Motivering beleid
De Verklaring Omtrent het Gedrag (VOG) kan zowel voor natuurlijke personen (NP) als voor rechtspersonen (RP) worden afgegeven. De VOG is een verklaring die op verzoek van een belanghebbende (bijvoorbeeld werkgever) wordt aangevraagd bij Justis door een natuurlijk persoon of rechtspersoon. De VOG wordt afgegeven als er binnen vastgestelde
terugkijktermijnen geen relevante justitiële antecedenten staan geregistreerd die voor de uitoefening van de functie of rol waarvoor de VOG is aangevraagd relevant worden geacht. De VOG heeft zijn oorsprong in de Wet op de justitiële documentatie en op de verklaringen omtrent het gedrag (Wet JD) uit 1959 en is nu neergelegd in de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens (WJG) van 2004. De VOG is internationaal gezien een uniek instrument. In veel andere landen is het
111 De regeling Gratis VOG voor vrijwilligers is in 2018 overgedragen naar het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport.
Tabel 11. Overzicht gerealiseerde kosten integriteitsbeleid
Budget Integriteit in euro’s 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
Integriteit 0 176.427 166.512 134.690 221.539 243.907 161.525
Filantropie 0 1.133.901 669.857 1.147.056 1.313.208 1.057.562 547.127
Kansspelen 0 588.684 363.060 257.564 297.807 217.188
Overig 0 104.536 0 80.000 0 0 0
Totaal 0 1.414.864 1.425.053 1.724.806 1.792.311 1.599.276 925.840
gebruikelijk dat personen een uittreksel van hun strafblad overhandigen aan de toekomstig werkgever of andere
belanghebbende. Voor 2004 werd de VOG afgegeven door de burgemeester. Sinds de centrale afgifte door de Dienst Justis is het aantal VOG-aanvragen ieder jaar toegenomen; van 250.000 in 2005 naar 1.200.000 aanvragen in 2019. Hieronder is de beleidstheorie van de VOG natuurlijke personen schematisch weergegeven.
Mensen, geld Beoordelen VOG
Figuur 7. Schematische weergave beleidstheorie VOG NP
VOG NP
In de opzet van het screeningsinstrument rondom de VOG NP zijn twee doelen verenigd. Ten eerste wordt met het VOG-beleid de samenleving beschermd door te voorkomen dat personen met een relevant justitieel verleden deze feiten herhalen in de functie waarvoor de VOG wordt aangevraagd. Hierdoor wordt de integriteit van kwetsbare sectoren, organisaties, bedrijven en personen bewaakt. Daarnaast wordt met het VOG-beleid geen onnodige inbreuk gemaakt op de persoonlijke levenssfeer van de aanvrager doordat justitiële gegevens niet openbaar worden gemaakt (zowel niet voor de VOG-aanvrager als niet voor een werkgever of andere belanghebbenden). Omdat er op de VOG geen justitieel verleden wordt afgedrukt, wordt gepoogd hiermee ook de re-integratie van justitiabelen te bevorderen.
De gedachte achter de VOG is dat een persoon die zich in een (afzienbaar) verleden schuldig heeft gemaakt aan een bepaald delict, een hoger risico heeft zich daaraan opnieuw schuldig te maken. Het niet afgeven van een Verklaring Omtrent het Gedrag voorkomt dat individuen met een risico op recidive toegang krijgen tot een functie die daartoe mogelijkheden schept.
Hiermee wordt gepoogd recidive te verminderen. De aanleiding voor dit beleid is daarom continu relevant voor de
Rijksoverheid. Daarnaast zijn actualiteiten en incidenten vaak aanleiding tot veranderingen in de (beleidsregels van) de VOG.
Incidenten leiden dan tot veranderingen in reikwijdte (bijvoorbeeld bij terroristische misdrijven) of terugkijktermijnen (bijvoorbeeld bij zedenmisdrijven).
