Doeltreffendheid en doelmatigheid van beleid HWBP-2

• Doelbereik: tot op heden zijn de doelen van het HWBP-2 in belangrijke mate bereikt; met de realisatie van de laatste (twee) projecten is het aannemelijk dat de gestelde doelen volledig gerealiseerd gaan worden.

• Doeltreffendheid: hierover zijn (nog) geen expliciete uitspraken gedaan, maar gelet op het (nagenoeg volledig) bereiken van de gestelde doelen is het aannemelijk dat genomen maatregelen in het kader van het HWBP-2 doeltreffend zijn geweest.

• Doelmatigheid: hierover zijn (nog) geen expliciete uitspraken gedaan. We kunnen wel constateren dat, sinds de

’groot project’ status van het HWBP-2 in 2011, de gebudgetteerde begroting en de programmaraming voor het HWBP-2 gedaald zijn. Dit wijst op een doelmatige besteding van middelen op programmaniveau conform de

‘methode ex-post doelmatigheidsonderzoek waterveiligheidsprojecten (2016)’.

HWBP

• Doelbereik en doeltreffendheid: Hierover valt in het huidige stadium nog niets te zeggen; het project is gestart in 2014 en de einddoelen moeten in 2050 bereikt zijn. Bovendien, de totale veiligheidsopgave voor het HWBP staat nog niet vast omdat de veiligheidsbeoordelingen nog doorlopen tot en met 2023.

• Doelmatigheid: In ieder geval is duidelijk dat diverse instrumenten zijn ingebouwd om doelmatigheid een nadrukkelijke rol te laten spelen in de uitvoering van het HWBP. Evengoed is gezien het huidige stadium van uitvoering nog niet te zeggen of hierdoor ook sprake is van doelmatigheid. Overwegingen hierbij zijn:

o Met het HWBP is, mede gelet op de ervaringen met het HWBP-2, een systematiek gehanteerd die tot een meer doelmatige besteding van middelen moet leiden. Naar aanleiding van het advies van de Taskforce HWBP (2010) en de gewijzigde Waterwet (2013) is er onder meer sprake van medefinanciering (50/50 Rijk en waterschappen) en een projectgebonden eigen bedrage van waterschappen (10%). Daarnaast zijn diverse bedrijfseconomische prikkels, ontwerpprincipes en eisen bij de subsidieverlening geïntroduceerd om doelmatigheid te bevorderen.

o Verder is, in opdracht van het Rijk, een methode ontwikkeld om ex-post de doelmatigheid van

waterveiligheidsprojecten te onderzoeken. Deze methode is voor het HWBP (nog) niet toegepast aangezien de totale veiligheidsopgave voor het HWBP nog niet vaststaat.

o De kosten per kilometer dijkversterkingen fluctueren sterk; mede doordat de meest complexe en meer

omvangrijkere opgaven als eerste geprogrammeerd zijn. Daarnaast speelt als oorzaken een rol: veiligheidseisen (strengere normen), werkwijze (van grof naar fijn, optimalisatie, maatwerk en toepassen nieuwe kennis), beleid van de keringbeheerder (grondeigendom, maximaal ruimtebeslag), bestuurlijke afspraken, HWBP-kaders en projectspecifieke uitgangspunten.

In 2019 is de evaluatie van de subsidieregeling HWBP uitgevoerd. De regeling is het financiële instrument op basis waarvan de kosten van de waterschappen voor dijkversterkingen en de aanpak van kunstwerken vergoed worden. In de evaluatie is de doeltreffendheid van de werking van de subsidieregeling en de doelmatigheid van de uitvoering van de subsidieregeling onderzocht. Uit deze evaluatie blijkt dat de regeling op het vlak van beheersbaarheid doeltreffend is.

Argumenten hiervoor zijn dat de verplichte voorcalculatie (subsidie op basis van een kostenraming vooraf) en de risicoverdeling (de beheerder is risicodrager) bijdragen aan de verbetering van de beheersbaarheid van HWBP-projecten en daarmee van het Hoogwaterbeschermingsprogramma. Ook de verplichtingen in de regeling van een SSK-raming, een PPI-planning, een plan van aanpak en het volgen van een (MIRT) projectfasering (voorverkenning, verkenning, planuitwerking en realisatie) hebben de beheersbaarheid van projecten en het programma vergroot.

