Stelselherziening omgevingsrecht

De huidige planning van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties is dat het nieuwe stelsel voor het omgevingsrecht (de Omgevingswet en de daarop gebaseerde

uitvoeringsregelgeving) op 1 januari 2021 in werking treedt. De Omgevingswet vervangt onder andere de Waterwet, de Wet bodembescherming en de voor dit onderzoek relevante delen van de Wet milieubeheer (met name hoofdstuk 8 Wm); de Meststoffenwet wordt echter niet geïntegreerd in het nieuwe stelsel.46 _{Ook op amvb-niveau verandert er veel. Het huidige Activiteitenbesluit milieubeheer}

en het Besluit gebruik meststoffen zullen opgaan in het nieuwe Besluit activiteiten leefomgeving. In het nieuwe stelsel voor het omgevingsrecht zijn wezenlijk andere beleidskeuzes gemaakt over onder andere subsidiariteit en flexibiliteit binnen de regels van het Rijk. Deze beleidskeuzes zijn van grote invloed op het wettelijke instrumentarium.

De juridische maatregelen die in de stroomgebiedbeheerplannen van de derde planperiode (die eind 2021 ingaat) worden opgenomen, zullen volledig geënt moeten zijn op het nieuwe stelsel voor het omgevingsrecht. Het wekt daarom enige verbazing dat het CDM-rapport alleen het huidige juridische instrumentarium van wetten en amvb’s die opgaan in het nieuwe stelsel beschrijft, en niet ook het instrumentarium van het nieuwe stelsel. Het is aan te raden om het rapport aan te vullen met een beschrijving van de instrumenten die in het nieuwe stelsel beschikbaar zijn. Ik denk daarbij in ieder geval aan het volgende:

• Maatwerkregels op grond van het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal). In het Bal is de beleidskeuze

gemaakt om voor milieubelastende activiteiten en lozingsactiviteiten op een oppervlaktewaterlichaam maatwerk ruim mogelijk te maken, zowel in de vorm van maatwerkvoorschriften als

maatwerkregels.47 _{De mogelijkheden voor maatwerk zijn in het nieuwe stelsel aanmerkelijk groter dan}

in het huidige Activiteitenbesluit en Besluit gebruik meststoffen. Maatwerkregels zijn regels in het omgevingsplan, de waterschapsverordening of de omgevingsverordening die de regels van het Bal aanvullen of daarvan afwijken. Maatwerkregels kunnen gebiedsgericht worden gesteld en zijn bij uitstek een instrument om cumulatie van nadelige gevolgen van activiteiten voor de fysieke

leefomgeving te beperken. In de woorden van de regering: “… wanneer door cumulatie van gevolgen van activiteiten overschrijding van de gewenste kwaliteit van de fysieke leefomgeving dreigt, kan via maatwerkregels worden gezorgd dat in een gebied strengere voorschriften gaan gelden waarmee de nadelige gevolgen van die cumulatie worden tegengegaan.”

46 _{Kamerstukken II 2013-2014, 33 962, nr. 3, p. 64.} 47 _{NvT Bal versie juni 2017, p. 51-53.}

100 |

• Omgevingsplan. Het huidige milieubeleid is al gestoeld op een combinatie van algemene regels en

vergunningplichten die door het Rijk zijn ingesteld en lokale ruimtelijke regels in de

bestemmingsplannen van gemeenten. Onder de Omgevingswet wordt de rol van de gemeente verder versterkt. Het Rijk beperkt zich tot het vastleggen van locatieonafhankelijke preventieve maatregelen en beste beschikbare technieken. Voor het reguleren van lokale effecten van activiteiten zijn

gemeenten (en waterschappen) primair aan zet. Zij kunnen, door het opnemen van locatiespecifieke regels in het omgevingsplan en de waterschapsverordening, doeltreffender dan het Rijk lokale milieuproblemen aanpakken.48 _{En gemeenten kunnen via een gebiedsgerichte benadering in het}

omgevingsplan (een evenwichtige toedeling van functies aan locaties en het stellen van regels in samenhang met die functietoedeling) gebruiksruimte verdelen over individuele locaties.49

