De vijf pijlers van het inhoudelijke beleid ten aanzien van internationale politiesamenwerking zijn, achtereenvolgens83:
Strategisch landenbeleid: De eerste pijler is het strategisch landenbeleid: met dit beleid zijn 16
prioriteitslanden (waaronder de buurlanden) geselecteerd, waarmee de politie een proactieve, samenhangende en resultaatgerichte samenwerking aangaat die tot doel heeft de operationele samenwerking significant te verbeteren en de criminaliteit tussen Nederland en deze landen te verminderen. Het betreft landen met een hoge intensiteit van criminele relaties met Nederland. De Minister van Veiligheid en Justitie heeft hierbij voor ogen een intensivering van de samenwerking naar een geïntegreerde en doelmatige inzet van menskracht, middelen en instrumenten van de Nationale Politie.84 Andere overwegingen kunnen ook een rol spelen: “Soms is de plaatsing van een politieliaison het aangewezen instrument omdat de aanwezigheid van een liaison officer in de betreffende regio van bijzonder belang is bij de bestrijding van bepaalde criminaliteitsfenomenen.”85 Concreet betekent dit dat oude activiteiten met landen die niet geprioriteerd zijn worden afgebouwd en dat voor de geprioriteerde landen een werkprogramma wordt vastgesteld. De korpschef legt de strategische (landen-)programma’s voor aan de Minister ter vaststelling, waarmee de onderlinge samenhang wordt bewaakt.
Samenwerking binnen de Europese Unie: De tweede pijler is de samenwerking in het kader van de
Europese Unie, waarbij het gaat om operationele samenwerking en de advisering ten aanzien van Europese regelgeving. Deze Europese regelgeving zal voelbaar zijn in de Nederlandse politiepraktijk, echter: “Op dit moment is dit effect op de aansturing van de Nederlandse politie beperkt.” (Kansil, 2014: 50). Europol heeft net zomin als Interpol een sturende rol met betrekking tot de capacitaire inzet voor internationale onderzoeken.
Informatie-uitwisseling en rechtshulp: De derde pijler is de informatie-uitwisseling – het centrale
thema van onderhavig onderzoek – en de rechtshulp: het betreft hier internationaalrechtelijke verplichtingen (Schengen, Europol etc.) en de mondiale inzet van liaison officers.
83 Vergelijk Korps Landelijke Politiediensten, 2007.
84 Brief van de Minister van Veiligheid en Justitie aan de Tweede Kamer, 9 oktober 2013, kenmerk 424679, p. 2.
63
Vredesmissies: De vierde pijler bestaat uit de Nederlandse deelname aan vredesmissies van de
Europese Unie en de Verenigde Naties.
Samenwerking binnen het Koninkrijk: De vijfde pijler richt zich op de samenwerking binnen het
Koninkrijk. Per onderdeel wordt bekeken “welke strategische allianties en vooruitgeschoven posten van belang zijn”, en hoe deze pijlers “versterkt kunnen worden door Nederlandse collega’s gericht op te leiden” (Kansil, 2014: 48), bijvoorbeeld in het kader van het Internationaal Management Development Programma.
Internationale politiële informatie-uitwisseling is een sub-arena van internationale politiesamenwerking, en is daarmee zowel een landelijk als een strategisch sturingsthema. De beleidsintenties die van toepassing zijn in deze sub-arena zijn afgeleid van de algemene strategie. Deze beleidsintenties zijn gebaseerd op drie uitgangspunten, te weten:
Veiligheidseffect: Bij alle internationale inzet moet het veiligheidseffect centraal staan: hiermee wordt
bedoeld dat internationale samenwerking draait om operationele resultaten, zoals de daadwerkelijke ontmanteling van internationale criminele groeperingen. Ten aanzien van alle niet-operationele inzet, zoals kennisuitwisseling en trainingen, geldt de eis dat deze activiteiten ter ondersteuning van de operationele inzet worden uitgevoerd: voor iedere internationale inzet of activiteit geldt dat het bijdraagt aan het operationeel effect, ofwel het verhogen van de veiligheid.
