Dit hoofdstuk dient tot herbezinning van de theoretische inbedding van interactief beleid. Hoofdstuk twee bevatte een uitgebreide theoretische analyse van de relatie tussen overheid en burgers en tussen verschillende manieren van input en besluitvorming. De definitie van interactief beleid die in dat hoofdstuk geïntroduceerd werd is de volgende:
“Interactief beleid is de idee, methode en praktijk om te proberen de rolverdeling tussen overheid en burgers te veranderen, door burgers (en andere derden) uit te nodigen om te participeren bij het maken van een beleid of plan van de overheid, het participatieproces te laten ontwerpen, organiseren en begeleiden door een procesmanager, en de kwaliteit van beleid en plannen af te meten aan het draagvlak ervoor bij de participanten (overheid, burgers en andere betrokkenen)”
(Van der Arend, 2007, p.2).
Met de empirische resultaten uit dit onderzoek kunnen we passages van deze definitie proberen aan te passen en te specificeren, vooral omdat de definitie van Van der Arend in mijn visie te weinig focus aanbrengt in de doelstelling van interactief beleid. De aangepaste definitie die van interactief beleid die zo nauw mogelijk aansluit bij de resultaten van dit onderzoek zou als volgt kunnen luiden:
“Interactief beleid is (1) een aanvulling op het bestaande politieke stelsel en(2) een beleidsinstrument, met als doel respectievelijk het overheidshandelen meer vorm te geven volgens de principes van bondgenootschap, én om bij het opstellen van beleid en plannen verantwoordelijkheid te delen, waarbij actoren uit de samenleving meedoen aan projecten die invloed hebben op de samenleving, maar waarbij het initiatief niet bij de overheid hoeft te liggen”.
Uit de onderzoeksresultaten is gebleken dat er binnen de gemeente Zwolle veel aandacht uit gaat naar de hoe-vraag achter interactief beleid. De vraag richt zich dan op de manier waarop verschillende actoren betrokken kunnen worden en hoe organisatie van deze processen plaats moet vinden. De waarom- vraag wordt min of meer verondersteld geacht, terwijl gebleken is dat er veel verschillende antwoorden op die vraag te geven zijn en dat deze antwoorden elkaar niet altijd ondersteunen. Naast interactief beleid als ambtelijk en politiek middel wordt interactief beleid ook nog regelmatig genoemd als middel om processen bedrijfsmatig te verbeteren. Hierdoor is interactief beleid onderdeel van een meer efficiënte en effectieve
totstandkoming van beleid.
Met de resultaten van dit onderzoek kunnen we stellen dat deze ambitie van interactief beleid niet passend is. Interactief beleid leidt niet per definitie tot een beter product dat sneller en op de juiste manier tot stand is gekomen. Interactief beleid moet voornamelijk benaderd worden als fundament voor de aanpassing aan de gehorizontaliseerde samenleving. Het is een invulling van de missing link tussen de representatieve gemeenteraad en de collectieve en individuele belangen vanuit de samenleving.
In hoofdstuk twee werd gerefereerd naar Hajer en Versteeg (2006) die beargumenteren dat er in het openbaar bestuur sprake is van (1) een implementatietekort, (2) een leertekort en (3) een legitimiteitstekort. Aan de hand van deze aspecten kunnen we stellen dat vooral de eerste twee aspecten aanwezig zijn binnen de gemeente Zwolle. Het implementatietekort wordt veroorzaakt door een veelvoud aan achterliggende doelen van interactief beleid. Het is daardoor niet eenvoudig om aan te geven of interactieve processen effectief of efficiënt geweest zijn. Het is voor de Gemeenteraad moeilijk om de generale lijn te overzien omdat interactief werken als maatwerk benaderd wordt. Daar komt bij dat niet verwacht kan worden dat burgers zich altijd automatisch belangeloos en waardevrij inzetten, zoals de Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling in 2007 reeds stelde. Platt (1996) wees daarnaast op het belang van emotionele participatie. Naast fysieke participatie (aanwezigheid en meedoen) en mentale participatie (meedenken) moet er sprake zijn van emotionele participatie. Dit niveau van participatie spreekt het verantwoordelijkheidsgevoel van deelnemers aan waardoor zij merken dat er een sturende rol voor hen is weggelegd. Van het tweede probleem, het leertekort, is in zekere mate ook sprake. De plan- en beleidsvorming vindt plaats in een cyclus. Doordat er niet structureel geëvalueerd wordt is er sprake van een leertekort van uitgevoerde werkzaamheden. Er zou daarom meer aandacht zijn voor het leertraject in planvorming.
Het laatste probleem, het legitimiteitsprobleem, is een lastige discussie. Bij interactieve processen is het soms lastig om te bepalen waar in werkelijkheid het politiek primaat ligt. Theoretisch ligt dat altijd bij de Gemeenteraad, maar in werkelijkheid verplaatst dat primaat zich richting het maatschappelijke veld
68
wanneer kwalitatief sterke interactieve producten tot stand komen. Het is dan moeilijk voor de Raad om voorstellen naast zich neer te leggen waarvoor veel moeite is gedaan door verschillende actoren. Echter, zoals het RMO in 2007 aangaf: een onevenredige representatie van de deelnemers kan uit zichzelf al leiden tot problemen met betrekking op legitimiteit. Met de combinatie van deze factoren komen we terug bij de assumpties achter allesomvattende plannen die tijdens het modernisme hoogtij vierden. Het moge duidelijk zijn dat in interactieve beleidsvorming het belang van Lindblom’s incrementalisme onmiskenbaar is. Ik wil dit hoofdstuk afsluiten met een kritische kijk op de motieven achter interactief beleid. Dit is de vraag die in dit onderzoek meermaals aangeduid is als de ‘waarom-vraag’ van interactief beleid. De doelen van interactief zijn veelzijdig en kunnen niet zo eenvoudig in een keten geplaatst worden zoals Edelenbos (2001) voorstelt. Uiteraard zijn al de afzonderlijke delen van de motievenketen achterliggende assumpties van interactief beleid. Het is echter van belang, zoals is aangetoond in de Zwolse casus, dat er onderscheidt gemaakt wordt in het gebruik van interactief beleid: is het een houding, of is het een instrument. Figuur 7 stelt een splitsing voor in de motievenketen van Edelenbos. Doelen van interactief beleid zijn gericht op (1) fundamenteel niveau of (2) op beleidsniveau. Met deze scheiding wordt de praktijk van interactief beleid maken minder weerbarstig en kunnen vooraf procesdoelen gesteld worden op beleidsniveau, en bij grote projecten wellicht op fundamenteel niveau.Figuur 7: Aangepaste motievenketen
Fundamenteel niveau: theorie
Beleidsniveau: praktijk