In de afgelopen honderd jaar heeft zich in de democratische kapitalistische landen een nationaal, dwingend en collectief stelsel van bescherming tegen de economische risico's van het stedelijk industrieel bestaan ontwikkeld: ‘Terwijl de totale
overheidsuitgaven in de geïndustrialiseerde landen tijdens deze periode in reële bedragen misschien tachtig of negentig maal zo groot zijn geworden, zijn de uitgaven voor sociaal beleid waarschijnlijk geëxplodeerd met een factor van vijftig- tot zestigduizend.’1En hoewel deze expansie in de afgelopen tien, vijftien jaar is afgevlakt, en in sommige landen zelfs is omgeslagen, leven vandaag de dag de meeste Westeuropese en Noordamerikaanse arbeiders in het bewustzijn dat zij en hun gezinnen op de een of andere manier gedekt zijn tegen de risico's van
inkomstenderving door ziekte, arbeidsongeschiktheid, werkeloosheid, ouderdom of overlijden.2Ze zijn gaan delen in de ‘gemoedsrust van de verzorgingsstaat’.3Voor hen is de verzorgingsstaat vooral een gemoedstoestand: ze zijn gewend geraakt aan de aanzienlijke bedragen die op hun loon worden ingehouden in ruil voor een gegarandeerd inkomen in tijden van tegenspoed. In dit opzicht zijn de
loonafhankelijken die nu de overgrote meerderheid van de beroepsbevolking vormen, meer gaan lijken op de bezittende klassen: het offer van vandaag brengt zekerheid voor morgen. Maar er zijn verschillen: de bourgeoisie legt zichzelf het sparen op, loontrekkers worden er door de staat toe gedwongen; en: over particuliere besparingen kan de eigenaar vrij beschikken, maar de door de staat opgelegde premieheffingen geven slechts recht op specifieke aanspraken die niet aan iemand anders kunnen worden overgedragen. Loontrekkers hebben geen zeggenschap over de besteding van wat door hun bijdragen geaccumuleerd is. Hun eigendom staat onder voogdij, wordt voor hen bewaard tot het ‘echt’ nodig is. Als de contribuanten al iets ‘bezitten’, dan is het een aanspraak op toekomstige
inkomensoverdrachten onder welomschreven omstandigheden van tegenslag of tekort.4
Deze aanspraken hebben geen marktwaarde,5ze zijn niet overdraagbaar, maar hun waarde kan worden bepaald door de kansen te berekenen en de verwachte overdrachten te kapitaliseren: het eindbedrag vormt de ‘nettowaarde’ van de aanspraken van een contribuant, zijn of haar ‘overdrachtseigendom’.6Het totaal van al deze aanspraken op openbare instellingen kan het ‘overdrachtsvermogen’ van de bevolking genoemd worden. Voor de instellingen die gehouden zijn om deze overdrachten ooit uit te betalen vertegenwoordigt het overdrachtsvermogen een debetpost die veel wegheeft van de overheidsschuld en op
vrijwel dezelfde wijze gedekt is.7Voor de houders van deze aanspraken vormt hun overdrachtseigendom in één belangrijk opzicht het functionele equivalent van privé-bezit - als bescherming tegen toekomstige tegenslag en tekort:
overdrachtseigendom en privé-bezit hebben deze voorzorgsfunctie gemeen. Loontrekkers beseffen dit terdege. Ook als ze niet meer weten dan een paar afkortingen van wetten en instanties, zijn ze zich er scherp van bewust dat zij en hun gezin gedekt zijn tegen de belangrijkste financiële risico's van het arbeidsleven; ze hebben veelal een redelijk beeld van het niveau van de voorzieningen, een vaag idee van de premies die op hun loon worden ingehouden, en een flauw vermoeden van de voorwaarden voor uitbetaling. En deze subjectieve kennis strookt in significant opzicht beter met de structurele gegevenheden die in die landen gelden dan de accentuering van de onderlinge verschillen tussen nationale stelsels waartoe de specialisten meer geneigd zijn.8
In een ontwikkelingsperspectief op lange termijn zijn gelijktijdigheid en parallellisme de meest opvallende kenmerken van de accumulatie van overdrachtsvermogen. Henri Hatzfeld concludeert: ‘Uiteindelijk grepen de centrale machten in... de verschillen konden de fundamentele overeenkomsten niet verhullen.’9
Wat op de allereerste plaats begrepen en verklaard moet worden, is de opkomst van dwingende en nationale, collectieve verzekeringsstelsels tegen de belangrijkste tegenslagen waarmee loontrekkers geconfronteerd worden.10Zulke arrangementen werden in alle besproken landen ergens tussen 1883 en 1932 opgezet - een periode van nog geen vijftig jaar. Maar die overeenkomst hoeft nog niet te betekenen dat de gelijke gevolgen berustten op gelijke oorzaken, of dat de verschillen onbelangrijk zijn.