Betrouwbare partner: Ten aanzien van rechtshulpverzoeken geldt dat ze veel directer worden verbonden met het reguliere informatie- en intellligence werk, en dat zij via een beperkt aantal IRC’s worden behandeld. Binnen de structuur van de Nationale Politie betekent dit dat elke Eenheid de afhandeling van rechtshulpverzoeken binnen de eigen informatiedienst en recherchedienst afhandelt. Het proces met betrekking tot rechtshulpverzoeken wordt daarmee onderdeel van het reguliere werk. Partnerlanden kunnen terecht bij één loket dat is georganiseerd bij de Landelijke Eenheid. Dit landelijke loket heeft een coördinatiefunctie ten aanzien van rechtshulpverzoeken binnen de KNP en kan aan Eenheden opdragen een rechtshulpverzoek uit te voeren.
Eenduidige aansturing: Het bewerkstelligen van samenhang tussen de verschillende pijlers van
internationale politiesamenwerking. “Binnen het nieuwe korps is ten aanzien van de internationale samenwerking een systeembreuk te zien: van fragmentatie naar eenheid.” (Kansil, 2014: 45). “De wijze waarop de nationale politie haar internationale samenwerking vormgeeft, breekt op cruciale punten met de wijze waarop dat in het oude, decentrale bestel was belegd. Deels is dat een vanzelfsprekend gevolg van het nationale bestel. Voorts is er bij de inrichting ten aanzien van de internationale samenwerking de keuze gemaakt die relatief centraal te sturen. Ten aanzien van de sturing op operationele inzet moet dat zich verhouden tot de gezagsverhoudingen van de politie.”(id: 47).
In het Inrichtingsplan (2012: 89) staat vermeld dat: “De minister bepaalt op politiek-bestuurlijk niveau de reikwijdte en de aard van de internationale politiesamenwerking (IPS) en is aanspreekbaar op voldoende capaciteitsinzet van de Nederlandse politie in het kader van internationale verplichtingen en afspraken.” De korpschef is binnen deze kaders eindverantwoordelijk voor de resultaten van het korps op het gebied van internationale politiesamenwerking.” Het wachten is momenteel op een overkoepelend strategisch document waarin alle elementen worden verbonden in een samenhangend visiedocument. De internationale strategie is inmiddels door de Korpsleiding aangekondigd en er wordt actief gestuurd op niet-operationele samenwerking. De eenheden moeten zelf invulling gaan geven aan de strategie.
Een belangrijk aspect van de strategische dimensie ten aanzien van internationale politiële gegevensuitwisseling is gelegen in het Kabinetsstandpunt ten aanzien van de uitvoering van het Stockholm-programma van de EU. Het Kabinet stelde in november 2013 dat het vooral wil inzetten op consolidatie.86
64 7.3 Organisatorische Sturing87
De algemene beleidsintentie is dat in Nederland wordt getracht een eenduidig proces te realiseren bij de vaststelling van de eerste keuze voor een kanaal bij uitgaande rechtshulp door de (L)IRC’s. Het kanaalkeuzemodel is specifiek bedoeld voor implementatie binnen de (L)IRC structuur. Daarbij is het uitgangspunt dat aanvullende informatie-uitwisseling over hetzelfde onderwerp na de eerste keuze gecontinueerd wordt via hetzelfde kanaal. Bij dringende noodzakelijkheid kan hier in overleg met het andere land vanaf worden gezien.88
De organisatorische sturing is gericht op de volgende pijlers:
Bewerkstelligen van eenduidigheid in het rechtshulpverkeer (dus niet met betrekking tot de uitwisseling van politiële informatie, zoals signaleringen)
Benutting van het Europol-kanaal voor complexe zware of georganiseerde criminaliteit van grensoverschrijdende aard
Bespreking met en raadpleging van LO’s alleen als het moet (zie onder) Kanalisering van de raadpleging via DLIO
Lokale invoer van Schengen signaleringen
Bilaterale en multilaterale directe uitwisseling van informatie tussen politiediensten is mogelijk. Het Openbaar Ministerie heeft in een zogenaamde schriftelijke aanwijzing een bevoegdheidsverdeling beschreven tussen de officier van justitie en de politie bij de behandeling van verzoeken uit het buitenland.