De screening die wordt uitgevoerd teneinde een VOG te kunnen verlenen, is het instrument om recidive in bepaalde sectoren te voorkomen en daarmee de samenleving te beschermen. Volgens de beleidsregels 2018112 wordt ‘tegemoetgekomen aan een maatschappelijke behoefte aan inzicht in het justitiële verleden van natuurlijke- en rechtspersonen op een wijze waarbij de persoonlijke levenssfeer van de aanvrager zoveel mogelijk wordt gewaarborgd’. De rol van de overheid is hier dus het toetsen van het justitieel verleden in relatie tot toekomstige werkrelaties, met daarbij ook een rol in het beschermen van de
persoonlijke levenssfeer.
Er is wetenschappelijk algemene consensus dat het plegen van een delict zorgt voor een hogere risicofactor voor crimineel gedrag dan bij een iemand zonder crimineel verleden113. Deze verhoogde risicofactor heeft echter wel een uitdooftijd. Dit wil zeggen dat het verhoogde risico op recidive terugloopt naarmate het voorgaande delict verder in het verleden ligt114. Tevens is er verschil te zien bij verschillende leeftijden: zo is de uitdooftijd korter wanneer een delictpleger een jongere leeftijd heeft.
Ook persoonlijke omstandigheden die ten voordele van de aanvrager wegen, kunnen worden meegewogen in het screeningsoordeel. Deze inzichten zijn ook meegenomen in het opstellen van de beleidsregels (zie hoofdstuk 5.3.2.), door bijvoorbeeld het hanteren van een terugkijktijd die afhankelijk is van de ernst van het delict, een kortere terugkijktijd voor jongeren en de mogelijkheid om persoonlijke stukken (diploma’s of aanbevelingen) aan te dragen bij de Dienst Justis.
VOG RP
De Verklaring Omtrent het Gedrag voor rechtspersonen (VOG RP) is een verklaring waarmee bedrijven, stichtingen en verenigingen aan partners kunnen aantonen dat er geen strafbare feiten op de naam van de organisatie en haar bestuurders staan die een risico kunnen vormen voor het werk of de taak die uitgevoerd zal worden115. Een voorbeeld waarbij de VOG RP een vereiste kan zijn is het aansluiten van een bedrijf bij een brancheorganisatie. De aanleiding voor een VOG RP is dat de Europese Unie voorschrijft dat specifieke organisaties, om in aanmerking te kunnen komen voor grote opdrachten bij de overheid, hun integriteit dienen aan te tonen116. De VOG RP voorziet in theorie in deze randvoorwaarde.
Aard en uitgaven VOG NP
Aan de hand van een vooraf vastgesteld beoordelingskader117 wordt per casus bekeken of het verlenen van de Verklaring Omtrent het Gedrag een risico vormt voor de samenleving doordat de aanvrager daarmee binnen een bepaalde sector werkzaamheden kan uitvoeren. Deze screening vindt plaats in twee stappen: de objectieve screening en de subjectieve screening. Aan het screeningsinstrument liggen beleidsregels ten grondslag. In het tijdsbestek van deze beleidsdoorlichting zijn voornamelijk twee versies van deze beleidsregels in werking geweest: de beleidsregels van 2013 en de beleidsregels van 2018. De beleidsregels van 2018 maakten het mogelijk om langer terug te kijken op het strafblad in geval van terroristische
112 Staatscourant nr. 68620.
113 Piquero, A. R., et al. (2003). The criminal career paradigm. In M. Tonry (Ed.), Crime and justice: A review of research, 30, p. 359–506. Chicago: University of Chicago Press.
114 Kruize, P. & Gruter, P. (2016). Eens een dief, altijd een dief? Een verkenning rond het meten van de effectiviteit van de Verklaring Omtrent het Gedrag. Amsterdam:
Ateno, p. 116.
115 De beleidstheorie van VOG RP is niet weergegeven, gezien de kleine verschillen in de twee instrumenten en de grootte van de VOG RP.
116 Zie voor aanleiding: Ergo Bureau voor Markt- en Beleidsonderzoek (2006). Rapport over een onderzoek naar de gecentraliseerde afgifte van de Verklaring Omtrent het Gedrag NP. Amsterdam: Ergo. Echter, In 2013 is de Gedragsverklaring aanbesteden gekomen. De GVA heeft per 1 april 2013 de 'VOG voor aanbesteding' vervangen, waardoor er voor dit doel geen VOG RP meer wordt aangevraagd.
