling geen criteria bevat om te bepalen wanneer een verdrag afwijkt van de Grondwet. Het gevolg hiervan is dat een antwoord op de vraag of een verdrag mogelijk afwijkt van de Grondwet of hiertoe noopt afhankelijk is van het oordeel van de regering of van een gewone meerderheid van de Tweede of Eerste Kamer. De Tweede Kamer zal namelijk de goedkeuringswet aan moeten nemen die bepaalt dat de goedkeuring wordt verleend met inachtneming van het vereiste uit het derde lid van artikel 91.66
Hoewel er dus geen criteria zijn om te bepalen wanneer een verdrag afwijkt van de Grondwet, is het wel de vaste lijn van de regering en de Raad van State dat de toepassing alleen plaats hoeft te vinden wanneer er wordt afgeweken van specifieke grondwettelijke bepalingen. Afwijken van de geest van de Grondwet is dus niet voldoende grond om het vereiste van artikel 91 lid 3 toe te passen.67 Artikel 91 lid 3 kent dus een restrictieve uitleg. In combinatie met het ontbreken van een brede, algemene beginselen bepalingen in de Grondwet wordt er niet snel aangenomen dat een verdrag afwijkt van de Grondwet.68
De toepassing van artikel 91 lid 3 heeft nog maar drie keer plaatsgevonden. In 1954 bij het verdrag tot oprichting van een Europese Defensie Gemeenschap, waarbij twijfel bestond over strijd met Grondwetsbepalingen betreffende de dienstplicht. In 1962 bij de overeenkomst met Indonesië inzake overdracht Nieuw-Guinea aangezien Nieuw-Guinea werd genoemd in de Grondwet. Tot nu toe de laatste keer waar artikel 91 lid 3 toepassing vond was in 2001 bij het Statuut van het Internationaal Strafhof. De twijfel betrof hier de bepalingen betreffende de
onschendbaarheid van de Koning en de immuniteit voor uitspraken van volksvertegenwoordigers in het parlement.69 De uitleg van het criterium ‘afwijken’ is dus zeer restrictief en wordt niet snel aangenomen. In ieder geval nog nooit bij de in het verleden gesloten EU wijzigingsverdragen waarin ook Nederlandse bevoegdheden werden overgedragen aan de EU.
Er bestaat kritiek op de huidige toepassing van artikel 91 lid 3. Zo pleiten zowel de Staatscommissie Grondwet 2010 als de Staatscommissie parlementair stelsel 2018 voor een ruimere toepassing van artikel 91 lid 3. Een ruimere uitleg zou het normatieve karakter van de
66 Besselink 2003, pagina 7. 67 Emmerik, van, 2002, pagina 84.
68 Rapport Staatscommissie-Thomassen 2010, pagina 116-117. 69 Emmerik, van, 2002, pagina 80-82.
Grondwet versterken en de constitutionele legitimiteit van de verdragssluiting vergroten.70
Tevens bestaat er kritiek op het feit dat er niet in de Grondwet geregeld is wat er dient te
gebeuren wanneer de verschillende spelers binnen de wetgevende macht het oneens zijn over de vraag of artikel 91 lid 3 toepassing dient te vinden.71 Daarnaast is er kritiek dat er door de strenge uitleg van artikel 91 lid 3 een paradox ontstaat. Ingrijpende bevoegdhedenoverdracht op grond van artikel 92 Grondwet kan met een gewone meerderheid worden aangenomen. Tegelijkertijd kunnen verdragssluitingen die in theorie naar verhouding minder ingrijpend kunnen zijn, wél een tweederde meerderheid behoeven.72
b. Beschrijving wetsvoorstel
Ter verbinding van het wetsvoorstel tot opnemen van het EU lidmaatschap in de Grondwet met het vereiste van artikel 91 lid 3 is het wetsvoorstel van van der Staaij uit 2006 relevant.73 Hoewel het wetsvoorstel in 2019 in de Eerste Kamer bij eerste lezing is verworpen is het een handig hulpmiddel om de verschillende aspecten van de goedkeuring met tweederde meerderheid van alle EU verdragen te beschouwen.
