Wel speelt kostenefficiëntie een rol in de afweging van maatregelen per waterlichaam (ook afgezet tegen alternatieve maatregelen); in operationele zin is er dan ook aandacht voor de doelmatigheid van maatregelen en wordt kennis tussen partijen uitgewisseld.
Voor het thema goede milieutoestand Noordzee (Kaderrichtlijn Mariene Strategie) is geen onderbouwing te geven van de doelmatigheid van maatregelen.
Aanbevelingen uit voorgaande beleidsdoorlichtingen
Aan de aanbevelingen uit voorgaande beleidsdoorlichtingen is deels opvolging gegeven. Zo is voor waterveiligheid een ex-post doelmatigheidsmethodiek ontwikkeld die wij in deze beleidsdoorlichting hebben toegepast; hierdoor is het inzicht verkregen dat waterveiligheidsmaatregelen als doelmatig zijn te kwalificeren. Ook is inzicht gegeven in de bijdrage van aanpalende beleidsterreinen beleidsvelden om de gewenste waterkwaliteit te realiseren; hierdoor is het mogelijk om gerichtere maatregelen te treffen.
Diverse aanbevelingen uit eerdere beleidsdoorlichtingen zijn niet opgevolgd:
• Voor de diverse onderdelen van Algemeen Waterbeleid geldt nog steeds dat concrete indicatoren ontbreken en doelen weinig kwantitatief zijn.
• Er is weliswaar een overzicht beschikbaar van de afzonderlijke onderdelen van het beleidsartikel waarvoor evaluaties dienen te worden uitgevoerd, maar vindt hierop geen actieve sturing plaats. Nog steeds is een relatief groot deel van de onderdelen binnen het artikel niet geëvalueerd (subsidies, bijdragen aan internationale
organisaties en medeoverheden, overige aanlegprojecten waterkwaliteit en studiekosten waterkwaliteit). Bovendien zijn vrijwel alle uitgevoerde evaluaties niet expliciet over doeltreffendheid en doelmatigheid.
• Ten aanzien van budgetverschuivingen zijn geen heldere afspraken gemaakt over de wijze van evalueren en hoe betrokken partijen hierover worden geïnformeerd. Voor bijvoorbeeld waterkwaliteit is dit wel nodig (o.a. Deltaplan Agrarisch Waterbeheer).
• Het meten van KRW relevante ecotopen is niet uitgevoerd. PS: Een ecotoop is het kleinste, ecologisch nog onderscheidbare gebied in een ecologisch classificatiesysteem.
Verklarende en tevens verzachtende factoren ten aanzien van het vaak ontbreken van expliciet inzicht in doelmatigheid en doeltreffendheid in evaluaties zijn de volgende:
• Doelen zijn vaak niet concreet geformuleerd in de begroting IenW, maar overwegend wel af te leiden uit de onderliggende beleidsstukken en daaraan gekoppelde programma’s en projecten.
• Soms verkeren programma’s en projecten in een opstartfase en zijn nog niet veel maatregelen uitgevoerd of betreffen het voornamelijk procesmaatregelen (smeden van samenwerkingen, aangaan overeenkomsten). De daadwerkelijke uitvoering en daaraan gekoppelde middelen volgen dan later.
• Doelen zijn vaak geformuleerd op de lange termijn, maar vaak niet vertaald naar tussendoelen of tussenresultaten op de kortere termijn. Daardoor is onduidelijk in welke mate korte termijn maatregelen bijdragen aan de beoogde doelrealisatie.
• Doelen die gelden op nationaal niveau en doorwerken in gebieden, worden veelal gerealiseerd door derden. Dit betekent dat het Rijk medeverantwoordelijkheid draagt voor de uitvoering en de mate van sturing beperkt is.
• In de uitvoering van het beleid zijn diverse mechanismes ingebouwd waarmee op doelmatigheid en
doeltreffendheid wordt gestuurd (via aanbestedingen, expertgroepen, kennisuitwisseling, onderzoek), maar deze mechanismes zijn op rijksniveau nauwelijks herleidbaar en expliciet.
Beleidsopties bij 20% minder rijksmiddelen
Binnen het Artikel 11 zijn veruit de meeste middelen besteed aan waterveiligheid; in 2019 circa 77% van alle
uitgegeven middelen (inclusief de middelen die vallen onder het Deltafonds). Een besparing van 20% op de middelen van Artikel 11 leidt daardoor onherroepelijk tot een besparing op het dossier van waterveiligheid en treft in het bijzonder het HWBP. Het is het enige dossier waarop – in zijn geheel - 20% van de uitgegeven middelen bespaard kan worden door temporiseren of ‘anderen meer laten doen’.