Daarnaast is in deze evaluatie gesteld dat voorcalculatie en de risicoverdeling bij de meeste beheerders resulteren in een robuuste kostenraming en risicoreservering.

Ook is gebleken dat de subsidieregeling voor de programmadirectie HWBP weinig kaders en instrumenten biedt om te kunnen toetsen op een doelmatige projectaanpak (bijvoorbeeld als het gaat om capaciteitsplanning of

risico-beheersing) en een doelmatige versterkingsmaatregel (bijvoorbeeld als het gaat om risicoreservering of ontwerpkeuze in relatie tot levensduurkosten/Life Cycle Costing). Het ontbreekt derhalve aan een afdoende beoordelingssystematiek op doelmatigheid.

Tot slot stelt de evaluatie van de subsidieregeling HWBP over de doelmatigheid van de uitvoering van de

subsidieverlening dat dit in nagenoeg alle (onderzochte) projecten conform de bepalingen van de regeling is verlopen en uitgevoerd.

Maaswerken

• Doelbereik: tot op heden zijn de doelen van Maaswerken is belangrijke mate bereikt; de initiële doelstellingen voor waterveiligheid, natuurontwikkeling en grindwinning zijn bereikt. De looptijd van de grindwinning loopt nog tot 2024 en is bijgesteld naar het ‘maximaal te winnen grind’ . Daarmee is het aannemelijk dat de gestelde doelen volledig gerealiseerd gaan worden.

• Doeltreffendheid: hierover zijn (nog) geen expliciete uitspraken gedaan, maar gelet op het bereiken van de gestelde doelen is het aannemelijk dat genomen maatregelen in het kader van Maaswerken doeltreffend zijn geweest.

• Doelmatigheid: hierover zijn eveneens geen expliciete uitspraken gedaan. We kunnen wel constateren dat het beheersingsproces van Maaswerken als doelmatig werd beoordeeld en dat zorgvuldig met de budgetten is omgegaan. Indien tekorten voorkwamen, is bezuinigd op andere onderdelen zonder dat daarmee de doelstellingen negatief werden beïnvloed. Ook is de prognose voor de eindstand lager dan de beschikbare budgetten en wordt het grootste verschil tussen raming en de prognose voor de eindstand verklaard door veranderend prijspeil. Dit terwijl meerdere scopewijzigingen zijn optraden en doelstellingen zijn bereikt. Dit wijst op een doelmatige besteding van middelen op programmaniveau conform de ‘methode ex-post doelmatigheidsonderzoek waterveiligheidsprojecten (2016)’.

Nadere toelichting op het aspect doelmatigheid

De eindevaluatie van Zandmaas/Grensmaas stelt dat er gedurende de realisatie continue monitoring van de werkelijke kosten ten opzichte van de ramingen plaatsvond. Daarnaast werden beheersmaatregelen getroffen om de kosten te beperken en werden de ramingen zo nodig aan gepast. Wanneer tekorten optraden, zijn die gecompenseerd door bezuinigingen op andere onderdelen, zonder dat daarmee de doelstellingen werden aangetast. De evaluatie stelt daarnaast vast dat de programmaorganisatie over het algemeen effectief functioneerde en het beheersingsproces van Maaswerken werd daarom als doelmatig beoordeeld in de eindevaluatie.

Onderstaande tabel bevat een overzicht van de geraamde en geprognotiseerde kosten van Zandmaas en Grensmaas.

De eerste ramingen van de kosten van Zandmaas en Grensmaas zijn gemaakt ten tijde van het Deltaplan Grote Rivieren (1995), dit geldt als het referentiebudget.

Realisatie en prognose eindstand budgetten Zandmaas en Grensmaas per 31 december 2017 (Bron: Programma-evaluatie Zandmaas/Grensmaas, 2018)

OTB/POL prijspeil 1998 Basisrapportage VGR 13 Deltaplan Grote Rivieren, prijspeil 2001

