Verschil in belangen en vertrouwen

Door de kennis en expertise die van een expert overgedragen wordt op besluitnemers, kan de kwaliteit van de besluitvorming worden verbeterd. Uit de bovenstaande mechanismen kan een aantal mogelijke handreikingen worden gedestilleerd die kunnen leiden naar een effectieve inzet van externe experts. Maar aan de inzet van externe experts kan ook een nadeel kleven. De mogelijkheid bestaat dat belangen anders dan het publieke belang naar binnen worden gehaald. Hierdoor kan een spanning ontstaan tussen aan de ene kant de kennis waarvan besluitnemers in meer of mindere mate afhankelijk zijn voor adequate besluitvorming en aan de andere kant het gevaar dat actoren handelen in een privaat eigenbelang. Met eigenbelang doelen we hier voornamelijk op belangen van de organisatie waarvoor de externe expert werkzaam is.

Mechanisme: Het bewust zijn van mogelijke verschillen in belangen. De reguliere

crisisbeheersingsorganisatie houdt bij de respons op de crisis rekening met het ‘algemeen belang’. Dat betekent dat in eerste instantie geprobeerd wordt de schade zoveel mogelijk te beheersen en dat gekeken wordt naar de consequenties van te nemen maatregelen voor ‘de burger’. Hoewel een externe expert die ingezet wordt ook kan streven naar het zoveel mogelijk beperken van schade, kan de definitie hiervan verschillen van de definitie die de crisisbeheersingsorganisatie hanteert. Naast het publieke belang kunnen ook private organisationele/individuele belangen van de externe expert een rol gaan spelen. Zo kan een externe expert bijvoorbeeld zelf ook belang hebben bij het binnenhalen van een opdracht, zoals het uitvoeren van metingen of het blussen van een brand. In de praktijk blijkt dat bedrijven voor het geven van advies vaak geen kosten in rekening brengen, maar dat zodra overgegaan wordt op echte inzet dit meestal wel gebeurd (Interview Appendix 6). Op zichzelf hoeft dit geen directe gevolgen te hebben voor de kwaliteit van de crisisbeheersing, maar uit de evaluatierapporten komt wel naar voren dat besluitnemers dit in ogenschouw moeten nemen. En dat leidt in een aantal cases tot een spanning tussen het enerzijds

willen gebruiken van externe expertise om de crisisbeheersing te laten slagen en anderzijds het niet actief willen inzetten van externe experts / het beperken van invloedsmogelijkheden voor externe experts. Deze spanning zou ertoe kunnen leiden dat de inzet van externe experts niet effectief verloopt en dat kan negatieve gevolgen hebben voor de kwaliteit die wordt bereikt.

Voorbeeldcasus – Stranding Fowairet Westerschelde 2005: Op 20 september 2005 loopt het 270 meter lange

containerschip Fowairet, beladen met gevaarlijke stoffen, vast in de Westerschelde. Één van de externe experts die betrokken is, is de bergingsmaatschappij Multraship Terneuzen / URS Antwerpen. Wanneer zij hoort van het vastlopen van het containerschip “(…) vragen de potentiele bergers via de operationeel adviseur nautische gevallen van Rijkswaterstaat of Rijkswaterstaat druk kan uitoefenen op de kapitein om sleepbootassistentie te accepteren” (Hartman & Schweden 2006: 8). Ondanks dat de kapitein in eerste instantie weigert een LOF-contract te tekenen, waarmee de berging en de kosten daarvan worden afgesproken, worden toch tien bergingsschepen aan het schip gekoppeld. Aan het einde van de dag lukt het om het schip naar de haven van Vlissingen-Oost van Zeeland Seaports te brengen. Als de gemeente de volgende dag te horen krijgt dat er ’s nachts tegen het besluit van het GBT in begonnen is met de overdracht van containers, daagt zij onder andere berger Multraship Terneuzen / URS Antwerpen voor de rechter. Het rapport spreekt over “(…) mogelijk tegenstrijdige belangen van de overheidsinstanties en de particuliere sector (berger)” (Hartman & Schweden 2006: 19).