Temporiseren houdt in dat langer de tijd wordt genomen om maatregelen te treffen, zodat het doel op een later moment wordt gerealiseerd. Met het HWBP (en de voorgaande programma’s) is een stevig programma neergezet waarbij meerjarig duidelijk is welke dijktrajecten worden versterkt tot en met 2050. Indien wordt getemporiseerd om 20% minder middelen uit te geven, volgt onherroepelijk dat de doelstellingen tot 2050 moet worden. De doelstellingen moeten nog steeds worden bereikt, maar de periode waarin dat gebeurt, wordt verder ‘uitgesmeerd’ waardoor de doelen niet in 2050, maar bijvoorbeeld in 2060 bereikt worden. Deze beleidsoptie betekent vooral een politiek-bestuurlijke afweging omdat er, gelet op de huidige waterveiligheidsopgave, eerder behoefte is aan versnelling en opschaling dan aan temporisering van maatregelen.
Het Ministerie IenW kiest voor een rolinvulling, die voor vrijwel alle onderwerpen binnen artikel 11 Integraal Waterbeleid wordt ingevuld via regie en (laten) uitvoeren. We constateren dat het ministerie dit consequent doet en daarbij ook de instrumenten inzet die daartoe gebruikelijk zijn. Op sommige onderwerpen is het palet aan
instrumenten rijker dan andere, veelal te verklaren vanuit de (eind)verantwoordelijkheid die het ministerie in meer of mindere mate heeft. De bekostiging van de hoogwaterbescherming in Nederland is vastgelegd in de Wijziging van de Waterwet (doelmatigheid en bekostiging hoogwaterbescherming) van 2013. Hierin staat dat vanaf 2014 het Rijk en de waterschappen een gelijke financiële bijdrage (50/50 bekostiging) leveren aan de versterking van de primaire keringen in beheer bij de waterschappen. Een lagere rijksbijdrage resulteert volgens die regels in een navenant lagere bijdragen van de waterschappen. Met de wetswijziging van 2013 is de rijksverantwoordelijkheid voor de lange termijn
vastgelegd. Gelet op de wettelijke basis van de (50/50) bekostiging betekent de optie ‘anderen meer laten doen’ voor waterveiligheidsprojecten dat er politiek-bestuurlijke bereidheid moet zijn om de wet hierop aan te passen.
Ons oordeel over het halen van de doelstelling van Artikel 11 Integraal Waterbeleid is genuanceerd, namelijk:
• ‘Het op orde houden van een duurzaam watersysteem tegen maatschappelijk aanvaardbare kosten’
In zijn algemeenheid kan worden gesteld dat het watersysteem in Nederland tegen maatschappelijk aanvaardbare kosten op orde is. Niet kan worden geconstateerd dat het ook een duurzaam watersysteem betreft, te meer omdat er veel signalen zijn dat zowel de kwantitatieve als kwalitatieve aspecten van het waterbeheer tegen grenzen aanlopen.
• ‘waardoor Nederland droge voeten heeft’
Getroffen maatregelen hebben er aan bijgedragen dat de destijds geldende veiligheidsnormen werden gerealiseerd en op basis van de huidige aanpak mag ook worden verondersteld dat de toekomstige normen kunnen worden gerealiseerd, zowel voor de primaire keringen, de basiskustlijnzorg als de regionale keringen waarvoor het Rijk verantwoordelijk is.
• ‘waardoor Nederland over voldoende zoetwater beschikt’
met de Deltawet en de onderliggende instrumenten een stevig en koersvast bouwwerk dat in toenemende mate is gericht op samenhangende keuzes in het watersysteem. De activiteiten die worden ondernomen en de
instrumenten die worden ingezet stemmen hoopvol voor de toekomst, maar zijn nog niet met terugwerkende kracht doelmatig of doeltreffend. Maatregelen op het gebied van zoetwatervoorziening en waterbeschikbaarheid hebben zich wat betreft doeltreffendheid en doelmatigheid nog niet expliciet bewezen.
• ‘waardoor Nederland schoon (drink)water heeft en kan blijven gebruiken’
De waterkwaliteit in Nederland laat te wensen over; aan de biologische en chemische normen wordt niet voldaan, ook niet in de rijkswateren. Bovendien worden er veel en steeds meer opkomende stoffen waargenomen waarvan de effecten nog niet bekend zijn. Veel drinkwaterbronnen zijn nu nog goed genoeg, maar dit is niet gegarandeerd richting de toekomst. Het is dan ook nadrukkelijk niet aan de orde om te constateren dat de huidige en voorziene maatregelen doeltreffend zijn en genoeg
• ‘nu en in de toekomst’
Het huidige waterbeleid is nodig omdat de huidige toestand nog niet voldoet aan de gestelde normen of de wenselijke ambitie. Omdat op alle aspecten van het waterbeheer sprake is van doelstellingen die nog niet zijn gerealiseerd, zal ook in de toekomst waterbeleid nodig zijn. Deze toekomstige doelen zullen naar verwachting onder druk blijven staan, ook bij het uitvoeren van nu geplande maatregelen. Doelen op de lange termijn zijn behulpzaam in het formuleren van perspectieven, maar zijn niet zonder meer behulpzaam in het realiseren van korte termijn maatregelen. Het formuleren van tussendoelen en bijbehorende tussenresultaten zal de
actiegerichtheid en tevens de doelmatigheid en doeltreffendheid aanscherpen. Wij zien dit dan ook als een belangrijke aanbeveling die op korte termijn zou moeten worden vormgegeven. Om te starten op het gebied van waterkwaliteit, maar tevens op het terrein van waterbeschikbaarheid/zoetwatervoorziening. Rondom
waterveiligheid constateren wij dat de huidige aanpak en de langjarige doorkijk voldoende solide en scherp is om doelmatig en doeltreffend te zijn.
