§2.1 Inleiding
De centrale onderzoeksvraag richt zich op onder andere het realiseren van een berechting zonder vertraging, zoals vastgesteld in het IVRK. Om die vraag te beantwoorden, zal het onderzoek in dit hoofdstuk in het teken staan van het onderzoek naar de eerste deelvraag.
Deze deelvraag richt zich op ‘waarom’ een berechting zonder vertraging in jeugdstrafzaken vereist is en wat daarbij de uitgangspunten zijn. De eerste deelvraag luidt als volgt:
‘Wat is het wettelijk kader, bezien zowel vanuit nationaal als internationaal perspectief, van de redelijke termijn in jeugdstrafzaken en welke uitgangspunten gelden daarbij in
het kader van een berechting zonder vertraging?’
De opbouw van dit hoofdstuk is als volgt. In paragraaf 2.2 worden de vereisten uit het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (hierna:
EVRM) nader besproken. Deze uitleg wordt toegespitst op de invulling van de redelijke termijn, zoals omschreven in artikel 6 EVRM. Aangezien vanuit het IVRK meer specifieke rechten aan minderjarigen wordt toegekend, zal in paragraaf 2.3 de vereisten uit het IVRK aan bod komen, waarbij het uitgangspunt van “without delay” nader wordt belicht.
Vervolgens zullen in paragraaf 2.4 de beleidsnormen die het Openbaar Ministerie hanteert, de Kalsbeeknormen, nader worden uiteengezet en vervolgens in paragraaf 2.5 de maatstaf die wordt gehanteerd door de Hoge Raad. Deze paragrafen vormen tezamen de basis van de bevindingen die in het antwoord op de eerste onderzoeksvraag in de eindconclusie in hoofdstuk 5 zal volgen. Het hoofdstuk eindigt met een samenvatting van de bevindingen in paragraaf 2.6.
§2.2 Het EVRM: een redelijke termijn
Artikel 6 EVRM geeft eenieder die strafrechtelijk wordt vervolgd, de waarborg op een eerlijk proces. Keulen en Knigge merken op dat onder een eerlijk proces, een “fair hearing” moet worden verstaan. Volgens hen is het recht op een eerlijk proces onlosmakelijk verbonden met het recht op een effectieve toegang tot de onafhankelijke en onpartijdige rechter en het beginsel van eerlijke hoor- en wederhoor.5 Artikel 6 EVRM is dan ook bedoeld om een waarborg te zijn tegen een willekeurige bestraffing. De voorkoming van een bestraffing die niet eerlijk is, is niet het enige doel van artikel 6 EVRM. Het artikel geeft namelijk ook recht
5 B.F. Keulen & G. Knigge, Strafprocesrecht, Deventer: Wolters Kluwer 2020, p. 84.
Pagina 11 van 62 op berechting binnen een redelijke termijn. In dat opzicht biedt het artikel een waarborg dat het strafproces niet onnodig belastend mag zijn. Keulen en Knigge menen dat een beslissing die terecht is uitgesproken of een vrijspraak die onredelijk lang op zich laat wachten, een verdragsschending kan opleveren.6 Artikel 6 EVRM is gebaseerd op de artikelen 10 en 11 van de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens. Uit nadere bestudering van deze artikelen blijkt dat artikel 6 EVRM louter uitgangspunten verschaft en geen absolute bepaling is. Deze uitgangspunten vinden hun uitwerking in de afweging die gemaakt worden ten opzichte van waarden en belangen die op dat moment in de strafzaak aan de orde worden gebracht. Artikel 6 EVRM is ook bedoeld als het bieden van bescherming aan de verdachte tegen onder andere een onnodig lang en eventueel vertraagd strafproces. Dit artikel laat dan ook de waarborg aan een verdachte zien om door middel van een einduitspraak een einde te maken aan de onzekerheid die een strafrechtelijke verdenking met zich meebrengt.7
De redelijke termijn begint te lopen vanaf het moment dat sprake is van vervolging.
