Hoofdstuk 4 Op weg naar een regionale waterautoriteit
4.2 Waterschappen
takenpakket zijn gekomen. De ontwikkelingen in de waterbeheersector die op nationaal niveau spelen, worden in deze paragraaf ook vergeleken met ontwikkelingen die gaande zijn in de buitenlandse waterbeheersector. Paragraaf 4.4 gaat in op de politieke discussies rondom waterschappen. Belangrijkste aandachtspunten hierbij zijn de verschillende bezuinigingsmaatregelen voor de waterschapssector, die zowel worden geïnitieerd door de Tweede Kamer als door de waterschappen zelf. Hierna worden de verschillende toekomstscenario‟s voor waterschappen uiteengezet, naar aanleiding van de verschillende discussies die gaande zijn rondom waterschappen (§4.5). Dit hoofdstuk eindigt met een resumé (§4.6), waarin de belangrijkste punten uit dit hoofdstuk nogmaals worden aangehaald en kanttekeningen worden geplaatst.
Figuur 4.1 De 27 waterschappen in Nederland (UvW, 2009b)
4.2 Waterschappen
Waterschappen zijn openbare lichamen welke de waterstaatkundige verzorging van een bepaald gebied ten doel hebben (Waterschapswet, art. 1, lid 1). In Nederland werden de eerste dijken in de elfde eeuw aangelegd, om gebieden te beschermen tegen overstromingen (Havekes, 2008). Overstromingen konden vanaf de elfde eeuw steeds vaker plaatsvinden, doordat er veel land
Hoofdstuk 4 Op weg naar een regionale waterautoriteit
45 ontgonnen werd voor zoutwinning uit veen. In de elfde eeuw werden de dijken die moesten zorgen voor bescherming tegen overstromingen beheerd door buurschappen. Buurschappen droegen in eerste instantie zorg voor alle collectieve belangen van haar inwoners; buurschappen zijn vergelijkbaar met de huidige gemeente (Driesprong en Van Dijk, 2004). Uit deze buurschappen zijn in de twaalfde en dertiende eeuw de eerste waterschappen ontstaan, omdat het schaalniveau van de watertaken het schaalniveau van de buurschappen oversteeg (Havekes, 2008). Bovendien werd het waterbelang zo belangrijk geacht dat het beter was om een aparte organisatie met watertaken te belasten. De waterschappen hadden een groter beheergebied dan buurschappen, maar waren nog steeds sterk lokaal georiënteerd. De oprichting van waterschappen vond tot het einde van de negentiende eeuw nog niet plaats in hoger gelegen zandgebieden, zoals in Zuidoost-Noord-Brabant. Vandaag de dag zijn er 27 waterschappen in Nederland (zie figuur 4.1). Inmiddels bestaan de waterschappen in Nederland ruim 700 jaar en daarmee zijn waterschappen de oudste vorm van democratie in Nederland (Van der Kluit, 1999).
Takenpakket
Waterschappen kennen twee wettelijke kerntaken: zorg voor het watersysteem en zorg voor de zuivering van afvalwater (Waterschapswet, art. 1, lid 2). In waterbeheerplannen wordt het beleid van waterschappen voor de uitvoering van deze taken voor de komende vijf tot tien jaar vastgelegd. Waterschappen zijn dus een functionele democratie: een overheidsorgaan met een specifieke taak. De mogelijkheid bestaat dat een waterschap nog meer watertaken op zich neemt (Waterschapswet, art. 3.4, lid 2). Hierover dienen wel afspraken te worden gemaakt met de andere waterbeheerorganisaties, te weten het Rijk, de provincies en/of gemeenten. In de praktijk beheren waterschappen bijvoorbeeld ook vaak wegen, vaarwegen, bruggen en boezemwater, de zogenaamde „neventaken‟ (Havekes, 2008, p. 164), dit kan echter geplaatst worden onder de wettelijke kerntaak „zorg voor het watersysteembeheer‟, wat erg breed geïnterpreteerd kan worden. De oorspronkelijke taak van waterschappen was “… bescherming van have en goed
tegen zee- en rivierwater” (Driesprong en Van Dijk, 2004, p. 5). Pas aan het einde van de twintigste eeuw komt hier de taak van waterkwaliteitsbeheer bij; wettelijk wordt de waterkwaliteitstaak voor waterschappen in 2002 vastgesteld. De waterschappen die zowel taken op het gebied van waterkwaliteit, als taken op het gebied van waterkwantiteit en waterkering vervullen, worden „all-in‟ waterschappen genoemd (Havekes, 2008). Sinds 2005 zijn er alleen nog maar all-in waterschappen in Nederland.
