In het vorige hoofdstuk is in kaart gebracht op welke wijze de Belastingdienst carrouselfraude op kan detecteren en bestrijden binnen het huidige systeem van heffing. In dit hoofdstuk worden een aantal mogelijke oplossingen voor carrouselfraude besproken die een verandering van het btw-systeem met zich meebrengen. Door het invoeren van de in dit hoofdstuk
besproken oplossingen zal carrouselfraude niet langer mogelijk zijn. De meest besproken aanpassingen in het btw-systeem zijn de verleggingsregeling en clearinghouse, deze zullen eerst worden besproken. Vervolgens worden methodes besproken waarbij een potentiële fraudeur geen beschikking meer krijgt over de btw die zijn afnemer betaald. Ten slotte zal het systeem van aftrek van vooromzet worden besproken. Bij deze wijze van heffen van de omzetbelasting is niet de door de ondernemer betaalde btw het uitgangspunt, maar het verschil tussen het bedrag aan zijn verkopen en inkopen.
Paragraaf 6.1: verleggingsregeling
Een manier om carrouselfraude te bestrijden is het invoeren van een algemene
verleggingsregeling. Wanneer de verschuldigdheid van de btw wordt verlegd is niet langer de ondernemer die de prestatie verricht degene die de btw moet voldoen, maar de afnemer van de prestatie, zie hiervoor paragraaf 3.4. Een potentiële ploffer zal hiermee de btw niet meer ter beschikking krijgen. De afnemer van de prestatie moet nu in de btw-aangifte de btw voldoen, in dezelfde btw-aangifte kan de ondernemer deze btw in aftrek brengen47. Met een algemene verleggingsregeling blijft er hiermee geen ruimte over voor carrouselfraude.
Er wordt bij dit systeem alleen nog maar omzetbelasting voldaan aan de Belastingdienst bij een prestatie aan een particulier of vrijgestelde ondernemer. Dit zijn de laatste schakels in de handelsketen die geen hebben op recht op aftrek van voorbelasting. Wanneer de
verleggingsregels grootschalig worden ingevoerd spreekt men ook wel van een 'kleinhandelsheffing'.
47
Deze kleinhandelsheffing heeft echter ook aanzienlijke nadelen. Zo wordt bij het huidige systeem van gefractioneerde voldoening de btw afdracht, en hiermee ook het risico, verspreid over meerdere ondernemers.
Elke ondernemer is verantwoordelijk voor de afdracht van btw over de waarde die hij toevoegt. Bij het systeem van de kleinhandelsheffing ligt dit risico echter volledig bij de laatste schakel. Een ander groot nadeel is dat particuliere afnemers zich voor zullen gaan doen als ondernemer, ze krijgen dan immers geen btw berekend. Btw-fraude kan een andere vorm aan gaan nemen waarbij veel vaker met kleine bedragen zal worden gefraudeerd.
Als kanttekening moet worden vermeld dat de bedragen waarmee gefraudeerd zal worden over het algemeen kleiner zal zijn. De hoeveelheid goederen die in de laatste schakel
overgaan, van ondernemer naar particulier of vrijgestelde ondernemer, zal over het algemeen kleiner zijn dan de hoeveelheid goederen die per transactie tussen twee niet vrijgestelde ondernemers wordt verhandeld.
Oostenrijk48 en Duitsland49 hebben een voorstel ingediend bij de Europese Commissie50 waarin ze voorstellen om over te gaan op een systeem met algemene verlegging. In beide voorstellen komt het idee aan de orde om een algemene verleggingregel toe te passen indien het factuurbedrag voor de prestatie met een bepaald bedrag wordt overschreden. Duitsland wilde tevens de verplichting opnemen dat de presterende ondernemer de geldigheid van het btw-nummer van de afnemende ondernemer controleert voordat de levering plaatsvindt. De Europese Commissie heeft vanwege een aantal argumenten negatief op dit voorstel
gereageerd51.
Wellicht het belangrijkste argument dat wordt opgevoerd, is dat een dergelijke wijziging een ondermijning zal zijn van het huidige systeem van heffing. Een algemene verleggingsregel doet namelijk afbreuk aan de gefractioneerde voldoening van btw. Daarnaast is de Europese Commissie van mening dat er een te zware administratieve verplichting zal komen voor het
48 27 oktober 2005 49 18 april 2006 50
Communication from the commission to the council, Brussels, 19.07.2006 51
bedrijfsleven. Ondernemers zullen bij een dergelijke algemene verleggingsregeling te maken krijgen met drie verschillende belasting regimes.
Namelijk het reguliere systeem, het systeem bij intracommunautaire prestaties en het systeem van algemene verlegging wanneer aan bepaalde criteria wordt voldaan. Een ander bezwaar is de verschuiving van risico van de belastingautoriteiten naar de ondernemers. De presterende ondernemer moet zelf gaan beoordelen wat de status is van de afnemer. Dit kan een
verzwaring van de administratieve lasten en daarmee kosten met zich meebrengen. Een algemene verleggingsregeling is een dermate fundamentele wijziging van het btw-stelsel, en de uitkomsten zijn onzeker. Het is dus niet denkbaar dat op korte termijn een algemene verleggingsregeling zal worden ingevoerd, zoals door Duitsland en Oostenrijk voorgesteld.