117 Zie beleidsregels VOG, Staatscourant 2017, Nr 68620.
misdrijven en om de bijzondere weigeringsgrond118 ook toe te passen op terroristische misdrijven 119. Ten tweede zijn de beleidsregels van 2018 verscherpt op het gebied van zedendelicten – door bijvoorbeeld het verlengen van de
terugkijktermijnen – om te voldoen aan de eisen die voortvloeien uit jurisprudentie van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State120.
De beleidsregels stellen de voorwaarden waaronder een VOG aan de aanvrager verleend wordt. Hierin staat ook beschreven welke terugkijktermijn geldt. Naast de beleidsregels zijn er ook afspraken met specifieke sectoren gemaakt over
terugkijktermijnen. Deze staan niet in de beleidsregels beschreven, maar kunnen worden teruggevonden op de website van Justis. Zo zijn er afwijkende termijnen voor de taxibranche, DJI-personeel en de advocatuur. Daarnaast wordt in de
beleidsregels beschreven onder welke condities en hoe het proces van een VOG afgeven dan wel afwijzen verloopt. Dit proces wordt gedaan door middel van een objectieve en een subjectieve screening. Bij de objectieve screening wordt gekeken of de
‘justitiële gegevens die ten aanzien van de aanvrager zijn aangetroffen, indien herhaald, gelet op het risico voor de
samenleving, een belemmering vormen voor een behoorlijke uitoefening van de functie/taak/bezigheid waarvoor de VOG is aangevraagd’121. Door een subjectieve screening kan, ondanks dat wordt voldaan aan het objectieve criterium, alsnog een VOG worden afgegeven. Dit gebeurt wanneer geoordeeld wordt door de Dienst Justis dat het belang dat een aanvrager heeft bij het verstrekken van de VOG zwaarder weegt dan het belang van de samenleving bij het afwijzen van de VOG. Justis kijkt hiervoor naar de individuele omstandigheden en is bevoegd informatie bij het OM en de reclassering in te winnen. Tevens kan de aanvrager persoonlijke stukken aanreiken die in zijn of haar voordeel spreken, zoals behaalde diploma’s, aanbevelingen of een Beschrijving Getoond Gedrag (BGG) die kan worden afgegeven door een directeur van een Penitentiaire Inrichting (PI)122. Deze additionele informatie kan ter inkleuring van de screening worden gebruikt en vormt geen zelfstandige afwijzingsgrond.
Bij beoordeling worden VOG-aanvragen ingedeeld in aanvragen onder een regulier toetsingskader en een verscherpt toetsingskader, zoals bijvoorbeeld wanneer een justitiabele met een veroordeling voor misdrijven tegen de zeden met kwetsbaren werkt. Dit verscherpte zedenbeleid wordt alleen toegepast wanneer de VOG wordt aangevraagd voor het werken met kwetsbaren, zoals kinderen en mensen met een verstandelijke beperking. Binnen het verscherpt toetsingskader bestaat zeer beperkt de ruimte om door middel van subjectieve screening alsnog een VOG af te geven. De VOG kan dan enkel worden afgegeven wanneer de weigering van de VOG evident disproportioneel is.