Het aanleggen van ecologische verbindingszones is ook één van de mogelijke neventaken die waterschappen tegenwoordig soms op zich nemen. Over deze en soortgelijke nieuwe taken wordt veel gediscussieerd binnen waterschappen. Zo stelt dijkgraaf Gerrit Kok van waterschap Rivierenland in „de Volkskrant‟ van 10 mei 2010 dat waterschappen zich in hun taak moeten beperken tot water en de provincies en gemeenten zich bezig moeten houden met de ruimtelijke inrichting van gebieden en niet met water (Reijn, 2010). Dijkgraaf Patrick Poelmann van
46
Hoogheemraadschap de Stichtse Rijnlanden wil juist participeren in het proces van de ruimtelijke ordening6. Deze „neventaak‟ behoort tot de mogelijkheden van de waterschappen en kunnen daarom soms worden opgenomen in het takenpakket van de waterschappen.
Naast de neven- en kerntaken die de waterschappen kennen, hebben de waterschappen ook belangen op gebieden waar zij geen wettelijk vastgesteld taken kennen. Zo hebben waterschappen op het gebied van de ruimtelijke ordening geen bevoegdheden, maar hebben de waterschappen wel belang bij de vormgeving van de ruimtelijke ordening (Driesprong en Van Dijk, 2004). Activiteiten op het raakvlak van water, ruimte en natuur, bijvoorbeeld het aanleggen van ecologische verbindingszones (natuurontwikkeling), kunnen opgepakt worden door de waterschappen, zolang er duidelijke afspraken gemaakt worden met organisaties die wettelijk verantwoordelijk zijn voor deze taken. In hoofdstuk twee is uitgebreider ingegaan op deze mogelijke neventaak.
Organisatie
Artikel 10 van de Waterschapswet bepaalt dat een waterschap een algemeen bestuur, een dagelijks bestuur en een voorzitter, ook wel water- of dijkgraaf genoemd, kent. Het algemeen bestuur is samengesteld uit vertegenwoordigers van de categorieën „ingezetenen‟, „bedrijven‟, „agrarisch‟ en „bos- en natuurterreinbeheerders‟ en kent 18 tot 20 leden. Omdat waterschappen een functionele democratie zijn, worden de vertegenwoordigers democratisch gekozen door de belanghebbenden in de beheergebieden van de waterschappen. De laatste verkiezingen voor de algemene besturen van de waterschappen vonden plaats in november 2008. Uit het algemeen bestuur wordt het dagelijks bestuur gevormd, welke onder leiding staat van de voorzitter. Het dagelijks bestuur zorgt voor de uitvoering van het beleid dat wordt opgesteld door het algemeen bestuur.
De financiering van waterschappen, en daarmee van haar besturen en medewerkers, is mogelijk doordat waterschappen belasting mogen innen van haar belanghebbenden, de zogenaamde zuiveringsheffing (Waterschapswet, artikel 122). Op deze manier betalen de inwoners van een beheergebied direct aan hun eigen waterschap voor afvalwaterzuivering en bescherming tegen overstromingen.
Relatie met andere overheidsorganen
Waterschappen werken voor integraal waterbeheer veel samen met het Rijk, provincies en gemeenten. De samenwerking tussen de verschillende overheidsorganisaties is opgenomen in de Waterwet, hoofdstuk drie. Samenwerking tussen de verschillende overheidslagen is nodig, omdat zij actief zijn op hetzelfde grondgebied. Zo worden bestemmingsplannen die worden
6
Website Helpdesk Water, helpdeskwater.nl/water-ruimte/watertoetsproces/nieuwsbrieven/nieuwsbrief_ teksten/nummer_12_januari/commissie_poelmann (bezocht op 27 mei 2010)
Hoofdstuk 4 Op weg naar een regionale waterautoriteit