In de juridische termen wordt dit ook wel aangeduid als “criminal charge”.8 Uit de literatuur en jurisprudentie blijkt dat een “criminal charge” autonoom wordt geïnterpreteerd. Dit houdt in dat vervolging een zelfstandige betekenis heeft. Om die reden heeft het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM) zich uitgesproken over de vraag wanneer er sprake is van vervolging. Dit heeft het EHRM gedaan in het arrest Özturk. Aan de hand van drie criteria wordt vastgesteld wanneer hiervan sprake is. In de eerste plaats dient worden getoetst of de tekst die de gedraging definieert, tot het strafrecht behoort.
Vervolgens wordt het karakter van de strafbare gedraging beoordeeld en tot slot wordt betekenis toegekend aan het karakter en zwaarte van de straf die de verdachte riskeert.9 Dit zijn de aspecten die getoetst dienen te worden. Pas na de toetsing kan het moment vastgesteld worden dat de redelijke termijn start en dat binnen een niet al te lange tijd een veroordeling dient te volgen. Volgens Corstens dwingt artikel 6 EVRM niet tot de opvatting dat het eerste verhoor van de minderjarige verdachte door de politie steeds als zodanige handeling heeft te gelden. Wel dienen de inverzekeringstelling van de minderjarige verdachte en de betekening van de inleidende dagvaarding als een zodanige handeling te worden aangemerkt.10
Ten aanzien van de berechting in een afzienbare tijd, is in de jurisprudentie door het EHRM geen absolute kaders geformuleerd. Volgens Keulen en Knigge is hierdoor de jurisprudentie die over de redelijke termijn gaat, casuïstisch van aard. De jurisprudentie
6 Keulen & Knigge 2020, 2020, p. 87 - 90.
7 Keulen & Knigge 2020, p. 90 – 91.
8 EHRM 23 november 1993, nr. 15511/89, par 18 (Scopelliti/Italië).
9 A. Harteveld e.a., Het EVRM en het Nederlandse strafprocesrecht, Deventer: Wolters Kluwer 2004, p. 80 – 81.
10 G.J.M. Corstens, Het Nederlands strafprocesrecht, Deventer: Wolters Kluwer 2018, p. 634.
Pagina 12 van 62 bevat een zekere voorspelbaarheid. Het casuïstische zit hem in het feit dat per zaak concreet de afweging gemaakt dient te worden tussen enerzijds de overschrijding van de redelijke termijn, anderzijds de belangen van de verdachte tegenover het belang van de uitvoering van een gedegen onderzoek. De reeks uitspraken die zijn gedaan door het EHRM hebben Keulen en Knigge de mogelijkheid geboden om deze met elkaar te vergelijken. Zij komen tot de conclusie dat in de uitspraken omtrent de redelijke termijn sprake is van een zekere voorspelbaarheid.11
§2.3 Het IVRK: een berechting “without delay”
Artikel 6 EVRM is van toepassing op iedereen, dus ook op minderjarigen. Desondanks worden in het IVRK meer specifieke rechten aan minderjarige verdachten toegekend.12 Middels dit verdrag committeren verdragspartijen zich in te spannen om de fundamentele rechten van alle minderjarige verdachten op hun grondgebied te beschermen, maar met name om de kinderrechten te respecteren. Het IVRK heeft tevens als doel de positie van minderjarige verdachten te verbeteren door het toekennen van burgerlijke, politieke, economische, sociale en culturele rechten. Daar landen, met uitzondering van de Verenigde Staten en Somalië, dit een belangrijk onderdeel in het rechtssysteem vinden, maakt dit het IVRK het meest geratificeerde mensenrechtenverdrag.13 De reden achter het vaststellen van meer specifieke rechten ziet erop dat voorkomen dient te worden dat een minderjarige verdachte langer dan noodzakelijk geconfronteerd wordt met enige strafvervolging. Dat is van belang omdat vanuit het IVRK het uitgangspunt wordt benadrukt om een jeugdstrafzaak zonder vertraging af te doen, waardoor zo getracht wordt het pedagogisch effect te creëren. Vanuit de context van het IVRK zijn vertragende factoren binnen het jeugdstrafproces onwenselijk aangezien dit de nodige onzekerheid met zich meebrengt die spoedig dient te worden beëindigd. Het zonder enige vertraging berechten is verankerd in het IVRK door de gedachte dat minderjarige verdachten nog volop in de groei en ontwikkeling zijn en om die reden anders behandeld dienen te worden.14 Dit maakt dan ook dat een officier van justitie niet alleen moet bepalen welk vervolgingsbeleid hij zal toepassen, maar ook hoe hij de doorlooptijd in een jeugdstrafzaak kan verkorten. Volgens Mijnarends heeft de officier van justitie immers op grond van meerdere bepalingen de waarborg om een jeugdstrafzaak binnen een strikte termijn op