Sociale-zekerheidsarrangementen zijn collectieve remedies tegen tegenslag en tekort. Ze voorzien in vergoedingen in welomschreven gevallen van
inkomstenderving. Het nationale, collectieve en dwingende karakter onderscheidt deze moderne instituties van eerdere arrangementen. Ze zijn alleen tot ontwikkeling gekomen in samenlevingen met een hoogst effectieve centrale staat, en in
samenhang met een groeiend bewustzijn van nationale identiteit. En, als
arrangementen ter compensering van inkomstenderving moesten ze de tegenslagen remediëren van loonarbeiders die geen bezit hadden waar ze in tijd van tegenspoed op terug konden vallen. Deze arrangementen konden dus slechts in samenlevingen ontstaan waar vast werk tegen een geldloon de normale vorm van arbeid geworden was.
Eindnoten:
1 Heclo, 1974, p. 1.
2 Voor cijfers over de werkelijke kennis van sociale zekerheid in de Verenigde Staten zie Light, pp. 61 e.v., die concludeert: ‘Mensen wisten heel wat over uitkeringen.’
3 Van Stolk en Wouters. 4 Vgl. Feldstein, 1975.
5 Vgl. Atkinson en Harrison, p. 6: ‘niet-verkoopbare activa’.
6 Atkinson en Harrison volgen deBritish Royal Commission als zij het hebben over ‘sociaal bezit’: ‘het recht op uitkeringen van de staat’; dit omvat echter ook rechten op toegang tot scholen, ziekenhuizen, etc. Wilterdink, p. 45, heeft de term ‘semiprivé-bezit’ bedacht voor ‘niet-verkoopbare persoonlijke rechten op periodieke inkomsten uit collectieve fondsen’. De huidige term ‘overdrachtsbezit’ blijft voorbehouden aan wettelijk afdwingbare aanspraken op
vermogen om te voldoen aan de verplichtingen van sociale zekerheid ten opzichte van toekomstige begunstigden.Zolang de kiezers het sociale zekerheidsstelsel ondersteunen, is de overheid in staat de beloofde uitkeringen te verstrekken.’ (Cursief in het origineel.) Dit geldt niet alleen voor fondsen in een omslagstelsel, maar ook voor geaccumuleerde fondsen, omdat deze toch ook alleen gereserveerd blijven voor de sociale zekerheid zolang de regering (of de kiezers) ze niet gebruikt voor andere doeleinden, zoals het aflossen van de staatsschuld.
8 De kennis van de exacte voorwaarden voor heffing en uitkering kan gebrekkig zijn, vgl. Furniss en Tilton, p. 175. Waar het om gaat is het algemeen besef - vergelijkend onderzoek over dit onderwerp is niet beschikbaar.
9 Hatzfeld, 1971, p. 321. Vele vergelijkende onderzoekers zijn echter een tegengestelde mening toegedaan: vgl. Kudrle, p. 112: ‘Het opvallende aan de ontwikkeling van de verzorgingsstaat in West-Europa en de Verenigde Staten is de diversiteit.’ Vgl. ook Higgins, p. 47: ‘Een enorme verscheidenheid aan reacties op wat, op het eerste gezicht, vergelijkbare behoeften lijken...’ 10 De enige belangrijke uitzondering hierop is de afwezigheid van een nationale
ziektekostenverzekering in de Verenigde Staten.
1 Privé-besparingen en collectieve accumulatie
De sociale zekerheid veronderstelt een sterk ontwikkelde geldeconomie waarin lonen en uitkeringen in geld worden uitbetaald. Een aanzienlijk deel van de arbeidsbevolking moet reeds werken onder vergelijkbare omstandigheden die
uniforme administratieve afhandeling mogelijk maken. Alom moet het besef zijn doorgedrongen dat arbeiders hun inkomen kunnen verliezen buiten eigen toedoen en deze tegenslag niet door individuele voorzorgsmaatregelen alleen hadden kunnen voorkomen.
