7 Is er een rol voor beleid?
7.1 Vertalen beleidsopgave naar beleidsaanpak
Zodra alle keuzes met betrekking tot de opgave voor beleid zijn gemaakt, kunnen deze worden vertaald in een beleidsaanpak. Daarbij spelen de volgende vragen:45
• Wat betekent de beleidsopgave in termen van concrete doelen? Het gaat erom op basis van de be-
leidsopgave heldere doelen te formuleren voor het bevorderen van het welzijn van (groepen) inwo- ners in de regio (de doelgroepen van het beleid), alsook voor de mogelijke effecten op het welzijn van mensen elders en later. De doelen hangen af van hoe de huidige situatie verschilt van de ge- wenste situatie en de mate waarin binnen de looptijd van het beleid daar verandering in kan worden gebracht.
• Welke beleidsinterventies kunnen worden ingezet om de gestelde doelen te realiseren? Vaak vraagt
het vergroten van de brede welvaart in de regio om een beleidsprogramma waarin het programma- doel wordt gerealiseerd door de uitvoering van meerdere, samenhangende, projecten. Per project wordt besloten welke interventies worden ingezet. Vaak zijn er meerdere opties. Welke optie het beste is, hangt af van de oorzaken voor de regionale opgave, maar ook van de middelen, capaciteit en politieke en publieke acceptie van de verschillende interventies.
• Wat is een logische prioritering van het programma? Binnen het programma kan de volgtijdig-heid
van verschillende interventies belangrijk zijn: het kan voorkomen dat de ene interventie de voor- waarden schept voor een andere interventie om effectief te zijn. Bovendien zal het in de praktijk niet mogelijk zijn om alle interventies tegelijk uit te voeren. Er zullen normaliter beperkingen zijn in de uitvoeringscapaciteit en/of in het beschikbare budget voor een bepaalde periode, die het nodig maken om prioriteiten aan te brengen in het uitvoeren van het programma.
• Hoe om te gaan met eventuele afruilen in de uitvoering van het beleid? Naast afruilen in de keuzes
bij de afbakening van de opgave (zoals beschreven in hoofdstuk 3 t/m 6), kunnen zich ook bij het uitwerken van beleidsopties afruilen voordoen. Het kan voorkomen dat interventies gericht op het bevorderen van een bepaalde conditie voor het welzijn van een groep mensen in de regio, leiden tot een verslechtering van andere condities en/of negatieve effecten hebben op andere groepen. Er be- staan soms dus ook afruilen bij het uitwerken van de aanpak.46 Dergelijke afruilen zullen zo goed
mogelijk in beeld moeten worden gebracht, en vervolgens zal hier een politiek besluit over moeten worden genomen.
45 Deze vragen zijn tot op zekere hoogte volgtijdige stappen in het besluitvormingsproces over het vormgeven van de inhoud van beleid. In de praktijk zal het proces echter vaak meer iteratief zijn.
46 Beleidsmakers staan dus voor twee typen afruilen. Ten eerste afruilen bij het afbakenen van de opgave: in- zetten op meer economische groei kan bijvoorbeeld ten koste gaan van het leefmilieu en de natuur in de regio. Of het bevorderen van mobiliteit kan repercussies hebben voor de verkeersveiligheid. Dergelijke afruilen kun- nen meer inzichtelijk gemaakt worden via integrale systeemdynamische analyses waarin de interacties tussen verschillende maatschappelijke en fysieke systemen worden gemodelleerd op basis van beschikbare kennis (Dietz & Hanemaaijer 2015). Ten tweede zijn er afruilen bij de uitwerking van de beleidsaanpak: beleidsinter- venties gericht op het verbeteren van het welzijn van een groep mensen kunnen soms negatieve neveneffecten hebben op het welzijn van andere groepen mensen. Wanneer welzijn gezien wordt als behoeftebevrediging via middelen, dan zijn zulke afruilen meer hanteerbaar: het is dan mogelijk om via een maatschappelijke kosten- batenanalyse de waarde van extra middelen voor de ene groep af te zetten tegen de waarde van het verlies aan middelen voor een andere groep (en op basis hiervan eventueel compensatie toe te passen). Als welzijn gezien wordt als capabilities, is het ook mogelijk om een kosten-batenanalyse uit te voeren door op een rij te zetten wat er allemaal speelt zonder de verschillende aspecten ook tegen elkaar af te wegen (bijvoorbeeld door alles te monetariseren). Maar de toekenning van een onderbouwde waarde aan bepaalde capabilities die een groep mensen wint als gevolg van een beleidsinterventie, en het mogelijke verlies ervan door een andere groep mensen, zal in de praktijk zeer lastig, of zelfs onmogelijk, zijn; en dus zal er een expliciet ethische afweging plaats moeten vinden.
• Hoe kan de samenstelling en prioritering van het beleidsprogramma worden geoptimaliseerd? Nadat
er een voorstel is – of meerdere voorstellen zijn – ontwikkeld voor de samenstelling en de priorite- ring van het beleidsprogramma, is de volgende stap om de verwachtingen in beeld te brengen wat betreft de effectiviteit: in welke mate – en op welke wijze – zullen de interventies bijdragen aan het realiseren van de beleidsambities? Zo wordt duidelijk of er sprake is van overlap of afhankelijkheden tussen interventies. Ook kan een raming worden gemaakt van de kosten van het programma, als- ook een inschatting van gevoeligheden en risico’s (sensitiviteits- en risicoanalyse). Aan de hand van deze inzichten kan de samenstelling en prioritering verder worden geoptimaliseerd.47
• Wanneer is het nodig om het programma bij te stellen? Voor wordt gestart met de uitvoering van
het programma, kunnen afspraken worden gemaakt over hoeveel ruimte er is om het programma tussentijds bij te stellen. Dat is bijvoorbeeld van belang als er nog relatief weinig bekend is over de werking van bepaalde interventies in het algemeen, of specifiek in de regionale context. Het kan dan verstandig zijn om de effecten van het beleid te monitoren en op basis daarvan tussentijds te evalu- eren (zie Weterings & Verwoerd 2020). 48
47 Uiteraard zal er een volledige heroverweging plaats moeten vinden wanneer blijkt dat de verwachte voorde- len niet lijken op te wegen tegen de geschatte kosten.
48 Met name wanneer er sprake is van experimenten of proeftuinen in (delen van) het programma, zal er na- drukkelijk een moment zijn dat lessen getrokken moeten worden, en op basis daarvan besloten moet worden of een dergelijke aanpak voortgezet wordt, eventueel in een gewijzigde of opgeschaalde vorm, of juist wordt stop- gezet.