Schriftelijke inlichtingen door partijen (art. 8:45 Awb)

Artikel 8:45 Awb

1. De rechtbank kan partijen en anderen verzoeken binnen een door haar te bepalen termijn schriftelijk inlichtingen te geven en onder hen berustende stukken in te zenden.

2. Bestuursorganen zijn, ook als zij geen partij zijn, verplicht aan het verzoek, bedoeld in het eerste lid, te voldoen. Artikel 8:29 is van overeenkomstige toepas-sing.

3. Werkgevers van partijen zijn, ook als zij geen partij zijn, verplicht aan het verzoek bedoeld in het eerste lid, te voldoen. Artikel 8:29 is van overeenkomstige toepas-sing.

195. ABRvS 6 juli 2005, AB 2005, 380 m.nt. Marseille.

196. ABRvS 26 januari 2005, AB 2005, 374 m.nt. De Bock; ABRvS 9 februari 2005, AB 2005, 300 m.nt. Vermeer.

2.5.2.1 Parlementaire geschiedenis

Een van de belangrijkste onderzoeksbevoegdheden van de bestuursrechter is neergelegd in artikel 8:45 Awb. Het artikel biedt de rechter gedurende het vooron-derzoek (afdeling 8.2.2 Awb) de discretionaire bevoegdheid om schriftelijke informatie te verzamelen ten behoeve van een goede beoordeling van het geschil. In beginsel heeft de bestuursrechter de bevoegdheid om op elk moment gedu-rende het vooronderzoek, een ieder (partijen en anderen) te verzoeken om schrif-telijke inlichtingen. Bovendien kan een ieder verzocht worden om de onder hem berustende stukken in te zenden. De reikwijdte van artikel 8:45 Awb is niet alleen ruim vanwege de mogelijkheid om anderen dan partijen om schriftelijke inlich-tingen te verzoeken. Ook de term schriftelijke inlichinlich-tingen kan ruim worden opgevat. De rechter heeft de bevoegdheid om iedere vraag waarvan hij de beant-woording noodzakelijk acht voor een goede beoordeling van het geschil, schrifte-lijk te stellen en kan bovendien verzoeken om ieder stuk. Op deze wijze kan arti-kel 8:45 Awb ook worden gezien als aanvullend ten opzichte van artiarti-kel 8:42 Awb. Immers, het bestuursorgaan dat het bestreden besluit heeft genomen kan, net als de overige partijen, verplicht worden om stukken in te zenden. Dat kan zowel de nog ontbrekende, op de zaak betrekking hebbende stukken (zie artikel 8:42 Awb) betreffen,198 als ook bijvoorbeeld interne, als vertrouwelijk beschouwde notities. De bestuursrechter kan door gebruik te maken van de in artikel 8:45 Awb neergelegde bevoegdheid, duidelijkheid verkrijgen over de tus-sen partijen bestaande geschilpunten, de feitelijke omstandigheden van het geschil verhelderen en zoeken naar de materiële waarheid.

Een wettelijke beperking van de in artikel 8:45 Awb neergelegde mogelijkheid voor de rechter om bij partijen en anderen om schriftelijke inlichtingen of de onder hen berustende stukken te verzoeken, is gelegen in de mogelijkheid van een partij om beroep te doen op artikel 8:29 Awb. Daarnaast wordt de reikwijdte van artikel 8:45 beperkt doordat alleen partijen, werkgevers van partijen en bestuursorganen gehouden zijn om te voldoen aan het verzoek van de bestuurs-rechter. De verplichting van partijen – waaronder het bestuursorgaan dat het bestreden besluit heeft genomen en de belanghebbenden die als partij deelne-men aan de gerechtelijke procedure – om de gewenste inlichtingen te verschaf-fen, is niet neergelegd in artikel 8:45 Awb zelf maar in artikel 8:28 Awb. De sanc-tie op het niet naleven van de verplichting, moet in eerste instansanc-tie worden gezocht in artikel 8:31 Awb,199 maar kan ook worden gevonden in de mogelijkheid om de betreffende partij op te roepen als getuige in de zin van artikel 8:46 Awb. De verplichtingen van overige bestuursorganen en de werkgevers van partijen, ook als zij geen partij zijn, is geregeld in artikel 8:45 Awb zelf, namelijk in het tweede en derde lid. Een sanctie op deze verplichting kan alleen worden gevon-den in de mogelijkheid om deze personen op te roepen als getuige (artikel 8:46 Awb). Hoewel anderen op grond van de Awb niet onmiddellijk verplicht zijn om

