Structuur: zware taak om belangen bijeen te brengen

In paragraaf 3.1.1 is vastgesteld dat wanneer er geen sprake is van een eenduidig bestuursmodel de centraal opdrachtgever onvermijdelijk met conflicten te maken krijgt. De centraal opdrachtgever heeft de taak om spanningen tussen departementen te kanaliseren. De bevoegdheden en verantwoordelijkheden moeten daarom duidelijk zijn en producten en diensten moeten geschikt zijn voor resultaatgerichte sturing.

Minder betrokkenheid door het centraal opdrachtgeverschap

Het nieuwe bestuursmodel is gebaseerd op vertrouwen in de uitvoerders. Maar vertrouwen komt er niet vanzelf, de juiste structuur kan hieraan bijdragen. De gedeelde mening van de respondenten is dat het bestuursmodel evoluerend moet zijn en zich voortdurend moet kunnen aanpassen aan de omstandigheden. Dit is tevens tot nu toe zo geweest. Wanneer er bijvoorbeeld wantrouwen heerst vanuit departementen moet er gelegenheid zijn voor juist meer overleg. Met de komst van het centraal opdrachtgeverschap verdwijnt volgens de respondenten nu juist de directe betrokkenheid.

Dit hoeft volgens de respondenten voor generieke bedrijfsvoeringsdiensten geen probleem te zijn. Ook kan de interventie nog steeds een positief effect hebben op het verminderen van de bestuurlijke drukte. Vanuit het oogpunt van de SSO’s zal centrale bekostiging resulteren in aanzienlijk minder onderhandelingen met afzonderlijke departementen. Maar er zijn daarnaast ook zorgen over het verminderen van de betrokkenheid. De afnemers (departementen) en de SSO’s zijn van mening dat slechts twee afnemers in het bestuurlijk overleg een disbalans vormen. Er is een risico dat de vraag van een kleiner departement niet goed doorklinkt en wordt ‘overruled’ door grotere departementen. Vanuit de SSO’s zijn er ook zorgen over het inkrimpen van regietaken bij de departementen. Dit betekent namelijk minder mogelijkheden tot aansturing waardoor de SSO dit vervolgens zelf moet inrichten. Gestandaardiseerde dienstverlening vereist ook een hoog kennis- niveau van de afnemers. P-Direkt levert bijvoorbeeld via ICT administratieve afhandeling van personele processen, maar wanneer afnemers niet kunnen werken met het systeem heeft de dienstverlening minder effect op de bestuurlijke drukte. Dus wanneer een product of dienst tot

generiek is gewaardeerd, wil dit nog niet zeggen of het eenduidig is te interpreteren door de

afnemers. Een succesfactor is dat er weinig interpretatieruimte moet zijn op de dienst om zo min mogelijk bestuurlijke drukte te ervaren. Een respondent noemde het volgende voorbeeld van het ministerie van Financiën (welke eigenlijk centraal opdrachtgever is voor het betalingsverkeer van de gehele rijksdienst): “Het betalingsverkeer is goed uitgekristalliseerd. Buitengewoon eenduidig te

interpreteren en daardoor op een hele eenvoudige manier het centraal opdrachtgeverschap in te regelen, met overigens heel weinig afstemming. Want ja… waar moet je over praten?”

Volgens de respondenten is er een risico dat departementen straks een eenheidsworst moeten afnemen die in strijd is met de diversiteit van departementen. Hierdoor kan mogelijk het effect van communicerende vaten optreden: minder formele overleggen, maar juist een toename van informele overleggen. Het gevolg is dat departementen zelfstandig eigen constructen gaan bouwen, zelf gaan lobbyen of diensten intern gaan organiseren. De uitkomst is een suboptimaal resultaat. Bovendien zal de situatie oncontroleerbaar worden voor een centraal opdrachtgever. De mate van betrokkenheid speelt dus een essentiële rol in het tegengaan van conflicten in het bestuursmodel. Of het bestuursmodel daadwerkelijk eenduidig wordt bevonden zal hieronder worden besproken.

Het bestuursmodel is niet voor iedereen eenduidig

Allereerst is er kritiek op het one-tier board model, omdat dit het risico op rolconflicten vergroot. Zoals in paragraaf 2.4 is besproken kent de relatie tussen opdrachtgever en opdrachtnemer drie niveaus (strategisch, tactisch en operationeel). Volgens de respondenten worden de toezichthouders (strategisch/tactisch) binnen het bestuurlijk overleg gedwongen om alleen op korte termijn bezig te zijn of de bestuurder juist met de lange termijn (operationeel). Er moet geborgd worden dat deze rollen goed aan bod komen en niet onderdrukt worden door een ander. Daarboven is het volgens de respondenten in de praktijk lastig om strategische en tactische problemen eenduidig te scheiden. Ten tweede is P-Direkt qua generieke diensten (92% van de omzet) in een verder gevorderd stadium dan FM-Haaglanden (83% van de omzet) en SSC-ICT Haaglanden (±20% van de omzet: door de tussenvariant van gemeenschappelijke diensten is het aandeel hier nog een stuk kleiner). Wanneer er sprake is van een groot gedeelte specifieke (of gemeenschappelijke) diensten, is het volgens de respondenten een zware taak voor de centraal opdrachtgever om belangen bijeen te brengen. Tenslotte ontbreekt er binnen het bestuursmodel een (ambtelijke of politieke) eenhoofdig leiderschap. Er moet namelijk niet alleen door een centraal opdrachtgever consensus worden gezocht tussen de verschillende partijen, maar ook afstemming plaatsvinden met de grote uitvoeringsorganisaties zoals het Rijksvastgoedbedrijf, de Belastingdienst en Dienst Justitiële