11 Keulen & Knigge 2020, p. 75.
12 Resolutie 1386, Algemene Vergadering VN, 20 november 1989.
13 De Verenigde Staten en Somalië zijn geen lid van het IVRK.
14 Artikel 6, eerste lid, van het EVRM, artikel 14, derde lid, onder c, van het IVBPR, artikel 40, tweede lid, van het IVRK, artikel 20 Beijing Rules 1985, General Comment No. 10 (2007), General Comment No. 14 (2013).
Pagina 13 van 62 zitting aan te brengen.15 Deze gedachte is anders dan in het volwassenenstrafrecht, aangezien in het jeugdstrafrecht het strafdoel van de speciale preventie meer voorop staat.
De bepalingen in het IVRK zijn net als het EVRM niet absoluut en kunnen beperkt worden mits daarmee een gerechtvaardigd doel wordt gediend. Het IVRK stelt twee beginselen voorop. Enerzijds de minderjarige als subject van kinderrechten, anderzijds de minderjarige als ontvanger van speciale bescherming. Volgens Mijnarends voegt het IVRK waarde toe omdat de minderjarige in een strafprocedure niet beschouwd wordt als
“toekomstige volwassene” met volstrekt identieke rechten zoals deze voor een meerderjarige bestaan. Een jeugdige wordt gezien als een “hedendaags individu” met eigen specifieke mensenrechten.16
Voor jeugdstrafzaken is artikel 40, tweede lid, sub b onder III van het IVRK van belang als men spreekt over de redelijke termijn. Dit artikel schrijft voor dat een minderjarige die wordt verdacht van of veroordeeld voor enig strafbaar feit, het recht heeft dat zijn strafzaak “without delay” oftewel: zonder vertraging, wordt behandeld. Dit artikel laat wederom zien dat een minderjarige niet onnodig in onzekerheid mag verkeren. Uit de totstandkomingsgeschiedenis van dit artikel valt te lezen dat over de term “without delay”
geen verdere uitleg te vinden is.17 Het VN Kinderrechtencomité heeft, om onduidelijkheden te voorkomen, verdere richtlijnen en regels ontworpen om zo een betere uitvoering te geven aan het verdrag. In 2007 volgde dan ook General Comment no. 10 waar onder andere nader uitleg is gegeven over artikel 40 IVRK.18 In 2019 is dit General Comment vervangen door General Comment no. 24.19 Het VN Kinderrechtencomité stelt hierin dat tijdsverloop een negatieve invloed heeft op de belangen van minderjarige verdachten en beveelt daarom verdragsstaten termijnen te stellen waarbinnen een jeugdstrafzaak afgedaan moet zijn. Deze termijnen beginnen te lopen vanaf het moment waarop sprake is van een “criminal charge” zoals omschreven in paragraaf 2.2, tot aan het moment dat de jeugdstrafzaak onherroepelijk is.20 De termijnen die vastgesteld worden, dienen volgens dit comité aanzienlijk korter te zijn dan de geldende termijnen voor volwassenen. Dit heeft te maken met het feit dat een vertraging van het jeugdstrafproces een negatieve invloed kan overbrengen op de minderjarige verdachte. Dit komt het pedagogisch effect, het
15 E.M. Mijnarends, ‘Richtlijnen voor een gedragsconforme jeugdstrafrechtspleging. ‘Gelijkwaardig naar minderjarig’’ Kluwer Rechtswetenschappelijke publicaties 1999, p. 234 - 237.
