Theoretische positionering en definities

In de jaren veertig van de vorige eeuw is projectmatig werken ontstaan. Het bleek een efficiënte manier van werken om allerlei facetten uit verschillende organisaties te laten samenwerken in één tijdelijke organisatie, met een beperkte hoeveelheid tijd, middelen en geld. Echter is men gestuit op een aantal belangrijke beperkingen van werken in projectvorm, bijvoorbeeld in organisaties waar men veel verschillende projecten tegelijkertijd uitvoert (Hombergen, 2011). Er bestaat er een natuurlijke behoefte aan coördinatie tussen een groep aan elkaar gerelateerde projecten en bijbehorende activiteiten, om door afstemming en uitwisseling van ervaring de individuele projecten te versterken. Individuele projecten bieden onvoldoende soelaas om met toenemende complexiteit om te gaan. Afstemming en samenwerking in en tussen organisaties is nodig om met toenemende schaarste van ruimte, met spanning tussen belangen en met steeds ontwikkelende wet- en regelgeving om te kunnen gaan. Het leidde tot de ontwikkeling van programmatisch werken. Programmamanagement is als instrument uitermate geschikt om in een complexe context met veel verschillende stakeholders met verschillende machtsposities een bijdrage te leveren aan de efficiëntie en de effectiviteit van de organisatie (Lycett, 2011).

Verschillende theorieën beschrijven een programma als een structuur of een platform waarbinnen verschillende projecten op elkaar kunnen worden afgestemd om overkoepelende doelen te realiseren. Programma’s hebben een brede scope, bevatten meerdere projecten en proberen deze projecten - en niet projectgerelateerde activiteiten - te coördineren en op elkaar af te stemmen om uiteindelijk een bepaald doel te bereiken. Op deze manier kunnen programma’s worden ingedeeld in hetzelfde functioneel-rationele paradigma, dat tevens kenmerkend is voor de projectgeoriënteerde infrastructurele planningsbenadering. De aanname is dat de planningscontext stabiel en weinig veranderlijk

is, zodat de middelen - acties - om iets te bereiken - doelen - objectief kunnen worden vastgesteld. In deze benadering is een programma slechts een structuur om meerdere projecten te verbinden om zo een bepaald doel te bereiken. Dat doel is bepaald op basis van logisch, causaal en systematisch denken. Management en sturing dienen vervolgens plaats te vinden op basis van duidelijk herkenbare vooraf gedefinieerde prestatie indicatoren (Busscher, 2011).

Daarmee lijkt programmamanagement veel op een opgeschaalde versie van projectmanagement. Er wordt aangenomen dat er slechts één manier van programmamanagement bestaat, die toepasbaar is onder alle omstandigheden en daarmee rationeel te noemen is. Deze technische benaderingen van programma’s worden ook wel standard approaches to programme management genoemd. Dit leidt tot twee foutieve aannames: (1) dat project en programmamanagement is essentie gelijk zijn aan elkaar en (2) dat er één standaard benadering bestaat voor programmamanagement die toepasbaar is in alle situaties (Lycett, 2011).

Deze foutieve aannames leiden tot drie problemen: (1) een niet functionele en buitenproportionele vorm van bureaucratie door een excessieve controle, (2) een slechte afstemming van programma’s en de ontwikkelende private sector/markt en (3) gemiste kansen in het faciliteren van effectieve samenwerking en het uitwisselen van ervaringen tussen projectleiders. Deze problemen ontstaan door de rigide hiërarchie binnen programma’s, de aanname dat een lineaire programma levenscyclus bestaat en het gebruiken van instrumenten die veel lijken op hoe men projectmanagement bedrijft (Lycett, 2011).

Recente ontwikkelingen in de planningtheorie zijn van invloed geweest op de toepassing van programmamanagement. Programma’s worden tegenwoordig niet meer louter beschouwd als middelen om doelen te bereiken, zoals in de jaren zestig en zeventig van de vorige eeuw. Sinds wordt aangenomen dat de context dynamisch, onstabiel en onzeker is, speelt voornamelijk het faciliteren van divergerende belangen en aspiraties een rol in de ontwikkeling van programma’s. Recente ontwikkelingen in de planologie laten zien dat programma’s in toenemende mate en bewust worden toegepast in een onzekere en diffuse context. In deze voorbeelden werken onderling verbonden partijen die betrokken zijn bij onderling afhankelijke projecten samen in wat een programma wordt genoemd (Mandell, 1994; Pellegrinelli, 1997). Dit brengt nieuwe uitdagingen met zich mee. Als meerdere partijen betrokken zijn, moeten de verschillende probleembeschrijvingen, perspectieven en oplossingen onderling worden afgestemd om een overeenkomstig doel te kunnen bereiken.