198. Uit eerder empirisch onderzoek blijkt niet alleen dat frequent gebruik wordt gemaakt van de bevoegdheid, maar ook dat deze vooral wordt ingezet met als doel het achterhalen van ontbre-kende stukken, zie Ten Berge e.a. 1996, p. 120-121.

te voldoen aan het verzoek van de bestuursrechter, bestaat wel degelijk de moge-lijkheid om die personen op te roepen als getuige.200

De bestuursrechter moet op grond van het eerste lid van artikel 8:45 Awb aan de partij die inlichtingen dient te verschaffen, een termijn bieden om aan het ver-zoek te voldoen. Ook op dit punt kan gesproken worden van een discretionaire bevoegdheid van de bestuursrechter. Het bepalen van een redelijke termijn om aan een verzoek te voldoen, kan afhankelijk zijn van de soort te verschaffen inlichtingen of de in te zenden stukken. In de Algemene wet bestuursrecht zelf noch in de diverse procesregelingen voor de verschillende bestuursrechtelijke procedures is een termijn neergelegd als bedoeld in artikel 8:45 Awb.

2.5.2.2 Jurisprudentie

Op de vraag onder welke omstandigheden de bestuursrechter gebruik zou moe-ten maken van zijn in artikel 8:45 Awb neergelegde bevoegdheid, vindt men niet eenvoudig een antwoord in de jurisprudentie. In het algemeen worden geen over-wegingen gewijd aan de vraag of de bestuursrechter wellicht ten onrechte (g)een verzoek om schriftelijke inlichtingen heeft gedaan. De bevoegdheid van artikel 8:45 Awb wordt doorgaans gebruikt om de ontbrekende, op de zaak betrekking hebbende stukken van het bestuursorgaan te verlangen. In een uitspraak van de CRvB wordt overwogen dat ‘de rechter een volledig en onbeperkt onderzoek moet kunnen instellen naar de zaak, zowel wat de feiten als wat het recht betreft. Bovendien vloeit uit het verdedigingsbeginsel voort, dat de rechter bij dat onder-zoek en de vaststelling van de feiten zich in beginsel alleen op gegevens van feite-lijke aard mag baseren waarvan partijen de juistheid en volledigheid hebben kun-nen nagaan en in het proces ter discussie hebben kunkun-nen stellen.’ De grote reikwijdte van de bevoegdheid van de bestuursrechter om op grond van artikel 8:45 Awb schriftelijke inlichtingen te verzoeken, blijkt uit de mogelijkheid om een onbeperkt en volledig onderzoek naar de feiten te verrichten. Slechts de toe-passing van artikel 8:29 Awb kan de verplichting om schriftelijke inlichtingen in het proces te brengen enigszins relativeren.201 Een ander punt van belang is de constatering dat de door de rechter verlangde schriftelijke inlichtingen niet snel op grond van de goede procesorde of vanwege strijd met het bepaalde in artikel 8:58 Awb buiten beschouwing kunnen worden gelaten, indien de inlichtingen binnen de gestelde termijn worden verstrekt.202 Kiest de rechter ervoor om schrif-telijke inlichtingen te verlangen en heeft hij voor het aanleveren van die stukken een termijn gesteld, dan dient de rechter de op grond van zijn verzoek binnen de gestelde termijn ingediende stukken en/of inlichtingen mee te nemen in de beoordeling van het geschil. Dat geldt volgens de aangehaalde uitspraak evenzeer indien de stukken later dan tien dagen voor de zitting worden ontvangen (vgl. artikel 8:58 Awb).

200. PG Awb II, p. 442.

201. CRvB 27 november 1998, AB 1999, 66 m.nt. Pennings. Vgl. ook ABRvS 14 november 2001, AB 2002, 19 m.nt. Sewandono.

2.5.2.3 Conclusie

Een belangrijk instrument voor de bestuursrechter om inlichtingen te verkrijgen is de mogelijkheid om van partijen (en anderen) te verlangen dat zij op grond van artikel 8:45 Awb schriftelijk inlichtingen verschaffen. Op grond van deze bepa-ling heeft de bestuursrechter de bevoegdheid om een onbeperkt en volledig onderzoek naar de feiten te verrichten. De door de rechter gevraagde schriftelijke inlichtingen moeten binnen een door hem te bepalen termijn verschaft worden. Niet alleen dient de rechter binnen de termijn ingestuurde schriftelijke inlichtin-gen mee te nemen in de beoordeling van het geschil, maar ook dient het verdedi-gingsbeginsel gerespecteerd te worden in die zin dat partijen de gelegenheid moeten hebben gehad om te reageren op de ingestuurde inlichtingen.