Het voorstel behelsde namelijk het toevoegen van drie leden aan artikel 91. Alle verdragen tot wijziging van de EU verdragen waarop de EU gegrondvest is, dienden
goedgekeurd te worden met tenminste twee derden van de uitgebrachte stemmen. Het voorstel omvatte ook verdragen tot vereenvoudigde wijziging en verdragen betreffende toetreding van nieuwe lidstaten tot de EU. De enige uitzondering waren verdragen waarin bevoegdheden van de EU naar de lidstaten worden overgedragen.74 Dit betekent ook nieuwe verdragen (naast VEU en VWEU) een tweederde meerderheid zouden behoeven, aangezien die een (gedeeltelijke)
intrekking van bestaande verdragen betekenen en daarmee vallen onder ‘wijzigingen’.75
Het belangrijkste doel dat met deze wijzigingen gepoogd werd te bereiken was het gelijktrekken van wijzigingen van de EU verdragen met wijziging van de Grondwet. De
belangrijkste motivering hiervoor was de eerder besproken doorwerking van het EU recht in de Nederlandse rechtsorde op basis van het EU recht zelf en niet op basis van de artikelen 93 en 94
70 Rapport Staatscommissie-Thomassen 2010, pagina 118. 71 Rapport Staatscommissie-Thomassen 2010, pagina 121-122. 72 Kamerstukken I, 2001/02, 27484, 237c, nr. 174.
73 Kamerstukken II, 2006/07, 30 874 (R 1818), nr. 2. 74 Kamerstukken I, 2015/16, 30 874 (R1818), A.
Grondwet. De initiatiefnemer leidde hieruit af dat deze verweving van de rechtsordes betekent dat wijziging van EU verdragen zo’n constitutionele betekenis heeft dat dit een gelijktrekking met Grondwetswijziging rechtvaardigt.76
Daarnaast interpreteerde de initiatiefnemer de bestaande en in de vorige paragraaf beschreven kritiek op de huidige toepassing van artikel 91 lid 3 zo dat dit er volgens hem toe diende te leiden dat er meer recht zou worden gedaan aan de bijzondere betekenis van de constituerende EU verdragen.77
i. Argumenten voor
Het primaire argument van de initiatiefnemer om zijn voorgestelde wijziging door te voeren is dat de constituerende rol van de EU verdragen maakt dat deze op gelijke voet staan met de Grondwet wat betreft de constitutionele waarde van beide rechtsbronnen. Het wijzigen van een EU verdrag heeft volgens die redenatie dezelfde betekenis als een wijziging van de Grondwet en daarom zouden de vereisten voor beide procedures evenwichtig gemaakt dienen te worden.
Met dit voorstel wordt de rol van het parlement bij de sluiting van EU verdragen
vergroot, door de verzwaarde goedkeuring zal er meer rekening gehouden moeten worden met de wensen van het parlement om zo een grotere meerderheid te verkrijgen, daarnaast wordt de legitimiteit van de door het parlement genomen goedkeuringsbeslissing versterkt.78 Dit sluit aan op de kritiek aangaande de huidige praktijk van artikel 91 lid 3. Ook volgens beide eerder genoemde Staatscommissies is er behoefte aan een ruimere uitleg van artikel 91 lid 3. Hiervoor dienen echter nieuwe criteria gevonden te worden aan de hand waarvan kan worden bepaald wanneer het artikel van toepassing is. Het voorstel van van der Staaij biedt een mogelijk criterium: ‘verdragen waarop de EU is gegrondvest’.79 Voor verdragen waarop de EU is
gegrondvest zal artikel 91 lid 3 van toepassing zijn.