In de strijd tegen carrouselfraude heeft ook het Verenigd Koninkrijk zich voorstander getoond van de verleggingsregeling52. Het Verenigd Koninkrijk wil een verleggingsregeling invoeren bij handel tussen ondernemers in bepaalde goederen, zoals mobiele telefoons. Tot op heden wil het Verenigd Koninkrijk echter nog niet zo ver gaan als Duitsland en Oostenrijk, die een algemene verleggingsregeling willen invoeren.
Een variant op de algemene verleggingsregel die is voorgesteld door de NOB53, is een variant van hoofdelijke aansprakelijkheid met een optionele verleggingsregeling. Bij deze variant is de afnemer onder omstandigheden hoofdelijk aansprakelijk voor de voldoening van btw, behalve indien zowel afnemer als leverancier kiezen voor een verlegging. De NOB
veronderstelt dat hier een preventieve werking van uit zal gaan. Indien de leverancier niet mee wil werken aan een dergelijk verlegging, kan dit voor een afnemer al een duidelijk signaal zijn dat er mogelijk wordt gefraudeerd.
Een nadeel aan een verleggingsregeling bij specifiek aangewezen goederen of diensten is de eenvoudigheid waarmee fraudeurs kunnen wisselen van goederen. Zo is bijvoorbeeld
gebleken dat na invoeren van een verleggingsregeling bij CO2-emissierechten, de fraude zich heeft verplaats naar VOIP belminuten.
52
Business Brief 10/06, 19 juli 2006, HMRC 53
Paragraaf 6.2: clearinghouse
Een mogelijkheid die onder andere door de eurocommissaris László Kovács wordt voorgesteld wordt clearinghouse genoemd.
Het principe van het clearinghouse is vrij eenvoudig. Het nultarief bij intracommunautaire leveringen wordt afgeschaft. Wanneer een Nederlandse ondernemer goederen levert aan bijvoorbeeld een Duitse ondernemer, is deze levering belast met btw, alsof er sprake is van een binnenlandse transactie. De Duitse ondernemer kan vervolgens deze btw in Duitsland terug vragen. Later zal de Nederlandse Belastingdienst de btw terug moeten betalen aan Duitsland.
Het grote voordeel van een dergelijk systeem is dat er voor een fraudeur bij
intracommunautaire transacties een veel minder groot bedrag over blijft om mee te frauderen. In het huidige systeem kan de fraude, door het btw-vrij verwerven, plaatsvinden over de btw over het gehele factuurbedrag. Wanneer het systeem clearinghouse systeem wordt ingevoerd kan er hooguit worden gefraudeerd over de marge van de ondernemer. Wanneer er voor intracommunautaire transacties een btw-tarief geldt van bijvoorbeeld 15%, terwijl voor binnenlandse transacties een tarief geldt van 19%, kan er door de fraudeur hooguit een marge van 4% worden behaald. Echter loopt de Belastingdienst van de ene lidstaat 19% btw mis, terwijl de andere lidstaat 15% ontvangt.
Er zijn voor ondernemers echter ook andere manieren dan een intracommunautaire verwerving om aan goederen en diensten te komen zonder dat er feitelijk heffing van btw plaatsvindt. Bijvoorbeeld wanneer goederen worden ingevoerd vanuit buiten de Europese Unie door een ondernemer met een 'artikel 23' vergunning54. Met deze vergunning wordt de btw over de invoer vanuit buiten de Europese Unie verlegd naar de aangifte in plaats van het tijdstip van invoer. Ondanks het feit dat de mogelijkheid tot carrouselfraude enigszins wordt beperkt blijven er nog genoeg mogelijkheden over om te kunnen frauderen.
Daarnaast is het niet waarschijnlijk dat het systeem van de omzetbelasting op korte termijn ingrijpend zal worden gewijzigd. Het huidige systeem, dat oorspronkelijk als tijdelijk was
54
bedoeld, is in de jaren 90 ingevoerd omdat de toenmalige lidstaten geen overeenstemming konden bereiken over een clearinghouse systeem. Inmiddels zijn er vele lidstaten bij gekomen, die allemaal hun eigen redenen hebben om het huidige systeem te handhaven. Ten eerste willen lidstaten niet afhankelijk zijn van het functioneren van de Belastingdienst van een andere lidstaat. De afhankelijkheid kan er immers toe leiden dat een bepaalde lidstaat niet het bedrag krijgt waar het denkt recht op te hebben. Daarnaast zal voor een goede
werking van het clearinghouse systeem het btw-percentage in alle lidstaten gelijk zijn. Om deze redenen is niet waarschijnlijk dat er op korte termijn overeenstemming zal komen vanuit de Ecofin Counsil over een dergelijk systeem. Momenteel zouden 27 verschillende lidstaten overeenstemming moeten bereiken. Deze opgave is hiermee vele malen groter dan bij de invoering van de gezamenlijke grondslag bij intracommunautaire prestaties in de jaren 90.