Voorbeeldcasus – Scheepsbrand Velsen 2007: Op 30 januari 2007 breekt brand uit op een 143 meter lang

schip in de haven van Velsen. De brand blijkt hevig en door de hoge temperaturen op het schip moeilijk te bedwingen. Een vertegenwoordiger van Svitzer Wijsmuller, een bedrijf dat gespecialiseerd is in de beheersing van scheepsbranden, komt op eigen initiatief naar de crisislocatie om zijn diensten aan te bieden. Het CoPI geeft meerdere malen te kennen dat hier geen behoefte aan is. Toch gaat Svitzer Wijsmuller aan de slag met de voorbereiding op een mogelijke inzet. Wanneer het schip dreigt te kantelen wordt Wijsmuller om specifiek advies gevraagd, maar verdere inzet wordt afgehouden. Op het verzoek van Wijsmuller om aan boord van het schip te mogen, wordt te kennen gegeven dat de afspraak is dat niemand aan boord mag. In een later stadium besluit de crisisorganisatie echter alsnog Wijsmuller te willen inzetten voor de bestrijding van de brand. Op dat moment moeten contractbesprekingen worden gestart. Het evaluatierapport stelt dat de specialistische kennis, ervaring en middelen van Wijsmuller erg bruikbaar zijn geweest bij het beheersen van de crisis, maar stelt daarnaast dat de juridische aspecten omtrent de assistentie van Wijsmuller veel tijd en energie hebben gekost voor de gemeente (Zannoni e.a. 2007).

Mechanisme: Het bestaan van verschillende gradaties in wat ‘extern’ is. De perceptie over wat als

intern en wat als extern moet worden gerekend blijkt binnen de crisisorganisatie uiteen te lopen. Dit kan bijvoorbeeld verschillen per niveau van de crisisorganisatie. In de meeste gevallen lijkt de reguliere crisisorganisatie als intern gezien te worden en alles daarbuiten als extern (Interview Appendix 6). Tussen deze ‘externe’ experts bestaan echter wel gradaties in de mate waarin de expert extern is ten opzichte van de overheid. Dit kan doorwerken in de mate waarin de externe expert gericht is op het algemene belang dan wel private belangen. Uit de onderzochte evaluatierapporten komt naar voren dat vaak publieke en semipublieke actoren als externe expert worden betrokken. De belangen die dergelijke organisaties als Rijkswaterstaat en het RIVM nastreven zullen naar verwachting niet heel sterk uiteenlopen met die van de crisisbeheersingsorganisatie; beiden zijn gericht op het algemeen belang. Dit kan anders liggen bij experts uit het maatschappelijk middenveld en vooral het bedrijfsleven. De intenties hoeven niet ‘verkeerd’ te zijn, maar in de private sector spelen vaak andere belangen, doelen, afspraken en cultuur een rol.

Voorbeeldcasus – DigiNotar 2011: Op 2 september 2011 wordt er door een hacker digitaal ingebroken bij

het bedrijf DigiNotar. Het bedrijf levert overheidscertificaten ter beveiliging van het digitale gegevensverkeer. De hacker kon vervolgens vervalste certificaten uitbrengen, waardoor de dreiging ontstond dat data van burgers en bedrijven verkeerd terecht zou komen. Naast privacy zou dit ook grote financiële gevolgen kunnen hebben. De Rijkscrisisorganisatie voert bij de response op deze crisis geregeld overleg met Microsoft. Zij vraagt aan Microsoft de aankomende dinsdag geen software-update door te voeren, omdat deze DigiNotar-certificaten zou blokkeren. Microsoft twijfelt hier in eerste instantie aan; het bedrijf heeft belangen de reguliere update wel uit te voeren. Ook wil Microsoft richting andere partijen haar onafhankelijkheid behouden. Om deze reden wil Microsoft later niet meewerken aan een gezamenlijk persbericht met de Rijksoverheid en wordt een eigen persbericht uitgegeven (IV&J).

Mechanisme: Het aanwezig zijn van wederzijds vertrouwen als dynamisch proces. Uit de

negatief kunnen uitwerken op de kwaliteit van de crisisbeheersing. Toch kan hier niet uit geconcludeerd worden dat de aanwezigheid van eigen belangen van een externe expert altijd nadelig is en daarmee vermeden zou moeten worden. Uit de onderzochte evaluatierapporten blijkt dat in veel cases de samenwerking met externe experts heel effectief is geweest. Door op basis van mogelijke eigen belangen samenwerking op voorhand uit te sluiten, kan nuttige kennis en expertise verloren gaan. Bij het doen welslagen van de samenwerking tussen externe experts en crisisbeheersingsorganisatie blijkt wederzijds vertrouwen een kernbegrip te zijn. Tijdens een crisis is vaak weinig tijd beschikbaar om uitgebreid afspraken te maken en deze (formeel) vast te leggen. Bekend zijn met elkaar en gestroomlijnde interne communicatie zijn hierbij van belang. Uit de evaluatierapporten blijkt wel dat vertrouwen een dynamisch proces is: het kan langzaam groeien, maar ook plotseling omslaan gedurende het crisisverloop.

