Bij de selectie van wetten is getracht een zo groot mogelijke spreiding te bewerkstelligen op de determinanten van werklast die in de vorige paragraaf zijn geïdentificeerd. Daarnaast hebben onderzoekstechni-sche overwegingen een rol gespeeld bij de selectie van wetten, zoals de beschikbaarheid van gegevens bij de betrokken instanties. In bijlage 3 is een totaaloverzicht opgenomen van de wetten met bestuurlijke boete-bepalingen, waaruit we een selectie hebben gemaakt. In bijlage 4 is de spreiding van de geselecteerde wetten op de selectiecriteria weergegeven. Schema 2: Indicatoren van werklast
Indicatoren voor het aantal zaken Effect op aantal zaken
Indicatoren op het niveau van de overtreder
1 Kosten van het voeren van een procedure Negatief effect (hoe hoger de kosten, hoe kleiner het aantal zaken) –
– – –
Proceskosten (griffierechten, rechtsbijstand) Tijdsinvestering
Informatiekosten Opportunity costs
2 Verwachte opbrengsten van een procedure Positief (hoe hoger de verwachte opbrengsten, hoe groter het aantal zaken) Positief of negatief – – – –
Hoogte van de boete
Omvang reputatieschade die de boete voor de overtreder heeft veroorzaakt, die door rechtszaak ongedaan kan worden gemaakt Uitstralingseffect van rechterlijke uitspraak naar toekomstige conflicten
Voorspelbaarheid van de uitkomst van een procedure Indicatoren op het niveau van het bestuursorgaan
– Discretionaire ruimte bij het opleggen van een boete Positief
– Schriftelijke bezwaarprocedure Positief
Indicatoren voor de tijdsbesteding per zaak Effect op tijdsbesteding per zaak
Indicatoren op het niveau van de procedure
– Arbeidsintensiteit van de bezwaar- en beroepsprocedure Positief Indicatoren op het niveau van de regelgeving
– –
Subjectiviteit van de overtreding (feiten en verwijtbaarheid) Hoogte van de boete in de wet vastgelegd
Positief (hoe groter de subjectiviteit, hoe meer tijd elke zaak kost) Negatief
De volgende wetten zullen worden onderzocht. A De Arbowet 1998.
Met de invoering van de Arbeidsomstandighedenwet 1998 (Arbowet 1998) is de handhavingsbevoegdheid van de Arbeidsinspectie (AI) uitgebreid met de bevoegdheid bestuurlijke boetes op te leggen aan werkgevers die de voorschriften voor arbeidsveiligheid overtreden. Vóór 1 november 1999 was het OM belast met de vervolging van overtredingen op basis van processen-verbaal die de AI opmaakte. B De Werkloosheidswet (WW).
De WW verzekert werknemers tegen de financiële gevolgen van werkloosheid. De premie wordt door de werkgever ingehouden op het loon van de werknemer en afgedragen aan het Uitvoeringsinstituut voor de Werknemersverzekeringen (UWV), dat de verzekeringen uitvoert. Sinds de inwerkingtreding van de Wet Boeten in 1996 is er in de WW en overige sociale zekerheidswetten standaardisering in de handhaving gebracht. In het geval van het verwijtbaar niet of niet behoorlijk nakomen van de inlichtingenplicht door de werknemer moet het UWV een boete opleggen. Wanneer het fraudebedrag een bepaalde grens overschrijdt, geeft het UWV de zaak door aan het OM, dat tot strafrechtelijke vervolging overgaat.
C Mededingingswet.
De Mededingingswet is op 1 januari 1998 in werking getreden en heeft tot doel de concurrentie tussen bedrijven aan te scherpen. Gedragingen en afspraken die concurrentie beperken en het misbruik maken van een economische machtspositie zijn verboden. Verder dienen concentraties (fusies en overnames) met een gezamenlijke omzet boven een bepaalde grens te worden getoetst. De uitvoe-ring van de Mededingingswet is opgedragen aan de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa). De NMa heeft de bevoegdheid bestuur-lijke boetes op te leggen.13 In strafrechtelijke afdoening is niet voorzien. D Wet Administratiefrechtelijke Handhaving Verkeersvoorschriften
(wet Mulder).