Organisatorische sturing op Interpol en Europol
Voor alle zaken buiten de EU die niet worden behandeld via het kanaal van de Nederlandse of buitenlandse LO’s geldt dat men zich kan wenden tot Interpol, inclusief zaken als signaleringen die buiten het Schengengebied vallen en kopieën van rechtshulpverzoeken als dit efficiënter is. Voor wat betreft Europol geschiedt het aanbieden van berichten door tussenkomst van het LIRC of rechtstreeks aan het Nederlandse liaisonbureau bij Europol (Dutch Desk). Het handelt hierbij zowel om uitwisseling met Europol als om bilaterale of multilaterale informatie-uitwisseling met andere EU landen via het bij Europol gerealiseerde netwerk van liaisonbureaus. Politiële zowel als justitiële rechtshulpverzoeken, niet zijnde signaleringen, worden via het Europol kanaal verwerkt wanneer er sprake
is van georganiseerde criminaliteit, terrorisme en andere vormen van ernstige internationale criminaliteit die effect hebben op twee of meer EU lidstaten op een zodanige wijze dat een gemeenschappelijke aanpak door de betrokken EU lidstaten gewenst is.
De navolgende vormen van georganiseerde en ernstige criminaliteit vallen binnen de werkingssfeer van Europol: Terrorisme
Illegale handel in verdovende middelen Het “witwassen” van illegaal verkregen gelden
Misdrijven met betrekking tot nucleaire en radioactieve stoffen Illegale immigratie (mensensmokkel)
Mensenhandel (inclusief kinderpornografie) Voertuigcriminaliteit
Misdrijven tegen het leven, ledematen of persoonlijke vrijheid o Moord en zware mishandeling
o Illegale handel in menselijke organen en weefsels o Kidnapping, illegale vrijheidsberoving en gijzeling o Racisme en vreemdelingenhaat
Misdrijven tegen het eigendom of publieke goederen inclusief fraude o Georganiseerde diefstal
o Smokkel van culturele goederen, inclusief antiquiteiten en kunstwerken o Oplichting en fraude
o Afdreiging en afpersing
87 Zie ook “Kanaalkeuzemodel uitgaande politiële info verzoeken Benelux”, Zoetermeer, 14 mei 2013. Interne memo. 88 Blijkens een notitie van de Landelijke Eenheid te Zoetermeer, d.d.11 maart 2013.
65 o Vervalsing en product piraterij
o Vervalsing van administratieve documenten en de smokkel daarvan o Vervalsing van geld en overige betaalmiddelen
o Computercriminaliteit o Corruptie
Illegale handel en beschadiging van het milieu
o Illegale handel in wapens, ammunitie en explosieven o Illegale handel in bedreigde diersoorten
o Illegale handel in bedreigde plantensoorten en –variëteiten o Milieu criminaliteit
o Illegale handel in hormoonpreparaten en andere groeibevorderende middelen En samenhangende strafbare feiten die:
o Zijn gepleegd om middelen te verschaffen om daden te plegen die onder werkingssfeer van Europol vallen
o Zijn gepleegd om daden die onder de werkingssfeer van Europol vallen te faciliteren of uit te voeren
o Zijn gepleegd om ervoor te zorgen dat daden die onder de werkingssfeer van Europol vallen, ongestraft blijven.
De beleidsintentie ten aanzien van Europol is dus dat politiële en justitiële rechtshulpverzoeken, niet zijnde signaleringen, via dit kanaal worden verwerkt wanneer er sprake is van georganiseerde misdaad, terrorisme en andere vormen van ernstige internationale criminaliteit die effect hebben of twee of meer EU lidstaten op een zodanige wijze dat een gemeenschappelijke aanpak door de betrokken EU lidstaten gewenst is. Een aanpalende en recente beleidsintentie is dat sinds de start van EMPACT de Eenheden worden geacht een bijdrage te leveren aan een nationaal informatie-inwinningsplan, bijvoorbeeld op het terrein van mensenhandel (zie ook hst. 6).
Organisatorische sturing op liaison officers
De beleidsinstentie ten aanzien van het kanaal van liaison officers is dat rechtstreekse (telefonische) contacten van het (L)IRC en OM medewerkers, evenals van individuele opsporingsambtenaren, met Nederlandse en buitenlandse liaison ambtenaren zijn toegestaan ter bespreking en ter verduidelijking. Nederlandse liaisons in het buitenland worden ingezet wanneer het ernstige en/of georganiseerde criminaliteit betreft die niet via een ander kanaal kan worden verwerkt vanwege de complexiteit, het grote afbreukrisico (bijvoorbeeld CIE) of de spoedeisendheid van de zaak dit vereist. Ook kunnen LO’s worden verzocht te bemiddelen wanneer bij de behandeling van het formele justitiële rechtshulpverzoek een onaanvaardbare vertraging in de afwerking zou ontstaan. Het aanbieden van deze verzoeken aan de Nederlandse liaisons dient te geschieden via de DLIO.
