% (N)Wijze van contact
6.2 Wetgeving en beleid over handhaving
Handhaving in de sociale zekerheid heeft een behoorlijke ontwikkeling doorgemaakt. Aanvankelijk was er vooral sprake van de inzet van ‘overredende’ instrumenten. Bijstands- maatschappelijk werkers legden de nadruk op het ‘klantcontact’ en op het opbouwen van een goede verstandhouding. De inzet was vooral gericht op preventie en niet of in veel mindere mate op repressie. Onderzoek maakte vanaf de jaren tachtig duidelijk dat te veel naïef vertrouwen ook leidt tot misbruik van de sociale zekerheid. De balans verschoof met de komst van de Wet Boeten, maatregelen en terug- en invordering sociale zekerheid (Wet BMT) in 1996. Vanaf dat moment kwam de nadruk sterker op repressie te liggen. Dat werd nog steviger aangezet in 2013 door de Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving. Deze wet ging al snel als ‘de Fraudewet’ door het leven. Het is de vraag of dat ooit de bedoeling is geweest, maar de onderliggende boodschap van deze wet is door velen, onder wie ook uitvoeringsinstanties, wel degelijk verstaan als ‘let op: die uitkerings- gerechtigde is een potentiële fraudeur’. Die boodschap werd beargumenteerd met een op zichzelf begrijpelijke verwijzing naar de solidariteitsgedachte, essentieel voor de houdbaar- heid van het stelsel. Nogmaals: de boodschap ‘iedere klant is een potentiële fraudeur’ staat nergens, maar tot op de dag van vandaag wordt daar door de instanties in de sociale zekerheid en door ambtenaren en bestuurders van gemeenten op die manier aan gerefereerd. Dat neemt allemaal niet weg dat de wet in 2016 werd versoepeld na een kritische uitspraak van de Centrale Raad van Beroep op 24 november 2014.1Sindsdien stelt de wet dat de
hoogte van de boete voor mensen met een uitkering door UWV, SVB en gemeenten moet worden afgestemd op de ernst van de overtreding, de mate waarin deze verwijtbaar is en de omstandigheden van betrokkene. Nog steeds is de invalshoek repressief, maar minder rigide dan voorheen het geval was. Het is overigens de vraag of dat de door velen geperci- pieerde onderliggende boodschap heeft veranderd.
Behalve wetgeving is uiteraard ook (en wellicht vooral) het handhavingsbeleid relevant dat verschillende instanties op het terrein van de sociale zekerheid volgen. Daarmee maken
het ministerie, de VNG, DIVOSA en uitvoeringsinstanties voor hun deel van de sociale zekerheid duidelijk hoe ze met de wetgeving om wensen te springen. Dat beleid heeft de afgelopen decennia een punitieve inslag gekregen, maar het had ook preventieve elementen.2
Het beginpunt daarvan kan worden gemarkeerd met de oprichting van de Sociale Inlich- tingen- en Opsporingsdienst (SIOD) in 2002 die ten doel had fraude in de sociale zekerheid te bestrijden.3Op basis van de SUWI-wet (de Wet Structuur Uitvoeringsorganisatie Werk
en Inkomen van 2001) is het SUWI-Ketenprogramma 2005 opgezet, dat bestaat uit een gedifferentieerde aanpak: het opstellen van risicoprofielen, het verbeteren van de commu- nicatie en het effectief afhandelen van fraudesignalen.
Gesteund door de tijdelijke subsidieregeling Hoogwaardige Handhaving van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid gaven de gemeenten in de jaren 2003-2005 hun handhavingsbeleid vorm.4Hoogwaardig handhaven bestaat uit vroegtijdig informeren, optimaliseren van de dienstverlening, controleren en sanctioneren. Een gemengd preven- tieve en repressieve aanpak, maar toch blijkt uit de gemeentelijke beleidsnota’s dat het doel vooral is gericht op het effectief bestrijden van fraude met uitkeringen en het voorkomen van fraude.
In de jaren na 2005 zijn tal van evaluaties van de handhaving in de sociale zekerheid uitge- voerd, zowel landelijke studies als lokale initiatieven. Fenger en Maan zetten de uitkomsten daarvan in een studie uit 2014 op een rij.5De conclusie van dat onderzoek is dat er voor- uitgang is geboekt op het terrein van handhaving. Tegelijkertijd is er veel ongelijksoortigheid en nog maar weinig cijfermateriaal over de effectiviteit van de handhaving. De auteurs bepleiten dan ook systematische verzameling van informatie over de effectiviteit van de fraudebestrijding en komen met een nieuw concept: Natuurlijk Naleven.
De afgelopen jaren is getracht de handhaving in de sociale zekerheid verder te profes- sionaliseren. Gewezen kan worden op initiatieven als het Kenniscentrum Handhaving en Naleving van de VNG, de handhavingsbeleidscyclus van SZW, hoogwaardig handhaven, programmatisch handhaven (maken risicoanalyse, vaststellen prioriteiten, interventiestra- tegie) en bredere professionaliseringsoperaties als handhaven op niveau van het ministerie van Justitie en Veiligheid. Het lijkt erop dat die initiatieven ertoe hebben geleid dat uitke- ringsinstanties actiever zijn geworden bij de handhaving van de naleving van de voorschrif- ten. Tegelijkertijd blijkt ook dat er grote verschillen zijn tussen de uitvoeringsinstanties, het UWV enerzijds en gemeentelijke instanties anderzijds. Opvallend is dat uit ons
2 Goudswaard & Heerma van Voss 2014.
3 Het ging daarbij overigens niet alleen om fraude met sociale voorzieningen en sociale verzekeringen, maar ook om fraude met arbeidsmarktregelingen en premiefraude.
4 SZW 2006. 5 Fenger & Maan 2014.
onderzoek naar voren komt dat de variatie in de aanpak binnen het UWV en binnen de Sociale Diensten zeker zo groot is als die tussen de verschillende uitvoeringsinstanties. Wat in het bijzonder in het oog springt, is dat de aandacht in de beleidsnota’s en de evalu- aties vrijwel uitsluitend uitgaat naar de door de organisaties te kiezen aanpak. De burger, de uitkeringsgerechtigde, is bijna niet in beeld. Wij betogen dat juist de aansluiting tussen de burger en de uitvoeringsorganisaties en aandacht voor de relatie tussen beide tot meerwaarde kan leiden.