De wet Mulder is met ingang van 1 september 1992 in werking getre-den. Lichte verkeersovertredingen worden bestuursrechtelijk afgedaan, via een beschikking van het OM, die door een opsporingsambte-naar wordt opgelegd. Tegen de beschikking is administratief beroep mogelijk bij het OM (vergelijkbaar met de bezwaarprocedure bij een
13 Hiernaast heeft de wetgever ook de mogelijkheid gecreëerd voor handhaving via de civielrechtelijke weg; bedrijven kunnen elkaar aanspreken op schadevergoeding ten gevolge van het overtreden van de mededingingsnormen. Uit onderzoek blijkt overigens dat deze weg zelden tot rechtszaken leidt (Berenschot, 2002).
bestuursorgaan). Daarna kan er achtereenvolgens beroep worden ingesteld bij de kantonrechter en hoger beroep bij het Gerechtshof te Leeuwarden.
E Gemeentelijke parkeerbelastingen.
De parkeerbelastingen zijn op 1 januari 1991 ingevoerd om gemeenten de mogelijkheid te geven (strafrechtelijke) parkeerboetes te vervangen door een fiscale naheffingsaanslag.14 Wie geen parkeergeld (de belas-ting) betaalt, ontvangt een naheffing. Hiertegen is beroep mogelijk bij het gerechtshof.
Verantwoording van de selectie
De geselecteerde wetten zijn als volgt over de determinanten gespreid. Bij de Arbowet en de Mededingingswet wordt de boete opgelegd aan bedrijven; bij de overige wetten aan individuen. De Arbowet en Mededingingswet zijn complexe wetten, die worden gehandhaafd door een gespecialiseerd handhavingsorgaan met beleidsvrijheid ten aanzien van de sanctionering en de straftoemeting (‘beschikkingenatelier’). Dit geldt in sterkere mate voor de NMa dan voor de AI, die bovendien een veel groter aantal boetes oplegt. Een ander verschil is dat met de Arbowet inmiddels enkele jaren ervaring is opgedaan, zodat enige voorspelbaar-heid ten aanzien van rechterlijke uitspraken kan worden verwacht. Een derde verschil is dat de bezwaarprocedure bij de NMa een veel ‘juridi-scher’ karakter heeft dan bij de AI.
Bij de WW, wet Mulder, en gemeentelijke parkeerbelastingen gaat het veelal om bulkzaken (beschikkingenfabrieken) met een gebonden karak-ter. Voor wat betreft de gemeentelijke belastingen hangt het van de grootte van de gemeente af, of er sprake is van een echte ‘bulk’. De wet Mulder en de parkeerbelastingen zijn strikt genomen geen bestuurlijke boetewetten, maar omvatten financiële sancties die daarmee vergelijkbaar zijn. De wet Mulder wijkt af omdat het OM als bestuursorgaan optreedt en de kanton-rechter het bestuursprocesrecht toepast. De parkeerbelastingen zijn geen boetes, maar fiscale naheffingen. Deze wetten zijn toch opgenomen, om voldoende aanknopingspunten te kunnen vinden voor de werklast van wetten met grote hoeveelheden bestuurlijke boetes jegens burgers. Juist op dit terrein wordt de bestuurlijke boete naar verwachting in de komende tijd verder ingevoerd. In beide gevallen verschilt het procedeergedrag naar verwachting weinig van bestuurlijke boetezaken. Bij de parkeerbelas-tingen krijgen de overtreders een naheffing opgelegd door de gemeente, die als een boete wordt ervaren. Er moet verder een bezwaarprocedure worden doorlopen, die identiek is aan de bezwaarschriftprocedure bij bestuurlijke boetes.
14 In 2000 heft minder dan een kwart van alle Nederlandse gemeenten parkeerbelastingen. Alle gemeenten met meer dan 150.000 inwoners en vrijwel alle gemeenten met een inwoneraantal tussen de 50.000 en 150.000 heffen parkeerbelastingen. Bron: CBS, 2000.
Een eerste onderling verschil is bij deze wetten gelegen in het bestuurs-orgaan: respectievelijk het UWV, het OM en de gemeente. Hiermee is tegemoetgekomen aan de wens de casus zo veel mogelijk te spreiden over verschillende bestuursorganen. Een tweede verschil is gelegen in de hoogte van de boete. De naheffingen voor parkeerbelastingen zijn het laagst; voor verkeersovertredingen kan een boete tot enkele honderden euro’s worden opgelegd. Tot slot is geen van de drie wetten complex van karakter, maar kennen de WW en de wet Mulder wel meer juridische haken en ogen dan de naheffingen voor parkeerbelastingen.