De redenen om het voorstel van van de Staaij aan te nemen die voortkomen uit de toelichting bij het wetsvoorstel en de bespreking van de Staatscommissies zijn vrijwel geheel formeel van aard. Een ingrijpend gevolg van het voorstel is echter dat verdragen door de
zwaardere eis minder makkelijk aangenomen zullen worden in het parlement. Aangezien dit een
76 Kamerstukken II, 2006/07, 30 874 (R 1818), nr. 6, pagina 3. 77 Kamerstukken II, 2006/07, 30 874 (R 1818), nr. 6, pagina 7. 78 Rapport Staatscommissie-Remkes 2018, pagina 335 79 Rapport Staatscommissie-Remkes 2018, pagina 336
rem zou kunnen zetten op bijvoorbeeld verdere ontwikkeling of hervormingen van de EU, lijkt het voorstel niet los te zien van de tegenstelling tussen voorstanders van verdere Europese integratie in de vorm van de EU en de tegenstanders daarvan. De tegenstelling die ook al
duidelijk naar voren kwam bij de bespreking van het voorstel tot opneming van het lidmaatschap van de EU in de Grondwet. Een inhoudelijke verbinding tussen beide voorstellen is te zien in het grondwettelijke belang dat aan de EU wordt toegeschreven. De EU is van een dergelijk groot belang dat het in de Grondwet opgenomen dient te worden,en aan de andere kant dat een verandering gelijkgesteld kan worden met een grondwetswijziging.
ii. Argumenten tegen
Het laatstgenoemde aspect van het voorstel dat zou kunnen zorgen voor een rem op verdere ontwikkeling van de Europese integratie zal voor voorstanders van deze integratie juist een tegenargument zijn. Een zwaardere eis van goedkeuring door het parlement zal betekenen dat Nederland wellicht Europese afspraken die tijdens de onderhandelingen in een eerder stadium van het wetgevingsproces zijn gemaakt niet na kan komen en dat het Nederlandse parlement een struikelblok zal worden voor verdragswijzigingen.
Er zijn echter ook de nodige tegenargumenten tegen het formele criterium voor
goedkeuring met tweederde meerderheid die het voorstel introduceert. Zo spreekt de Raad van State in het advies over dit voorstel van een criterium dat aan de ene kant te ruim en aan de andere kant te beperkt is.80 Doordat het criterium van ‘verdragen waarop de EU is gegrondvest’ betrekking heeft op alle EU verdragen is dit criterium te ruim. Het is immers niet uitgesloten dat er eenvoudige verdragswijzigingen plaats zullen vinden die dan ook de zware gang door het Nederlandse parlement dienen te volgen.81 Zo vallen namelijk ook verdragen die geen scherpe
inhoudelijke aandacht nodig hebben, die in het verleden nog niet voorgekomen zijn maar
theoretisch wel mogelijk zijn, onder de bepaling.82 Aan de andere kant is het criterium te beperkt,
niet alle verdragen met ingrijpende gevolgen voor de Nederlandse rechtsorde, zoals verdragen ongerelateerd aan de EU, vallen namelijk onder de bepaling. Deze ingrijpende gevolgen van
80 Kamerstukken II, 2006/07, 30 874 (R 1818), nr. 5, pagina 2-3 81 Rapport Staatscommissie-Thomassen 2010, pagina 119 82 Rapport Staatscommissie-Remkes 2018, pagina 336
verdragen zijn namelijk niet alleen beperkt tot de oprichtende verdragen, terwijl het voorstel zich daar wel toe beperkt.83
De kritiek van de Raad van State op het voorstel betreft niet alleen het formele criterium om te bepalen welke verdragen goedkeuring met tweederde meerderheid door meerderheid behoeven. De Raad zet ook vraagtekens bij de vergroting van de betrokkenheid van het
parlement op het moment van goedkeuring van het verdrag, op het moment van goedkeuring van een verdrag zijn de onderhandelingen namelijk al gesloten. Hier zijn twee aspecten te