Buitenlandse liaison officers in Nederland worden ingezet wanneer het zware en/of georganiseerde criminaliteit betreft in landen waar geen Nederlandse liaison is geaccrediteerd die niet via een ander kanaal kunnen worden verwerkt vanwege de complexiteit, het grote afbreukrisico of de vereiste spoedeisendheid. Ook kunnen buitenlandse LO’s worden verzocht te bemiddelen wanneer bij de behandeling van het formele justitiële rechtshulpverzoek een onaanvaardbare vertraging in de afwerking zou kunnen ontstaan.
In de brief d.d. 9 oktober 2013, kenmerk 424679, stelt de Minister van Veiligheid en Justitie dat de samenwerking tussen politiediensten wordt ingericht op basis van Europese wetgeving en wordt gefaciliteerd via nationale liaison officers bij Europol. “Europol is - als primaire Europese informatie hub – sinds enkele jaren gemandateerd voor afhandeling van de meest voorkomende vormen van rechtshulp.” (p. 3). Dit gebeurt vooral via de landelijke desks en deze manier van werken maakt de noodzaak tot fysieke vertegenwoordiging in andere EU-landen beduidend minder, aldus de Minister.
Organisatorische sturing op het Schengen informatie Systeem/SIRENE
Ten aanzien van het gebruik van het Schengenkanaal geldt de beleidsintentie dat signaleringen van personen en goederen binnen het Schengengebied en alle berichtgevingen die samenhangen met dit type signaleringen lokaal
66 bij de Schengen invoercentra dienen te worden ingevoerd. Verdere communicatie vanuit politie of justitie kan rechtstreeks met het personeel van DLIO in de eenheden of buiten kantoortijd met de 24 uurs-dienst van DLIO plaatsvinden. Artikel 39 van de Schengen Uitvoeringsovereenkomst regelt eenvoudige verzoeken om politie informatie die onder andere via het Sirenekanaal worden uitgewisseld.
Bilaterale en multilaterale verdragen maken directe contacten tussen politiediensten mogelijk. Hierbij kan men denken aan het Verdrag van Enschede of het Verdrag van Senningen, of aan Euregionale samenwerkingsverbanden zoals het EPICC in Limburg. Van enige sturing op rechtstreekse informatie-uitwisseling lijkt alleen sprake in de grenseenheden. De doorlooptijd is vastgesteld in het document “Werking Rechercheprocessen” (mei 2014), waarin een paragraaf is opgenomen over internationale samenwerking en dat de implementatie van maximale termijnen bevat. Ook geldt het adagium dat doorlooptijden van bevragingen vanuit Nederland worden geacht samen te hangen met de doorlooptijden en openingstijden van partners in het buitenland. De vraag is welke criteria men daarbij hanteert.
Organisatorische sturing op IRC’s
Bij de IRC’s is sprake van protocollen en checklists, op basis waarvan de rechtmatigheid en de nauwkeurigheid van de rechtshulpverzoeken worden gecontroleerd. Alle kanalen zijn gericht en ingericht op het maximaal ondersteunen van het operationele proces. Doorlooptijden van bevragingen vanuit Nederland worden geacht samen te hangen met de doorlooptijden en openingstijden van partners in het buitenland. De informatie die verstrekt wordt via deze kanalen is For police use only. Indien de informatie nodig is om als bewijs in een rechtszaak te dienen zal de informatie vervolgens middels een rechtshulpverzoek aan de bevoegde autoriteiten (meestal het Openbaar Ministerie) in het buitenland opgevraagd moeten worden.89
Een observatie uit Kop en Sollie (2011: 11) is dat informatieverzoeken bij de IRC’s niet altijd even snel worden afgehandeld. De politieregio’s (nu politie-eenheden) hebben dikwijls andere prioriteiten. De IRC’s Den Haag en Rotterdam hebben dit nu opgelost door opsporingscapaciteit toe te wijzen voor de zelfstandige afhandeling van eenvoudige rechtshulpverzoeken. De 10 IRC’s worden ingericht met een separaat gelabelde recherche- en intelligence-capaciteit. In het algemeen wordt verwacht dat de groei van zeven naar tien IRC’s zal leiden tot een betere werkverdeling. De hoeveelheid verzoeken om informatie aan en vanuit het buitenland zal naar verwachting alleen maar toenemen.