Derde deelstudie: verdiepende analyse

De bovenstaande beschrijving biedt belangrijke inzichten in ‘de stand van zaken’ betreffende de betrokkenheid van externe experts in crisissituaties. Daarnaast hebben wij geprobeerd om verbanden op te sporen ten aanzien van de kwaliteit van de crisisbeheersing. Dit was het onderwerp van de vierde deelvraag van het onderzoek. De resultaten hiervan, gepresenteerd in hoofdstuk 4, wijzen niet op een duidelijk, algemeen, patroon. Vanuit de brede researchsynthese kan daarom wel veel worden gezegd over de betrokkenheid van externe experts, maar het biedt vooralsnog beperkte aanknopingspunten om te leren van patronen tussen die betrokkenheid en de kwaliteit van de crisisbeheersing. Een onderdeel van de resultaten van het onderhavige onderzoek is, daarom, dat weinig verbanden bestaan in de verzamelde data tussen expertkenmerken onderling en tussen expertkenmerken en de kwaliteit van crisisbeheersing. Die laatste categorie verbanden is ook erg moeilijk aan te tonen omdat de gegevens ongelijksoortig zijn: er zijn vaak verschillende en diverse externe experts betrokken bij dezelfde crisis.

7.3 Derde deelstudie: verdiepende analyse

Een vervolgvraag in het derde deel van het onderzoek betreft het opsporen van verklarende mechanismen die spelen bij het betrekken van externe experts in de crisisbeheersing en -communicatie. Immers, al vinden we weinig samenhangen tussen expertkenmerken en de kwaliteit van de crisisbeheersing op grond van een kwantitatieve analyse, dan nog kunnen we onderzoeken welke mechanismen zijn opgetreden bij een geselecteerd aantal crises, die verklaren waarom de betrokkenheid van externe experts heeft geleid tot bepaalde (on)bedoelde effecten. Dit is de vijfde deelvraag van het onderzoek en is beantwoord in hoofdstuk 5. Er is sprake van een mechanisme wanneer het een terugkerende keten van oorzaak en gevolg 1. Formele, geïnstitutionaliseerde betrokkenheid van externe experts binnen de

crisisbeheersingsorganisatie wordt in de evaluatierapporten zelden expliciet genoemd. Grofweg één derde van de betrokken externe experts maakt deel uit van een bestaand netwerk, ontplooid door de crisisbeheersingsorganisatie. In bijna 50 procent van de gevallen is de betrokkenheid incidenteel.

2. De betrokkenheid van externe experts bij crises is een aangelegenheid op organisatieniveau: in minder dan 10 procent van de crises is een specifieke persoon betrokken als externe expert. De expertise is primair afkomstig van (semi-)overheidsorganisaties en maatschappelijk middenveld: een kwart is afkomstig uit het bedrijfsleven en nog geen tien procent uit wetenschap.

3. Externe experts zijn in iets meer dan een kwart van de gevallen zelfbenoemd; in slechts een beperkt aantal gevallen ingeschakeld door een andere externe expert en in overgrote meerderheid betrokken door de crisisbeheersingsorganisatie zelf.

4. Voor iets minder dan vijftig procent vloeit de betrokkenheid voort uit de vraag naar specifieke kennis en niet uit een direct of indirect belang dat door de crisis wordt geraakt. Daarbij bestaat geen duidelijk verband met het type van crisis waarin zij worden betrokken.

relaties betreft tussen de betrokkenheid van externe experts en de uitkomst van de crisisbeheersing, zoals naar voren is gekomen in de evaluatierapporten. De gedestilleerde mechanismen kunnen we indelen in de categorieën: onderwerp, mobilisatie, structurering, kennisoverdracht en crisiscommunicatie. Deze staan vermeld in Box 7.3.