16 E.M. Mijnarends, De betekenis van het Internationale Kinderrechtenverdrag voor Nederland; Rode Draad
‘Minderjarigen in het Recht’, Ars Aequi 2000/49, p. 91.
17 European Commission of Human Rights, Traveaux Preparatoires article 6 ECHR (Strasbourg 8 oktober 1956), DH(56)11 & CDH(68)3, te raadplegen via: https://www.echr.coe.int/LibraryDocs/Travaux/ECHRTravaux-ART6-DH(56)11-EN1338886.PDF.
18 General Comment no. 10: ‘De rechten van het kind in het jeugdrecht’, CRC/C/GC/10, 25 april 2007.
19 General Comment no. 24: ‘De rechten van het kind in het kinderrechtenstelsel, CRC/C/GC/24, 18 september 2019.
20 General Comment no. 24, par. 55, p. 11.
Pagina 14 van 62 bijzondere karakter van het jeugdstrafrecht, dan ook niet ten goede. Ook loopt een minderjarige verdachte het risico door te lang bezig te zijn met het jeugdstrafproces te worden gestigmatiseerd. Kort en goed komt het dus erop neer dat de kinderrechten en waarborgen op de weg naar het afdoen van een jeugdstrafzaak, niet uit het oog verloren dienen te worden.21
Minderjarigen verschillen van meerderjarigen nu zij in alle opzichten nog in ontwikkeling zijn. De Raad voor de Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming (hierna:
RSJ) heeft om die reden in 2011 onderzoek gedaan naar de vraag of het jeugdstrafproces toekomstbestendig is. Na dat onderzoek is geadviseerd dat het voor minderjarigen van belang is om het opvoedende, pedagogische aspect de boventoon te laten voeren binnen een jeugdstrafprocedure, zodat bij elke handeling die wordt verricht deze pedagogische grondslag wordt gemotiveerd. Hierdoor wordt elke keer opnieuw bekeken of met de genomen (of te nemen) beslissing de ontwikkeling van de minderjarige wordt gestimuleerd, de minderjarige wordt opgevoed, geresocialiseerd, wordt voorbereid op een goede toekomst en wordt weerhouden van een verdere criminele carrière.22 De RSJ heeft ten opzichte hiervan geadviseerd dat een veroordeling niet al te lang op zich moet wachten.
Volgens hen valt het pedagogische effect namelijk niet te behalen als een strafrechtelijke reactie op een strafbare gedraging te lang duurt.23
Het uitgangspunt waarin is omschreven dat het belang van een minderjarige verdachte voorop staat, is te vinden in artikel 3, eerste lid, van het IVRK. Dit artikel bepaalt dat bij alle beslissingen, waaronder rechterlijke en overige overheidsbeslissingen, over minderjarige verdachten systematisch een afweging gemaakt moet worden over het gevolg van een beslissing voor de minderjarige en diens rechten. De RSJ heeft dus in lijn met deze bepaling geconcludeerd. Daarbij heeft de RSJ bepaald dat het blijkt dat minderjarige verdachten een strafzaak als zeer ingrijpend ervaren. Hierdoor moet de overheid de zorg en bescherming van minderjarigen waarborgen. De ontwikkeling van een minderjarige is nog onvoltooid waardoor dit een minderjarige extra kwetsbaar maakt. Een minderjarige is niet in staat om beslissingen in risicosituaties te nemen, aangezien het ook bewezen is dat pas boven de leeftijd van 25 jaar de hersenfuncties zijn volgroeid.24 Daarom wordt het van belang geacht om de minderjarige zo snel mogelijk te laten weten waar diegene aan toe is en wat de eventuele consequenties zijn. De RSJ heeft in haar advies opgenomen dat door de toepassing van het strafrecht de gevolgen voor de ontwikkeling van de minderjarige in sommige gevallen nadeliger zijn dan het correctieve effect. Het is daarom voor de
21 General Comment no. 24, par. 54 – 57.
22 Raad voor de Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming, Het jeugdstrafproces: toekomstbestendig!, Advies RSJ 2011, p. 17.
