normstelling nader bezien
4.6 Is de wetenschappelijke onderbouwing up-to-date? Eenmaal gevestigde normen worden niet altijd frequent geactualiseerd.
Bij grond en bodem dateren de normen van de jaren ’80 en ’90 en zijn ze rond 2007 herzien. Voor (bronnen) van drinkwater dateren de normen uit 1975 of 1998; recente WHO guidelines (WHO, 2011) zijn nog niet geïmplementeerd. De drempelwaarden voor grondwater die in 2009 zijn vastgesteld, grijpen terug op diezelfde oude drinkwaternormen. Nationale normen voor de kwaliteit van het ondiepe grondwater zijn al in 1994 vastgesteld, voor het diepe grondwater in 2000 en sindsdien niet geactualiseerd, hoewel de betref- fende normen in 2001 zijn geëvalueerd.
Alle gezondheidskundige advieswaarden hebben een wetenschappelijke onderbouwing. Zowel de aflei- dingsmethodieken voor de advieswaarden als de kwaliteit van het onderzoek naar de risico’s van stressfac- toren hebben de laatste decennia sterke ontwikkelingen doorgemaakt. Er zijn betere wiskundige modellen gekomen om van proefdier naar de mens te extrapoleren, er zijn nieuwe markers voor blootstelling en (vroege intermediaire) effecten ontwikkeld, chemische/fysische/biologische meettechnieken zijn verfijnd en de ruimtelijke en temporele resolutie van gegevens is verbeterd. Methodieken voor afleiding van gezond- heidskundige advieswaarden die al langere tijd bestaan en die op basis van evaluaties23 verbeteringen 23 Zie bijvoorbeeld Gezondheidsraad (2012a).
hebben doorgemaakt, gelden als degelijk. Hieronder geven we enkele voorbeelden van nieuwe inzichten voor verschillende normen.
Voor de luchtkwaliteit is het de vraag in hoeverre de huidige normen het volledige scala van verontreiniging voldoende afdekken om gezondheidsschade te beperken. De allerkleinste fijnstofdeeltjes (ultrafijnstof of nanodeeltjes, dus niet veel groter dan enkele tienden van een micrometer) dragen niet veel bij aan de totale fijnstofmassa die met PM10 en PM2.5 worden genormeerd. Toch zijn er wetenschappelijke aanwijzingen dat deze deeltjes andere soorten effecten kunnen veroorzaken die wellicht niet met PM10 en PM 2.5 worden beheerst. Ook de oorsprong en daarmee de chemische samenstelling en fysische-biologische eigenschappen van fijnstof kunnen sterk variëren. Normen voor de luchtkwaliteit die meer aansluiten op bronnen, zoals deeltjes die afkomstig zijn van verbrandingsprocessen (‘black carbon’), of deeltjes door slijtage van remmen, banden en wegdek en op emissies van micro-organismen vanuit megastallen, kunnen wetenschappelijk ‘preciezer’ zijn en effectievere en meer doelmatige handvatten bieden voor beleid.
Voor de normering van gezondheidseffecten door geluidbelasting zou de rol van niet-akoestische factoren (factoren die niet direct betrekking hebben op geluid, maar die invloed hebben op hoe mensen geluid ervaren) nader kunnen worden onderzocht.
In de beschrijving van de normen in de bijlagen is soms aangegeven wanneer normen geactualiseerd zijn en of er nieuwe wetenschappelijke inzichten zijn die zouden kunnen leiden tot aanpassing van de gezondheids- kundige advieswaarden. Door periodieke evaluatie blijven normen actueel. Dit zou voor alle normen gangbare praktijk moeten zijn. Als voorbeeld noemen we de recente herbeoordeling van het International Agency for the Research on Cancer (IARC) van de Verenigde Naties en de WHO die leidde tot de ‘bevordering’ van uitlaatgassen van verkeer (benzine- en dieselmotoren) tot bewezen kankerverwekkend voor de mens.