De tegenslagen in het arbeidersbestaan moesten eerst opgevat worden als terugkerende en onafscheidelijke aspecten van de industriële produktiewijze, die de meerderheid van de arbeiders in de moderne samenleving troffen, en niet als overgangsverschijnselen die alleen een slecht aangepaste minderheid aangingen. Arbeiders moesten zich van hun kant realiseren dat wat anderen vandaag overkwam morgen hun zou kunnen gebeuren. Ze moesten het besef ontwikkelen van een collectieve lotsverbondenheid. Maar anderen moesten gaan begrijpen dat de massale armoede onder industriearbeiders ook hún bestaan kon bedreigen. Stakingen schaadden de belangen van ondernemers, rellen die van politici, en beide brachten het grote publiek in beroering. Vereist was een besef van de gegeneraliseerde verafhankelijking van mensen in de industriële samenleving, een ‘sociaal bewustzijn’. Deze interdependentie zal heel vaak als angst of woede zijn beleefd, waar vroeger slechts onverschilligheid en minachting overheersten.
De toenemende gevoeligheid voor problemen als sociale kwesties bracht uit zichzelf geen nieuwe instituties tot stand. Maar dit groeiende sociale bewustzijn zette wel aan tot zoeken naar institutionele oplossingen en de formulering van politieke hervormingsprogramma's.
Aan het eind van de negentiende eeuw en in het begin van de twintigste eeuw concentreerde het debat zich rond de noties van bezit en voorzorg. De particuliere vermogensaccumulatie was de manier geworden om te voorzien in toekomstig tekort en tegenslag. Dit vertrouwen op bezit, en meer en meer ook op geld, om een onzekere toekomst veilig te stellen was zelf al resultaat van een toegenomen beveiliging tegen gewelddadige aanvallen, het voornaamste gevaar van een eerder tijdperk. Omdat in de loop van het proces van statenvorming en van geweld- en belastingmonopolisering samenlevingen over steeds grotere gebieden en in toenemende mate gepacificeerd werden, konden mensen zich ook veel veiliger dan voorheen op ruil en bezitsvorming toeleggen. Aanvals- en verdedigingsallianties ter wederzijdse bescherming en gezamenlijke verovering verloren aan belang. Onder de gegeneraliseerde bescherming van de staat maakten deze specifieke
beschermingsrelaties plaats voor specifieke bezitsrelaties. Het streven naar veiligheid door betrouwbare allianties met anderen in de vorm van huwelijks- en clientèlebanden zette zich in andere gedaante voort. En ook bezit kan worden beschouwd als een aanspraak op de toekomstige diensten van anderen, die met de monetarisatie van de relaties abstracter en algemener werd.
In de loop van dit proces veranderde het bezit van karakter. Land en gebouwen hadden ooit de meest veilige bezittingen geleken, maar in de loop van de
mensen dan voorheen investeren in meer riskante ondernemingen als spoorwegen, mijnen en fabrieken, zonder zich echter rechtstreeks met het beheer te bemoeien. Zij die een veiliger investering zochten, vonden een alternatief in overheidsleningen. De expanderende staat garandeerde de zekerheid van zijn obligaties met alle autoriteit en mystiek waarover hij beschikte.
Met andere woorden, veiligheid leek nu een kwestie van privé-bezit. De eerdere noodzakelijke voorwaarden van pacificatie en beveiliging tegen gewelddadige aanvallen werden nu als vanzelfsprekend genegeerd, en ook vakeconomen gaan er vaak aan voorbij. Het voorvoegsel ‘privé-’ raakte bijna onlosmakelijk verbonden met bezit en suggereerde dat rijkdom de eigenaar onafhankelijk maakt van anderen, terwijl in werkelijkheid die afhankelijkheid van andermans inspanningen onverminderd voortduurt, maar in een meer abstracte en algemene vorm. In sociologisch
perspectief bezien is niemand ‘onafhankelijk’, niemand kan voor zichzelf zorgen. Rijkdom is slechts een - zeer effectief - hulpmiddel om anderen in de eigen behoeften te laten voorzien, nu en in de toekomst. Toch is het idee van autonomie, van het leven in eigen hand hebben, wezenlijk om te kunnen begrijpen waarom mensen zo hardnekkig hebben vastgehouden aan persoonlijk bezit, wanneer ze werden geconfronteerd met de mogelijkheid het te collectiviseren. En staatscollectivisering is nu juist waar het in de sociale zekerheid om draait. Daarin steekt de betrekkelijke nieuwigheid.
De strijd om sociale zekerheid ging om deze opgelegde collectivisering van bezit als bescherming tegen toekomstige tegenslag. De schaaluitbreiding naar gehele naties en de dwingende oplegging door de staat zijn noodzakelijke complementen van de collectivisering van de voorzorg.