Box 7.3

Algemene mechanismen bij de betrokkenheid van externe experts

Vervolgens is voor twee crises, in internationaal vergelijkend perspectief, meer chronologisch nagegaan welke gebeurtenissen hebben plaatsgevonden rond de betrokkenheid van externe experts. Het betreft hier de crisis rond het hoogwater in Groningen en de scheepsbrand in Velsen. Bij dit tweede deel van de

Ten aanzien van het onderwerp van de betrokkenheid van externe experts:

1. De externe expert is primair een leverancier van benodigde kennis en expertise, maar experts worden ook ingezet om meer algemeen advies te geven ten behoeve van crisisbeheersing. Ter overweging wordt meegegeven om, in die meer algemene context, als crisisbeheersingsorganisatie ook bestuurders te raadplegen die eerder een vergelijkbare crisis hebben meegemaakt.

2. Externe experts zijn soms betrokken bij het verzorgen van second-opinion; in dat kader is het belangrijk te realiseren dat de informatie en adviezen van externe experts onderling tegenstrijdig kunnen zijn. Ten aanzien van de mobilisatie van externe experts in de crisisbeheersing en crisiscommunicatie:

3. Is het verstandig ook in niet-crisistijd actief een netwerk van externe experts te onderhouden. Dat is niet altijd goed voorzienbaar omdat samenwerking met een externe expert vaak voortkomt uit de directe getroffenheid van een organisatie in materiaal of specifieke taakuitvoering.

4. Worden externe experts soms betrokken via een andere externe expert, of meldt de expert zich zelf aan.

5. Wordt vaak meegegeven dat samenwerking met een externe expert geen doel op zich is. Ten aanzien van de structurering van de betrokkenheid van externe experts:

6. Valt te overwegen een basisstructuur voor betrokkenheid vast te leggen die niet te gedetailleerd is en de mogelijkheid openhoudt om ervan af te wijken. Er bestaat een groot onderscheid in wat als ‘extern’ wordt gedefinieerd in specifieke situaties.

7. Blijken korte en directe lijnen tussen crisisteam en externe expert goed te werken.

8. Blijkt het bekend zijn met elkaars rollen essentieel te zijn. Dit kan eventueel reeds in de planvorming worden opgenomen. Verwachtingen raken beter afgestemd als de externe expert naar specifieke informatie wordt gevraagd en de status van het advies duidelijk is.

9. Vaak wordt aangeraden als crisisorganisatie zelf de regie in handen te houden en niet door externen, buiten de crisisbeheersingsorganisatie om, besluiten te laten nemen.

10.Daarom moet worden overwogen om weliswaar gebruik te maken van de inzichten van externe experts, maar hen niet te betrekken bij de daadwerkelijke besluitvorming.

Ten aanzien van het proces van kennisoverdracht door externe experts:

11.Ondanks het feit dat externe experts meestal een organisatie meebrengen, verlopen kennisoverdracht en communicatie via persoonlijke contacten, vaak face-to-face.

12.Besluitvormers blijken vaak nog te weinig bewust van een mogelijk verschil in belangen met een externe expert.

13.Aangeraden wordt om samenwerking door deze verschillen niet op voorhand of te snel uit te sluiten. 14.Wederzijds vertrouwen blijkt essentieel; kennisoverdracht is een dynamisch proces.

Ten aanzien van het proces van crisiscommunicatie door externe experts:

15.Overweeg met alle externe experts expliciet afspraken te maken over de externe communicatie. Stem in dat geval de boodschap af met de experts voordat deze naar buiten gaat, binnen de grenzen van de eigen verantwoordelijkheid en onafhankelijkheid van de expert.

16.Als er niet met externe experts wordt samengewerkt, kan dit een verlies aan controle op externe communicatie betekenen.

verdiepende analyse is een ‘schillenmodel’ gebruikt dat aangeeft hoe externe experts zijn gemobiliseerd door en gepositioneerd ten opzicht van de bestuurlijke- en operationele kern van de crisisbeheersingsorganisatie. Hoe verder een externe expert zich bevindt van die kern, des te geringer de invloed op besluitvorming en des te meer de taken een operationeel karakter hebben. De analyse van de geanalyseerde crises toont dat vaak een veelheid van externe experts betrokken wordt en dat deze over de verschillende schillen heen geplaatst kunnen worden. Uit de geanalyseerde gebeurtenissen kunnen de volgende, meer algemene conclusies worden getrokken die worden vermeld in Box 7.4.