2.5.3 Inlichtingen door getuigen (artt. 8:46, 8:60 en 8:63 Awb)

Artikel 8:46 Awb

1. De rechtbank kan getuigen oproepen.

2. De rechtbank deelt de namen en woonplaatsen van de getuigen, de plaats en het tijdstip waarop dezen zullen worden gehoord en de feiten waarop het horen betrek-king zal hebben, ten minste een week tevoren aan partijen mee.

3. De artikelen 179, eerste, tweede en derde lid, eerste volzin, en 180, eerste tot en met derde en vijfde lid, van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering zijn van overeenkomstige toepassing.

Artikel 8:60 Awb

1. De rechtbank kan getuigen oproepen en deskundigen en tolken benoemen. 2. De opgeroepen getuige en de deskundige of de tolk die zijn benoeming heeft

aan-vaard en door de rechtbank wordt opgeroepen, zijn verplicht aan de oproeping gevolg te geven. De artikelen 172 en 178 van het Wetboek van Burgerlijke Rechts-vordering zijn van overeenkomstige toepassing. In de oproeping van de deskun-dige worden vermeld de opdracht die moet worden vervuld, de plaats en het tijdstip waarop de opdracht moet worden vervuld en de gevolgen die zijn verbonden aan het niet verschijnen.

3. Namen en woonplaatsen van de opgeroepen getuigen en deskundigen en de feiten waarop het horen betrekking zal hebben onderscheidenlijk de opdracht die moet worden vervuld, worden bij de uitnodiging, bedoeld in artikel 8:56, aan partijen zoveel mogelijk medegedeeld.

4. […].

Artikel 8:63, eerste lid, Awb

1. Op het horen van getuigen en deskundigen is artikel 179, tweede en derde lid, eer-ste volzin, van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering van overeenkomstige toepassing. Op het horen van getuigen is artikel 179, eerste lid, van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering van overeenkomstige toepassing.

2.5.3.1 Parlementaire geschiedenis

De bestuursrechter heeft de mogelijkheid om getuigen te horen. Enerzijds kan de rechter getuigen oproepen tijdens het vooronderzoek ter voorbereiding op de ting (artikel 8:46 Awb). Anderzijds kan de rechter getuigen oproepen om ter zit-ting te worden gehoord (artikel 8:60 Awb). Ingevolge artikel 8:33 (en 8:60, tweede lid) Awb zijn de opgeroepen getuigen verplicht aan de oproeping gevolg te geven. Bovendien regelt artikel 8:33, vierde lid, Awb dat de rechter kan bepalen dat getuigen niet zullen worden gehoord dan na het afleggen van de eed of de belofte. Het steeds beëdigen van alle getuigen is dus niet verplicht. Ook bepaalt artikel 8:33, derde lid, Awb dat de artikelen 165, tweede en derde lid, 172, 173, eer-ste lid, eereer-ste volzin, tweede en derde lid, 174, eereer-ste lid, 175, 176, eereer-ste en derde lid, 177, eerste lid, en 178 van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (Rv) van overeenkomstige toepassing zijn in het bestuursprocesrecht. In artikel 8:63, eerste lid, Awb wordt ook artikel 179, eerste, tweede lid en de eerste volzin van het derde lid, Rv van overeenkomstige toepassing verklaard op het horen van getui-gen.

Naast deze bevoegdheden van de bestuursrechter bestaat de mogelijkheid voor partijen om zelfstandig een getuige in het geding brengen (artikel 8:60, vierde lid, en artikel 8:63, tweede en derde lid, Awb). Die mogelijkheid kwam reeds aan de orde in paragraaf 2.3.5 en staat hier niet centraal.