Voorbeeldcasus – Stroomstoring Haaksbergen 2005: Op 25 november is in het oosten en zuiden van

Nederland sprake van een combinatie van harde wind, lage temperaturen en sneeuwval. Bij de hoogspanningsmasten rondom Haaksbergen ontstaan hierdoor problemen: op de hoogspanningslijnen wordt ijs afgezet en een aantal lijnen breekt. In Haaksbergen en omgeving komen hierdoor 25.000 mensen gemiddeld gedurende 30 uur en op sommige plaatsen 61 uur zonder stroom te zitten. Als beheerder van het netwerk, en dus direct bedreigde in materieel, speelt Essent een rol bij de crisisbeheersing. Aanvankelijk verloopt de samenwerking tussen Essent en de crisisorganisatie voorspoedig; beide partijen zijn over elkaar te spreken. Maar als Essent met het bericht komt dat het niet lukt de stroomvoorziening te herstellen voor 18.00 uur die dag, loopt het wederzijdse vertrouwen een breuk op. De burgemeester stelt dat het de afspraak was dat de bewoners stroom zouden krijgen en dat Essent zich teveel gericht heeft op herstel van de hoofstroom in plaats van op het regelen van noodstroom en dat dit alles te laat gecommuniceerd is. Essent beweert daarentegen dat het nooit garantie heeft gegeven voor het tijdstip en dat het niet kunnen herstellen van de hoofdstroom ook voor Essent onverwacht kwam. Dit heeft ertoe geleid dat “de communicatie tussen het GBT en Essent op zaterdagmiddag enige tijd in een gespannen sfeer verlopen [is]. De burgemeester heeft aangegeven dat hij na zijn uiting van boosheid en ergernis over de zijns inziens niet nagekomen toezegging, vervolgens op zakelijke basis samen met Essent de zaken weer heeft opgepakt” (Dorst e.a. 2006: 58).

Mechanisme: Het vasthouden van de coördinerende rol door de crisisorganisatie en het gebruiken van de kennis van externe experts als input voor besluitvorming. Externe experts kunnen

op verschillende manieren betrokken worden of raken bij de crisisbeheersing en kunnen algemeen of specifiek advies geven. In de onderzochte crises wisselt de positie die externe experts hebben ten opzichte van het crisisteam: soms nemen ze zitting in het crisisteam om mede te besluiten, soms nemen ze zelf buiten het crisisteam om besluiten en bij andere crises blijven ze meer aan de zijlijn staan. Uit de rapporten komt naar voren dat wanneer externe experts ‘gebruikt’ worden als input voor de besluitvorming dit een positievere relatie heeft met de kwaliteit van de crisisbeheersing dan wanneer de experts zelf buiten de crisisbeheersingsorganisatie om functioneren. Wanneer experts ‘op eigen houtje’ buiten de crisisbeheersing om gaan handelen kan dit leiden tot verwarring, verlies aan afstemming en mogelijk het in het geding komen van het publieke belang. Externe experts zouden bij een vergadering van het crisisteam hun advies kunnen inbrengen en bijvoorbeeld meedoen aan brainstormen, maar dan is het vervolgens aan het crisisteam om besluiten te nemen (Interview Appendix 6).

Voorbeeldcasus – Asbestbrand Vroomshoop 2008: Wanneer op 12 januari 2008 brand uitbreekt bij het

bedrijf Auba Kunststof Recycling en de brand overslaat naar een naastgelegen voormalige tennishal, komt een grote hoeveelheid asbest vrij. De gemeente Twenterand, waar Vroomshoop onderdeel van uitmaakt, werkt bij de crisisbeheersing samen met verschillende externe experts. Tijdens de crisis blijkt dat “[h]et gemeentelijk apparaat (…) onvoldoende specifieke kennis [heeft] om inhoudelijk te kunnen sturen op het verloop van de activiteiten” (Bos e.a. 2008b: 16). Via Hein Heun wordt de Arbeidsinspectie bij de crisisbeheersing betrokken en vervolgens ontstaat onenigheid tussen de Inspectie en de gemeente. ProRail dringt intussen bij het crisisteam aan op het geven van een hogere prioriteit voor de schoonmaak van het spoor. Als duidelijk wordt dat de schoonmaak nog dagen kan duren, schakelt ProRail Spectrum in om te onderzoeken wat de mogelijkheden voor een snellere schoonmaak zijn. Vervolgens wordt door Spectrum overleg gevoerd met Hein Heun en RPS, en neemt Hein Heun de schoonmaak op zich (Bos e.a. 2008b: 12). In deze casus lijken verschillende externe experts allerlei zaken zelf te zijn gaan regelen, buiten de gemeente om.