Box 7.4

Conclusies naar aanleiding van de vergelijkende case studies hoogwater Groningen en scheepsbrand Velsen

De laatste deelvraag van het onderzoek betreft de rollen voor betrokkenheid van externe experts. Dit is aan de orde gekomen in het zesde hoofdstuk. De vraag staat daarbij centraal welke mogelijke rollen experts en besluitvormers zien weggelegd voor hun betrokkenheid bij crisisbeheersing. Deze deelstudie betreft de voorbereiding van een zogenaamde Q-methodologie studie, waarbij aan de hand van een aantal stellingen, in vervolgonderzoek, zowel experts als besluitvormers kunnen worden ondervraagd. Aan de hand van de resultaten van het onderhavige onderzoek kunnen stellingen worden geformuleerd over de betrokkenheid van externe experts in crisisbesluitvorming en -communicatie, die – in een vervolgonderzoek – kunnen worden voorgelegd aan respondenten. De antwoordpatronen van externe experts en besluitvormers kunnen inzicht bieden in de verschillende normen en feitelijke rolverdelingen die leven onder besluitvormers en experts.

1. Een groot aantal personen dat deelneemt aan vergaderingen kan afstemming en slagvaardigheid bemoeilijken. Wanneer externe experts betrokken worden in vergaderingen, is het te overwegen om te kijken naar de toegevoegde waarde van directe deelname. Het blijkt dat wanneer de deelname van een externe expert niet (meer) noodzakelijk is, deze ook gerust kan worden beëindigd: wisselingen is de samenstelling van het crisisteam zijn geen algemene faalfactor.

2. Een vraaggestuurde informatie-uitwisseling leidt in het algemeen tot een effectieve overdracht. Wanneer deze informatie bovendien mondeling wordt toegelicht, blijkt dat verder bij te dragen aan een effectieve overdracht.

3. De crisisbeheersingsorganisatie bij de crisis rond het hoogwater in Groningen kreeg te maken met een zeer specifieke operatie (de ‘veevacuatie’). Hierbij is effectief gebruik gemaakt van een specifieke externe expert, LTO, vanuit zowel het perspectief van kennisoverdracht als legitimering. Doordat de veiligheidsregio vroegtijdig erkende dat specialistische kennis nodig was, kon de kennis van LTO goed benut worden. Bovendien leidde de inzet van deze belangenorganisatie tot een goed communicatiekanaal naar de achterban – de boeren. Dit hielp bij het legitimeren van de genomen besluiten. Hieruit volgt niet alleen de conclusie dat het nuttig kan zijn om vroegtijdig te erkennen wanneer een specialisme nodig is; ook blijkt dat de inbreng van belangen door externe experts niet noodzakelijkerwijs tot problemen leidt. Sterker, belangenbehartiging kan effectief en nuttig ‘gebruikt’ worden als de context van de crisis daarom vraagt.

4. In de pre-crisis fase is het mogelijk om mogelijke risico’s in kaart te brengen en ook contacten te leggen met partijen die later, bij de crisis zelf, waardevolle input kunnen leveren. Het blijkt belangrijk te zijn om deze contacten ook te structureren, zodat bij de crisis gelijk duidelijk is wie waarvoor benaderd kan worden. Zo was bij de overstromingen van de Elbe niet direct duidelijk welke input de Duitse NGO’s konden bieden, hetgeen hun inzet ernstig bemoeilijkte. Omdat bij de Scheepsbrand Velsen nog geen contacten bestonden met specialisten op het gebied van scheepsbrandbestrijding, moesten eerst nog de juridische aspecten van hun inbreng worden geregeld, wat leidde tot tijdsverlies 5. Wanneer externe experts betrokken worden vanuit een sterk hiërarchische organisatie, kan dit leiden tot botsingen bij een nauwe samenwerking met het crisisteam. Dit vraagt een zekere flexibiliteit van de organisatie(cultuur) van de organisaties achter externe experts en bestaande procedures die hun inbreng regelen.

6. Liaisons kunnen, tenslotte, een effectieve schakel vormen tussen externe partijen en de crisisorganisatie en daarbij bijdragen aan het gemeenschappelijk optreden als het gaat om een uniform begrip van de situatie en het coördineren van taken.