Artikel 8:46 Awb regelt dat de rechter de discretionaire bevoegdheid heeft om getuigen op te roepen. Wanneer de rechter daartoe beslist, is hij gehouden om de namen en woonplaatsen van de getuigen, de plaats en het tijdstip waarop de getuigen zullen worden gehoord en de feiten waarop het horen betrekking zal hebben, ten minste een week van tevoren aan partijen mee te delen. Partijen heb-ben op die manier kennis van hetgeen in de procedure geschiedt. De verschil-lende procesregelingen bevatten geen nadere invulling van het bepaalde in artikel 8:46 Awb. Het derde lid van artikel 8:46 Awb bepaalt dat, naast de in artikel 8:33 Awb van overeenkomstige toepassing verklaarde artikelen, de artikelen 179, eer-ste, tweede en derde lid, eerste volzin, en 180, eerste tot en met vijfde lid, Rv van overeenkomstige toepassing zijn. Met de toepasselijkheid van deze bepalingen worden enkele vormvereisten voor het verhoor van getuigen vastgelegd. Zo dient de rechter ieder van de getuigen te horen buiten tegenwoordigheid van andere getuigen die nog niet zijn gehoord, tenzij die getuigen tevens partij zijn. Gewaar-borgd wordt dat partijen en hun gemachtigden aan de getuigen vragen kunnen stellen. De rechter kan beantwoording van bepaalde vragen beletten. De rechter heeft de bevoegdheid om naar aanleiding van het horen van de getuigen aan par-tijen vragen te stellen. In verband met de vrij-bewijsleer is niet van overeenkom-stige toepassing verklaard dat een verklaring over door een partij te bewijzen fei-ten, geen bewijs in haar voordeel kan opleveren indien zij zelf de verklaring aflegde.

De parlementaire geschiedenis stelt dat het voor een goed verloop van het vooron-derzoek wenselijk kan zijn om getuigen te horen. Van belang is dat de wetgever aangeeft dat een goede procesorde eist dat partijen in de gelegenheid worden

gesteld om bij het verhoor van de getuige aanwezig te zijn.203 De verplichting om partijen deze gelegenheid te bieden volgt niet direct uit artikel 8:46 Awb. Uit het van overeenkomstige toepassing verklaarde artikel 179, tweede lid, Rv zal moeten volgen dat partijen aanwezig kunnen zijn bij het verhoor. De memorie van toe-lichting stelt tevens dat de rechter partijen kan oproepen indien hij van mening is dat de aanwezigheid van partijen bij het verhoor noodzakelijk is. Die oproeping zal dan moeten geschieden krachtens artikel 8:44 Awb. Het verhoor van de getuige zal dan geschieden ter comparitie.

De bevoegdheid die artikel 8:46 Awb de bestuursrechter toekent gedurende het vooronderzoek, kent artikel 8:60 Awb hem toe als het het onderzoek ter zitting betreft. De bestuursrechter heeft de discretionaire bevoegdheid om getuigen op te roepen om te verschijnen op de zitting om te worden gehoord. Het tweede lid van artikel 8:60 Awb bepaalt dat de getuige verplicht is gevolg te geven aan de oproep. Wanneer de rechter beslist tot het oproepen van getuigen, is hij gehou-den om aan partijen de namen en woonplaatsen van de getuigen en de feiten waarop het horen betrekking zal hebben, zoveel mogelijk mede te delen in de uit-nodiging in de zin van artikel 8:56 Awb die ten minste drie weken tevoren aan partijen wordt toegestuurd. Partijen kunnen zich daardoor – langer dan als de rechtbank een getuige in het vooronderzoek oproept – voorbereiden op het ver-hoor van de getuige ter zitting. Partijen hebben, vanwege de uitnodiging voor de zitting, in alle gevallen de gelegenheid het horen van de getuige bij te wonen. In artikel 8:60 Awb worden de artikelen 172 en 178 Rv van overeenkomstige toepas-sing verklaard, waardoor de bestuursrechter over sancties beschikt tegen de opge-roepen getuige die niet verschijnt.

In de memorie van toelichting op artikel 8:60, eerste, tweede en derde lid, Awb komt slechts naar voren dat de bestuursrechter door deze bepaling ook in deze fase, namelijk het onderzoek ter zitting, over de bevoegdheid beschikt om getui-gen op te roepen. Bovendien stelt de memorie van toelichting dat partijen in dit artikel twee mogelijkheden hebben om het horen van getuigen te bewerkstelli-gen. Zij kunnen daartoe een verzoek doen aan de bestuursrechter, die vervolgens over het oproepen van een getuige moet beslissen, of zij kunnen op grond van het vierde lid zelfstandig een getuige meebrengen of oproepen.204 Hoewel de parle-mentaire geschiedenis de mogelijkheid van een verzoek aan de rechter noemt, is onduidelijk op welke wijze de rechter zal reageren op een dergelijk verzoek. De wet lijkt de discretie van de rechter bij de beslissing omtrent het al dan niet oproe-pen van een getuige, voorop te stellen.