Prognose eindstand, prijspeil 2017

Beschikbaar budget, prijspeil 2017

Zandmaas 311 453 387.8 397.9

Grensmaas 60 64 142.4 151,7

Totaal 317 517 530,2 549,6

Ten opzichte van het referentiebudget hebben zich door de jaren enkele mutaties voorgedaan. De grootste mutaties voor zowel Zandmaas als Grensmaas betreffen scopewijzigingen (kaden bevolkingscentra en hoogwatergeul Ooijen, bereiken gewenste beschermingsniveau na toepassing hydraulisch model). De te treffen maatregelen zijn juridisch vastgelegd in twee ruimtelijke ordeningsinstrumenten: het Tracébesluit voor Zandmaas en aanvullende Provinciale Omgevingsplannen Limburg voor zowel Zandmaas als Grensmaas. Iedere scopewijziging is te relateren aan de doelstellingen. Daarnaast zijn er technische mutaties, mee- en tegenvallers en loon- en prijspeilbijstellingen geweest tijdens de uitvoering van het project. Het verschil tussen de initiële raming (371 mln.) en de geprognotiseerde eindstand (530 mln.) wordt hoofdzakelijk verklaard door prijsstijgingen. Daarnaast zorgde scopewijzigingen voor een negatief effect en zorgde het gebruik van een aangepaste begrotingssystematiek voor een positief effect. Bij Grensmaas zorgde een aanpassing van het contract ook nog voor een negatief effect op de kosten. Bij de prognose voor de eindstand van de uitgaven zou zowel Zandmaas als Grensmaas lager uitkomen dan de beschikbare budgetten.

Ruimte voor de Rivier

• Doelbereik: tot op heden zijn de doelen van Ruimte voor de Rivier in belangrijke mate bereikt; de doelstellingen voor waterveiligheid en ruimtelijke kwaliteit zijn bereikt.

• Doeltreffendheid: hierover zijn geen expliciete uitspraken gedaan, maar gelet op het bereiken van de gestelde doelen voor waterveiligheid is het aannemelijk dat genomen maatregelen in het kader van Ruimte voor de Rivier doeltreffend zijn geweest. De beoordeling van de ruimtelijke kwaliteit waarin wordt aangegeven dat de ruimtelijke kwaliteit sterk is verbeterd, geeft aan dat ook die prestaties waarschijnlijk doeltreffend zijn geweest.

• Doelmatigheid: hierover zijn eveneens geen expliciete uitspraken gedaan. Uit deze rapportages blijkt wel dat, bij gewijzigde scope, de raming voor de eindstand van de uitgaven lager is uitgevallen dan het beschikbare budget.

Daarbij wordt het grootste gedeelte van de wijzigingen verklaard door indexeringen. Dit wijst op een doelmatige besteding van middelen op programmaniveau conform de ‘methode ex-post doelmatigheidsonderzoek

waterveiligheidsprojecten (2016)’.

Nadere toelichting op doelmatigheid

Ook hiervoor gelden dezelfde opmerkingen over de methode die Blueconomy heeft opgesteld voor ex-post doelmatigheidsevaluatie van waterveiligheidsprojecten. De planning van Ruimte voor de Rivier wordt in de eindevaluatie benoemd als ‘strak’ en is belangrijk geweest voor het succes van Ruimte voor de Rivier. Doordat de raming vooraf goed onderbouwd was en enige financiële ruimte bood was het mogelijk de planningen in grote lijnen te halen.

Onderstaande tabel bevat een overzicht van de geraamde en geprognotiseerde kosten van Ruimte voor de Rivier. Bij de start van het programma (2002) was het budget 1.987 miljoen euro. Na de Planologische Kernbeslissing (PKB) is het budget opnieuw vastgesteld. Dit leidde tot een budget van 2.219 miljoen euro.

Begin- en eindstand budget en raming (x € 1 miljoen)

Doel Basisrapportage - 2002 VGR 7 - 2005 VGR 31 - 2017

Budget 1.978,0 2.219,0 2300.9

Raming 2.219,0 2265.4

Bron: Eindevaluatie Ruimte voor de Rivier (2018)

Tijdens de uitvoering van het programma is het budget verschillende malen is aangepast door scopewijzigingen of aanpassingen van het prijspeil. Het budget is in ten opzichte van de basisraming met 16 procent toegenomen. De aanpassingen van het budget komen voor het grootste deel voort uit indexeringen (93 procent van de wijzigingen). De overige wijzigingen kwamen voort uit technische mutaties en scopewijzigingen. Ten tijde van de eindevaluatie was nog sprake van een beperkte onzekerheidsmarge (1,5 procent). Als rekening gehouden wordt met deze onzekerheidsmarge is de bovengrens van de raming 2.299,4 miljoen euro, een bedrag dat lager ligt dan het gestelde budget.