23 RSJ 2011, p. 28.
24 RSJ 2011, p. 17 - 19.
Pagina 15 van 62 minderjarige van groot belang dat een bestraffing plaatsvindt die tegelijkertijd ook stimulerend werkt. Hierbij wordt ook door de RSJ een berechting zonder vertraging aangehaald, aangezien het van belang is dat in een korte termijn duidelijk moet worden welke oorzaak aan het gedrag van de jeugdige ten grondslag ligt zodat via een behandeling of bestraffing een passende behandeling kan worden opgestart.25
§2.4 De Kalsbeeknormen: een berechting in eerste aanleg binnen zes maanden
Om het belang van een berechting zonder vertraging in Nederland nog eens extra te benadrukken, zijn in de afgelopen jaren meerdere onderzoeken verricht op het gebied van doorlooptijden in het jeugdstrafrecht. In 1994 is door de Commissie van Montfrans een rapport opgesteld, genaamd: “Met de neus op de feiten” waarin de belangrijkste conclusie was dat de oorzaak van de lange doorlooptijden voornamelijk lag aan het feit dat lange wachttijden waren ontstaan tussen de beslissing van het dagvaarden en de afdoening door de rechter.26 Het Openbaar Ministerie heeft zich hiervoor verantwoordelijk gevoeld, waardoor in 1996 het College van Procureurs Generaal een beleidslijn heeft ontworpen waarmee geprobeerd werd om te streven naar het realiseren van een einduitspraak binnen zes maanden (180 dagen).27 Het doel was om deze termijn te behalen, in ieder geval in 75% van de jeugdstrafzaken. Dit bleek echter in de praktijk niet haalbaar te zijn waardoor de ministers Kalsbeek en Halsema op 14 november 2000 een motie hebben ingediend.28
Deze motie heeft geleid tot de invoering van de Kalsbeeknormen in 2001, waarbij uitgegaan werd van de bestaande wettelijke termijnen bij het berechten van een minderjarige. Minister Kalsbeek heeft daarbij normen vastgesteld waarin is bepaald welk percentage binnen een vastgestelde termijn door een ketenpartner, zoals de politie, het Openbaar Ministerie, de gerechten, de Raad voor de Kinderbescherming, Bureau Jeugdzorg, de Jeugdreclassering en het Nederlands Instituut voor Forensische Psychiatrie en Psychologie een handeling moet worden afgerond en overgedragen aan een andere ketenpartner. Uiteindelijk zijn de Kalsbeeknormen ingevoerd met het project Verkorting Doorlooptijden in 2001.29
Bij het opstellen van de Kalsbeeknormen werd aangegeven dat uitgegaan dient te worden van de bestaande wettelijke termijnen. Per fase in eerste aanleg zijn dan ook hierop afgestemde normen vastgesteld. Sinds 1995 is in artikel 77e van het Wetboek van
25 RSJ 2011, p. 19 -20.
26 Commissie van Montfrans, Met de neus op de feiten, advies aanpak jeugdcriminaliteit, Den Haag: Ministerie van Justitie 2004.