• (Instructie)regels in de omgevingsverordening. De provincie heeft op grond van art. 2.18 Ow tot taak

om de kwaliteit van het grondwater in grondwaterbeschermingsgebieden te beschermen. Op grond van art. 4.14 Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) rust op de provincie de verplichting (behoudens de mogelijke uitzonderingen) om met haar regionale waterprogramma te zorgen dat de

omgevingswaarden voor grondwaterlichamen worden gehaald. Gelet hierop is er – in het licht van het subsidiariteitsbeginsel, zoals verwoord in art. 2.3 lid 1 Ow – alle reden voor de provincie om de mogelijkheden van de omgevingsverordening te benutten. Dit kunnen rechtstreeks werkende regels zijn voor activiteiten in grondwaterbeschermingsgebieden of daarbuiten (art. 4.1 Ow), maar ook instructieregels over de uitoefening van taken en bevoegdheden door de gemeente en het waterschap (art. 2.22 en 2.23 Ow). Het is dan ook, gelet op de voorgaande punten, aan te raden om in het CDM- rapport aandacht te besteden aan de mogelijkheden die de provincie heeft om instructieregels vast te stellen over omgevingsplannen van de gemeente en over maatwerkregels in het omgevingsplan. 1.2 Normenhiërarchie

In het CDM-rapport wordt herhaaldelijk gewezen op mogelijke belemmeringen die voortvloeien uit de hiërarchie van normen: in decentrale regelgeving mogen geen regels over activiteiten worden opgenomen als die regulering plaatsvindt in aanvulling op een hogere regeling die uitputtend is bedoeld en als aan beide regelingen hetzelfde motief ten grondslag ligt. Dit risico zou genuanceerd moeten worden. Voor regels over activiteiten in grondwaterbeschermingsgebieden bestaat al

jurisprudentie waaruit blijkt dat in de provinciale milieuverordening regels kunnen worden opgenomen in aanvulling op landelijke regelgeving op grond van de Wet bodembescherming over lozingen in de bodem.50 _{De Afdeling wijst er in de betreffende uitspraak op dat uit de totstandkomingsgeschiedenis}

van de Wet bodembescherming blijkt dat de bij algemene maatregel van bestuur te stellen regels ertoe strekken een algemeen beschermingsniveau voor de bodem te realiseren en dat met het op die wet gebaseerde Lozingenbesluit bodembescherming niet is beoogd een uitputtende regeling te geven, maar dat er ruimte blijft bestaan om bij provinciale verordening ten aanzien van daartoe aangewezen gebieden een bijzonder beschermingsniveau vast te stellen. Uit de totstandkomingsgeschiedenis van de Wm blijkt ook dat in de provinciale milieuverordening voor daartoe aangewezen gebieden

aanvullende eisen ter bescherming van de kwaliteit van de bodem kunnen worden gesteld ten opzichte van de landelijke eisen die het algemene beschermingsniveau vormen, aldus de Afdeling.

Er is geen reden om aan te nemen dat de conclusie van deze uitspraak niet evenzeer geldt voor het op de Wet bodembescherming gebaseerde Besluit gebruik meststoffen. En analoog hieraan zou de provinciale milieuverordening ook aanvullende eisen kunnen bevatten ten opzichte van het algemene beschermingsniveau van de Meststoffenwet.

Maar ook buiten grondwaterbeschermingsgebieden zouden decentrale overheden zich niet moeten laten leiden door de mogelijkheid dat een rechter regels in een verordening onverbindend kan verklaren wegens strijd met hogere regelgeving. De urgentie van de problematiek laat niet toe dat potentieel zeer doeltreffende instrumenten niet worden toegepast. Het is goed dat het CDM-rapport decentrale overheden (voor zo ver nodig) nogmaals bewust maakt van de normenhiërarchie; maar in plaats van enkel het risico te schetsen, zou in het rapport juist een helpende hand kunnen worden geboden bij het formuleren van een draagkrachtige motivering waarom er wel ruimte voor decentrale regelgeving is. Daarvoor zouden de onderzoekers bijvoorbeeld kunnen nagaan of recente wijzigingen

48 _{NvT Bal versie juni 2017, p. 72-74.}

49 _{NvT Besluit kwaliteit leefomgeving versie juni 2017, p. 68-69.}

Wettelijk instrumentarium voor landbouwmaatregelen om waterkwaliteit te verbeteren

| 101

van de Meststoffenwet of de daarop gebaseerde regelgeving mede zijn bedoeld ter implementatie van de kaderrichtlijn water. Voor zover ik heb kunnen nagaan is dat niet het geval.