Deze collectiviseringscampagne stuitte op verzet bij mensen die dachten in toekomstige tegenspoed te kunnen voorzien door privé-accumulatie in een geldeconomie onder de gegeneraliseerde bescherming van de staat: kleine ondernemers, winkeliers, ambachtslui, handelslieden, boeren en vrije
beroepsuitoefenaren. De campagne werd ondersteund door mensen die daarop niet konden hopen en die zich steeds meer realiseerden dat dit niet hun persoonlijke afwijking was, maar dat dit voortkwam uit de gemeenschappelijke omstandigheden van hun arbeidsbestaan: de industriearbeiders. Grote industriëlen, politici en ambtenaren gingen dit standpunt meer en meer delen en aanvaardden de collectivisering van de voorzorg niet voor zichzelf, maar voor de arbeiders.
Aan het eind van de negentiende eeuw was het staatsapparaat groter dan ooit tevoren. Staatsbureaucratieën onderhielden staande legers, controleerden de armenzorg op nationaal niveau, verschaften volksonderwijs in het hele land en ondersteunden de stedelijke gezondheidsdienst, politie en transportnetwerken. De staat leek nu bij machte om bestuurlijke taken uit te voeren op een schaal die vereist was voor de nieuwe verzekeringsprojecten.
2 De accumulatie van overdrachtsvermogen in een vierzijdige figuratie
De instituties van sociale zekerheid werden door een activistisch regime opgezet op korte termijn voor electorale doeleinden, en op lange termijn om de greep van het staatsapparaat te vergroten. Maar dit gebeurde nooit in een vacuüm: de politici en ambtenaren in machtsposities die samen het regime vormden, hadden de steun nodig van arbeiders en werkgevers om hun wetten aanvaard en uitgevoerd te krijgen. Zij vormden coalities, soms met de gematigde vleugel van de georganiseerde arbeidersklasse, soms met hervormingsgezinde kringen van ondernemers, soms met beide.
De kracht van de tegenstand die de bezittende kleine burgerij bood, bepaalde in hoge mate het moment en momentum van de sociale-zekerheidswetgeving. Dit verzet was nauwelijks strategisch, en er werden ook geen organisaties voor gevormd, laat staan alternatieve voorstellen geformuleerd: men was gewoon tegen. Maar met verloop van tijd werd het aantal zelfstandigen steeds kleiner. Veel van hen zochten zelf nog werk bij grote bedrijven en regeringsdepartementen, of zagen anders hun kinderen arbeider of beambte worden. Onder de nieuwe middenkaders in loondienst was er nauwelijks verzet tegen een collectieve en zelfs verplichte bescherming tegen inkomstenderving. De bescherming moest alleen wel duidelijk verschillen van en superieur zijn aan de arrangementen voor de arbeidersklasse: genereuzer en, als het moest, duurder. De tijd werkte in het voordeel van de sociale zekerheid: wanneer de zelfstandigen of hun kinderen loonafhankelijk werden, veranderden ook hun opvattingen over particuliere voorzorg navenant.
Elke stap en elke keuze in het proces was moeizaam en omstreden. Er moest een hoogst bewerkelijke administratieve machinerie worden ontworpen en
uitgeprobeerd, voordat deze miljoenen mensen kon gaan bestrijken en astronomische bedragen verwerken. De opbouw van de sociale zekerheid was zwaar politiek werk. Het vereiste strategische coalitievorming en tactische parlementaire en
bureaucratische manoeuvres. De coalities die de sociale zekerheid door het parlement loodsten en bij de achterban van werknemers en werkgevers aanvaardbaar maakten, waren ook sterk bepalend voor de aard van de
arrangementen: de verdeling van de zeggenschap en de toedeling van de kosten. Maar ook de meest vernieuwende projecten moesten gerealiseerd worden binnen een kader van gangbare praktijken, bestaande instituties en voorafgaande wetgeving. Dat impliceerde niet altijd continuïteit: soms leidden vroegere ervaringen juist tot verwerping van alles wat er ook maar even op leek, zoals bij voorbeeld decarnets van de arbeiders in de Franse pensioenwetgeving van 1911, of de haat tegen de bedeling vanwege de Armenwet die in Engeland leidde tot de verwerping van een werkeloosheidsverzekering zonder premieheffing. Soms werkte bovendien de ‘wet van de remmende voorsprong’, zoals de historicus Jan Romein het genoemd heeft: waar de vrijwillige collectivisering van de
voorzorg reeds ver gevorderd was en arbeidersonderlinges of vakbonden al eigen uitgebreide institutionele netwerken hadden opgebouwd, stelden die zich meestal te weer tegen overname door de staat en verwierpen dwingende arrangementen. Sociale zekerheid vereist wetgeving en vervolgens een uitvoeringsbeleid, vandaar dat de dynamiek van het politieke proces en de structurering van het bureaucratisch apparaat medebepalend zijn. Had de arbeidersklasse stemrecht, dan waren die voorkeuren onmiddellijk relevant voor de electorale kansen van politici, terwijl bij ontbreken van stemrecht die politici hoogstens vagelijk op voorkeuren van arbeiders anticipeerden. Van groot belang was ook of sociale tegenstellingen, en dus de bijbehorende electorale berekeningen, de politici ertoe brachten de sociale zekerheid te behandelen in termen van sterk tegengestelde belangen en idealen, of dat zij met andere politici en met de betrokken belangengroepen op incrementele wijze konden onderhandelen. Het is plausibel dat een sterk centraliserende bestuursvorm beter toegerust was om uniforme en nationale sociale zekerheidsarrangementen te realiseren dan een meer centrifugaal stelsel, en dat staten met krachtige en uitgebreide bureaucratische instellingen een effectief sociaal-zekerheidsstelsel makkelijker konden uitvoeren dan staten die deze netwerken voor het eerst moesten opzetten.