Inlichtingen (DJI). Deze zogenaamde concerndienstverleners kennen hun eigen aansturingsmodel en

hebben eigen SSO’s. Deze SSO’s leveren binnen hun eigen concern diensten, maar daarnaast ook aan de rijksdienst. De SSO’s van de concerndienstverleners lopen vaak voor op de Haagse dienstverleners en er worden aparte dienstverleningsafspraken gemaakt. Door het ontbreken van een eenhoofdig leiderschap kan DGOBR niet beslissen over ICT van bijvoorbeeld DJI. Daar zijn ze geen eigenaar van en zal het bestuursmodel dus niet functioneren. Een respondent ervaart hier zelfs hinder van: “Wij zijn bezig met het maken van afspraken met die eigenaren dat ze überhaupt

diensten kunnen leveren aan de rest van de rijksoverheid. Want die ICT organisatie van DJI levert natuurlijk ICT aan gevangenissen, daar zijn ze voor ingericht. Nu zijn we zo ver dat we met elkaar

hebben afgesproken: DJI is zo goed op dit punt, die kan misschien een bepaalde dienst ook aan de rest van de Rijksoverheid leveren. […] Dan hebben wij op dit moment wel last van het feit dat dit het model moet zijn.” Er moet hier wel een nuance worden gemaakt; het bestuursmodel kan namelijk

wel werken als er maar één leverancier is van de dienstverlening en daarbij sprake is van generieke dienstverlening. Binnen het onderdeel strategie zal dit verder worden behandeld (paragraaf 5.3.2).

Meervoudig opdrachtgeverschap

De hervormingen van SGO5 zijn alleen gericht op generieke bedrijfsvoeringsdiensten. Maar in het complete spectrum van het bestuursmodel is er ook maatwerk te onderscheiden die invloed heeft op de relatie tussen de opdrachtgevers en opdrachtnemer. De respondenten onderkennen dat het meervoudig opdrachtgeverschap spanningen oplevert. Dit is voornamelijk de oorzaak van diversiteit en de hoeveelheid maatwerk, die een doorwerking heeft op de generieke dienstverlening. Het is namelijk voor de betrokken partijen lastig (en soms ook niet wenselijk) om belangen los te laten. Uit de interviews blijkt dat er pogingen zijn om eigen posities maximaal te borgen, dit uit zich bij departementen door het betrekken van juist meer mensen om inspraak te behouden.

Opvallend is dat alle departementen aangeven dat ze een speciale functie bekleden en de specifieke dienstverlening nodig hebben. Van hogerhand worden de SSO’s vervolgens verplicht om de specifieke diensten te blijven leveren. Het resultaat is een toenemende prijs en geen potentiële kostenbesparing. De SSO’s zijn hier naar eigen zeggen niet autonoom genoeg om dit een halt toe te roepen. Maar welbeschouwd zijn de SSO’s volledig afhankelijk van de departementen en hebben hier hun bestaansrecht aan te danken. Voor het zelfbehoud is de betrokkenheid met de departementen dus essentieel. Maar er zijn ook geluiden te horen dat SSO’s meer zelfstandig moeten zijn en er geen verplichte winkelnering nodig is. Volgens respondenten vormt zich er dan een betere dynamiek op de productontwikkeling en zal er meer geïnvesteerd worden in innovatie. Met andere woorden; de stimulans komt dan van binnenuit de organisatie en niet door impulsen van buitenaf. De invloed van departementen is volgens de respondenten momenteel dus te groot. Dit is ook terug te zien in de bestuurlijke drukte: er worden zelfstandig separate trajecten gestart om betrokkenheid te creëren. Dit proces is voor de centraal opdrachtgever moeilijk te beheersen. Tenslotte zijn de respondenten van mening dat free-rider gedrag door SGO5 wordt aangemoedigd: er moet worden meegelift op de expertise van anderen en er moet vertrouwen zijn. Hiermee vervalt tevens de controlefunctie van de verschillende departementen en komen er onevenredig veel taken bij het ministerie van BZK te liggen. Er zijn dan ook zorgen of er straks wel voldoende checks &

balances bestaan om de problematiek van meerdere opdrachtgevers te kanaliseren. Pas als de rollen

en verantwoordelijkheden volledig duidelijk zijn kunnen en durven departementen de banden los te laten. Daarvoor zijn wel gedeelde kaders, uitgangspunten en randvoorwaarden nodig.