2.5.3.2 Jurisprudentie

Jurisprudentie ten aanzien van het oproepen van getuigen door de bestuursrech-ter op grond van artikel 8:46 Awb, is nauwelijks te vinden. Ook in het rapport van de eerste evaluatie van de Awb in 1996 kwam naar voren dat de onderzoekers

203. PG Awb II, p. 443. 204. PG Awb II, p. 456-457.

geen uitspraken bekend waren waarin expliciet de toepassing van artikel 8:46 Awb aan de orde was.205 In een uitspraak van 24 april 2002 stelde de Afdeling,206 overigens zonder nadere motivering, dat de rechtbank in hetgeen appellant naar voren had gebracht aanleiding had behoren te zien artikel 8:46 van de Awb toe te passen. In een uitspraak van 20 december 2005 geeft de CRvB een ietwat uitge-breidere overweging.207 Hij overwoog: ‘De artikelen 8:46, eerste lid, en 8:60, eer-ste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geven de rechtbank de bevoegdheid om een getuige op te roepen. De rechtbank is daartoe niet verplicht. De Raad is niet gebleken dat de rechtbank er in het onderhavige geval niet in redelijkheid van heeft kunnen afzien om [….] als getuige op te roepen. De Raad heeft daarbij in het bijzonder acht geslagen op de reeds in het procesdossier aan-wezige gegevens. Voorts heeft de Raad in aanmerking genomen dat door appel-lante niet is aangegeven in welk opzicht de verklaring van de getuige nog iets zou kunnen toevoegen aan zijn op schrift gestelde verklaring.’ Uit deze overweging blijkt dat in eerste instantie van appellant wordt verwacht dat hij niet alleen aan-geeft dat er een getuige is, maar ook op welke wijze deze getuige iets zou kunnen toevoegen aan de reeds aanwezige gegevens. Overigens vervolgt de CRvB met de volgende overweging: ‘De Raad merkt hierbij op dat het appellante vrij stond getuigen ter zitting van de Raad mee te brengen, dan wel op te roepen, doch dat zij daarvan kennelijk om haar moverende redenen heeft afgezien.’ Uit deze uit-spraak kan worden afgeleid dat de CRvB niet snel geneigd is ofwel op grond van artikel 8:46 Awb ofwel op grond van artikel 8:60 Awb getuigen op eigen initiatief op te roepen om te horen ofwel het oordeel van de rechtbank daaromtrent te ver-beteren.

Of en onder welke omstandigheden de bestuursrechter gebruikmaakt van de bevoegdheid ex artikel 8:60 Awb om getuigen op te roepen om ter zitting te wor-den gehoord, is nauwelijks jurispruwor-dentie voorhanwor-den. Die conclusie is vergelijk-baar met de conclusie over jurisprudentie op grond van artikel 8:46 Awb in het rapport van de eerste evaluatie van de Awb in 1996, waarin werd geconcludeerd dat geen uitspraken bekend waren waarin expliciet de toepassing van artikel 8:60, eerste lid, Awb aan de orde was.208 Ook in de evaluatie van het nieuwe fis-cale procesrecht komen de onderzoekers tot de conclusie dat de belastingrechter vrijwel nooit een getuige oproept.209 De in het bovenstaande geciteerde overwe-ging van de CRvB en de daaraan verbonden conclusies ten aanzien van de bevoegdheid voor de bestuursrechter om getuigen op te roepen gedurende het vooronderzoek of om te verschijnen ter zitting, zijn ook hier van toepassing. De gepubliceerde jurisprudentie over artikel 8:60 Awb betreft steevast de door

par-205. Men wees daarom op Vz. ABRvS 31 maart 1994, AB 1994, 479 m.nt. Van Buuren, welke uitspraak niet alleen nog altijd als enige is geclassificeerd onder art. 8:46 Awb in de databank van de AB Rechtspraak bestuursrecht, maar ook niet het oproepen van getuigen door de rechter betreft. Ten Berge e.a. 1996, p. 133.

206. ABRvS 24 april 2002, LJN AE1853.

207. CRvB 20 december 2005, LJN AU8842; vgl. CRvB 25 januari 2005, LJN AS7071. 208. Ten Berge e.a. 1996, p. 172.

tijen – al dan niet in overeenstemming met artikel 8:60, vierde lid, Awb – meege-brachte getuigen.210

2.5.3.3 Conclusie

Hoewel bij de invoering van de Awb in de memorie van toelichting is opgemerkt dat het voor een goed verloop van het vooronderzoek wenselijk kan zijn om getui-gen te horen, is daarvan in de praktijk niet veel te merken. Er zijn weinig uitspra-ken gepubliceerd waarin naar voren komt dat de bestuursrechter – zonder daar-toe te zijn verzocht door een van de partijen – beslist dat een getuige zal worden