In dit hoofdstuk ligt de nadruk op de kritieke episoden waarin nationale, dwingende en collectieve arrangementen ter bestrijding van inkomstenderving voor het eerst in een bepaald land gevestigd werden.Moment en momentum van deze episodes worden verklaard door een nadere bepaling van de coalitie die het project steunde en van de tegenstand door de bezittende groepen. De kleine bezitters vormden samen de ‘rem’ op deze ontwikkeling; de coalitie van een activistisch regime met gematigde vakbondsleiders of progressieve industriëlen vertegenwoordigde de ‘motor’ die haar aandreef.11Het verschuivende machtsevenwicht tussen de stagnerende maar slinkende kleine burgerij en de geleidelijk uitdijende
hervormingsgezinde coalitie bepaalden zowel het moment als het momentum van de wetgeving door het activistisch regime; deverdeling van zeggenschap en kosten in het project hing vooral af van de samenstelling van de ondersteunende coalitie.
Het regime was de enige noodzakelijke actor. Zonder zijn actieve inspanning geen wetgeving. Maar het regime had steun uit het parlement en uit het land nodig. Het kon een project niet doorzetten en realiseren tegen het openlijk verzet van een meerderheid der georganiseerde arbeiders in, omdat het zowel hun stemmen (of hun politieke pressie) in het parlement als hun medewerking bij de uitvoering van het project nodig had. De aanvaarding door de arbeidersklasse hing sterk af van de financiële voorwaarden van het voorstel, maar belangrijker nog, de steun van de leiders van de werkende klasse hing af van de mate van institutionele
zeggenschap die het plan hun toestond. Het regime kon nauwelijks tegen de vakbonden ingaan, maar zonder hen kon toch veel bereikt worden als de werkgevers bereid waren een aanzienlijk deel van de kosten te
betalen en loyaal aan de uitvoering van het project mee te werken. Krachtig werkgeversverzet kon door het regime gebroken worden, wanneer het kon rekenen op massale steun van de arbeidersklasse. Een regime kon het zonder de bijdragen van de werkgevers stellen en vertrouwen op het eigen administratieve apparaat of op de arbeidersorganen, als het project gefinancierd werd uit de algemene
belastingfondsen (de inzameling van arbeidersbijdragen is zonder medewerking van de werkgevers een welhaast onmogelijke opgave). Een activistisch regime was dus onontbeerlijk; de werkgevers konden in geval van krachtige steun door de arbeiders gemist worden, en bij voldoende steun door de werkgevers was de stilzwijgende en passieve instemming van de arbeidersbeweging genoeg. Hoe sterk de hervormingsgezinde alliantie moest zijn om de wetgeving aanvaard te krijgen werd bepaald door de kracht van het parlementaire verzet in kringen van de kleine burgerij. Was een wetsvoorstel eenmaal aangenomen en gereed om uit te voeren, dan deed dit verzet er niet langer toe. Kleine werkgevers konden zich aan inspectie onttrekken en daarom voorzagen veel voorstellen - althans aanvankelijk - in een ontheffing voor boerenknechts en huispersoneel.
De figuratie waarbinnen het overdrachtsvermogen werd geïnstitutionaliseerd bestond in hoofdzaak uit vier partijen, die in de loop van het proces zelf een verandering ondergingen. De kleine zelfstandigen stelden zich teweer tegen elke poging tot dwingende collectivisering van de voorzorg. Zij verzetten zich ook tegen de meeste andere uitbreidingen van overheidsactiviteiten en bestreden tegelijkertijd de groeiende concurrentie van de grote industrieën.
De grote ondernemers identificeerden zich weliswaar met hun mindere broeders