onderscheiden. Aan de ene kant zou het parlement effectiever invloed uit kunnen oefenen door zich in een eerdere fase van het wetgevingsproces al meer te bemoeien met de Europese
besluitvorming. Hoewel de verzwaarde goedkeuringseis een groter drukmiddel is dan de huidige goedkeuringseis is er geen makkelijke weg om op het moment van goed- of afkeuring door het parlement nog aan de eisen van dat parlement tegemoet te komen. Door tijdens de
onderhandelingen als parlement invloed uit te oefenen op het Nederlandse standpunt tijdens de onderhandelingen heeft dit meer effect dan als het parlement pas bij de goedkeuring van het verdrag zijn tanden laat zien. Ten tweede zal Nederland tijdens de onderhandelingen gemaakte afspraken niet na kunnen komen als een verdrag niet wordt goedgekeurd. Als de Nederlandse regering in de onderhandeling akkoord is gegaan met een voorstel en het parlement verwerpt dit voorstel vervolgens zal het Europese vertrouwen in de regering afnemen. Dit zal ten koste gaan van de Nederlandse positie in het Europese samenwerkingsverband.84
In de Eerste en Tweede Kamer is het voornaamste argument van partijen die het voorstel uiteindelijk niet gesteund hebben dat de huidige procedure van artikel 91 lid 3 zou moeten volstaan als deze ruimer uitgelegd zou worden.85 Dat zou betekenen dat wijzigingen eerder worden aangemerkt als strijdig met de Grondwet dan nu het geval is. De regering is bevreesd dat het voorstel leidt tot een verslechtering van de Nederlandse onderhandelingspositie en vertragend zou werken.86
83 Rapport Staatscommissie-Thomassen 2010, pagina 119 84 Kamerstukken II, 2006/07, 30 874 (R 1818), nr. 5, pagina 3-4 85 Verslag EK 2016/2017, nr. 15, item 8, pagina 35-36
c. Rechtsvergelijking
In deze paragraaf zal kort worden stilgestaan bij de landen waarmee in het eerste hoofdstuk en vergelijking is gemaakt met de Nederlandse situatie. In deze paragraaf zullen de mogelijkheden worden besproken bij nieuwe verdragen die mogelijk afwijken van de Grondwet.
i. Duitsland
Wat betreft EU verdragen die de Duitse Grondwet wijzigen of aanvullen, ‘geändert oder
ergänzt’, is in artikel 23 een bepaling opgenomen. Verdragen die de in strijd zijn met de
Grondwet en dus een aanpassing van de Grondwet noodzaken, moeten worden goedgekeurd met een tweederde meerderheid van beide kamers van het parlement volgens de weg van lid 2 van artikel 79. Het derde lid van artikel 79 is ook van toepassing, de eeuwige bepalingen kunnen niet aangetast worden.87
Zoals in het vorige hoofdstuk omschreven ligt de nadruk bij de toets van strijd van
verdragen met de Grondwet op de bescherming van democratische, sociale en federale principes, de rechtsorde en het subsidiariteitsprincipe.88 Daarnaast is in de bescherming van de Duitse Grondwet tegen veranderingen door EU recht vooral de eeuwigheidsclausule van belang. Een strijd tussen verdrag en Grondwet wordt aangenomen als er sprake is van een
bevoegdhedenoverdracht.89
Hoewel de Duitse rechtsorde een andere houding heeft ten opzichte van de verhouding tussen hun eigen constitutie en de Europese rechtsorde, is de houding ten opzichte van nieuwe verdragen is in formele zin vergelijkbaar met de huidige Nederlandse houding. Verdragen die niet conflicteren met de Grondwet kunnen bij gewone meerderheid worden aangenomen.
Verdragen die schuren of zelfs botsen met de Grondwet moeten met een tweederde meerderheid goedgekeurd worden. In de praktijk wordt een strijd wel sneller aangenomen dan in Nederland. De verdragen van Maastricht, Lissabon en Amsterdam zijn alle drie met een tweederde
meerderheid aangenomen omdat er strijd was met de Grondwet.