27 College van Procureurs Generaal, Stcrt. 1996, nr. 168.
28 Kamerstukken II, 2000-2001, 27 400 VI, nr. 60 en Kamerstukken II 2001/02, 28 292, 2.
29 Kamerstukken II 2000/01, 27 400 VI, 37.
Pagina 16 van 62 Strafrecht (hierna: WvSr) geregeld dat de politie een minderjarige verdachte mag verwijzen naar Bureau HALT. Deze verwijzing is een voorstel richting de minderjarige tot deelname aan een project dat maximaal twintig uur kan duren, met als doel te voorkomen dat de politie het opgemaakte proces-verbaal opstuurt naar het Openbaar Ministerie.30 Het eerste uitgangspunt is dan ook dat, indien de politie beslist om de minderjarige te verwijzen naar Bureau HALT, dit binnen één week (7 dagen), na het eerste verhoor door de politie, dient te geschieden. Het volgende uitgangspunt is dat in de jeugdzaken waarbij een verwijzing naar Bureau HALT heeft plaatsgevonden, het uitgangspunt gehanteerd wordt dat binnen twee maanden (60 dagen), na het eerste verhoor bij de politie, gestart moet zijn met de HALT-werkzaamheden. Als er geen verwijzing naar Bureau HALT plaatsvindt, dan is het uitgangspunt dat binnen één maand (30 dagen) het proces-verbaal van het verhoor bij de politie, door het Openbaar Ministerie is ontvangen. Als de officier van justitie besluit om de jeugdstrafzaak buitengerechtelijk af te doen (hierna: OM-afdoening), dan is het vierde uitgangspunt dat de beoordeling door het Openbaar Ministerie binnen drie maanden (90 dagen) moet zijn afgegeven. Tot slot is het vijfde en tevens laatste uitgangspunt dat ernaar gestreefd moet worden dat na het eerste verhoor bij de politie binnen zes maanden (180 dagen) een eindvonnis door de rechtbank moet zijn gewezen.
In de Kamerstukken wordt dit aangeduid als: “Het rechtbank-traject: tussen eerste verhoor door de politie en de beslissing van de (kinder)rechter(s) in eerste aanleg. Dit traject moet binnen 6 maanden zijn afgerond”.31 In ieder geval dient in 80% van de jeugdstrafzaken gestreefd te worden naar deze Kalsbeeknormen.32 Deze termijn is in overeenstemming met de termijn van zes maanden die eveneens worden genoemd door het VN Kinderrechtencomité.33 Voor de fase van het hoger beroep zijn geen officiële Kalsbeeknormen gesteld. Wel is in 2002 een aantal afspraken gemaakt over de ideale hoger beroepstermijnen. Daaruit is een termijn van drie maanden en twee weken (105 dagen) nadat het vonnis is gewezen, vastgesteld.34 Het streven is om ook binnen het hoger beroep minstens 80% van de jeugdstrafzaken binnen deze gestelde normen af te doen.
Aan de hand hiervan is als eerste reactie op het project Verkorting Doorlooptijden in 2003 een evaluatierapport opgesteld.35
30 J. uit Beijerse, Jeugdstrafrecht. Beginselen, wetgeving en praktijk, Apeldoorn/Antwerpen: Maklu 2021, p. 78.
31 Kamerstukken II 2001/02, 27 400 VI, nr. 60, p. 2 en Richtlijn en kader voor strafvordering jeugd en adolescenten, inclusief strafmaten Halt d.d. 1 december 2020, Stcr. 2020, 62180, par. 6.
32 Kamerstukken II 2016/2017, 29 279, nr. 389.
33 General Comment no. 24 2019, par. 54 – 57.
34 Andersson Elffers Felix (AEF), Doorlooptijden doorgelicht; Evaluatie Kalsbeeknormen, Utrecht: AEF 2009, p.
23.
35 Richtlijn en kader voor strafvordering jeugd en adolescenten, inclusief strafmaten Halt d.d. 1 december 2020, Stcr. 2020, 62180, par. 6.3.
Pagina 17 van 62 Uit het evaluatierapport is naar voren gekomen dat in de periode van 1997 tot en met 2003 landelijk geen van de Kalsbeeknormen zijn behaald.36 In 2009 is wederom een onderzoeksrapport uitgebracht waaruit, wederom, blijkt dat de Kalsbeeknormen niet worden behaald.37 De vertragende factoren hiervan, waarin in het volgende hoofdstuk nader aandacht aan wordt besteed, liggen volgens de onderzoekers bij het feit dat we binnen het jeugdstrafrecht te maken hebben met meerdere ketenpartners. Het doel van een snelle berechting kan volgens hen niet worden behaald, omdat de keten een aaneenschakeling is van informatievergaring en beslissingen, waardoor de doorlooptijd vele variabelen kent waardoor vertragende factoren kunnen optreden.38
§2.5 De Hoge Raad: een berechting binnen zestien maanden
§2.5 De Hoge Raad: een berechting binnen zestien maanden