10.2. Aanbevelingen
10.2.1. Verbeter de condities om doeltreffendheid en doelmatigheid te kunnen verantwoorden Uit deze beleidsdoorlichting Artikel 11 Integraal Waterbeleid en de voorgaande beleidsdoorlichtingen Artikel 11 Waterkwantiteit (2014) en Artikel 12 Waterkwaliteit (2015) wordt duidelijk dat gedurende de afgelopen 12 jaar kosteneffectiviteit en met name kostenefficiëntie van het waterbeleid niet direct zijn af te leiden uit evaluaties op rijksniveau. Met het oog op transparantie is dit op zijn minst onhandig en met het oog op verantwoording is dit ons ons inziens onwenselijk.
Wij doen dan ook de volgende aanbevelingen:
• Zorg voor een volledige en tijdige programmering van evaluatieonderzoeken die betrekking hebben op het waterbeleid, bij voorkeur vallend binnen het ritme van de 6 jaarlijkse beleidsdoorlichting
• Geef doelmatigheid en doeltreffendheid nadrukkelijk als opdracht mee in de evaluaties
• Een makkelijke stap die kan worden gezet om meer zicht te krijgen op doelmatigheid en doeltreffendheid is om hier in de voortgangsrapportages specifiek op in te gaan: vaak is de informatie wel voorhanden of expertmatig in te schatten (bijvoorbeeld de mate van doelbereik en daaruit afgeleid de doeltreffendheid) en kan zo tussentijds meer grip worden verkregen op deze aspecten.
• Zorg voor de condities om doeltreffendheid en doelmatigheid te kunnen afleiden, dat wil zeggen:
o Benoem tussenresultaten die binnen de termijn van een beleidsdoorlichting kunnen worden verantwoord (en eventueel ook tussendoelen, zeker als sprake is van einddoelen die betrekking hebben op lange termijn zoals 2050)
o Zorg ervoor dat de monitoring hiertoe op orde is en direct herleidbaar op rijksniveau (zorg voor mogelijkheden om onderliggende informatie tijdig en volledig te aggregeren)
• Wees in evaluaties duidelijk over de beperkingen die volgen uit:
o Invloed van andere factoren waardoor ingreep-effect relaties niet één-op-één zijn
o Uitvoering door of samen met derden waardoor ook andere partijen verantwoordelijkheid hebben in de besluitvorming, co-financiering, planning en uitvoering
Aanbeveling1. Stel een duidelijk programma op voor het evalueren van afzonderlijke beleidsthema’s Wij herhalen de aanbeveling die ook was opgenomen in de Beleidsdoorlichting artikel 12 Waterkwaliteit:
• Om structureler te evalueren en meer te leren is het aan te bevelen een duidelijker programma op te stellen voor het evalueren van de afzonderlijke onderdelen van het beleidsartikel. Naast een programma betreft het expliciet ook het programmeren en dus pro-actief vormgeven van evaluaties, inclusief duidelijke opdrachten om
doeltreffendheid en doelmatigheid expliciet in individuele evaluaties in beeld te brengen (kwantitatief).
10.2.2. Wordt expliciet over de betekenis van Integraal waterbeleid
Ons is als onderzoekers niet gebleken wat in essentie de betekenis is van Integraal waterbeleid, de noemer van beleidsartikel 11.
Administratieve samenvoeging beleidsartikelen
Tot 2016 waren Waterkwantiteit (inclusief waterveiligheid en grote oppervlaktewateren) en Waterkwaliteit afzonderlijke beleidsartikelen waarvoor in het verleden ook separate beleidsdoorlichtingen zijn uitgevoerd. In de huidige begroting
zijn deze artikel samengevoegd tot artikel 11 Integraal waterbeleid. Wij typeren dit als een administratieve samenvoeging.
Integraliteit nader beschouwd
De naamgeving Integraal Waterbeleid suggereert een samenhang en mate van integraliteit tussen de waterthema’s die in beleidsartikel 11 aan de orde komen, of mogelijk van deze waterthema’s met andere maatschappelijke thema’s. Wij zien met name concrete aanwijzingen voor dat laatste:
• in de gebiedsagenda’s (genoemd onder het waterthema Grote oppervlaktewateren) worden watervraagstukken nadrukkelijk samen beschouwd in relatie tot andere (ruimtelijke en sociaal-economische) vraagstukken. De gebiedsagenda’s zijn bedoeld om een integrale afweging te (kunnen) maken.
• onder het waterthema Algemeen waterbeleid wordt aangestuurd op de inbreng van watervraagstukken en waterbelangen in de Omgevingswet en de daaruit volgende instrumenten/planvormen. Dit zal (moeten) leiden tot een verdergaande integratie van watervraagstukken met ruimtelijke vraagstukken.
Aanbeveling 2. Expliciteer de bedoeling van de naamgeving Integraal Waterbeleid