Belangrijk is om op te merken dat nieuwe verdragen volgens Duits recht niet per definitie met een tweederde meerderheid goedgekeurd dienen te worden omdat in de Grondwet is
87 Grimm, Wendel & Reinbacher 2019, pagina 418. 88 Bumke & Voẞkuhle 2019, pagina 389.
vastgelegd dat Duitsland lid is van de EU. Uit de Europa clausule in de Duitse Grondwet vloeit dus niet voort dat de verzwaarde procedure gevolgd dient te worden.
ii. België
In de Belgische Grondwet ontbreekt de verwijzing naar een vergelijkbare bepaling zoals het derde lid van artikel 91 Nederlandse Grondwet. Over het bij verdrag afwijken van de Belgische Grondwet is in die Grondwet niets bepaald, dit betekent dat een verdrag dat afwijkt van de Grondwet pas kan worden aangenomen als de Grondwet is gewijzigd, dat dit verdrag niet aangenomen kan worden of dat er door de regering indien mogelijk een voorbehoud moet worden gemaakt bij de ondertekening, bekrachtiging of aanvaarding van het verdrag.90
Wanneer een verdrag afwijkt van de Belgische Grondwet is niet geheel helder. Waar dit voorheen werd bepaald door het Grondwettelijk Hof in antwoord op prejudiciële vragen, mag het Hof deze vragen tegenwoordig niet meer beantwoorden als deze zien op verdragen inzake de EU.91 Het parlement velt dus het oordeel of een EU verdrag afwijkt van de Grondwet of niet bij het instemmen met het verdrag.
In de praktijk is de Grondwet nooit gewijzigd voorafgaand aan een verdragsluiting maar wel daarna. Een voorbeeld is het artikel dat bepaalde dat het stemrecht was voorbehouden aan burgers met de Belgische nationaliteit. Naar aanleiding van het Verdrag van Maastricht is dit artikel gewijzigd om het stemrecht voor EU burgers in gemeenteraadsverkiezingen mogelijk te maken.92
Een reden dat de Grondwet niet wordt gewijzigd voorafgaand aan verdragsluiting kan zijn dat de Belgische Grondwet rigide is. Een herzieningsprocedure is zeer vergelijkbaar met de Nederlandse procedure en behoeft een ontbinding van het parlement, nieuwe verkiezingen en een tweederde meerderheid in de tweede lezing.93
iii. Frankrijk
Een bijzonder aspect aan de Franse verhouding tot verdragssluiting in de EU is dat op grond van artikel 54 Constitution een verdrag vóór ratificatie kan worden voorgelegd aan het
90 Velu 1992, pagina 494-495. 91 Popelier 2012, pagina 20. 92 Popelier 2012, pagina 17. 93 Popelier 2012, pagina 15.
Constitutionele Hof, de Conseil constitutionnel. Dit Hof beoordeelt vervolgens of een verdrag in overeenstemming is met de Franse Grondwet.94 Indien er een conflict is dient de Grondwet
gewijzigd te worden voordat er een ratificatie plaats kan vinden. Zo is de Grondwet in 1992 herzien naar aanleiding van het Verdrag van Maastricht. Een wijziging moet ten eerste door beide kamers worden aanvaard, daarna wordt een voorstel ofwel onderworpen aan een referendum of dient het aanvaard te worden met een ⅗ meerderheid van een verzamelde vergadering van beide kamers.95 Als een verdrag eenmaal geratificeerd is kan er geen constitutionele toetsing meer plaatsvinden.96
Bij de beoordeling óf er sprake is van strijd met de Grondwet wordt er niet alleen getoetst aan specifieke bepalingen in de Grondwet maar ook aan de vraag of een verdrag inbreuk maakt op de ‘essentiële voorwaarden voor de uitoefening van de nationale soevereiniteit.’97
Net als in Nederland is er dus een regeling omtrent verdragen die afwijken van de Grondwet, waar in Nederland het parlement deze onverenigbaarheid kan accepteren met een grote meerderheid in het parlement kan dit net als in België en vele andere lidstaten in Frankrijk niet en dient de Grondwet aangepast te worden.