4.7 Interpretatie en conclusies
Op basis van bovenstaande trekken we de volgende conclusies: 1. Diversiteit bemoeilijkt duiding van de betekenis van normen
• Er is een grote diversiteit aan gezondheidskundige advieswaarden en normen voor de omgevingskwaliteit. De diversiteit bemoeilijkt het zicht op de betekenis van normoverschrijding of normonderschrijding. De totstandkoming van normen is gekoppeld aan de (sectorale) ontwikkeling van wet- en regelgeving en aan veelal internationale afspraken over de wetenschappelijke onderbouwing. Deze context bemoeilijkt harmonisatie.
• Toepassers van normen kennen de achterliggende motivering en actualiteit niet. Voor integrale afweging vergt de interpretatie van de betekenis van de normen nadere duiding.
• Voor de bodem- en waterkwaliteit is de normering voor de meeste stoffen gebaseerd op bescherming van de gezondheid van het ecosysteem en niet van de gezondheid van de mens. Voor de luchtkwaliteit is de humane gezondheid bepalend.
• Aan de norm voor de omgevingskwaliteit is de betekenis voor de (bescherming van) gezondheid en veiligheid niet direct af te lezen. De schematische duiding van de gezondheidseffecten bij tijdelijke overschrijding van de norm in Tabel 3 geeft hiervan een eerste indruk. Bij overschrijding van een norm zijn er niet altijd gezondheidseffecten, maar beneden de norm is de situatie niet altijd veilig. Onder de lucht- kwaliteitsnorm worden bijvoorbeeld negatieve effecten op de gezondheid geassocieerd met concentraties van fijnstof in de buitenlucht. De huidige grenswaarde kan dan ook niet worden gezien als een veilige waarde.
• Normen voor de omgevingskwaliteit gaan in op alle nadelige gezondheidseffecten (alle lagen van de piramide in Figuur 1). Dat geldt niet direct voor de (geïntegreerde) indicatoren voor gezondheidseffecten die gerelateerd zijn aan de omgevingskwaliteit. De normen voor de omgevingskwaliteit en (integrale) indicatoren voor gezondheidseffecten zijn dan ook niet onderling uitwisselbaar, maar wel complementair. 2. De wetenschappelijke onderbouwing van de normen is valide maar vergt periodiek actualisering
naar de onderbouwing van de gehanteerde onzekerheidsfactoren pas in de laatste 20 jaar van de grond gekomen is. Sommige normen zijn niet wetenschappelijk onderbouwd maar gebaseerd op beleidskeuzen, zoals het toepassen van voorzorg (bij bijvoorbeeld de kwaliteit van het diepere grondwater en van drinkwater) en op het meewegen van economische consequenties en haalbaarheid (zoals bij de normen voor fijnstof).
• De wetenschappelijke onderbouwing van de onderliggende gezondheidskundige advieswaarde is – met enige moeite – traceerbaar. Dat geldt vaak niet voor de vertaling van de wetenschappelijke gezondheids- kundige advieswaarde naar de uiteindelijke norm.
• Er is geïnvesteerd in de wetenschappelijke basis voor normen voor de omgevingskwaliteit, maar een goed overzicht over de actualiteit van normen ontbreekt. Sommige normen zijn al langere tijd niet aangepast aan nieuwe wetenschappelijke inzichten. Het up-to-date houden van de wetenschappelijke basis is een vereiste voor blijvende borging van de bescherming van gezondheid en veiligheid van de bevolking. 3. Er moet meer rekening worden gehouden met cumulatie
• De normen voor de omgevingskwaliteit en fysieke veiligheid zijn per agens of bron afzonderlijk vastge- steld. Met cumulatie van blootstelling en van gezondheidseffecten wordt in de normstelling en/of locatie- specifieke beoordeling nog onvoldoende rekening gehouden.
In hoofdstuk 6 wordt nader ingegaan op situaties waarbij normen en gezondheidskundige advieswaarden niet volledig de relevante vraagstukken beschrijven, omstreden zijn of ontbreken.