Het communicatieve proces voorafgaand aan het programma is dan van groot belang (Van Buuren, 2010).

Dit belang van communicatie wordt onderschreven door de collaboratieve planning: “Iets bereiken door gezamenlijke actie, dat niet individueel bereikt zou kunnen worden met de beperkte scope van een individueel op een zich zelf staand project” (Huxham & Macdonald, 1992). Volgens Pellegrinelli (2011) is een programma een groep gerelateerde projecten die op een gecoördineerde wijze worden gemanaged om baten en een structuur te realiseren die niet via individueel management bereikt wordt. Het formuleren van gemeenschappelijke doelen, het bundelen van oplossingsstrategieën het realiseren van meervoudige doelen zijn belangrijke aspecten die voor een succesvol programma (Lycett, 2011). Een overzicht van de doelen van programmamanagement is weergeven in tabel 1 op pagina 33.

Doel Bijdrage door werken in programmavorm

Betere coördinatie Een programma ondersteunt de identificatie van onderlinge afhankelijkheden tussen projecten, waardoor achterstanden en vertragingen gereduceerd worden

Effectiever gebruik maken van middelen

De toepassing van beschikbare middelen, zoals financiën en grondstoffen vindt op een meer effectieve wijze plaats

Betere kennisuitwisseling Een programma zorgt voor een betere uitwisseling en integratie van kennis, bijvoorbeeld door de goede communicatie tussen projecten

Helder bestuurskader Vormt een bijdrage aan een goede monitoring en sturing van het proces

Coherente communicatie Een programma draagt bij aan een helder overzicht van overkoepelende doelen en fungeert als een ‘stip op de horizon’ voor de organisatie en voor de inrichting van de organisatie, zoals de management activiteiten die nodig zijn om deze doelen te halen Betere projectdefinities Programma’s zorgen voor een meer systematische en

objectieve opstelling van projectdefinities. Daarmee wordt de kans op risicovolle en falende projecten gereduceerd

Afstemming tussen context, doelen en strategie

Omdat een programma adaptief van aard kan zijn, kan het de invloeden van een veranderende context op een strategische wijze doorvoeren in de organisatie en de projecten erop afstemmen

Tabel 1:doelen door werken in programmavorm (Bron: Lycett, 2011).

Een ander aspect dat buiten de rationele benadering van programmamanagement valt, is de strategische potentie van werken in programmavorm. Volgens Moore houdt strategische planning een bepaald bewustzijn van het grotere geheel in, en het vinden van manieren om er een rol in te spelen. Een succesvolle strategie helpt om samen met anderen een aantrekkelijkere toekomst te co-evolueren (Moore, 1996). Programmamanagement is de laag die de projecten - het management - en de strategie van een organisatie verbindt (Rayner, 2007). In de context van ruimtelijke planning kan programmamanagement toegepast worden als strategie om coherente en integrale regionale ontwikkeling te realiseren. Hierbij staat het streven naar een consistente en gedeelde focus tussen deelnemende projecten centraal, om ruimtelijke synergie te stimuleren (Van Buuren, 2010). Bij het toepassen van programma’s als managementmethode spelen drie dilemma’s een rol. (1) Top-down versus bottom-up, (2) Strategisch versus operationeel en (3) Lange termijn versus korte termijn. Deze tegenstellingen zijn van grote invloed op de uiteindelijke vormgeving en toepassing van programma’s. Een programma dat het doel heeft om korte termijn doelstellingen te realiseren neigt naar een meer rationele en hiërarchische wijze van sturing met de daarbij behorende instrumenten. Strategische programma’s met lange termijn doelstellingen zijn meer bottom-up georiënteerd en hebben meer aandacht voor grensoverstijgende interactie en procesmanagement.