iv. Italië
Wat betreft verdragen is er geen specifieke bepaling. Dit betekent dat er net als in de eerder besproken landen geen verdrag aangenomen kan worden dat in strijd is met de Grondwet. Pas als de Grondwet gewijzigd is zou een dergelijk verdrag aangenomen kunnen worden. De in het vorige hoofdstuk omschreven grondslag voor de overdracht van bevoegdheden van artikel 11 is echter zeer ruim. Voor de EU verdragen is er om die reden nog nooit een strijd met de Grondwet aangenomen, deze zijn allemaal op de ruime grondslag aangenomen. Mocht een verdrag echter in theorie niet voldoen aan de criteria uit artikel 11, zoals op basis van gelijkwaardigheid streven naar vrede en rechtvaardigheid, zou een verdrag niet aangenomen kunnen worden.98
Op te merken is dat zoals beschreven in het vorige hoofdstuk een sterk voorbehoud wordt gemaakt ten opzichte van secundair EU-recht, de Italiaanse constitutionele benadering ten
opzichte van nieuwe verdragen erg open is.
94 Kortmann 2012, pagina 182. 95 Kortmann 2012, pagina 127-128. 96 Kortmann 2012, pagina 181-182. 97 Kortmann 2012, pagina 182.
v. Finland
Een uitzonderlijk aspect van de Finse constitutie is de mogelijkheid tot het aannemen van ‘uitzonderlijke bepalingen’. De mogelijkheid bestaat om bepalingen aan te nemen waarvan de inhoud in strijd is met de Grondwet. Hiervoor dient dan het wetgevingsproces van een
grondwetswijziging gevolgd te worden, een tweederde meerderheid in het parlement. Deze praktijk stamt uit de tijd dat de Finland onderdeel was van het Russische Tsarenrijk, het is echter recenter de uitgelezen manier gebleken om internationale verdragen aan te nemen die niet in overeenstemming waren met de Finse Grondwet. Zo is ook het toetredingsverdrag van Finland in de EU op deze manier aangenomen, aangezien de toetreding niet strookte met de Finse conceptie van soevereiniteit.99 De toetsing van verdragen vindt dus ook plaats aan de hand van specifieke bepalingen maar ook aan bredere constitutionele concepten zoals de soevereiniteit.
De praktijk van deze uitzonderlijke bepaling is minder in gebruik maar nog wel mogelijk. Op deze manier kan er in Finland dus ook nog steeds een verdrag worden aangenomen dat strijdig is met de Grondwet zolang daar een tweederde meerderheid voor is in het parlement. Een mogelijkheid die dus zeer vergelijkbaar is met de Nederlandse mogelijkheid uit artikel 91 lid 3 Grondwet.100 Voor verdragen die bevoegdheden overdragen van de Finse regering naar de EU of een andere internationale organisatie die invloed hebben op de Finse soevereiniteit dienen op basis van artikel 94 lid 2 van de Finse Grondwet altijd met een tweederde meerderheid goedgekeurd te worden.
d. Afsluiting
In dit hoofdstuk is het initiatiefvoorstel van van der Staaij besproken. Aan de hand van dit voorstel is de Nederlandse constitutionele houding ten opzichte van EU verdragen besproken. Deze Nederlandse houding is te kenmerken als open, aangezien het voorstel van van der Staaij is verworpen blijft de huidige praktijk van goedkeuring bij gewone meerderheid bestaan. De verzwaarde procedure voor een verdrag dat afwijkt van de Grondwet vind niet vaak toepassing.
Het voorstel van van der Staaij probeerde hier verandering in te brengen. De
constitutionele argumentatie achter dit voorstel is goed te begrijpen. De EU verdragen kunnen een ingrijpende impact hebben op de Nederlandse constitutionele rechtsorde, daarom is het
99 Ojanen & Salminen 2019, pagina 368-369 100 Ojanen & Salminen 2019, pagina 362