Naast het screenen door de Dienst Justis worden binnen het ministerie van JenV geld en middelen besteed aan het verbeteren van het screenen, beleidsvernieuwing, onderzoek en voorlichting. Zo werd er in 2016 naar aanleiding van de Motie Volp-Marcouch door DJI gestart met de Beschrijving Getoond Gedrag (BGG) om gedetineerden die zich goed hebben gedragen tijdens detentie meer perspectief te bieden op een VOG123. Daarnaast is een campagne opgezet om jongeren bewust te maken dat justitiële antecedenten niet per se resulteren in een weigering van de VOG. De campagnes waren gericht op het tegengaan van vermijdingsgedrag en het informeren en opleiden van jeugdprofessionals. Deze activiteiten werden gestart naar aanleiding van signalen, onder meer vanuit het Amsterdamse College van burgemeesters en wethouders. Het VOG-beleid zou risicojongeren onnodig belemmeren in het vinden van een baan of stage. Deze problematiek zou zich vooral voordoen bij jongeren binnen het MBO. WODC-onderzoek uit 2019 toonde echter aan dat slechts een zeer kleine groep jongeren binnen het MBO (met én zonder justitieel verleden) het aanvragen van een VOG mijdt vanwege verkeerde
118 De bijzondere weigeringsgrond staat in paragraaf 3.4 van de beleidsregels:
De VOG wordt in beginsel afgegeven wanneer de aanvrager binnen de van toepassing zijnde terugkijktermijn niet voorkomt in de justitiële documentatie, dan wel binnen de terugkijktermijn in de justitiële documentatie een justitieel gegeven wordt vermeld dat, geoordeeld naar de omstandigheden van het geval, onvoldoende zwaarwegend is om op grond daarvan de VOG niet te verstrekken. Indien echter onder deze omstandigheden buiten de van toepassing zijnde terugkijktermijn in het JDS een strafbaar feit wordt vermeld waarvan de aard en de ernst zodanig zijn dat, gelet op het doel van de aanvraag en het risico voor de samenleving, de belemmering voor de behoorlijke uitoefening van de beoogde taak of bezigheden te groot wordt geacht, kan de VOG worden geweigerd.’ (Staatscourant nr. 68620).
119 Naar aanleiding van motie lid Telligen, Kamerstukken II, 2016/17. 29 754, 429.
120 Uitspraak 201507074/1/A3, ECLI:NL: RVS:2016:620.
121 Staatscourant nr. 68620.
122 https://in-made.dji.nl/actueel/nieuwsberichten/beschrijving-getoond-gedrag.aspx.
123 https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-29270-108.html.
beeldvorming over het instrument. Het merendeel van de mbo’ers vraagt de VOG gewoon aan en krijgt deze ook124. De ministers voor Rechtsbescherming en van OCW zegden toe om zich in te blijven zetten op communicatie, zodat jongeren niet onnodig worden belemmerd in hun maatschappelijke carrière door een onterechte afwijzing.
Daarnaast wordt voortdurend gewerkt aan beleidsvernieuwing van het instrument VOG. Zo heeft, zoals uiteengezet door de toenmalige staatssecretaris van JenV in een kamerbrief in 2016, een verkenning plaatsgevonden naar het gebruik van additionele bronnen – zoals politiegegevens – voor het screenen door Justis125. Deze politiegegevens zouden kunnen worden gebruikt voor het screenen van functies waarvoor een hoge mate van integriteit is vereist, zoals functies waarbij er sprake is van een bevoegdheid tot geweld of toegang tot gevoelige informatie bij de uitvoering van wettelijke taken op het gebied van openbare orde en veiligheid. Door deze wetswijziging zou het mogelijk kunnen worden gemaakt om een VOG te weigeren op enkel politiegegevens. Omdat bij politiegegevens de schuld nog niet vaststaat, is het zaak hier terughoudendheid in te bewaren, wat de staatssecretaris ook aangeeft in genoemde Kamerbrief. Het gebruiken van politiegegevens vereist een wijziging van de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens, waarvoor eind 2019 een wetsvoorstel is ingediend126. Wanneer dit wordt goedgekeurd, vereist dit vervolgens nog een aanpassing van de beleidsregels. Naast het gebruiken van politiegegevens is daarnaast verkend door onderzoeksbureau AEF of ook andere bronnen zoals het tuchtrecht, ‘zwarte lijsten’ of bestuurlijke sancties ook een meerwaarde zouden kunnen hebben voor het screenen ten behoeve van het verlenen van de VOG. De eerste twee bronnen werden te veel maatwerk geacht, wat beter belegd kan worden binnen de sectoren zelf. Bovendien zou de rechtsbescherming van betrokkenen onvoldoende gewaarborgd zijn als de VOG zou worden afgewezen op basis van tuchtrechtregistraties127. Uit de interne verkenning uitgevoerd door AEF bleek het gebruik van bestuurlijke sancties ten behoeve van de screening een disproportionele inspanning te vereisen, afgezet tegen de opbrengsten van het gebruik van deze bronnen (met name vanwege het voldoen aan privacyregelgeving) en zouden dergelijke sancties vaak sectorspecifiek zijn en daarmee niet passend voor een Rijksbreed instrument als de VOG. In de genoemde verkenning is op dat moment geen concrete casus gevonden waar een verbreding van het aantal bronnen ten behoeve van de VOG in deze context wenselijk wordt geacht. De toenmalige staatssecretaris gaf echter in kamerbrief ‘de toekomst van de VOG’ uit 2016 aan dat hij het gebruik van bestuursrechtelijke bronnen in de toekomst niet uitsluit, vanwege de veranderende verhouding tussen het bestuursrecht en het strafrecht. Handhaving neemt volgens de staatssecretaris door het bestraffend bestuursrecht steeds vaker een zelfstandige positie in, die met een VOG-screening in de huidige vorm niet wordt meegenomen. Zodoende is door het WODC aan de Universiteit Leiden de opdracht gegeven voor een onderzoek specifiek naar de uitbreiding van de VOG met bestuursrechtelijke bronnen. Naar verwachting wordt de rapportage van dit onderzoek halverwege 2020 opgeleverd.
Naast het gebruik van justitiële- en politiegegevens wordt ook ingezet op de uitwisseling van justitiële gegevens binnen de Europese Unie. In de Europese Richtlijn ter bestrijding van seksueel misbruik en seksuele uitbuiting van kinderen en
kinderpornografie128 is de verplichting vastgelegd dat lidstaten in het kader van bestuursrechtelijke procedures - zoals de VOG - onherroepelijke veroordelingen leveren wanneer een andere lidstaat hierom vraagt in het kader van ’werkzaamheden met kinderen’. Nederland was een voorstander van deze leveringsplicht, omdat de Amsterdamse zedenzaak in 2010 liet zien dat in het buitenland veroordeelde zedendelinquenten eenvoudig over de landsgrenzen heen opnieuw slachtoffers kunnen maken.
Sinds 2013 vraagt Nederland bij alle Europeanen die een VOG aanvragen om met kinderen te werken (kinderopvang, onderwijs, zorg, vrijwilligerswerk) via European Criminal Record System (ECRIS) het land van nationaliteit om justitiële documentatie. Europese lidstaten zijn namelijk verplicht om elke onherroepelijke veroordeling van een onderdaan uit een andere EU-lidstaat te melden aan de lidstaat waarvan betrokkene de nationaliteit heeft. Deze lidstaat is vervolgens verplicht deze meldingen op te nemen in zijn eigen justitiële documentatie. Hierdoor krijgen lidstaten een overzicht van veroordelingen
124 Boekhoorn, P., et al. (2019). Het aanvragen van een Verklaring Omtrent het Gedrag door jongeren als dilemma. Een schatting van het ‘dark number’ van niet-aanvragers van een VOG voor opleidingen in het middelbaar beroepsonderwijs. Nijmegen: KBA.
125 Verbreding van de VOG met bestuursrechtelijke antecedenten (2015). AEF (intern rapport).
126 Huidige status van de wetswijziging kan worden gevonden op: https://wetgevingskalender.overheid.nl/Regeling/WGK004344.
127 https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2020/02/13/tk-bestuursrecht-en-verklaring-omtrent-het-gedrag.
128 2011/EC/93.
van hun onderdanen uitgesproken in een EU-lidstaat. Bij een eventuele VOG-aanvraag weegt Justis alle informatie uit het Nederlandse Justitiële Documentatiesysteem (JDS) en gebruikt daarbij ook strafvonnissen die zijn uitgesproken in andere lidstaten.
De samenwerking op het gebied van werkgelegenheidsscreening bij het werken met kinderen is een impuls geweest voor het ministerie van JenV om de internationale uitwisseling van dergelijk justitiële gegevens met lidstaten verder uit te breiden.
Onder begeleiding van het Benelux Secretariaat Generaal hebben de justitieministers uit Nederland, België en Luxemburg in 2019 een Memorandum of Understanding getekend waarin nadere afspraken zijn gemaakt over de uitwisseling van justitiële gegevens ten behoeve van pre-employment screening. De Benelux-samenwerking wordt gezien als een waardevolle stap voor verdere samenwerking in Europees verband op het gebied van werkgelegenheidsscreening129.
Tarieven
De VOG heeft in de onderzochte periode met twee verschillende tarieven gewerkt. Voor 2016 kostte de VOG voor een aanvrager € 24,55 en met ingang van 2016 is die prijs verhoogd naar € 33,85. De verhoging van het tarief werd onderbouwd met het feit dat de integriteitsproducten als geheel niet kostendekkend waren, waardoor deze kosten in een bijdrage aan de Dienst Justis in toenemende mate ten laste kwamen van de JenV-begroting. Door de verhoging van 38% kwam in 2016 € 6.200.000 vrij. Van deze 38% is 7,5% gebruikt om de VOG kostendekkend te maken. Van de overige 30,5% worden de overige integriteitsproducten (VOG RP, BIBOB en risicomeldingen) bekostigd. Hiermee is het totaal aan integriteitsproducten
kostendekkend geworden en is de bijdrage aan de Dienst Justis verlaagd. Dit betekent dat het tarief van een VOG NP hoger is dan de kostprijs130.
Voor een bepaalde doelgroep is de VOG gratis aan te vragen. Tussen 2015 en 2018 konden vrijwilligers die activiteiten ondernamen met minderjarigen en mensen met een verstandelijke beperking via de Regeling ‘Gratis VOG voor vrijwilligers’
kosteloos een VOG aanvragen. Doel van de JenV-regeling was het voorkomen van seksueel grensoverschrijdend gedrag in het vrijwilligerswerk met minderjarigen en mensen met een verstandelijke beperking. Onderzoek van het Verwey-Jonker Instituut uit 2013 toonde aan dat minderjarigen en mensen met een verstandelijke beperking zeer kwetsbaar zijn om slachtoffer te worden van seksueel grensoverschrijdend gedrag. Een screening van vrijwilligers was daarom gewenst. Hierbij werd gekeken naar beleid uit het Verenigd Koninkrijk, waarbij vrijwilligers die met minderjarigen werken gratis werden gescreend op justitiële antecedenten131. Voorwaarde om aan de Nederlandse regeling deel te nemen was dat de vrijwilligersorganisatie een breder integriteitsbeleid diende te voeren. De regeling werd positief ontvangen door het vrijwilligersveld en leidde in 2017 tot een verbreding die werd opgenomen in het Regeerakkoord. Alle vrijwilligers die met kwetsbaren werken (van jong tot oud) mogen sinds 2018 gratis een VOG aanvragen mits hun organisatie een breder preventie- en integriteitsbeleid voert, waarvan de gratis VOG het sluitstuk is. Aangezien het doel van de regeling verschoof naar veiligheid in het vrijwilligerswerk in brede zin (en niet puur preventief ter voorkoming van herhaalde criminaliteit), werd de VOG-regeling in 2018 overgedragen naar het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport132.
In 2016 is een evaluatie133 uitgevoerd naar de eerdergenoemde Regeling Gratis VOG, die vrijwilligers de kans biedt om gratis een VOG aan te vragen. Na een eerdere evaluatie uit 2013134, waarin is geconstateerd dat het verstrekken van een gratis VOG een positief effect had op veilig vrijwilligerswerk, is in 2015 de structurele Regeling Gratis VOG van start gegaan. Door deze
129 Kamerstukken II, 2018/19 VI 31 000, 121.
130 EY (intern rapport 2016).
131 Kamerstukken II, 2012/13 VI 33 400, 116.
132 Regeling van de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport van 1 november 2018, kenmerk 1430593-182478-DMO.
133 Jong, B.J., et al. (2016). Evaluatie Regeling Gratis VOG. Woerden: Van Montfoort.
134 Klein, van der M., et al. (2013). In veilige handen met gratis VOG. Evaluatieonderzoek integriteitinstrumenten ter voorkoming van seksueel overschrijdend gedrag in het vrijwilligerswerk. Utrecht: Verwey-Jonker Instituut.
regeling wordt een aantal Verklaringen Omtrent het Gedrag jaarlijks gratis verschaft. De kosten hiervoor zijn deels door de
regeling wordt een aantal Verklaringen Omtrent het Gedrag jaarlijks gratis verschaft. De kosten hiervoor zijn deels door de